◎張奎（國(guó)務(wù)院國(guó)資委產(chǎn)權(quán)局，北京100053）

深入貫徹和落實(shí)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》

◎張奎（國(guó)務(wù)院國(guó)資委產(chǎn)權(quán)局，北京100053）

今天和大家交流的主題是如何貫徹和落實(shí)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委 財(cái)政部令第32號(hào)），具體分作三個(gè)部分。

1 新一輪國(guó)有企業(yè)改革的有關(guān)情況

1.1 國(guó)企改革的歷史階段

從歷史角度看，自改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)企改革經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一階段由改革開(kāi)放到十四屆三中全會(huì)，國(guó)家通過(guò)放權(quán)讓利、實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等措施，把國(guó)有企業(yè)推向了市場(chǎng)，整個(gè)國(guó)家也同時(shí)經(jīng)歷著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這階段的主要任務(wù)是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的機(jī)制創(chuàng)新；第二階段由十四屆三中全會(huì)到十六大，國(guó)家通過(guò)抓大放小、困難企業(yè)退出、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等一系列措施，著力解決國(guó)有企業(yè)走向市場(chǎng)后暴露出來(lái)的結(jié)構(gòu)不合理、社會(huì)負(fù)擔(dān)重、歷史包袱多、企業(yè)冗員嚴(yán)重等問(wèn)題，這一階段的核心任務(wù)是進(jìn)行制度創(chuàng)新；第三階段自十六大至今，國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行重大改革，從體制上實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離，確立了“權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一”、“管人、管事和管資產(chǎn)相結(jié)合”的基本原則。國(guó)資委也正是在此階段設(shè)立，正式作為國(guó)務(wù)院的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，替國(guó)家履行出資人職責(zé)。這一階段，主要解決的問(wèn)題是體制創(chuàng)新的問(wèn)題。國(guó)企改革不同階段之間，是繼承和發(fā)展的關(guān)系，每個(gè)階段的國(guó)企改革都是國(guó)家深化經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分，都面臨著一個(gè)具有時(shí)代特征的突出問(wèn)題。目前，我們正處于深化國(guó)企改革的階段，主要任務(wù)是對(duì)此前幾個(gè)階段改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)、完善，沿著十六大確定的改革方向，按照十八大提出的新要求、新任務(wù)，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革。

1.2 習(xí)近平總書(shū)記對(duì)國(guó)企改革的重要指示

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)深化國(guó)企改革作出了一系列的重要指示，這些重要指示是習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政新思想新理念新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，涵蓋了國(guó)有企業(yè)改革、發(fā)展、黨建等各個(gè)重要領(lǐng)域，構(gòu)建起了一整套完整的理論體系，為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展提供了科學(xué)理論和行動(dòng)綱領(lǐng)。關(guān)于國(guó)有企業(yè)的地位作用，習(xí)總書(shū)記有如下重要指示“國(guó)有企業(yè)要沿著符合國(guó)情的道路去改”、“國(guó)有企業(yè)改革是全面深化改革的重要方面、經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”、“國(guó)有企業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮帶頭作用 ”、“國(guó)有企業(yè)要打造成為面向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、以質(zhì)量效益為導(dǎo)向的現(xiàn)代企業(yè)”等。一段時(shí)間里，在紛繁復(fù)雜的改革環(huán)境與形勢(shì)面前，各種思想觀念和多元利益訴求交錯(cuò)交鋒激烈，產(chǎn)生了一些似是而非的觀點(diǎn)，比如，國(guó)有企業(yè)“與民爭(zhēng)利論”、“低效論”、“國(guó)進(jìn)民退”論等，一時(shí)甚囂塵上。不僅在思想領(lǐng)域，在實(shí)踐領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重也在不斷下降。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，國(guó)有控股的工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)所占比重僅為38.33%，較2011年下降了2.85個(gè)百分點(diǎn)，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占比僅為21.77%，較2011年下降了5.42個(gè)百分點(diǎn)；中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模的比重從2003年的15.7%下降至2016年的4.5%。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我們以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度是社會(huì)主義政治制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是我們黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。所以，國(guó)有經(jīng)濟(jì)相對(duì)規(guī)模下降的趨勢(shì)和速度，會(huì)不會(huì)影響到國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力？會(huì)不會(huì)影響到以公有制的主體地位？在這種形勢(shì)下，習(xí)總書(shū)記的指示為國(guó)企改革定了調(diào)、定了心、定了向，一舉解除了疑惑、消除了雜音，凝聚了全黨全國(guó)的共識(shí)。因此，我們也必須深刻認(rèn)識(shí)，國(guó)有企業(yè)改革最大的政治，就是做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)。

