周猛麟

商業(yè)銀行違規(guī)查詢個人信用報(bào)告的成因及對策
——基于人民銀行監(jiān)管視角

周猛麟

《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要2014～2020》提出，保護(hù)信用信息主體權(quán)益。然而，隨著征信知識的普及，個人信用報(bào)告逐漸成為人們生活中的經(jīng)濟(jì)“身份證”，金融機(jī)構(gòu)違規(guī)查詢個人信用報(bào)告事件時常發(fā)生，個人信用信息外泄的案件層出不窮，嚴(yán)重侵犯了信息主體的合法權(quán)益。本文通過案例剖析，全面分析商業(yè)銀行違規(guī)查詢個人信用信息的主要原因，并借鑒國外相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，然后從基層央行監(jiān)管視角下提出對策建議，以便更好地保護(hù)個人信用信息。

商業(yè)銀行；違規(guī)查詢；個人信用報(bào)告；防范措施

周猛麟（1978-），湖南澧縣人，碩士研究生，中國人民銀行湘西州中心支行。（湖南吉首416000）

一、我國征信系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀及問題產(chǎn)生的原因

2013年3月15日實(shí)施的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），第二十七條規(guī)定國家為防范金融風(fēng)險、促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展提供相關(guān)信息服務(wù)，設(shè)立金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(以下簡稱征信系統(tǒng))，極大地推動了我國征信事業(yè)的快速發(fā)展。截至2015年末，個人征信系統(tǒng)收錄8.8億自然人數(shù)，其中3.8億人有信貸記錄，全年日均查詢173萬次；企業(yè)征信系統(tǒng)收錄企業(yè)及其他組織2120萬戶，其中577萬戶有信貸記錄，全年日均查詢24萬次。尤其是有力促進(jìn)了動產(chǎn)融資服務(wù)，截至2015年末，融資服務(wù)平臺累計(jì)注冊機(jī)構(gòu)7.8萬家，促成應(yīng)收賬款融資業(yè)務(wù)2.8萬筆，融資金額達(dá)14387億元。然而，由于信用報(bào)告內(nèi)含信息的巨大價值，隨著民間借貸、商業(yè)交易、互聯(lián)網(wǎng)金融等方面的迅速發(fā)展，導(dǎo)致其市場需求即利益空間巨大，一些征信系統(tǒng)查詢網(wǎng)點(diǎn)工作人員，尤其是商業(yè)銀行基層網(wǎng)點(diǎn)工作人員，違規(guī)查詢他人個人信用報(bào)告，造成了嚴(yán)重的后果。究其原因主要有：

（一）適用于處罰違規(guī)查詢、買賣個人信用信息法律法規(guī)不健全

一是個人信息權(quán)益保護(hù)方面的立法較為缺乏。目前，我國對個人信息權(quán)益保護(hù)的立法散見于《刑法修正案（七）》、《民法通則》、《商業(yè)銀行法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律法規(guī)；新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》也主要適用一般商品和服務(wù)消費(fèi)，對金融消費(fèi)領(lǐng)域適用性并不強(qiáng)。金融法律多側(cè)重維護(hù)金融市場的穩(wěn)定，即使是《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等，整體上注重行政監(jiān)管和刑事處罰，且處罰金額較少，而對金融消費(fèi)者保護(hù)存在不足。二是《條例》部分條款操作性不夠明確。如在第三十八條、四十條中明確“有違法所得的，沒收違法所得。給信息主體造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但是在實(shí)際工作中難以判定是否有違法所得，難以確定損失，導(dǎo)致難以追究民事責(zé)任或刑事責(zé)任，從而導(dǎo)致違規(guī)查詢、買賣個人信用信息成本較低。三是缺少相關(guān)配套規(guī)章制度。《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》主要從信用信息的報(bào)送整理、查詢、異議處理以及安全管理等方面對個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行了規(guī)范，但有些規(guī)定已不能適應(yīng)或滿足當(dāng)前征信工作發(fā)展需要，如處罰金額方面的規(guī)定與《條例》不一致，從而導(dǎo)致在實(shí)際處罰中難以執(zhí)行。

