曹曉銳

論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛的司法救濟(jì)：重慶例證

曹曉銳

在國(guó)家大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民生活水平的政策背景下，如何妥善解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配矛盾糾紛是直接影響村民成員生存權(quán)益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的重要現(xiàn)實(shí)問題。由于缺乏具體細(xì)化的法律、法規(guī)規(guī)范，現(xiàn)行司法救濟(jì)制度存在缺陷，救濟(jì)效果并不理想，其中最為突出的是成員資格認(rèn)定、分配程序合法性審查等問題。故應(yīng)從樹立正確的裁判理念入手，通過明確成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一分配程序司法審查模式、建立以收益性質(zhì)區(qū)分為基礎(chǔ)的適當(dāng)性判斷規(guī)則等多方面的機(jī)制創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)制度的完善。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 收益分配 司法救濟(jì) 法治建設(shè)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的全面展開帶動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的載體，因集體土地出租、被征收等產(chǎn)生的收益大幅增長(zhǎng)，但隨之而來(lái)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部因收益分配引發(fā)的矛盾急速加劇。重慶雖然作為直轄市，但大城市、大農(nóng)村的城市格局特點(diǎn)突出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍然存在大量的矛盾糾紛亟待消解，其中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素之一。[1]長(zhǎng)期以來(lái)在大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本處于虛化狀態(tài)，與村民委員會(huì)“一套班子、兩塊牌子”，混同管理的現(xiàn)象突出，單單依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身難以妥善化解分配中的矛盾糾紛，而村民自治制度又使基層人民政府難以充分發(fā)揮行政干預(yù)措施的作用[2]，由此造成大量的分配矛盾糾紛需要司法救濟(jì)手段的介入。從依法治國(guó)的基本方略和司法本質(zhì)屬性看，通過司法救濟(jì)方式對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配糾紛中的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，化解矛盾糾紛，不僅是“司法最終解決”原則的體現(xiàn)亦是權(quán)利保護(hù)的必要途徑。因此，實(shí)有必要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛的司法救濟(jì)制度進(jìn)行深入分析，以期進(jìn)一步完善糾紛解決機(jī)制，充分維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

一、司法救濟(jì)現(xiàn)狀及效果

從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛司法救濟(jì)的整體形勢(shì)看，以重慶地區(qū)為例，重慶法院系統(tǒng)2013年1月至2017年7月共受理涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的包括土地承包、收益分配糾紛等各類民事一審案件2706件，其中承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件比重最大，共1530件，占57%；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的案件1006件，占37%，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)糾紛和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛案件170件，占6%①該數(shù)據(jù)來(lái)源于重慶市高級(jí)人民法院案件管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)。。（見圖一）

由此可以看出，因承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配產(chǎn)生的矛盾糾紛仍然是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員面臨的最為突出的矛盾糾紛。

另從司法救濟(jì)效果看，重慶法院系統(tǒng)2013年1月至2017年7月共受理2372件涉農(nóng)信訪 （包括來(lái)信、來(lái)訪）案件，辦結(jié) 2045件。（見圖二）

由此可以看出，盡管已經(jīng)將大部分收益分配糾紛納入法院司法救濟(jì)渠道進(jìn)行調(diào)整，但司法救濟(jì)的效果仍不理想，當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果不滿意程度仍然較高，當(dāng)法律救濟(jì)途徑窮盡時(shí)，當(dāng)事人便開始通過信訪、上訪的方式表達(dá)訴求，而且往往因?yàn)槔嬖V求得不到主張而采取過激的違法、犯罪等極端行為向司法部門、政府和社會(huì)施壓，嚴(yán)重影響社會(huì)秩序。