習(xí)總書(shū)記關(guān)于國(guó)有企業(yè)地位作用的論述，解決了國(guó)有企業(yè)要不要存在、要不要發(fā)展的問(wèn)題。而他有關(guān)國(guó)有企業(yè)在新時(shí)期所肩負(fù)的時(shí)代使命的論述，則解決了國(guó)有企業(yè)如何發(fā)展、發(fā)展成什么樣子的重要問(wèn)題?？倳?shū)記指示：“國(guó)有企業(yè)要沿著符合國(guó)情的道路去改”、“國(guó)有企業(yè)改革是全面深化改革的重要方面、經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”、“國(guó)有企業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮帶頭作用，國(guó)有企業(yè)要打造成為面向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、以質(zhì)量效益為導(dǎo)向的現(xiàn)代企業(yè)”等。上述論述既是對(duì)國(guó)企改革發(fā)展提出了要求，也為國(guó)有企業(yè)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略布局提供了重大的歷史機(jī)遇！當(dāng)前，“四個(gè)全面”就是中國(guó)最大的戰(zhàn)略布局，我們的一切工作都要緊緊圍繞“四個(gè)全面”戰(zhàn)略來(lái)開(kāi)展。對(duì)于“四個(gè)全面”戰(zhàn)略，我有些個(gè)人理解。“四個(gè)全面”戰(zhàn)略可以比作駕駛一輛汽車(chē)到達(dá)一個(gè)目的地，全面建成小康社會(huì)就是這個(gè)目的地，只有目標(biāo)明確，我們開(kāi)車(chē)才不會(huì)迷路；全面深化改革是汽車(chē)的動(dòng)力系統(tǒng)，為前進(jìn)提供動(dòng)力，深化改革就是要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的活力，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)每一個(gè)生產(chǎn)要素的潛力和能力，推動(dòng)汽車(chē)快速前進(jìn)；全面依法治國(guó)是汽車(chē)的制動(dòng)系統(tǒng)，開(kāi)車(chē)不能只有油門(mén)沒(méi)有剎車(chē)，依法治國(guó)就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)，這是汽車(chē)保障行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵因素之一；全面從嚴(yán)治黨是要把好方向盤(pán)，目標(biāo)確定了、動(dòng)力解決了、制動(dòng)也有保障，戰(zhàn)略的成功與否，就取決于方向盤(pán)背后的一雙手。全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨的建設(shè)，就是要保障這雙手堅(jiān)定有力，只有一個(gè)核心，才能心往一處想，勁往一處使。國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量，就好比汽車(chē)動(dòng)力系統(tǒng)中的發(fā)動(dòng)機(jī)，只有國(guó)有企業(yè)搞好了，汽車(chē)的動(dòng)力才會(huì)足、把握方向盤(pán)的手才有底氣。所以，國(guó)企改革必須緊緊圍繞“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局來(lái)審視使命責(zé)任，來(lái)謀劃改革藍(lán)圖。

