李志鍇

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論地方政府間最低工資標(biāo)準(zhǔn)競爭及其治理

李志鍇

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶，400044)

我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)系行政規(guī)制形成的“非市場工資”，長期遁入公共政策空間并成為地方政府間競爭的工具，有違最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度的初衷。如何在保留地方政府自由裁量空間的同時，保證地方政府及地方官員行為的合理性成為亟待解決的問題。對最低工資標(biāo)準(zhǔn)及其背后的地方政府間競爭的合理性判斷，應(yīng)當(dāng)跳出狹義的勞動者保護(hù)視角，依據(jù)比例原則將審查重點轉(zhuǎn)移至保障經(jīng)濟(jì)共同體整體性、流動性和公平性的視角，對勞動者利益進(jìn)行整體理解，重點在于“協(xié)調(diào)”而非狹義的“保護(hù)”。

最低工資標(biāo)準(zhǔn)；地方政府間競爭；比例原則

一、問題的提出：“向下競爭”的最低工資標(biāo)準(zhǔn)

2016年初，財政部長樓繼偉提出薪酬增長過快，導(dǎo)致企業(yè)搬遷至國外，既減低了我國企業(yè)競爭力，也最終損害了勞動者就業(yè)機(jī)會[1]。同年8月，國務(wù)院頒布《降低實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》，提出“人工成本上漲得到合理控制”。鑒于嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形式，各省市的最低工資方案提升放緩，廣東等省市則提出凍結(jié)最低工資標(biāo)準(zhǔn)兩年。對最低工資標(biāo)準(zhǔn)的抑制并非僅是當(dāng)前應(yīng)急之策，實際上過去各省市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的實際值與法定的理論值之間一直存在較大差距。

依據(jù)《最低工資規(guī)定》中規(guī)定的比重法計算，通過國家統(tǒng)計局網(wǎng)站和各省統(tǒng)計年鑒收集全國31個省、自治區(qū)、直轄市(以下簡稱“各省市”)的最低收入組人均每月生活費(fèi)用支出和贍養(yǎng)系數(shù)，共收集20個省的有效數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)樣本涉及我國大部分地區(qū)。其中，“月消費(fèi)支出”是該省市最低收入組人均每月生活費(fèi)支出；“贍養(yǎng)系數(shù)”是各省市總?cè)丝跀?shù)與總就業(yè)數(shù)之比，系就業(yè)人口的家庭負(fù)擔(dān)情況；“理論標(biāo)準(zhǔn)”是按照比重法計算的標(biāo)準(zhǔn)，實際標(biāo)準(zhǔn)為該省市一類地區(qū)2014年工資標(biāo)準(zhǔn)；“實際標(biāo)準(zhǔn)”是各省市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，若該省市最低工資標(biāo)準(zhǔn)分不同類則取最高標(biāo)準(zhǔn)。如表1所示，我國各省市的實際最低工資標(biāo)準(zhǔn)普遍低于法定理論標(biāo)準(zhǔn)，多為法定理論標(biāo)準(zhǔn)的55%~75%。

對我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，有觀點認(rèn)為我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)年均增長12.8%，其增長速度快于CPI，其調(diào)整適當(dāng)[2]。有的則認(rèn)為“我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)一直偏低，大部分省市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)僅能保障勞動者及其贍養(yǎng)人口的生存”[3]。張五常教授等甚至主張最低工資標(biāo)準(zhǔn)違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律應(yīng)當(dāng)予以取消。對最低工資標(biāo)準(zhǔn)的研究多采用結(jié)果導(dǎo)向性的研究方式，此類目的?手段的研究方式作為邏輯起點的“目的”應(yīng)當(dāng)是確定的。然而，在我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)制定中，“目的”包含保護(hù)勞動者、均衡勞動市場、穩(wěn)定就業(yè)等多個需要均衡的目標(biāo)?；诓煌繕?biāo)可采取的調(diào)控手段可能是相反的：以提高勞動者生活、促進(jìn)利益共享的理由，可以大幅提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)；以促進(jìn)就業(yè)、提高地區(qū)或企業(yè)競爭力的理由，可以壓縮最低工資標(biāo)準(zhǔn)。如果說最低工資標(biāo)準(zhǔn)對就業(yè)的影響是有爭議的，那么其對地方招商引資的影響便是實在的。換言之，并不是所有的地方政府都會確實執(zhí)行中央的社會政策，因為這些社會政策的執(zhí)行會影響到地方政府自身的資本積累，中國社會福利體制的特點是地方可能比中央具有更關(guān)鍵性的影響[4]。在地方政府與納稅企業(yè)政商利益共生的格局下會有向下的力抑制最低工資標(biāo)準(zhǔn)，存在“向下競爭”的沖動，這是最低工資標(biāo)準(zhǔn)實際值長期低于法定理論值的重要原因。