圖一 涉農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配案件類型分布

圖二 涉農(nóng)信訪收結(jié)案對(duì)比

二、現(xiàn)行司法救濟(jì)制度的問題分析

從上述分析的司法救濟(jì)現(xiàn)狀及效果可以看出，現(xiàn)行的司法救濟(jì)制度仍未能充分發(fā)揮司法裁判定紛止?fàn)?、化解矛盾的職能作用。要深入分析制度本身的缺陷或運(yùn)行過程中存在的問題，首先應(yīng)充分了解司法救濟(jì)制度要解決的問題根本，也即是這類糾紛當(dāng)事人所爭(zhēng)議的矛盾焦點(diǎn)。為此，筆者從重慶法院近五年審結(jié)的承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件中，隨機(jī)從五個(gè)中級(jí)人民法院各抽取了16個(gè)案件，共計(jì)80個(gè)案件作為樣本進(jìn)行分析。經(jīng)分析統(tǒng)計(jì)，其中涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題的案件數(shù)量最大有36件①當(dāng)然在這類案件中，當(dāng)事人并不直接以要求確認(rèn)成員資格為訴訟標(biāo)的，多數(shù)是以要求參與分配集體收益作為請(qǐng)求，上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是通過對(duì)案件查明的糾紛產(chǎn)生原因?yàn)橐罁?jù)。對(duì)上述36個(gè)案件進(jìn)一步細(xì)分，其中涉及因婚姻關(guān)系造成戶籍變動(dòng)而被拒絕參與分配的有6件，涉及小城鎮(zhèn)落戶而外遷戶口的有21件，涉及政策性輪換工的有3件，涉及服刑人員和外出務(wù)工人員等特殊個(gè)體原因的有6件。，涉及要求認(rèn)定分配方案無(wú)效和確認(rèn)分配違反法定程序問題的有17件，涉及村委會(huì)非法截流收益和村委會(huì)管理人員違規(guī)分配問題（可以歸結(jié)為分配主體的問題）的有9件，涉及分配對(duì)象錯(cuò)誤等問題的有7件②這類案件主要是因村委員發(fā)放集體收益款給農(nóng)戶家庭中的某一成員，而該成員將其據(jù)為己有，其他家庭成員因此而提起訴訟要求在家庭內(nèi)進(jìn)行分配的案件。，涉及村組間對(duì)收益歸屬發(fā)生爭(zhēng)議的有6件，涉及其他原因的有5件。（見圖三）

圖三 涉農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)組織、收益分配案件訴求類型分布

圖四 涉農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)組織、收益分配案件處理情況

上述分析樣本可從點(diǎn)到面映射整個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)沖突。不難看出，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛矛盾最突出的爭(zhēng)議焦點(diǎn)包括分配主體及成員資格認(rèn)定問題③2009年重慶市法院系統(tǒng)專門針對(duì)成員資格問題開展調(diào)研，并形成了關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的會(huì)議紀(jì)要，其背景原因正是重慶市永川區(qū)發(fā)生的一起成員資格認(rèn)定引起的分配糾紛案件。、分配方案及分配程序問題。由于具有操作性的法律規(guī)范缺失，司法實(shí)踐中對(duì)于上述爭(zhēng)議問題的處理從受理案件到作出裁判均呈現(xiàn)出較為嚴(yán)重人為趨向，裁判情況較為混亂，甚至同一地區(qū)各法院對(duì)同一類案件的尺度標(biāo)準(zhǔn)都把握不一，損傷了司法權(quán)威，影響了司法救濟(jì)的效果。筆者對(duì)上述80個(gè)案件的實(shí)體處理情況進(jìn)行了分析：80個(gè)案件中作出實(shí)體判決的有69件，通過調(diào)解結(jié)案的7件，作出不予受理裁定的3件，當(dāng)事人自動(dòng)撤訴的1件。（見圖四）

可以看出仍有小部分案件被擋在司法救濟(jì)的大門之外，但值得一提的是，近年來(lái)從最高人民法院到地方各級(jí)法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配案件均給予了相當(dāng)重視，可訴性問題已經(jīng)得到普遍的認(rèn)同。但認(rèn)真審視現(xiàn)行司法救濟(jì)制度，不難發(fā)現(xiàn)其中仍存在一定的不足。主要有以下三個(gè)方面：