1.3 國(guó)有企業(yè)改革的文件體系和總體要求

黨的十八以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了以中發(fā)22號(hào)文件為引領(lǐng)，以N個(gè)改革配套文件為支撐的國(guó)企改革“1+N”文件體系。結(jié)合1+N文件精神，為方便理解和記憶，新一輪深化國(guó)企改革的基本要求可以概括為六個(gè)方面。一是要高舉一面旗幟，即中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟；二是要堅(jiān)持兩個(gè)不動(dòng)搖，堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)在國(guó)家發(fā)展中的重要地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大不動(dòng)搖；三是要貫徹三個(gè)有利于標(biāo)準(zhǔn)，即：有利于國(guó)有資本保值增值，有利于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于放大國(guó)有資本功能，以三個(gè)有利于標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢驗(yàn)改革的成效；四是推進(jìn)四項(xiàng)建設(shè)，包括國(guó)有企業(yè)制度建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)管理體制建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體系建設(shè)、國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)；五是堅(jiān)持五項(xiàng)原則，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度、堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向、堅(jiān)持增強(qiáng)活力與強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合、堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)；六是抓好六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，包括分類(lèi)推進(jìn)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)等。

1.4 國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的動(dòng)力和抓手

可以概括為三大動(dòng)力、三大抓手，其中，三大動(dòng)力包括創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、開(kāi)放帶動(dòng)、改革推動(dòng)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)主要為科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等創(chuàng)新，以改造自身為發(fā)力點(diǎn)，向新的領(lǐng)域進(jìn)軍，向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，提高供給質(zhì)量和效益；開(kāi)放帶動(dòng)主要包括“一帶一路”建設(shè)、國(guó)際產(chǎn)能合作、裝備制造合作等戰(zhàn)略，以開(kāi)拓新市場(chǎng)為發(fā)力點(diǎn)，做好增量；改革推動(dòng)主要為破除體制機(jī)制障礙、增強(qiáng)企業(yè)活力，從提高自身管理效能入手，盤(pán)活存量，鞏固住國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)地位。三大抓手包括面、點(diǎn)、根三個(gè)維度，相輔相成，各項(xiàng)國(guó)企改革重要舉措都可以納入面、點(diǎn)、根這三個(gè)維度去理解。面上，包括國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有資源優(yōu)化配置、穩(wěn)增長(zhǎng)等重點(diǎn)任務(wù)等，重點(diǎn)在于發(fā)揮好國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，做大做強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)；點(diǎn)上的改革，針對(duì)具體某個(gè)國(guó)有企業(yè)，包括“處僵治困”、瘦身健體提質(zhì)增效、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等，重點(diǎn)在于提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和效益，目標(biāo)是做優(yōu)；根上的改革，就是要牢牢把握黨建這個(gè)根，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是國(guó)企改革最核心的要求，也是國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大的根本保障。

2 混合所有制改革中存在的認(rèn)識(shí)問(wèn)題

從一段時(shí)期的改革探索看，相關(guān)方面對(duì)混合所有制改革的認(rèn)識(shí)和在改革的操作上還存在不少問(wèn)題，可能不利于下一步改革落實(shí)落地，值得關(guān)注和重視。我總結(jié)了三個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 以混合所有制改革替代國(guó)企改革