（二）人民銀行分支機(jī)構(gòu)現(xiàn)行異常查詢監(jiān)管處置手段落后

一是人民銀行分支機(jī)構(gòu)對異常查詢?nèi)狈ΡO(jiān)管手段。當(dāng)前，人民銀行分支機(jī)構(gòu)無權(quán)限及時掌握并處置系統(tǒng)異常查詢情況，如發(fā)生征信查詢異常情況，人民銀行分支機(jī)構(gòu)只能在每月初上級機(jī)構(gòu)下達(dá)通報(bào)后知悉并進(jìn)行核查；如遇發(fā)生特別差額異常查詢情況，具有管轄權(quán)的人行分支機(jī)構(gòu)會被上級機(jī)關(guān)逐級通知并進(jìn)行核查處置，被違規(guī)查詢期間的大量個人征信報(bào)告存在被泄露的風(fēng)險。二是日常監(jiān)督管理作用有限。目前基層人民銀行征信監(jiān)督主要以現(xiàn)場檢查為主，而每年的現(xiàn)場檢查也只是選擇轄內(nèi)部分商業(yè)銀行進(jìn)行檢查，加之各商業(yè)銀行征信查詢檔案都是紙質(zhì)檔案，手工翻閱檢查已不能適應(yīng)當(dāng)前商業(yè)銀行成千上萬份檔案資料進(jìn)行檢查的要求。另一方面，人民銀行分支機(jī)構(gòu)征信部門無法對商業(yè)銀行個人和企業(yè)的信用報(bào)告查詢?nèi)罩具M(jìn)行分析研究，特別是不能對節(jié)假日、下班時間等存在查詢風(fēng)險隱患時間段查詢的信用報(bào)告進(jìn)行重點(diǎn)分析研究。

（三）商業(yè)銀行等查詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理不嚴(yán)格

從以往發(fā)生案件反饋的結(jié)果來看，有的商業(yè)銀行等查詢機(jī)構(gòu)對“征信系統(tǒng)”查詢賬號及密碼管理不規(guī)范，授權(quán)機(jī)制形同虛設(shè)，增加了查詢的隨意性和違規(guī)風(fēng)險。同時，商業(yè)銀行未能嚴(yán)格落實(shí)“一崗雙責(zé)”，業(yè)務(wù)風(fēng)險防控意識不強(qiáng)，崗位每日自查、部門每周督查、職能部門每月檢查、行領(lǐng)導(dǎo)不定期巡查”的監(jiān)督檢查機(jī)制不到位，從而導(dǎo)致部分員工利用職務(wù)之便，使用自己賬號進(jìn)行違規(guī)查詢。

二、征信領(lǐng)域個人信息保護(hù)的國際經(jīng)驗(yàn)

盡管我國征信管理及個人信用信息保護(hù)從立法和監(jiān)管都取得了長足進(jìn)步，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，仍存在較大差距。因此，借鑒西方發(fā)達(dá)國家較為完備個人信息保護(hù)機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（一）市場化多頭監(jiān)管的美國模式

美國實(shí)行聯(lián)邦制，銀行由國民銀行和州銀行構(gòu)成雙線銀行體系，因此征信領(lǐng)域個人信息監(jiān)管和保護(hù)散見于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)中。根據(jù)美國憲法規(guī)定,聯(lián)邦和州都有立法權(quán)，但“聯(lián)邦法律優(yōu)于州法”，州法只適用于本州。因此，在聯(lián)邦法律的基礎(chǔ)上，各部門制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，其信用管理功能是隨著市場發(fā)展和有關(guān)法律的建立而指派或自然分配給各有關(guān)部門，較好保護(hù)了信用主體個人隱私權(quán)。1970年頒布的《公平信用報(bào)告法》（Fair credit reportact）是美國征信法規(guī)體系建立的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上形成了分散立法的格局。之后美國國會又陸續(xù)頒布了《平等信用機(jī)會法》(Equal creditopportunityact)、《公平信用結(jié)賬法》、《電子資金轉(zhuǎn)賬法》、《誠實(shí)租借法》等一系列的法律法規(guī)，其中與個人征信關(guān)系最密切的是《公平信用報(bào)告法》和《平等信用機(jī)會法》。此外，聯(lián)邦貿(mào)易委員會、美聯(lián)儲等部門制定的針對某些條款的實(shí)施條例，以及與條例配套的操作指引，規(guī)范征信機(jī)構(gòu)、報(bào)數(shù)機(jī)構(gòu)、查詢用戶的行為，使得法律要求易于操作和落實(shí)。這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了美國的征信法規(guī)體系，將信用信息的采集、加工、使用的全過程都納入法律的保護(hù)范圍之內(nèi)，對美國征信體系的健康發(fā)展意義重大。次貸危機(jī)后，美國政府進(jìn)一步完善了征信體系建設(shè)，先后出臺《信用卡問責(zé)、責(zé)任和信息披露法案》（2009年）、《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（2010年），進(jìn)一步強(qiáng)化對金融消費(fèi)者信息保護(hù)，并對原先分散于美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理局和聯(lián)邦存款保險公司等機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)進(jìn)行整合，成立金融消費(fèi)者保護(hù)局(CFPB)，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，并下設(shè)消費(fèi)者教育辦公室，加強(qiáng)金融消費(fèi)教育與宣傳活動。