一是案件受理范圍仍未形成清晰統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。例如，上述案件中有6件案件是針對(duì)整體分配數(shù)額提出的，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得征地補(bǔ)償費(fèi)后，除部分留存外，其他決定用于分配的補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額，其中有2件被法院裁定不予受理，另外4件案件由法院受理并作出實(shí)體判決，雖然最終獲受理的4件案件裁判結(jié)果均為駁回訴訟請(qǐng)求，但可以看出不同法院在同類案件是否受理的問題上認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，在立案登記制下該類案件仍未有清晰明確的受理標(biāo)準(zhǔn)。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)迥異。上述案件中有4個(gè)案件所涉及的當(dāng)事人成員資格認(rèn)定情形基本相同①該4個(gè)案件當(dāng)事人均屬于因在城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)買了房屋，從而將戶口遷出并離開原村社居住，但農(nóng)村土地仍未退回的情形。，但其中兩個(gè)法院主張了當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，而另兩個(gè)法院則駁回了當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。由此可以看出，在立法未能提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，法院對(duì)于集體成員資格認(rèn)定方法不一，主要是對(duì)多重因素衡量的取舍方法不一致，因而出現(xiàn)在相同的情形下得出不一樣結(jié)論的情形，裁判結(jié)果往往難以達(dá)到使當(dāng)事人 “息訴服判”的效果。

三是對(duì)村民民主議定事項(xiàng)的審查深度把握不一。上述案件中有6件是直接針對(duì)分配方案提起的訴訟，裁判結(jié)果是5件駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，有1件是通過調(diào)解方式結(jié)案。分析其中原因，主要是司法實(shí)踐中對(duì)于村民自治事項(xiàng)審查程度界限把握較為困難，由于村民自治制度的特殊性，司法權(quán)力過度擴(kuò)張可能侵犯村民的自治權(quán)，而司法僅作形式或程序?qū)彶?，又往往難以維護(hù)少數(shù)人的合法權(quán)益。

三、司法救濟(jì)制度的完善

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配中的沖突矛盾紛繁復(fù)雜，要妥善化解矛盾，實(shí)現(xiàn)分配正義，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，逐步完善司法救濟(jì)制度勢(shì)在必行。

（一）樹立正確的司法裁判理念

正確的司法裁判理念是確保對(duì)各種糾紛的處理不偏離核心價(jià)值目標(biāo)的關(guān)鍵，這也是司法救濟(jì)制度完善的核心要義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配法律機(jī)制是整個(gè)農(nóng)村法制的重要組成部分，司法裁判理念應(yīng)從更為宏觀的視角出發(fā)，才能確保其與農(nóng)村法治進(jìn)程軌道同步運(yùn)行。

1.服務(wù)發(fā)展理念

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配在社會(huì)轉(zhuǎn)型新形勢(shì)下，呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和新的司法需求，這就要求賦予司法職能新內(nèi)涵。對(duì)司法職能定位的審視，應(yīng)著眼于有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，要轉(zhuǎn)變只治標(biāo)的單一糾紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮司法能動(dòng)性，通過司法救濟(jì)手段的介入，重新激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)載體的綜合職能運(yùn)用，讓法治成為填補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)治理方式與治理結(jié)構(gòu)空白的不二選擇。

2.支持創(chuàng)新理念

司法應(yīng)樹立支持創(chuàng)新的理念，對(duì)合乎事物發(fā)展規(guī)律，符合穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系及發(fā)揮土地最大效益的收益分配改革創(chuàng)新應(yīng)給予司法支持，保障創(chuàng)新成果。既要充分發(fā)揮司法的引導(dǎo)矯正作用，也要把握好司法權(quán)與村民自治權(quán)的邊界，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在收益分配方式等方面的創(chuàng)新舉措，在不違反法律禁止性規(guī)定的情形下，要充分尊重全體成員的意思表達(dá)，不搞“一刀切”，破除機(jī)械、條文主義的不利影響，利用司法裁判的公示權(quán)威鼓勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新活力，為收益分配改革創(chuàng)新營(yíng)造寬松的司法氛圍。

3.保障民生理念

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配涉及農(nóng)民基本生存保障，收益分配制度如何變革和運(yùn)行都要以保障農(nóng)民基本生存需要為前提。司法救濟(jì)作為權(quán)利保障的最后屏障，更應(yīng)堅(jiān)持以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員生存權(quán)為重要指引。要不斷審視最終的司法裁判能否有效維護(hù)成員的合法權(quán)益，是否有利于成員的生存發(fā)展。在維護(hù)集體利益的同時(shí)，決不能忽視成員個(gè)體利益的保護(hù)，在依法的前提下要合理平衡集體與個(gè)體之間的利益沖突，要把將實(shí)現(xiàn)分配正義與保護(hù)成員生存利益作為重要價(jià)值取向。[3]