這一輪國(guó)企國(guó)資改革涉及國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制、干部管理、考核分配、國(guó)企黨建等諸多方面，混改只是國(guó)企改革的方式之一，不少方面卻將混改等同于國(guó)企改革。無(wú)論國(guó)有企業(yè)存在什么問(wèn)題，都用一個(gè)“藥方”，以為“一混就靈”。事實(shí)上，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)企改革圍繞公司制股份制改造這一主線展開(kāi)，已經(jīng)在產(chǎn)權(quán)多元化方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，中央企業(yè)各級(jí)子企業(yè)公司制改制面超過(guò)92%，混合所有制企業(yè)戶(hù)數(shù)占比已達(dá)68.9%。然而，這一段時(shí)期以來(lái)的公司制股份制改革著重于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從單一國(guó)有向多元化轉(zhuǎn)變，由于政府職能和相關(guān)管理體制轉(zhuǎn)變未能及時(shí)跟進(jìn)，以及思想觀念的慣性和企業(yè)治理方式的路徑依賴(lài)，改制后的企業(yè)雖然建立了以股東會(huì)、董事會(huì)為標(biāo)志的公司法人治理結(jié)構(gòu)，但經(jīng)營(yíng)決策、經(jīng)營(yíng)者選聘、勞動(dòng)用工制度、薪酬激勵(lì)制度等方面卻主要沿襲過(guò)去那一套，無(wú)論國(guó)有股權(quán)比例多少，依舊按照國(guó)有企業(yè)原有體制機(jī)制運(yùn)行，這也是民資參與國(guó)企改革顧慮重重的癥結(jié)之一。所以，混改作為國(guó)企改革的一劑“藥方”，也不應(yīng)是“單方”而是“復(fù)方”。事實(shí)證明，光動(dòng)股權(quán)、不同時(shí)進(jìn)行其他配套改革的混改效果也較差，無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革的初衷和目的。

2.2 混合所有制改革針對(duì)性不強(qiáng)

不少企業(yè)制定改革方案時(shí)沒(méi)有奔著問(wèn)題去，而是“為混而混”、“為改而改”，甚至有的改革就不是為了要去解決問(wèn)題，而是為了申請(qǐng)?zhí)厥庹?，如放開(kāi)員工持股、取消或突破工資總額限制等。不同行業(yè)、不同發(fā)展階段的企業(yè)所面臨的問(wèn)題不同，改革方案要對(duì)癥下藥。一般而言，企業(yè)需要通過(guò)混合所有制改革解決的主要問(wèn)題有三類(lèi)：一是資本不足的問(wèn)題，限制了企業(yè)或行業(yè)的發(fā)展，比如，對(duì)一些商業(yè)模式還不成熟、投資風(fēng)險(xiǎn)很高的前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，國(guó)有企業(yè)受制于自身體制原因，難以在這些行業(yè)中與民營(yíng)、外資企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)、物流、人工智能等新興行業(yè)大多由民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)主要分布在傳統(tǒng)行業(yè)。但是，從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，新一輪科技革命正在孕育中，人類(lèi)經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展很可能在未來(lái)十?dāng)?shù)年之內(nèi)打破平衡，過(guò)去許多看似牢不可破的傳統(tǒng)行業(yè)可能在一夕之間消亡。如果國(guó)有經(jīng)濟(jì)不在新經(jīng)濟(jì)中占據(jù)一定地位，隨著新舊交替帶來(lái)的變化，可能會(huì)對(duì)我們的經(jīng)濟(jì)、政治制度帶來(lái)沖擊。所以，國(guó)有企業(yè)可以采取國(guó)際通用做法，在新經(jīng)濟(jì)培育期引入PE、VC等社會(huì)資本，確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)與新興經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展。除此之外，一些國(guó)家急需發(fā)展、但本身投資“錢(qián)景”不佳的產(chǎn)業(yè)，也面臨資本不足的問(wèn)題，這些行業(yè)由于投資回報(bào)低、周期長(zhǎng)、外部性因素強(qiáng)等因素，導(dǎo)致社會(huì)資本不愿去投資，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等。對(duì)資金不足的企業(yè)，混合所有制改革的主要目的就是引入資本，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，解決單一資本投入不足、投資風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題；二是發(fā)展遇到瓶頸，比如所處行業(yè)開(kāi)始萎縮或者走下坡路、企業(yè)的核心技術(shù)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)需求等情況，需要開(kāi)拓新的市場(chǎng)或者新的商業(yè)模式，這類(lèi)企業(yè)實(shí)施混合所有制改革的主要目的就是引入戰(zhàn)略投資者，引進(jìn)新的技術(shù)、新的理念和新的市場(chǎng)，幫助企業(yè)更好發(fā)揮所長(zhǎng)，并克服自身短板；三是體制機(jī)制問(wèn)題，這也是大多數(shù)國(guó)有企業(yè)想要通過(guò)混合所有制改革解決的問(wèn)題。根據(jù)企業(yè)自身情況不同，又可以分為兩種情況。對(duì)于質(zhì)地優(yōu)良、還有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，混合所有制改革的主要任務(wù)是通過(guò)優(yōu)化公司治理，引入市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力，提高競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)于那些扭轉(zhuǎn)無(wú)望的國(guó)有企業(yè)，如果還可以憑借企業(yè)剩余的有價(jià)值資產(chǎn)，如土地、品牌等，以吸引社會(huì)投資者參與混合所有制改革，改革的主要任務(wù)就應(yīng)是在保持員工隊(duì)伍穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的條件下，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的有效退出。