（二）政府主導(dǎo)監(jiān)管的英國模式

英國立法的主要特點(diǎn)是以政府為主導(dǎo)的征信機(jī)構(gòu)和國家層面上的法律法規(guī)，金融機(jī)構(gòu)在征信過程中必須嚴(yán)格遵守機(jī)關(guān)法律法規(guī)，具有統(tǒng)一立法。早期的金融監(jiān)管法律主要包括《公平交易法》、《消費(fèi)者信貸法》、《信用機(jī)構(gòu)法》、《保險公司法》、《金融服務(wù)法》、《銀行法》及《互助協(xié)會法》等。這些早期相關(guān)立法沒有明確提及“金融消費(fèi)者”概念，對金融消費(fèi)者權(quán)益的有關(guān)規(guī)定比較模糊。1986年《金融服務(wù)法》側(cè)重強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律，對消費(fèi)者的保護(hù)性規(guī)定較少。隨后，英國發(fā)生保險公司拒付保險金事件、1991年國際商業(yè)信貸銀行倒閉和1995年巴林銀行倒閉事件、保險和養(yǎng)老金產(chǎn)品銷售欺詐案件等，這些金融事件引發(fā)了大量糾紛，暴露出來的問題逐漸引起立法者對金融消費(fèi)者利益保護(hù)問題的關(guān)注，并開始了一系列的金融改革，改革成果之一是出臺《金融服務(wù)與市場法》（2000年），明確將保護(hù)消費(fèi)者列為四大監(jiān)管目標(biāo)之一，賦予金融服務(wù)管理局（FSA)全面的單一監(jiān)管權(quán)和促進(jìn)公眾對金融體系全面了解的職責(zé)。

（三）政府為主導(dǎo)和監(jiān)管并重的日本模式

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上，日本的金融監(jiān)管由金融廳負(fù)責(zé)，作為金融監(jiān)管的最高行政部門，有權(quán)監(jiān)管整個金融市場。同時，日本行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部制度，全國銀行協(xié)會（JBA）、貸金業(yè)協(xié)會（JFSA）和消費(fèi)者信用協(xié)會（JCA）的規(guī)章制度，對征信機(jī)構(gòu)的個人信息保護(hù)具有自律約束作用。因此，政府主導(dǎo)制定了《個人信息保護(hù)法》、《金融行業(yè)的個人信息保護(hù)指引》等法律法規(guī)，對個人信息的采集、個人信息的保護(hù)、政府信息的公開等都有較為完備的法律規(guī)定。一是制定了《個人信息保護(hù)法》、《金融行業(yè)的個人信息保護(hù)指引》等法律法規(guī)，規(guī)定姓名、住址等代表個人的信息受法律保護(hù)。同時又制訂了《貸款業(yè)規(guī)制法》（2006年修訂版）、《分期付款銷售法》（2008年修訂版）、《行政改革委員會行政信息公開法綱要》等法律法規(guī)，為征信機(jī)構(gòu)收集政府部門保有的信用信息提供法律依據(jù)和支撐。