4.促進(jìn)和諧理念

司法救濟(jì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配的調(diào)整必然觸及深層次的農(nóng)村社會(huì)問題，而和諧則是衡量司法救濟(jì)效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。樹立和諧司法理念，摒棄個(gè)案思維，強(qiáng)調(diào)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，充分立足于全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定發(fā)展觀，建立完善普遍適用的裁判規(guī)則，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在利益分配過程中自覺遵法、守法；把權(quán)利保護(hù)和維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序、社會(huì)穩(wěn)定結(jié)合起來(lái)，通過發(fā)揮司法多方面的職能作用，充分利用多元化糾紛化解機(jī)制等有效手段將收益分配矛盾隱患消解在源頭，切實(shí)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造健康和諧、秩序井然、各得其所的外部環(huán)境。

（二）明確受案范圍和訴訟主體

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛司法救濟(jì)制度完善首先應(yīng)解決的具體問題就是起訴與受理的問題。雖然根據(jù)民法理論，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛在性質(zhì)上屬于財(cái)產(chǎn)侵權(quán)糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)受理，但相關(guān)法律和司法解釋涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配的各類糾紛受理問題的規(guī)定卻經(jīng)歷了沖突、反復(fù)的過程，至今仍未形成統(tǒng)一明確的意見。目前，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛的突顯，矛盾沖突對(duì)農(nóng)村秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊巨大，將其納入司法救濟(jì)范疇的必要性和緊迫性，無(wú)論是在學(xué)界還是理論界都已形成共識(shí)。要使這種共識(shí)外化成普遍適用的訴訟規(guī)則，則需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)該類糾紛復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)行客觀定性，以此確定是否納入司法救濟(jì)范疇。

1.實(shí)行區(qū)分受理

雖然強(qiáng)調(diào)將糾紛納入法治化軌道解決，但絕不是大包大攬，要把握好司法權(quán)行使的界限。實(shí)行區(qū)分受理其核心就是要將村民自治權(quán)與司法權(quán)的界限清晰劃分，司法救濟(jì)的手不能越過村民自治權(quán)的行使領(lǐng)域。事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配涉及的問題核心，簡(jiǎn)而言之，主要是“分不分”、“分多少”“分給誰(shuí)”、“怎么分”四個(gè)方面的問題。“分不分”、“分多少”即土地補(bǔ)償費(fèi)等集體收益是否在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行分配，以及拿多少數(shù)額來(lái)進(jìn)行分配的問題。這兩類問題是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，符合集體成員的整體利益，對(duì)成員權(quán)利而言，這種分配結(jié)果對(duì)每個(gè)成員而言是平等、公平的，并不侵犯?jìng)€(gè)人的成員權(quán)，屬于村民自治范疇中對(duì)其他權(quán)利無(wú)影響的事項(xiàng)，司法權(quán)一旦介入干涉即可能妨礙村民自治權(quán)的行使，故筆者認(rèn)為基于些類糾紛提起的訴訟，法院應(yīng)不予受理。而“分給誰(shuí)”、“怎么分”即是在已經(jīng)決定分配的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織決定在哪些人之間進(jìn)行分配，在這些人之間每個(gè)人具體分多少份額的問題。這兩類問題涉及個(gè)體成員權(quán)利的保護(hù)，成員一旦被排除在分配范圍外或與其他人分配份額不平等時(shí)，其切身利益將受到損害，故應(yīng)賦予其通過司法途徑尋求救濟(jì)的權(quán)利，由此提起的訴訟符合人民法院受理案件的原則，且對(duì)村民自治權(quán)并無(wú)影響，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。當(dāng)然為避免上述受理原則在實(shí)踐中被變相操作，制度完善過程中還應(yīng)盡可能對(duì)上述糾紛類型進(jìn)行細(xì)化①比如：重慶市高級(jí)人民法院就通過規(guī)范性文件的方式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛的受理范圍進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定，規(guī)定了因土地補(bǔ)償費(fèi)分配、土地流轉(zhuǎn)收益分配、因其他集體財(cái)產(chǎn)征收或經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的收益分配、因安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)分配發(fā)生的糾紛，應(yīng)予受理。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益中屬于全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有的部分 （如土地補(bǔ)償費(fèi)等），其是否用于分配以及用于分配的具體數(shù)額，屬于村民自治的范疇，由此發(fā)生的糾紛，以及安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)由政府直接發(fā)放給個(gè)人的，或者安置補(bǔ)助費(fèi)由政府統(tǒng)籌用于繳納被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保障費(fèi)用所產(chǎn)生的糾紛等不予受理。。