以上就是企業(yè)希望通過(guò)混改解決的主要三類(lèi)問(wèn)題，同時(shí)，也正是適宜開(kāi)展混合所有制改革的三類(lèi)企業(yè)?，F(xiàn)實(shí)情況中，以上三類(lèi)問(wèn)題往往相互交織。但某個(gè)企業(yè)在某一階段，總會(huì)面臨一個(gè)主要矛盾，針對(duì)這個(gè)主要矛盾來(lái)制定改革方案，才能對(duì)癥下藥?；旄牟⒉荒芙鉀Q所有問(wèn)題，也不是任何企業(yè)都適宜混改，改革之前要把為什么改革的問(wèn)題想清楚。

2.3 以改革之名行瓜分國(guó)有資產(chǎn)之實(shí)

日常工作中，經(jīng)常聽(tīng)到一些說(shuō)法，比如，32號(hào)令要求國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和國(guó)企增資擴(kuò)股要進(jìn)場(chǎng)交易并開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估，有人認(rèn)為這增加了改革成本，影響了改革的深度和廣度，要求取消相關(guān)監(jiān)管限制；有的企業(yè)搞混改就是為了把國(guó)有股權(quán)比例降下來(lái)，擺脫國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管等等。國(guó)企改革要堅(jiān)決警惕上述錯(cuò)誤思想，防止有人借改革之途將國(guó)有企業(yè)掌握的國(guó)家資源，“合法”地轉(zhuǎn)移到少數(shù)資本擁有者手中。國(guó)有企業(yè)，是我們社會(huì)財(cái)富分配的穩(wěn)定器，是遏制兩極分化問(wèn)題的壓艙石，對(duì)于國(guó)家和民族的長(zhǎng)治久安具有重要作用，絕不能在一片改革聲浪中把國(guó)有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會(huì)。

2.4 制定和實(shí)施混合所有制改革方案的六方面關(guān)鍵問(wèn)題

在實(shí)操方面，結(jié)合工作接觸到的一些案例，談?wù)勗谥贫ê蛯?shí)施混合所有制改革方案時(shí)應(yīng)該關(guān)注的六個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。這六個(gè)問(wèn)題，依次是為什么混，前文已重點(diǎn)討論，在實(shí)施混合所有制改革前一定要明確為什么要改革的問(wèn)題。由誰(shuí)來(lái)混，是一級(jí)企業(yè)混，還是二級(jí)、三級(jí)企業(yè)混，是戰(zhàn)略中心混，還是成本中心混、利潤(rùn)中心混；是重要子企業(yè)來(lái)混，還是非重要子企業(yè)來(lái)混。與誰(shuí)來(lái)混，戰(zhàn)略投資者還是財(cái)務(wù)投資者，還是員工。以什么方式混，是選擇整體上市還是轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)或者是增資擴(kuò)股。方式不同，效果不同。以什么價(jià)格混，是否以資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，如果評(píng)估，采用何種評(píng)估方法。價(jià)格直接關(guān)系著國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，涉及國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，是國(guó)企改革的核心環(huán)節(jié)之一?；斓绞裁闯潭?，從產(chǎn)權(quán)角度，是絕對(duì)控股、實(shí)際控制還是參股；從公司治理角度，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的人員構(gòu)成如何；從黨的領(lǐng)導(dǎo)角度，如何確保黨在企業(yè)中發(fā)揮政治核心作用。