發(fā)達(dá)國家征信領(lǐng)域金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主要經(jīng)驗(yàn)啟示：一是征信領(lǐng)域立法逐漸健全。隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，有關(guān)征信行業(yè)立法增加，法律修訂頻率加快。二是個人權(quán)益保護(hù)進(jìn)一步強(qiáng)化。關(guān)于采集、使用征信信息的立法規(guī)定趨于嚴(yán)格，征信機(jī)構(gòu)、信息提供者、信息使用者責(zé)任義務(wù)增加，公共征信系統(tǒng)與私營征信機(jī)構(gòu)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的責(zé)任義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)趨同。三是監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步完善。行政管理部門職責(zé)明晰，監(jiān)管機(jī)制逐漸完善，處罰種類和力度加大，參與各方違法成本加大，立法成效顯著。四是金融知識宣傳力度進(jìn)一步加大。監(jiān)管部門積極主動開展金融知識宣傳教育，一方面是向消費(fèi)者宣傳普及金融知識，另一方面是規(guī)范金融服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他社會組織的宣教行為。

三、相關(guān)建議

（一）進(jìn)一步健全征信領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法制建設(shè)

一是制定專門的個人信息保護(hù)法律。根據(jù)我國國情，修訂完善現(xiàn)有法律，制定如《個人信息保護(hù)法》等專門的信息保護(hù)法律，加大對個人信息泄露案件的處罰力度，從法律角度強(qiáng)化個人信息保護(hù)。二是建議盡快出臺《〈征信業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施細(xì)則》。針對《條例》中不明確或者模糊的地方，出臺《〈征信業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施細(xì)則》，對相關(guān)問題進(jìn)行明確，提高其可操作性。三是盡快出臺《條例》配套規(guī)章制度。規(guī)范信息提供者、信息使用者、征信機(jī)構(gòu)的個人征信和企業(yè)征信業(yè)務(wù)，保護(hù)信息主體合法權(quán)益；建議制定金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的管理制度，規(guī)范信貸業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫報(bào)送和查詢信息行為。如出臺《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》，再根據(jù)征信機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行過程中的問題，制定個人征信業(yè)務(wù)管理辦法和企業(yè)征信業(yè)務(wù)管理辦法；出臺《金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理辦法》，加強(qiáng)對信息主體的保護(hù)。在征信信息安全方面，盡快制定《征信信息安全標(biāo)準(zhǔn)》，確保征信信息安全。

（二）進(jìn)一步完善基層央行征信查詢和監(jiān)管機(jī)制

一是進(jìn)一步完善征信系統(tǒng)個人查詢驗(yàn)證條件。一方面，開通征信系統(tǒng)即時通訊驗(yàn)證功能。包括進(jìn)行錄入登錄、更正更新、查詢等各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)生時，系統(tǒng)將同步向信息主體發(fā)送相關(guān)信息，并取得授權(quán)反饋，信息主體不即時授權(quán)則無法查詢，確保信息主體完全的知情權(quán)，使信息主體清楚了解何人、何時、何事及在何種情形下處理或利用其個人信息，確保整個過程有信息主體的參與。另一方面，進(jìn)一步完善影像采集信息系統(tǒng)。在大力推廣自助查詢機(jī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善人工查詢步驟，在每筆征信查詢前提供被查詢?nèi)耸跈?quán)影像，待審核通過后才能進(jìn)入信用報(bào)告查詢界面，以便當(dāng)征信系統(tǒng)有預(yù)警異常查詢時，可調(diào)閱征信查詢影像檔案進(jìn)行核對，使征信非現(xiàn)場監(jiān)管常態(tài)化。二是向人行分支機(jī)構(gòu)征信系統(tǒng)下放查詢、監(jiān)測、處置權(quán)限。建議人總行調(diào)整分支機(jī)構(gòu)尤其是市州中支及以下分支機(jī)構(gòu)在“征信系統(tǒng)”中的異常情況查詢、監(jiān)測權(quán)限，如增加雙休日、節(jié)假日和下班時間分析預(yù)警功能；外地身份證本地大量異常查詢預(yù)警功能；當(dāng)日查詢數(shù)量和日平均查詢數(shù)對比預(yù)警功能，提高分支機(jī)構(gòu)及時處置相關(guān)違規(guī)查詢能力，防范個人信用信息泄露。如當(dāng)商業(yè)銀行在一定時間段內(nèi)查詢用戶查詢數(shù)量明顯超出平時查詢量的5～10倍后，系統(tǒng)將自動“凍結(jié)”該用戶查詢權(quán)限，需人行分支機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)后視情況開放查詢權(quán)限。三是加大對金融機(jī)構(gòu)征信業(yè)務(wù)現(xiàn)場檢查力度。人民銀行分支機(jī)構(gòu)作為征信機(jī)構(gòu)的管理部門，應(yīng)加大對金融機(jī)構(gòu)的檢查力度，尤其是新設(shè)金融機(jī)構(gòu)以及地方法人金融機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)防范其違規(guī)查詢和違規(guī)使用金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，規(guī)范其對征信異議、投訴的受理與反饋；督促金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《條例》及各項(xiàng)征信規(guī)章制度，切實(shí)完善相關(guān)業(yè)務(wù)流程、建立健全征信內(nèi)控制度，形成征信內(nèi)控制度報(bào)備機(jī)制和征信相關(guān)業(yè)務(wù)報(bào)告機(jī)制。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化商業(yè)銀行內(nèi)控制度建設(shè)