2.以分配實(shí)施主體確定訴訟主體

訴訟受理問題中還涉及訴訟主體即被告如何確定的問題，這也是實(shí)踐中極具有爭(zhēng)議的，而且司法實(shí)踐中也存在不同的做法。訴訟主體的確定是司法救濟(jì)中的重要程序問題，應(yīng)在司法救濟(jì)制度完善過程中予以明確。筆者以為，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛之訴的主體，原告應(yīng)是提起訴訟的自然人、法人或其他組織，但被告不能一概限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這主要涉及兩個(gè)問題，一是有的地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完全虛化，不僅職能虛化，而且可能沒有具體的組織形式，不具備訴訟行為能力；二是村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情形較為普遍，村委會(huì)甚至掌握了集體資產(chǎn)的決定和分配權(quán)，故此，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系，應(yīng)確定由具體組織實(shí)施分配的組織作為被告較為恰當(dāng)，并按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，由其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）建立規(guī)范、統(tǒng)一的實(shí)體裁判標(biāo)準(zhǔn)

裁判標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行實(shí)體處理的依據(jù)，而實(shí)體裁判結(jié)果將直接影響司法救濟(jì)最終的利益平衡狀況，因此完善司法救濟(jì)制度的核心之一應(yīng)是確立實(shí)體裁判標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛的實(shí)體裁判標(biāo)準(zhǔn)是指案件審理過程中確定訟爭(zhēng)的收益分配問題是否需要司法調(diào)整的判斷準(zhǔn)則。實(shí)踐中，由于對(duì)集體收益如何分配把握不一，造成實(shí)體裁判結(jié)果的地域性差異，影響司法權(quán)威。

1.規(guī)范成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

成員資格的認(rèn)定問題是收益分配糾紛中最為突出的矛盾焦點(diǎn)。其核心是成員資格認(rèn)定的參考要素問題。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此存在認(rèn)識(shí)上的差異，形成了從單一到復(fù)合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的多種學(xué)說(shuō)。單一型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是將村民戶籍作為唯一認(rèn)定依據(jù)。[4]而復(fù)合型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又存在多種標(biāo)準(zhǔn)，比如以戶籍和權(quán)利義務(wù)、戶籍和生活居住情況[5]、戶籍與生活來(lái)源[6]等。縱觀我國(guó)現(xiàn)行法律制度，沒有任何一部法律法規(guī)或司法解釋給出了關(guān)于成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的明確答案。最高人民法院到地方各級(jí)法院雖然試圖從司法實(shí)踐中確立資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，但囿于該問題事關(guān)農(nóng)民基本權(quán)利，最終應(yīng)由正式立法程序予以解決，且司法部門指導(dǎo)意見不具有法律位階的普遍規(guī)范效力等原因，始終未能有效解決。筆者認(rèn)為，基于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自然共同體特征，應(yīng)以 “戶籍、長(zhǎng)期固定的生產(chǎn)和生活關(guān)系、生活保障來(lái)源”三重要素作為成員資格認(rèn)定的核心依據(jù)。首先，是否與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成了較為固定的生產(chǎn)、生活關(guān)系，是個(gè)體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間聯(lián)系最直接客觀的表現(xiàn)。一方面符合農(nóng)民以地緣和血緣為基礎(chǔ)固定聚居形成村落的一般自然規(guī)律。另一方面，從農(nóng)村普遍意識(shí)看，只有當(dāng)某人生產(chǎn)居住在集體組織土地范圍才可能被認(rèn)可為成員，而脫離集體生產(chǎn)、生活居住區(qū)域的個(gè)人其成員身份將被否定。其次，是否以集體土地作為基本生活保障來(lái)源，是個(gè)體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最核心的內(nèi)在聯(lián)系，是成員權(quán)利內(nèi)容最基本的指向，甚至可以說(shuō)土地是成員資格認(rèn)定的前提。第三，是否已依法登記為該組織所在地常住農(nóng)業(yè)戶口，既是效率的體現(xiàn)亦是具體實(shí)踐的需要。雖然戶籍作為唯一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確存在缺陷，但亦不能完全否定其在成員資格認(rèn)定中的作用。目前諸多認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的因素中很多需要主觀判斷，實(shí)踐操作性較差，而戶籍作為認(rèn)定依據(jù)則顯得較為直觀、明確、方便易查。戶籍標(biāo)準(zhǔn)曾在實(shí)踐中被長(zhǎng)期應(yīng)用，短時(shí)期內(nèi)將其拋棄難以徹底改變傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)行制度的束縛，因此，戶籍標(biāo)準(zhǔn)仍有其不可替代、不可否定的重要價(jià)值。