去年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)了《關(guān)于中央企業(yè)實(shí)施混合所有制改革有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2016〕295號(hào)），對(duì)中央企業(yè)實(shí)施混合所有制改革進(jìn)行了規(guī)范，明確了操作流程和審批程序。中央企業(yè)在推動(dòng)混合所有制改革時(shí)，按照295號(hào)文件要求，可以考慮從以上六個(gè)維度設(shè)計(jì)和實(shí)施方案。

3 談?wù)勅绾握J(rèn)識(shí)和把握32號(hào)令

3.1 32號(hào)令的出臺(tái)背景

從文件出臺(tái)背景看，32號(hào)令是完善國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易制度的客觀需要，2003年出臺(tái)的3號(hào)令，確立了進(jìn)場(chǎng)交易制度，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，工作中逐漸出現(xiàn)了一些新問(wèn)題、新情況，而且3號(hào)令一直是個(gè)暫行辦法，需要有新的、正式的辦法出臺(tái)，進(jìn)一步鞏固和完善國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易制度。32號(hào)令也是按照資本市場(chǎng)要求建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的必然要求，中發(fā)22號(hào)文件中首次將產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)與證券市場(chǎng)并列為中國(guó)資本市場(chǎng)，對(duì)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的功能提出新的更高要求。按照資本市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，目前產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)還存在著一些問(wèn)題和不足，比如，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)之間在業(yè)務(wù)能力和市場(chǎng)影響等方面存在差距，而且市場(chǎng)的區(qū)域分割導(dǎo)致無(wú)法形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，受行政區(qū)域劃分影響，各地交易機(jī)構(gòu)主要服務(wù)于本地區(qū)內(nèi)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易，沒(méi)有形成合力，還需要從市場(chǎng)機(jī)制上著手解決一些根本性的問(wèn)題，提高市場(chǎng)整體形象和資源配置效率。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力有待進(jìn)一步提高，一直以來(lái)仍以信息公開(kāi)、規(guī)范程序和組織交易為主，集合各類(lèi)資源的能力還有待提高，尤其在增資擴(kuò)股業(yè)務(wù)進(jìn)場(chǎng)后，客觀需要交易機(jī)構(gòu)發(fā)揮一定投行的方案設(shè)計(jì)和項(xiàng)目推介等作用，這對(duì)機(jī)構(gòu)的能力提出了很高要求。