一是各商業(yè)銀行清查歷史遺留的冒名貸款隱患。從冒名貸款的典型風(fēng)險征兆入手，重點(diǎn)檢查2008年之前的貸款，且產(chǎn)生了不良信用記錄或者還未能還清的客戶，切實(shí)維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。二是金融機(jī)構(gòu)要自覺按照《條例》規(guī)定開展相關(guān)活動。及時梳理現(xiàn)有制度，檢查和修改業(yè)務(wù)文書、業(yè)務(wù)系統(tǒng)，更加重視征信信息內(nèi)控機(jī)制、授權(quán)體系等建設(shè)，加強(qiáng)征信用戶管理和征信工作人員管理，嚴(yán)禁違規(guī)使用信息主體的信用信息。三是金融機(jī)構(gòu)充分披露必要信息。以全面落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》（2015年11月）為契機(jī)，金融機(jī)構(gòu)通過通俗易懂的語言，及時、真實(shí)、準(zhǔn)確、全面地向金融消費(fèi)者披露可能影響其決策的信息，充分提示風(fēng)險，不得發(fā)布夸大產(chǎn)品收益、掩飾產(chǎn)品風(fēng)險等欺詐信息，不得做虛假或引人誤解的宣傳，建立良性信息傳導(dǎo)機(jī)制。

（四）進(jìn)一步加大征信領(lǐng)域宣傳教育力度

一是普及誠信教育。以建設(shè)社會主義核心價值體系、培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，將誠信教育貫穿公民道德建設(shè)和精神文明創(chuàng)建全過程。推進(jìn)公民道德建設(shè)工程，加強(qiáng)社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德教育，傳承中華傳統(tǒng)美德，弘揚(yáng)時代新風(fēng)，在全社會形成“以誠實(shí)守信為榮、以見利忘義為恥”的良好風(fēng)尚。二是加大征信信息主體權(quán)益保護(hù)的專題宣傳。結(jié)合“3·5”學(xué)雷鋒活動日、“3·15”國際消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日、“6·14”信用記錄關(guān)愛日、“金融知識宣傳月”、“12·4”全國法制宣傳日等公益活動，積極開展直接面向金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)宣傳教育活動。充分發(fā)揮“12363”金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話作用，引導(dǎo)其通過合法合規(guī)手段維護(hù)自身權(quán)益。三是積極探索建立征信宣傳教育長效機(jī)制。一方面，積極探索將征信知識教育納入國民教育體系，充分發(fā)揮學(xué)生是中國未來社會的主體與棟梁作用，把誠信意識和征信知識滲透到社會的每個階層和家庭；另一方面，全面推行金融宣傳教育與金融綜合服務(wù)站的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大縣域以及偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村金融宣傳教育的力度。

[1]2015年末我國個人征信系統(tǒng)收錄8.8億自然人數(shù).和訊網(wǎng).http://news.hexun.com/2016-05-13/ 183837626.html.

[2]中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合調(diào)研組.英國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置[J].中國金融，2013，(8):80～81.

[3]王秋香.日本征信市場的特點(diǎn)及啟示[J].北京金融評論，2015，(2)：252～259.

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1006-169X（2017）01-0093-04