無論地方政府間的競爭趨勢是“向上”還是“向下”，都不改變其競爭的本質(zhì)，競爭本身是中性的，對競爭的判斷需要結(jié)合競爭的過程與結(jié)果進(jìn)行。在法律和制度框架下有序競爭，可以避免權(quán)力的恣意性，促使地方政府均衡各方利益。公平、健康、透明的競爭既可避免地方政府因民粹主義而盲目提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，又可避免地方政府為短期經(jīng)濟(jì)利益而壓低最低工資標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，政府對市場進(jìn)行調(diào)控的目的是維護(hù)公共利益，但是政府俘虜理論、公共選擇理論等均證實政府并非當(dāng)然是大公無私的，政府及政府官員有其依據(jù)自身利益進(jìn)行判斷的行為邏輯方式。事實上，政府間不當(dāng)競爭會導(dǎo)致政府失靈并產(chǎn)生破壞性后果。在單一制國家中，由于地方個體的同質(zhì)性極大，對資源的需求也極為相同，競爭較之聯(lián)邦制只會更加激 烈[5]。缺乏法律約束的地方間政府競爭與最低工資標(biāo)準(zhǔn)，極易脫離原有行政規(guī)制目的轉(zhuǎn)變?yōu)樽兿鄬ぷ猓茐膭趧雨P(guān)系的穩(wěn)定性，損害低收入勞動者的利益，對社會資源總量和公共利益毫無益處可言。

表1 全國20省市2014年最低工資標(biāo)準(zhǔn)表

二、以地方政府為中心的最低 工資標(biāo)準(zhǔn)擬定及行為邏輯

(一) 我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)的形成

1994年的《勞動法》第48條規(guī)定，最低工資標(biāo)準(zhǔn)由各省市人民政府規(guī)定，報國務(wù)院備案。原勞動與社會保障部2003年頒布的《最低工資規(guī)定》第8條規(guī)定，我國的最低工資標(biāo)準(zhǔn)由各省市勞動行政保障部門會同同級工會、企業(yè)家協(xié)會等研究擬定后，報勞動保障部。《最低工資規(guī)定》實施至今，各省市擬定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)都得到了中央的同意，未出現(xiàn)申請未予批準(zhǔn)的情況。同時，各省市勞動行政保障部門作為各省市政府的下屬部門，其擬定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)都需報各省市政府決定，因此地方各省市政府獲得了最低工資標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)。

不同國家政府對于最低工資標(biāo)準(zhǔn)有不同的價值取向，荷蘭等國傾向于將工資作為一個社會保護(hù)儀表，而愛沙尼亞則將其作為三方談判中的一個重要工具，英國政府則傾向于將最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為促進(jìn)公平和效率的一種手段[6]。我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為一種保障制度，源于《憲法》第42條“提高勞動報酬和福利待遇”，是憲法規(guī)定的國家義務(wù)。各省市政府負(fù)責(zé)擬定標(biāo)準(zhǔn)是因為地方政府在信息收集、利益權(quán)衡和綜合評判上較中央更有優(yōu)勢，也符合行政區(qū)域管理負(fù)責(zé)制的要求。遺憾的是，雖然法律規(guī)定了勞資雙方有權(quán)參與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定，但是我國勞資談判機(jī)制孱弱、工會行政色彩濃厚與地方政府的強(qiáng)勢使地方政府的行政決定權(quán)缺乏相應(yīng)制衡。

