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      章程視域下公立高校法人治理

      2017-12-16 01:17:42王榮輝幸昆侖
      湖北社會(huì)科學(xué) 2017年10期
      關(guān)鍵詞:章程委員會(huì)學(xué)術(shù)

      王榮輝,幸昆侖

      (重慶電子工程職業(yè)學(xué)院,重慶 401331)

      ·教育論叢

      章程視域下公立高校法人治理

      王榮輝,幸昆侖

      (重慶電子工程職業(yè)學(xué)院,重慶 401331)

      我國公立高校章程文本中還普遍存在學(xué)校創(chuàng)設(shè)性規(guī)定不多特色不明顯,黨委和校長(zhǎng)職責(zé)分工有交叉議事規(guī)則不詳盡,學(xué)術(shù)權(quán)力與民主管理權(quán)力、民主監(jiān)督權(quán)力被虛化等問題,制約著高校治理體系改革與法人主體權(quán)力的發(fā)揮。因此,要加快國家層面的教育制度供給,著力推進(jìn)《高等學(xué)校章程法》《高等學(xué)校法人法》的立法,探索公立高等學(xué)校監(jiān)事會(huì)制度,有利于促進(jìn)依法治教與現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建。

      章程;高等學(xué)校章程法;高等學(xué)校法人法;高校監(jiān)事會(huì)制度

      加快高等學(xué)校章程建設(shè)是為推進(jìn)高等學(xué)校黨的建設(shè)、盡快實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校治理體系與治理能力現(xiàn)代化,也是貫徹落實(shí)《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的一項(xiàng)重要任務(wù)。2012年,教育部頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號(hào)),全面啟動(dòng)了高校章程制定與修訂工作,并于2013年11月28日正式公布了首批經(jīng)國家教育主管部門核準(zhǔn)發(fā)布的中國人民大學(xué)等六所教育部直屬高校章程。截至2017年3月,教育部共核準(zhǔn)發(fā)布了113所高校章程,75所教育部直屬高校章程全部核準(zhǔn)并對(duì)外發(fā)布。

      一、章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心

      章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心和載體,是高等學(xué)校實(shí)施內(nèi)部管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則,制定章程并依據(jù)章程自主辦學(xué)是學(xué)校的法定權(quán)利?!陡叩冉逃ā罚?998)規(guī)定章程是設(shè)立高等學(xué)校的必備條件,并專門規(guī)定了高校章程的框架內(nèi)容?!陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》進(jìn)一步從實(shí)體、內(nèi)容和程序多個(gè)角度對(duì)章程的框架體系、制度要素與生成機(jī)制及學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定,明確了章程在高校制度體系中的核心地位。

      世界高等教育發(fā)展的歷史規(guī)律表明,一部科學(xué)完善的章程對(duì)世界一流大學(xué)保持世界一流水準(zhǔn)起到了至關(guān)重要的作用。有學(xué)者從歐美發(fā)達(dá)國家的大學(xué)章程要素中分析得到了普遍的規(guī)律。美國大學(xué)章程的特點(diǎn)體現(xiàn)在:法律特征明顯、法律地位高、規(guī)范性強(qiáng)、修訂頻繁。[1]美國任何一所大學(xué)的建立,都是在通過生成法律的條件下完成的。美國高校章程明確了學(xué)校的最高議事決策機(jī)構(gòu)為董事會(huì),但不會(huì)直接參與決策的執(zhí)行,主要職能為學(xué)校立法、發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)管理與校長(zhǎng)遴選,這與英國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家實(shí)行的大學(xué)理事會(huì)制度在本質(zhì)上是相同的,是提高大學(xué)決策與行政效率的重要機(jī)制保障?!栋亓执髮W(xué)章程》確立了學(xué)院制、教師等級(jí)制度、教授會(huì)制度、講座制度、利益協(xié)商制度等5個(gè)方面的基本制度,形成了柏林大學(xué)的現(xiàn)代大學(xué)制度框架。[2](p7-10)

