去行政化激活公立醫(yī)療機構(gòu)

■ 專欄 ■何繼明清華大學中國醫(yī)療服務(wù)治理研究中心副主任

目前，我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)仍具有濃厚的行政色彩，還在按行政隸屬關(guān)系授予公立醫(yī)療機構(gòu)行政級別，其中，基層衛(wèi)生機構(gòu)（社區(qū)衛(wèi)生中心和衛(wèi)生院）工作人員也按公益一類實行編制管理。由于管辦不分，有關(guān)部門通過藥品統(tǒng)一招標干預(yù)醫(yī)藥價格也就順理成章；各公立醫(yī)療機構(gòu)基于行政文件規(guī)定的職責分工，其衛(wèi)生服務(wù)體系也只圍繞“以疾病為中心”“以病人為中心”。

由于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)行政級別的差異，在獲得政府資源配置和吸引社會資源進入等方面都形成嚴重不平等，而不同行政級別的醫(yī)療機構(gòu)之間事實上都在直接進行業(yè)務(wù)競爭，形成醫(yī)療機構(gòu)的規(guī)模兩級分化。為數(shù)不多的三甲醫(yī)院膨脹為世界一流的“巨無霸”擠在大都市的鬧市區(qū)，散布在普通居民區(qū)的基層醫(yī)療機構(gòu)則是慘淡經(jīng)營。大大小小的醫(yī)院都在提供著業(yè)務(wù)雷同、質(zhì)素不同的醫(yī)療服務(wù)，都在為病人診療、開藥、手術(shù)。基層衛(wèi)生機構(gòu)還長期被行政管理機構(gòu)制定的各種任務(wù)指標壓得喘不過氣來，天天要應(yīng)付上級部門沒完沒了的各種檢查考核。

另外，公立大醫(yī)院由于數(shù)量規(guī)模空前增加，醫(yī)療專業(yè)人才培養(yǎng)跟不上，大醫(yī)院就變著法子從基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)挖人才，掏空基層技術(shù)骨干。由于行政體制的制約，長期以來公益性健康事業(yè)似乎只為不健康的人群服務(wù)，受到行政規(guī)范嚴格管制的經(jīng)營范圍、分配機制都是卡住新業(yè)務(wù)的瓶頸，面對健康服務(wù)市場新需求，公立醫(yī)療機構(gòu)遲遲沒有反應(yīng)。更因為基層衛(wèi)生機構(gòu)是一類公益單位人員編制管理，沒有人事管理自主權(quán)，健康管理等非醫(yī)藥人才難以進入，本來很有優(yōu)勢的基層衛(wèi)生機構(gòu)無法相應(yīng)轉(zhuǎn)型為符合民眾需要的健康服務(wù)機構(gòu)。

黨的十八屆三中全會提出“逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”，可是，將近5年時間過去了，我國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)管理行政化格局幾乎還是“鐵板一塊”，公立醫(yī)療機構(gòu)管理人員官僚化依舊，醫(yī)院管理行為行政作派亦然。

我國新醫(yī)改推進“醫(yī)聯(lián)體”和“醫(yī)共體”建設(shè)，希望通過區(qū)域內(nèi)就近整合醫(yī)療服務(wù)供給側(cè)資源，改善我國醫(yī)療衛(wèi)生資源總體效率長期偏低的局面。但是，不同行政隸屬關(guān)系的圍墻隔斷了資源整合，甚至以大醫(yī)院幫扶小醫(yī)院為初衷的松散型醫(yī)聯(lián)體機制都異化為大醫(yī)院對基層醫(yī)院的“虹吸”。

可喜的是，當前深圳羅湖醫(yī)院集團模式的醫(yī)療聯(lián)合體改革，采用理事會制度實現(xiàn)去行政化，醫(yī)院更加快速地發(fā)展壯大。羅湖明確規(guī)定新組建醫(yī)共體模式的羅湖醫(yī)院集團保持公益一類性質(zhì)，但不定行政級別。原來5家區(qū)醫(yī)院處級行政待遇和35家社康中心科級行政待遇都不再延續(xù)，其管理班子成員由理事會面向全國公開招聘，全院工作人員也不再有行政級別待遇，一律按專業(yè)職稱系列和崗位職責以及績效等指標確定待遇。醫(yī)院集團沒有行政級別，原來最為復(fù)雜的人事管理變得簡單高效，為集團內(nèi)部因事設(shè)崗、因崗聘任、競爭上崗，形成了制度性優(yōu)勢，為集團吸引國內(nèi)外高級人才創(chuàng)造了有利條件。安徽天長醫(yī)共體模式改革，確定兩所公立醫(yī)院事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池規(guī)模為932個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)編制周轉(zhuǎn)池規(guī)模為42個，為醫(yī)院人才隊伍建設(shè)提供可持續(xù)性編制保障，解決醫(yī)療機構(gòu)人才短缺問題。財政足額安排縣級公立醫(yī)院運行經(jīng)費，對基層醫(yī)療機構(gòu)實行定項補助政策，按衛(wèi)生院編制內(nèi)實有人數(shù)全額核撥人員經(jīng)費。同時創(chuàng)新人才使用方式，營造良好的職業(yè)發(fā)展空間。兩所公立醫(yī)院實行全員聘用，按需設(shè)崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理，建立了能上能下的用人機制。

羅湖的去行政化和天長的編制創(chuàng)新，沒有導(dǎo)致基層醫(yī)療不穩(wěn)定。兩個綜合醫(yī)改典型地區(qū)的最新實踐，有力地證明著醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的去行政化和去編制化是可行的。■