(二) 地方政府間的利益博弈與地方官員的行為邏輯

上下級行政機(jī)關(guān)間屬于隸屬關(guān)系，下級行政機(jī)關(guān)和工作人員應(yīng)當(dāng)服從上級的命令和決定，中央擁有對官員評定和升降決定的大權(quán)，這種權(quán)力資源是下級爭奪的極其稀缺的資源。依此推論，地方官員必定會全力執(zhí)行中央的命令，以取得上級的青睞。然而時間和資源的有限性決定了地方政府在執(zhí)行中央命令時必定有所側(cè)重，地方政府會選擇那些中央更看重也符合地方政府利益的命令執(zhí)行。事實上，最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整并非地方政府的首要任務(wù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于深化收入分配制度改革重點工作分工的通知》提出“2015年絕大多數(shù)地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資的40%以上”，實際上，多數(shù)省市都無法達(dá)到這一要求。例如，2014年北京職工月平均工資為6 463元，按40%計算已達(dá)2 585元，然而至2016年北京的最低工資標(biāo)準(zhǔn)也僅為1 720元。可見，地方政府在調(diào)控最低工資標(biāo)準(zhǔn)上并未完全達(dá)到國務(wù)院的要求和法律擬定的理論值。

依據(jù)傳統(tǒng)的政治學(xué)觀點，行政規(guī)制作為國家提供的一種公共產(chǎn)品，是“捆綁式消費(fèi)”，相應(yīng)的組織和個人只能遵從，但事實是很多的法律制度是可以被選擇適用的[7]?！秳趧雍贤ā穼嵤┖?，大量的沿海勞動密集型企業(yè)遷到內(nèi)地用工成本更低的地區(qū)便是一種行為選擇。我國實行國稅、地稅分稅制財政體制，地方企業(yè)的稅收是地方財政重要的來源，并且影響到招商引資的考評和當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率。從地方政府的角度考慮，其自身缺乏推動最低工資標(biāo)準(zhǔn)提升的動力。更重要的是經(jīng)濟(jì)分權(quán)的背后是政治上的集權(quán)，地方政府對上級政府負(fù)責(zé)，上級對地方政府的評價、獎懲主要憑借以GDP等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為核心的績效考評系統(tǒng)。在晉升機(jī)會有限的背景下，地方官員必須完成提升GDP等經(jīng)濟(jì)政績，才有可能在向上的“零和博弈”中勝出，獲得自己的前程[8]。雖然地方政府根據(jù)中央的收入增倍計劃等要求不斷提升最低工資標(biāo)準(zhǔn)，但是從理性的角度，政府官員顯然更加關(guān)心地方的稅收、就業(yè)等指標(biāo)，因為這些指標(biāo)直觀并容易獲得上級認(rèn)可，更能為地方政府和地方官員帶來實際的好處。此外，由于各省市政府間存在競爭關(guān)系，只要有一個省市不提升最低工資標(biāo)準(zhǔn)，就有可能影響周邊省市。在競爭實力相當(dāng)?shù)那闆r下，地方政府不愿意承擔(dān)提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)而帶來降低競爭力的風(fēng)險。我國競爭實力相近的省份的最低工資標(biāo)準(zhǔn)看似不謀而合，并非各省市對保護(hù)勞動者利益有相同的理解，而是各省市在制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)時參考彼此標(biāo)準(zhǔn)。

(三) 地方政府的兩難處境及其選擇

我國地域廣闊，北上廣等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家無異，而西部地區(qū)仍較為落后，無法適用統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)，故最低工資標(biāo)準(zhǔn)由地方各省市擬定。我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)與最低生活保障、失業(yè)金等眾多財政性支出直接掛鉤，在財政分權(quán)制下這些財政性支出又多由地方財政承擔(dān)，調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)實際是要求地方政府承擔(dān)更多的財政負(fù)擔(dān)。換言之，提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)便意味著地方政府的財政負(fù)擔(dān)增加。在面對地方政府間競爭、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和日漸加重的財政壓力下，一味苛責(zé)地方政府對勞動者權(quán)益保障不利可能違反了“無人有義務(wù)做不可能之事”的正義原則。