      書院章程是我國大學(xué)章程的早期形式。朱熹的《白鹿洞書院學(xué)規(guī)》提出了明義理、修己身的為學(xué)行動(dòng)綱領(lǐng)和思想教育準(zhǔn)繩,明確了教育目的、教育內(nèi)容及學(xué)習(xí)修養(yǎng)途徑融為一體的書院教育理論體系,成為南宋書院統(tǒng)一學(xué)規(guī)和后世書院學(xué)規(guī)的范本,得到明代大教育家王陽明“夫?yàn)閷W(xué)之方,白鹿之規(guī)盡矣”的評(píng)價(jià)。[3]在《白鹿洞書院學(xué)規(guī)》之后,也有另一些代表性書院章程如《臨津書院章程》《象山書院章程》《詩山書院章程》所規(guī)定的內(nèi)容已經(jīng)非常類似于現(xiàn)代大學(xué)章程。清末民初,《京師大學(xué)堂章程》對(duì)大學(xué)堂的辦學(xué)綱領(lǐng)、領(lǐng)導(dǎo)與管理體制、科目與課程設(shè)置、招生與就業(yè)分配、教師評(píng)聘等內(nèi)容都做了詳細(xì)規(guī)定,成為現(xiàn)代意義下我國第一個(gè)大學(xué)章程。民國后,《北京大學(xué)章程》(原名《大學(xué)令》)、《廈門大學(xué)大綱》《北京師范大學(xué)組織大綱》進(jìn)一步明確了學(xué)校教育方針和組織原則,設(shè)定了校長(zhǎng)制度和教師等級(jí)制度,為以后的自主治學(xué)制度奠定了基礎(chǔ)。

      二、章程文本中的權(quán)力主體與權(quán)力關(guān)系

      從“管理”到“治理”是治國方略的重大轉(zhuǎn)型,也是國家高等教育制度的根本轉(zhuǎn)變。高校治理的核心問題是決策權(quán)力的分配,包括了系統(tǒng)層級(jí)的治理、大學(xué)層面的治理和基層學(xué)術(shù)組織的治理。[4](p16-25)文章選取教育部核準(zhǔn)發(fā)布的10所高校章程為樣本進(jìn)行研究(見表1)。

      表1 樣本高校章程概況

      本研究選取的10所高校包括教育部直屬“985工程”高校2所、非教育部直屬“211”高校2所、公安部直屬高校2所、教育部直屬其他高校2所、??茖哟胃咝?所、外交部直屬高校1所,選取的樣本雖不能完全覆蓋我國高校的全部層次與類別,但仍具有一定的代表性。

      從文本來看,10所高校章程都嚴(yán)格遵照《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》文件中有關(guān)章程內(nèi)容方面的要求,章節(jié)略有區(qū)別,但都涵蓋了序言、總則、教職工與學(xué)生、組織機(jī)構(gòu)與管理體制、外部關(guān)系、資產(chǎn)財(cái)務(wù)及后勤、學(xué)校標(biāo)識(shí)、附則等一些核心要素。其中,大連海事大學(xué)等4所高校在章程中明確了舉辦者的權(quán)責(zé)及學(xué)校的權(quán)利與義務(wù);除公安海警學(xué)院外的其他9所高校把學(xué)校與社會(huì)(外部關(guān)系)作為一個(gè)單獨(dú)章節(jié)載明,體現(xiàn)了社會(huì)關(guān)系在高校辦學(xué)中的重要作用和高校對(duì)社會(huì)關(guān)系的高度重視;10所高校中,除暨南大學(xué)章程的審定機(jī)構(gòu)為黨政聯(lián)席會(huì)議外,其他9所高校章程均采用由教代會(huì)討論——校長(zhǎng)辦公會(huì)(校務(wù)委員會(huì))審議——黨委全委會(huì)議審定——學(xué)校所屬機(jī)關(guān)審核——教育部核準(zhǔn)的生成與修訂機(jī)制;10所高校章程的制度要素中,暨南大學(xué)實(shí)行黨政聯(lián)席會(huì)議制度、公安海警學(xué)院執(zhí)行黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制,其余8所高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,10所高校章程均明確了大學(xué)法人制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)議制度與民主管理制度等內(nèi)部治理制度。10所高校章程中,除大連海事大學(xué)和鐵道警察學(xué)院外,其他8所高校章程的字?jǐn)?shù)約10,000字左右,章程條款大多在80條之內(nèi)。