3.2 32號(hào)令的起草思路

起草32號(hào)令過(guò)程中，主要把握的是以下原則：一是堅(jiān)持并完善國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易制度?？偨Y(jié)3號(hào)令實(shí)施以來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)做法，利用產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)平臺(tái)，吸引各類(lèi)社會(huì)資本參與國(guó)有企業(yè)改制重組，營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，最大限度進(jìn)行信息公開(kāi)，提高交易效率和效果；二是彌補(bǔ)監(jiān)管空白。3號(hào)令僅對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行規(guī)范，隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以增資方式引入社會(huì)資本以及企業(yè)重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方式的資本運(yùn)作日益頻繁，這些行為都會(huì)對(duì)國(guó)有股東權(quán)益產(chǎn)生影響，有必要將進(jìn)場(chǎng)交易制度拓展到企業(yè)增資行為，并加以規(guī)范；三是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，適應(yīng)出資人監(jiān)管的需要。對(duì)于交易行為，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)原則上只管?chē)?guó)家出資企業(yè)和重要子企業(yè)的交易行為，其余由國(guó)家出資企業(yè)負(fù)責(zé)。對(duì)于交易方式，最大限度發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，能利用市場(chǎng)化方式操作的，就不再進(jìn)行審批，更多的依靠信息公開(kāi)，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用；盡量減少非公開(kāi)交易行為，確實(shí)需要非公開(kāi)方式的，根據(jù)不同情形由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)分別履行管理責(zé)任；四是堅(jiān)持依法合規(guī)，遵守市場(chǎng)規(guī)則，依法行使出資人權(quán)利。要通過(guò)公司章程、企業(yè)內(nèi)部管理制度、企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，將國(guó)資監(jiān)管的規(guī)定層層落實(shí)到各級(jí)子企業(yè)，因此，32號(hào)令的各項(xiàng)規(guī)定要能夠適應(yīng)市場(chǎng)的通行做法；五是強(qiáng)化交易監(jiān)管。明確國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對(duì)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，國(guó)家出資企業(yè)要對(duì)本企業(yè)的交易履行好管理責(zé)任。

3.3 32號(hào)令對(duì)3號(hào)令的修改和完善

按照管資本要求，32號(hào)令在以下幾方面進(jìn)行了修改和完善。一是拓展了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的概念。3號(hào)令僅對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行規(guī)范，32號(hào)令在第3條中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易進(jìn)行了定義，將企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資、企業(yè)重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的范疇一并加以規(guī)范，明確上述行為原則上應(yīng)當(dāng)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行，并對(duì)相關(guān)行為的主要環(huán)節(jié)做了統(tǒng)一規(guī)范。為此，與3號(hào)令相比，增加了“企業(yè)增資”和“企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”兩章新的內(nèi)容（即第3章、第4章）；二是拓展了規(guī)范對(duì)象，涵蓋到國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)。3號(hào)令規(guī)范的對(duì)象是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，隨著國(guó)有資本與各類(lèi)社會(huì)資本的相互融合，一些企業(yè)中的國(guó)有資本雖然沒(méi)有達(dá)到絕對(duì)控股地位，但事實(shí)上是有實(shí)際控制力的，考慮到混合所有制改革過(guò)程中強(qiáng)化國(guó)資監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求，32號(hào)令將規(guī)范對(duì)象由國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)擴(kuò)大到國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)（概念見(jiàn)第4條）。并結(jié)合此前國(guó)家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記、上市公司國(guó)有股東界定等相關(guān)文件的規(guī)定，提出了國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)；三是進(jìn)一步明確了審批權(quán)限。將二級(jí)以下子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資行為的管理歸位于一級(jí)企業(yè)，除了處于關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和領(lǐng)域以外，原則上由國(guó)家出資企業(yè)進(jìn)行決策（第8、35條）；四是改進(jìn)了信息披露的渠道和方式。由于互聯(lián)網(wǎng)信息轉(zhuǎn)播的范圍和被接受程度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于紙媒體，因此不再?gòu)?qiáng)制要求產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息在紙媒體上披露信息，而是要求在交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外披露（第13條），同時(shí)對(duì)導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)黾恿诵畔㈩A(yù)披露環(huán)節(jié)，為各類(lèi)投資者參與國(guó)企改制重組留出更多的時(shí)間進(jìn)行論證和決策，同時(shí)針對(duì)不同交易流轉(zhuǎn)情況區(qū)別對(duì)待，避免一刀切。五是明確規(guī)定交易雙方不得以交易期間企業(yè)經(jīng)營(yíng)性損益等理由對(duì)已達(dá)成的交易條件和交易價(jià)格進(jìn)行調(diào)整（第23條），因?yàn)槭袌?chǎng)交易是完全公開(kāi)的，市場(chǎng)上形成的價(jià)格就應(yīng)該得到尊重，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成價(jià)款支付和產(chǎn)權(quán)變更等手續(xù)，不能再以其他理由進(jìn)行調(diào)整，以維護(hù)市場(chǎng)價(jià)格的權(quán)威性；六是按照當(dāng)前國(guó)企改革重大信息公開(kāi)的原則性要求，增加了對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易結(jié)果對(duì)外公告的工作環(huán)節(jié)（第29條）。