我們應(yīng)當(dāng)注意到最低工資標(biāo)準(zhǔn)是一種易升難降的剛性標(biāo)準(zhǔn)。印尼2003年勞動法未明確何為“合理生活標(biāo)準(zhǔn)”，導(dǎo)致地方政府為政治因素而大幅提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，甚至超過了勞資雙方?jīng)Q定的幅度，造成了激烈的勞資對抗甚至演變?yōu)榇笠?guī)模示威及罷工事件，導(dǎo)致社會動蕩不安[9]。我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的目標(biāo)除《最低工資規(guī)定》所確定的保障勞動者及其家人基本生活的目標(biāo)外，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》等文件還提出了縮小收入分配差距、拉動內(nèi)需等目標(biāo)。其中，保障勞動者及其家人基本生活的目標(biāo)是最基礎(chǔ)也最易完成的，其他目標(biāo)的實現(xiàn)則有賴于地方財政狀況與經(jīng)濟(jì)整體形勢。從風(fēng)險偏好的角度，地方政府的選擇多趨于保守，優(yōu)先選擇完成最基本也最容易完成的目標(biāo)以回復(fù)上級行政機(jī)關(guān)的命令，選擇需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況和地方財政現(xiàn)狀決定的其他目標(biāo)并不符合地方政府的偏好。此外，最低工資標(biāo)準(zhǔn)過高有可能使地方政府喪失在經(jīng)濟(jì)下行時調(diào)控的空間，這亦是地方政府考慮的重要風(fēng)險。判斷地方政府間最低工資標(biāo)準(zhǔn)競爭的正當(dāng)性，不應(yīng)單純從最低工資標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值高低進(jìn)行判斷，控制最低工資標(biāo)準(zhǔn)背后政府行為的合理性，才是保證最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控目標(biāo)得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

三、地方政府間最低工資標(biāo)準(zhǔn)競爭之法律審視

(一) 行政規(guī)制下的“非市場工資”

最低工資標(biāo)準(zhǔn)是政府對勞動關(guān)系中勞動者正常勞動后可獲得的最少工資的強(qiáng)制性規(guī)定，屬于勞動基準(zhǔn)法。勞動基準(zhǔn)法是規(guī)定勞動關(guān)系基本事項之最低基準(zhǔn)的法律，要求勞動關(guān)系涉及的責(zé)任主體不得低于此基準(zhǔn)，是“政府對勞動條件干預(yù)、介入之法，故為行政法，對勞動基準(zhǔn)法主管機(jī)關(guān)所為之行政處分，應(yīng)當(dāng)按照行政法途徑進(jìn)行救濟(jì)”[10]。

行政規(guī)制是“特定的行政主體所采取的，直接影響市場主體及其市場行為的,設(shè)立規(guī)則、制定政策、實施干預(yù)措施等行政活動的總稱”[11]。行政規(guī)制是政府運(yùn)用公權(quán)力直接干涉市場交易，基于私人選擇無法糾正市場失靈，而不得不選擇的行政手段。最低工資標(biāo)準(zhǔn)行政規(guī)制存在的主要原因是勞動市場失靈，規(guī)制主體是勞動行政主管部門，行為的對象是勞動關(guān)系中勞資雙方訂立工資的最低標(biāo)準(zhǔn)。最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度作為一種綜合性的行政管理活動，應(yīng)當(dāng)將其歸為行政規(guī)制。以公共管理的視角，最低工資可謂優(yōu)良的政策工具。最低工資作為政策工具的優(yōu)勢在于不需要政府支付很多的行政成本，便可對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接的干預(yù)效果，還可以體現(xiàn)政府對弱勢群體或勞動者的關(guān)愛，樹立政府愛民的良好印象，提升政府的威望和穩(wěn)定執(zhí)政基礎(chǔ)。在公共政策的視野中，政府管理公共事務(wù)有一系列的政策工具，在某種意義上政府管理社會公共事務(wù)的過程就是如何恰當(dāng)?shù)靥暨x和運(yùn)用政策工具的過程，最低工資就是一種政策工具與“非市場決定”的工資[12]。