2.統(tǒng)一分配程序的司法審查模式

對(duì)民主議定程序的分配方案進(jìn)行司法審查，可以有效地防止在集體資產(chǎn)分配過程中，部分人借民主議定的幌子，肆意侵害個(gè)別人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致分配的實(shí)質(zhì)不公，引起矛盾和糾紛，也符合《村民組織法》、《物權(quán)法》的規(guī)定。故此在司法救濟(jì)制度的完善過程中，應(yīng)明確司法機(jī)關(guān)對(duì)村民民主議定程序合法性的司法審查權(quán)，同時(shí)規(guī)范民主議定程序的司法介入程度和司法處置方式。民主議定程序進(jìn)行司法審查，主要從民主議定的程序和內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查；司法裁判方式上可以作出宣布無(wú)效或者是否撤銷的裁決。為了充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治權(quán)利，同時(shí)著眼于發(fā)揮司法對(duì)矛盾糾紛的緩沖作用，可以考慮建立“兩次訴訟”程序?qū)Α胺峙浞桨浮碧崞鸬脑V訟進(jìn)行規(guī)范，即是說(shuō)當(dāng)事人基于民主議定分配方案侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)益提起訴訟的，司法機(jī)關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)應(yīng)確認(rèn)民主議定的程序或內(nèi)容違法的，可以判決對(duì)民主議定的分配方案予以撤銷或者宣布無(wú)效。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在撤銷或宣布無(wú)效后重新作出處理，若仍未變更原處理決定當(dāng)事人又起訴的，人民法院再?gòu)叫凶鞒龃_認(rèn)判決或判令支付、賠償。