除此之外，我想就增資擴(kuò)股業(yè)務(wù)補(bǔ)充說(shuō)明一下。今年5月，我參加了由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭組織的混合所有制改革全國(guó)調(diào)研組，在與地方國(guó)資委、國(guó)企舉行的多輪調(diào)研和座談過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)大家對(duì)增資擴(kuò)股進(jìn)場(chǎng)的認(rèn)識(shí)普遍存在著誤區(qū)。即由于擔(dān)心增資擴(kuò)股進(jìn)場(chǎng)，會(huì)引入“野蠻人”或者與增資企業(yè)發(fā)展理念不一致的投資人，從而建議對(duì)實(shí)施混合所有制改革的試點(diǎn)企業(yè)可以不進(jìn)場(chǎng)。這個(gè)問(wèn)題具有一定普遍性，這與我們的宣傳和解讀不夠也有一定關(guān)系，在此，我也借機(jī)向大家介紹一下32號(hào)令對(duì)增資擴(kuò)股業(yè)務(wù)的規(guī)范尺度：增資與轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)不同，轉(zhuǎn)讓是價(jià)高者得，這與轉(zhuǎn)讓的退出性質(zhì)是密不可分的，而增資的目標(biāo)是尋求合作伙伴，是資合與人合的結(jié)合，價(jià)格只是擇優(yōu)遴選的一個(gè)因素。一方面，32號(hào)令規(guī)定的擇優(yōu)方式包括競(jìng)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、綜合評(píng)議等，增資企業(yè)可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判和綜合評(píng)議，或者幾種方式的組合來(lái)選擇合適的投資人；另一方面，32號(hào)令明確由增資企業(yè)的董事會(huì)或股東會(huì)，來(lái)最終審議選定投資方，決定權(quán)在企業(yè)手上，32號(hào)令從制度設(shè)計(jì)上賦予了企業(yè)極大的自主選擇權(quán)，不應(yīng)存在被迫接受不合適投資人的可能。在座談中，地方國(guó)資委的領(lǐng)導(dǎo)也反映，如果企業(yè)選擇了報(bào)價(jià)更低的增資人，擔(dān)心審計(jì)或紀(jì)檢將這種行為認(rèn)定為國(guó)有資產(chǎn)流失。這種考慮顯然不是沒(méi)有道理的，對(duì)此，我覺(jué)得國(guó)資委、企業(yè)和交易機(jī)構(gòu)三方，都有一些工作可以去做，以降低這種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國(guó)資委而言，將進(jìn)一步加強(qiáng)政策解讀和宣傳，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的溝通，打消審計(jì)紀(jì)檢部門(mén)的顧慮；對(duì)于增資企業(yè)而言，要確保擇優(yōu)遴選的過(guò)程和決策程序依法依規(guī)，對(duì)于談判和打分的過(guò)程記錄完整，在必要時(shí)，能夠提供有說(shuō)服力的解釋?zhuān)粚?duì)于交易機(jī)構(gòu)而言，必須全程參與到擇優(yōu)遴選過(guò)程中，不能做甩手掌柜，任由增資企業(yè)和投資人自主接觸，這樣就失去了32號(hào)令推行進(jìn)場(chǎng)的意義。當(dāng)然，參與的程度要依融資方的要求而定，但最低限度是要在場(chǎng)，能夠?yàn)榻灰滋峁┮粋€(gè)第三方的監(jiān)督和證明。

（本文為作者在“產(chǎn)權(quán)交易資本市場(chǎng)專(zhuān)題培訓(xùn)班”上的演講）