(二) 地方政府間最低工資標(biāo)準(zhǔn)競爭之考量

“現(xiàn)代行政法的一個核心問題是如何將國家權(quán)力的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi)，特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當(dāng)自由空間之時?！盵13]如何既保證行政的效率又保證其不肆意妄為，如何在立法機(jī)關(guān)授權(quán)立法不斷增多的情況下避免政府失靈，實現(xiàn)對私權(quán)的有效保護(hù)，是現(xiàn)代行政法無法回避的問題。目前對最低工資標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究較多，公法角度多以憲法為視角。我國憲法中保障人權(quán)、建立社會保障體制條款是最低工資標(biāo)準(zhǔn)的憲法基礎(chǔ)，憲法基礎(chǔ)的確立固然重要，但是鑒于憲法的抽象性和我國憲法實施基礎(chǔ)的孱弱，憲法研究并不能解決對最低工資調(diào)控的合理性判斷，更無法約束其背后地方政府間的競爭。

我國改革開放的一個重要經(jīng)驗便是通過刺激地方政府與政府領(lǐng)導(dǎo)間相互競爭產(chǎn)生源源不斷的動力。這樣的競爭關(guān)系同時也使地方政府重視局部利益，從而引發(fā)地方政府間的不當(dāng)競爭。最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控作為行政行為，對其約束應(yīng)當(dāng)回歸行政法的基本原則，最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控與地方政府間競爭實則都系行政適當(dāng)性問題。

對于判斷行政行為適當(dāng)性，英、美等國采用合理性原則，德國則通過比例原則進(jìn)行判斷。目前，比例原則不斷從德國向歐洲乃至世界眾多國家推廣，合理性原則在英語國家不斷退縮，呈現(xiàn)比例原則替代合理性原則的趨勢[14]。比例原則不斷擴(kuò)張的原因是其更適合新時代保障人權(quán)的司法需求，其三子項的審查方式具有良好的工具性和對國家權(quán)力的約束力。最低工資標(biāo)準(zhǔn)的目的是保障勞動者利益，勞動者的利益是在勞動力市場中實現(xiàn)的，自由流動、就業(yè)自由和社會福利公平是勞動者在勞動力市場中的核心利益。只要勞動力市場是整體并可以自由流動的，勞動者便可以“用腳投票”選擇從工資較低的地方遷移到工資較高的地方。因此，對最低工資標(biāo)準(zhǔn)的審查重點在于地方政府的調(diào)整行為及其他勞動力市場行政規(guī)制行為是否有損我國勞動力市場的整體性和流動性。只要勞動力自由流動、就業(yè)自由和社會福利公平得到保障，那么具體標(biāo)準(zhǔn)的高低應(yīng)屬于行政合理裁量范圍之內(nèi)。

(三) 合比例的最低工資標(biāo)準(zhǔn)競爭

歐盟法院在審理André Mazzoleni vs ISA案[15]時巧妙地避開了人權(quán)保障問題和對成員國內(nèi)政審查可能引發(fā)的爭議，采取從保障經(jīng)濟(jì)共同體整體性、流動性和公平性的視角審查最低工資標(biāo)準(zhǔn)等行政規(guī)制行為，并提出合比例調(diào)控的判斷方法和判斷要件。歐盟有26個成員國，各個國家的經(jīng)濟(jì)、社會和文化各異，人員自由流動、服務(wù)貿(mào)易自由流動是歐盟的基本原則，是將歐盟凝結(jié)在一起的不可妥協(xié)的準(zhǔn)則。鑒于歐盟現(xiàn)狀，比例原則被廣泛應(yīng)用于處理不同國家間勞動政策的沖突。André Mazzoleni vs ISA案是一起審查和判斷歐盟不同成員國間以最低工資標(biāo)準(zhǔn)為核心的行政規(guī)制是否合理的重要案件。在AndréMazzoleni vs ISA案中，歐洲法院指出：