3.建立以收益性質(zhì)區(qū)分為基礎(chǔ)的適當(dāng)性判斷規(guī)則

裁判者如何判斷收益分配是否恰當(dāng)是司法實(shí)踐無(wú)法回避的難題，對(duì)于納入分配范圍的收益該如何分不僅是此類糾紛中爭(zhēng)議最為突出的問題，也是司法裁判標(biāo)準(zhǔn)掌握最為混亂的。在過去實(shí)踐中，很多地方政府進(jìn)行補(bǔ)償采取的方法是對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行兩費(fèi)合一，并沒有按照《土地管理法》等進(jìn)行區(qū)分，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)性質(zhì)不明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往將安置費(fèi)與其他費(fèi)用按照民主議定程序納入分配，侵犯了被安置成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，由此產(chǎn)生糾紛，人民法院在受理時(shí)是按民事還是行政糾紛定性困難，而且實(shí)體裁判結(jié)果既有支持也有駁回訴訟請(qǐng)求的?；谏鲜鰡栴}，筆者以為，可以建立以收益性質(zhì)區(qū)分為基礎(chǔ)的適當(dāng)性判斷規(guī)則，即是指對(duì)于供分配的收益首先應(yīng)根據(jù)其來(lái)源性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，然后再確定應(yīng)如何合理分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益各組成部分其產(chǎn)生原因和性質(zhì)有所不同，故而其分配方式、方法也應(yīng)體現(xiàn)不同，歸納起來(lái)就是“資金切塊，區(qū)分性質(zhì)，對(duì)應(yīng)不同主體”。比如，對(duì)于因土地補(bǔ)償收益分配產(chǎn)生的糾紛，在對(duì)分配方案適當(dāng)性審查時(shí)首先應(yīng)當(dāng)對(duì)土地補(bǔ)償收益進(jìn)行區(qū)分，區(qū)分出土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)。對(duì)于勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，由于其是直接針對(duì)成員的安置補(bǔ)助費(fèi)用，故不應(yīng)納入集體資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，應(yīng)該按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的數(shù)額分配給各個(gè)成員。而對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步區(qū)分為對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償和對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，要充分考慮實(shí)際取得承包地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。比如：根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，因每輪土地承包期限一般為30年，在土地被征收時(shí)，承包期限可能尚未屆滿，如只經(jīng)營(yíng)了10年就被征收，則承包期尚余20年，這必將導(dǎo)致剩余承包期限內(nèi)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的組織成員用益物權(quán)的喪失。[7]因此分配時(shí)應(yīng)考慮將土地補(bǔ)償費(fèi)的一部分單獨(dú)用作對(duì)現(xiàn)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人用益物權(quán)喪失的補(bǔ)償，剩余部分才納入集體統(tǒng)一分配的范疇，實(shí)踐中有的地方采用 “人地各半”的分配方式即體現(xiàn)了對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行再區(qū)分的思想。總而言之，在司法審查過程中只有通過對(duì)收益性質(zhì)的細(xì)致區(qū)分，綜合考慮集體以及不同成員間的權(quán)益關(guān)系，才能作出對(duì)分配結(jié)果是否需要司法調(diào)整的科學(xué)合理判斷，最終實(shí)現(xiàn)分配正義的司法目標(biāo)。

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛司法救濟(jì)制度不僅在于通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)其自身運(yùn)作機(jī)制的內(nèi)發(fā)性補(bǔ)缺，也在于充分利用司法救濟(jì)作為分配秩序調(diào)控的“最后一道屏障”，促進(jìn)收益分配法律機(jī)制最終價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，[8]而且當(dāng)自身制度完善受主觀因素制約進(jìn)程緩慢時(shí)，完善司法救濟(jì)制度則更具有直接性、效率性，更能體現(xiàn)對(duì)個(gè)體權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)還可以通過司法實(shí)踐提供有益的制度改革經(jīng)驗(yàn)，甚至還可以“倒逼”運(yùn)行機(jī)制的立法完善。

[1]佟麗華：《中國(guó)農(nóng)村法治熱點(diǎn)問題研究》，法律出版社，2010年，第16頁(yè)

[2]潘嘉瑋 周賢日：《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第93頁(yè)

[3]向玉喬：《分配正義》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第75頁(yè)

[4]孟勤國(guó)：《物權(quán)法如何保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)》，《法學(xué)》2006年第1期，第72頁(yè)

[5]吳興國(guó)：《集體組織成員資格及成員權(quán)研究》，《法學(xué)雜志》2006年第 3期，第37頁(yè)

[6]韓松：《論成員集體與集體成員——集體所有權(quán)的主體》，《法學(xué)》2005年第 8期，第 46頁(yè)

[7]梁慧星 陳華彬：《物權(quán)法》（第四版），法律出版社，2007年，第143頁(yè)

[8]黃朝明等：《征地收益分配研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2008年，第192頁(yè)

On Judicial Remedy of the Income Distribution Disputes in Rural Collective Economic Organizations：A Case of Chongqing

Cao Xiaorui

The state is now developing rural economy,reducing peasants’ burdens and improveing peasants’ living standards,in such context,the proper handling of the income distribution disputes in rural collective economic organizations will have great effect on survival rights of the peasants and the economic development and social stability in rural areas.The judical remedial system is not so efficient for lack of concrete and specified laws and regulations.The most striking conflicts thus arising are such problems on the recognition of the membership and the distribution procedures.It is of great importance to perfect the judicial remedial system through mechanism innovation from following aspects:establishment of a correct judical concept,formulation of a transparent standard of membership recognition,unification of judical review model on income distribution and the appropriate adjudication rules based the distinction between the nature of income.

rural collective economic organizations,income distribution,judicial remedy,rule of law construction

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 重慶 401120