首先，最低工資標(biāo)準(zhǔn)中涉及的公共利益主要是指對勞動者的利益，重點在于“協(xié)調(diào)”而非狹義的“保護(hù)”。勞動者的自由流動、就業(yè)自由和社會福利公平是構(gòu)成歐盟共同市場的基礎(chǔ)。共同市場構(gòu)建的原理在國內(nèi)市場和國際市場中是一致的，但是強(qiáng)制性勞動標(biāo)準(zhǔn)的制定實際是強(qiáng)行規(guī)定了特定民事主體(雇主)對另一特定民事主體(雇員)的法律義務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會文化認(rèn)同、政治結(jié)構(gòu)等都對標(biāo)準(zhǔn)的制定和實行產(chǎn)生影響，不同國家勞動政策不可照搬套用。對勞動者的整體保護(hù)包括勞動條件、工資福利、稅收負(fù)擔(dān)等，因此對勞動者利益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)就從整體理解，重點在于“協(xié)調(diào)”而非狹義的“保護(hù)”。勞動者應(yīng)當(dāng)指多數(shù)勞動者，因為一個國家或者政府在制定法律法規(guī)、政策規(guī)范時，從效率角度首先考慮的是多數(shù)勞動者的整體利益。因此對法律法規(guī)、政策規(guī)范的評判無需求全責(zé)備，其目的是維護(hù)多數(shù)勞動者利益，手段“不過分”即可。

其次，歐洲法院認(rèn)為東道國的主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)評估所有相關(guān)的因素，以確定其規(guī)則適用最低工資標(biāo)準(zhǔn)是否是必要和相稱的。歐洲法院指出全面的評估是必要的：第一，政府必須考慮到，特別是提供服務(wù)的持續(xù)時間和行為的可預(yù)測性，以及成員國間勞動力流動的現(xiàn)實情況；第二，為了確保在會員國建立的員工保護(hù)制度是等價的，他們必須特別考慮到報酬和工作期間涉及的數(shù)額的因素，以及社會保障的貢獻(xiàn)和稅收的影響水平；第三，東道國確立對工人的保護(hù)應(yīng)當(dāng)與實際情況以及其歐盟成員國的義務(wù)相稱。

最后，應(yīng)當(dāng)采用合比例的評估方法。比例原則的適用作為“目的?手段”的檢測方式，如何對行為進(jìn)行評定是正確適用該原則的一個重要基礎(chǔ)。比例原則作為一種法律工具，在應(yīng)用時必然包含相應(yīng)的價值基礎(chǔ)，如果這些價值基礎(chǔ)和評判標(biāo)準(zhǔn)是可以被任意解釋的，那么比例原則規(guī)范公權(quán)力的作用定然減損。故，比例原則在具體應(yīng)用中也應(yīng)當(dāng)規(guī)范。應(yīng)用比例原則評判最低工資標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)時，應(yīng)當(dāng)注意三性：第一，可預(yù)測性。相應(yīng)的強(qiáng)制性勞動標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是可操作、可預(yù)測的，“模糊不清”也是“過分”的表現(xiàn)。第二，整體性。比例原則的應(yīng)用與評定應(yīng)當(dāng)從整體出發(fā)，在強(qiáng)制性勞動標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)從勞動者、雇主和社會進(jìn)行綜合考慮，盡可能保護(hù)勞動者，也避免“過分”保護(hù)。第三，可比性。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)脫離現(xiàn)實的標(biāo)準(zhǔn)、無視現(xiàn)實的環(huán)境，用單純的理想替代政府決策的理性是有害的。比較表1的最低工資標(biāo)準(zhǔn)便可知，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度接近的省份的最低工資標(biāo)準(zhǔn)也類似，正所謂重慶的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是由四川決定的。反之亦然。

《歐洲社會憲章》第1部分第4條規(guī)定“所有工人都有權(quán)要求公平的報酬以使自己及其家人保持體面的生活水平”。針對跨國勞務(wù)合作的興起而引發(fā)的同工不同酬、稅收安定和社會安定等問題，歐洲法院通過André Mazzoleni vs ISA案等一系列案件闡述了共同體勞務(wù)自由對勞工權(quán)利的重要性，以及各國的最低工資規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求，著重整體判斷而不拘泥于具體標(biāo)準(zhǔn)的高低。

四、中國最低工資標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化路徑

(一) 地方政府間競爭之比例治理

調(diào)控地方政府間競爭的傳統(tǒng)經(jīng)驗是中央通過行政命令、會議協(xié)調(diào)等方式進(jìn)行調(diào)控，通過中央的權(quán)威來約束地方。但是，一方面中央和地方的信息不對稱始終存在，另一方面這樣的調(diào)控方式也沒有跳出命令型管理的思維定式，并且使得地方政府更樂意于比拼“上層通道”，曾經(jīng)的地方政府駐京辦和現(xiàn)在的類似地方政府機(jī)構(gòu)便是權(quán)力命令型管理模式的副產(chǎn)品。最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控作為行政行為，對其約束應(yīng)當(dāng)回歸行政法的基本原則，最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控與地方政府間競爭實則都系行政適當(dāng)性問題。歐盟法院在André Mazzoleni vs ISA案中實際是運(yùn)用了比例原則中的適當(dāng)性、必要性和均衡性[16]的三分判斷方式。

首先，適當(dāng)性是指行政機(jī)關(guān)采取的措施有助于達(dá)到其所追尋的目標(biāo)。最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為“地板工資”應(yīng)當(dāng)達(dá)到保障勞動者及其家人的基本生活的目標(biāo)。其次，必要性是指行政規(guī)制在追求相同行政目標(biāo)時，選擇對公民利益損害最小的手段。應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會福利、稅收負(fù)擔(dān)等整體考慮勞動者與企業(yè)的負(fù)擔(dān)比例，選擇利益的均衡點。不反對最低工資標(biāo)準(zhǔn)等勞動基準(zhǔn)作為地方競爭實力的一部分，反對為了形成比較競爭優(yōu)勢而刻意控制勞動基準(zhǔn)產(chǎn)生螺旋向下的競爭。最后，均衡性原則要求利益均衡，要求實現(xiàn)手段獲得的收益不能與受到的損害間不成比例。當(dāng)前與我國最低工資標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的財政指標(biāo)太多，使得地方政府變?yōu)榱酥苯拥睦嫦嚓P(guān)者而非中立第三方，在此需要我國中央與地方財稅體制改革相配套，減少地方的財政負(fù)擔(dān)。地板工資保障勞動者及其家人的基本生活是審查監(jiān)督地方政府調(diào)控行為合理性的核心，只要不低于地板工資的地方間最低工資競爭都可以視為合理的。另外，以最低工資標(biāo)準(zhǔn)的方式縮小收入分配差距的目標(biāo)，在實踐的過程中不應(yīng)當(dāng)陷入狹義保護(hù)，脫離“協(xié)調(diào)”一味強(qiáng)調(diào)數(shù)值的增長會割裂社會經(jīng)濟(jì)的整體性，這并非最適當(dāng)、必要和均衡的做法。

(二) 合比例的審查機(jī)制與地方政府間最低工資標(biāo)準(zhǔn)競爭的治理

不同于法、德等歐洲發(fā)達(dá)國家，當(dāng)前我國存在工會不發(fā)達(dá)、集體談判體系不成熟、罷工缺乏明確法律基礎(chǔ)等問題，最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定也主要是采用政府主導(dǎo)下的調(diào)研?協(xié)商?制定的方法，如何對問題進(jìn)行評估是行政決策的基礎(chǔ)。從英國撒切爾政府開始，“成本?效益”的評估方式成為了英美行政法中較常采用的一種對行政行為合理性的評估方式?！秶鴦?wù)院工作規(guī)則》第21條規(guī)定：“國務(wù)院及各部門要完善行政決策程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度?！薄蹲畹凸べY規(guī)定》亦規(guī)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)是“研究擬定”的。當(dāng)前，多數(shù)省份在擬定最低工資標(biāo)準(zhǔn)時會對最低工資標(biāo)準(zhǔn)對雇主和勞動者的影響進(jìn)行評估，采用了較為簡單的“成本?效益”評估方法。然而，勞動者的收入受勞動報酬、工作時間、社會保障、社會負(fù)擔(dān)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平等的影響，當(dāng)前采用的簡單的評估方式顯然存在不足。

最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定與勞動者、雇主有直接的利害關(guān)系，對社會影響重大，因此，最低工資標(biāo)準(zhǔn)制定的程序與依據(jù)應(yīng)當(dāng)公開。各省在公布最低工資標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)同時公布“成本?效益”的整體評估辦法，建立評估體系和標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重，使最低工資標(biāo)準(zhǔn)制定中的利益考慮與利益博弈公開。國務(wù)院可以對各省的評估文件進(jìn)行審查，要求各省市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)具備可預(yù)測性，應(yīng)當(dāng)整體地對本省市的勞動者狀況進(jìn)行評估。要使最低工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整“不過分”，應(yīng)當(dāng)整體考慮社會福利、稅收等因素，在保護(hù)勞動者的同時選擇對雇主影響最小的手段，避免雇主所失遠(yuǎn)大于勞動者所得的違反狹義比例原則的制度設(shè)計。最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為一種行政規(guī)制行為，起到的是勞動市場的“安全網(wǎng)”作用，其標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)明顯超過工資結(jié)構(gòu)可接受的范圍，政府制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)、過程等亦應(yīng)受到行政法基本原則的約束。最低工資標(biāo)準(zhǔn)通過給勞動力市場溫和的壓力，使得勞資雙方關(guān)系向良性的方向轉(zhuǎn)化，而非以行政規(guī)制取代勞資雙方談判。

(三) 落實行政程序參與原則

行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時所遵循的步驟、方式、空間等要素的一個連續(xù)過程。在這個過程中為了保證程序的正當(dāng)性和最大限度地保護(hù)個人的權(quán)利不受行政權(quán)的不法侵害，必須讓個人參與到行政機(jī)關(guān)行使這些權(quán)利的過程中去，越是重要的權(quán)利對應(yīng)的行政權(quán)力就應(yīng)當(dāng)越嚴(yán)密，或者說更貼近訴訟原則[17]。在擬定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的程序中，勞資雙方應(yīng)當(dāng)能夠全程有效參與制定的過程。行政程序參與原則落實不足，便容易陷入輿論引導(dǎo)執(zhí)法的困局。

勞資雙方的意見應(yīng)當(dāng)能夠?qū)ψ罱K結(jié)果產(chǎn)生影響，政府應(yīng)當(dāng)對是否采納勞資雙方建議及其理由和依據(jù)給予相應(yīng)說明，否則行政程序參與權(quán)就只是擺設(shè)。此外，勞資雙方代表應(yīng)當(dāng)適格，具備代表的正當(dāng)性，并能夠真實代表其所應(yīng)當(dāng)代表群體的意志和利益訴求。相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國實行的是一元工會體系，其組織方式和社會背景的行政色彩較為濃厚，在政府主導(dǎo)的最低工資制定程序中我國工會不可避免地受到其身份特征的影響。要改善我國工會的現(xiàn)狀需要一定的時間和過程，期間更應(yīng)當(dāng)保障最低工資標(biāo)準(zhǔn)制定過程的公開和透明，迫使工會以其行為顯示其代表性。同時，普通勞動者也應(yīng)當(dāng)有機(jī)會了解和參與最低工資標(biāo)準(zhǔn)制定的過程，進(jìn)而督促我國勞資談判體制的改革發(fā)展。

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[編輯: 蘇慧]

On the improper competition in the minimum wage among Chinese local governments and its countermeasures

LI Zhikai

(School of Law, Chongqing University, Chongqing 400044, China)

The minimum wage in China is "non-market wage" formed under administrative regulations, which has been in the public policy space for a long time and has become the tool of competition among local governments, violating the rational principle of administration. How to ensure the behavioral rationality of the local government and local officials while keeping the legitimacy of the discretion of the local government at the same time has become an urgent problem to solve. The reasonable judgment of the minimum wage standard and the competition of the local governments behind should jump out of the narrow perspective of laborers' protection. And according to the principle of proportion, the key review should be transferred to guaranteeing the integrity, the liquidity and equity of economic community to understand the whole interests of laborers, with the key lying in "coordination" rather than its narrow sense of "protection."

minimum wage; competition among local governments; proportional principle

D912.1

A

1672-3104(2017)05?0053?06

2016?12?11；

2017?01?15

重慶大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項目“比例原則中國化的原理與應(yīng)用路徑研究”(No.106112016CDJSK08XK21)

李志鍇(1981?)，男，廣西桂林人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：行政法，勞動法