      10所高校章程中,暨南大學(xué)實(shí)行黨政聯(lián)席會(huì)議制度,黨政聯(lián)席會(huì)議是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu);公安海警學(xué)院執(zhí)行黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制,院務(wù)委員會(huì)、黨委、首長(zhǎng)辦公會(huì)是學(xué)院的權(quán)力主體。除以上兩所高校外,其他8所高校都在章程中明確了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為學(xué)校的管理體制、黨委和校長(zhǎng)是學(xué)校內(nèi)部最主要的權(quán)力主體(見表2)。其中,清華大學(xué)沒有用條款的形式列出黨委與校長(zhǎng)的職責(zé),而是總述了黨委及常委的決策事項(xiàng)與原則及校務(wù)會(huì)議的人員組成與決策事項(xiàng),北京大學(xué)等高校對(duì)黨委與校長(zhǎng)職責(zé)的規(guī)定基本都概括為8-10條,從黨委主要職責(zé)內(nèi)容來看,北京大學(xué)、暨南大學(xué)、大連海事大學(xué)等學(xué)校在章程中概括為“宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策”、“負(fù)責(zé)干部選拔、教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督”、“加強(qiáng)黨的思想組織建設(shè)”等,并對(duì)黨委與常委的產(chǎn)生與任期做了規(guī)定,明確了黨委與常委的決策原則及決策機(jī)制;從校長(zhǎng)(首長(zhǎng)辦公會(huì))主要職責(zé)來看,北京大學(xué)、暨南大學(xué)、大連海事大學(xué)等學(xué)校在章程中概括為“制定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃及年度發(fā)展規(guī)劃”、“聘任、解聘教師及其他工作人員”、“制定學(xué)術(shù)管理制度和具體行政管理制度”等方面,都明確了校長(zhǎng)辦公會(huì)的人員組成。(見表3)

      表2 樣本高校章程對(duì)學(xué)校治理架構(gòu)的規(guī)定

      10所高校章程中,廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程中沒有對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定,另外9所高校明確了學(xué)術(shù)委員會(huì)與學(xué)位評(píng)定委員會(huì)是學(xué)校學(xué)術(shù)工作與學(xué)位授予工作的權(quán)力主體,暨南大學(xué)進(jìn)一步明確了教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、專業(yè)技術(shù)資格評(píng)審與聘任專家委員會(huì)是學(xué)校教學(xué)工作與專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審與聘任工作的決策機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位,學(xué)術(shù)委員會(huì)的主要職權(quán)包括“審議學(xué)科建設(shè)與專業(yè)設(shè)置”、“審議重大學(xué)術(shù)交流活動(dòng)”、“審議學(xué)術(shù)評(píng)價(jià),處理學(xué)術(shù)爭(zhēng)議與學(xué)術(shù)規(guī)范事項(xiàng)”、“評(píng)定教學(xué)成果、科研成果獎(jiǎng)勵(lì)”等學(xué)術(shù)事務(wù)管理。其中,北京大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)設(shè)置了學(xué)生委員席位;鐵道警察學(xué)院規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)可聘請(qǐng)校外知名專家為學(xué)術(shù)委員會(huì)特邀委員;清華大學(xué)、大連海事大學(xué)等對(duì)校長(zhǎng)委任委員、擔(dān)任學(xué)校黨群、行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員比例做了明確規(guī)定,并要求學(xué)術(shù)委員會(huì)中應(yīng)該有一定比例的青年委員(見表4)。

      表3 樣本高校章程對(duì)黨委和校長(zhǎng)職權(quán)的規(guī)定

      表4 樣本高校章程對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)事項(xiàng)的規(guī)定

      10所高校章程中,公安海警學(xué)院章程中沒有對(duì)教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)的有關(guān)規(guī)定,清華大學(xué)明確了教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)、研究生代表大會(huì)是學(xué)校民主管理和監(jiān)督的重要形式,但沒有形成具體的職權(quán)條款。除以上兩所高校外,其他8所高校均明確了學(xué)校教職工代表大會(huì)的8項(xiàng)主要職權(quán),大連海事大學(xué)、鐵道警察學(xué)院、外交學(xué)院等還進(jìn)一步規(guī)定了代表的產(chǎn)生方式與任期,及對(duì)代表結(jié)構(gòu)比例做了專門規(guī)定;北京大學(xué)、國際關(guān)系學(xué)院、暨南大學(xué)等把學(xué)生代表大會(huì)、研究生代表大學(xué)參與民主管理和監(jiān)督的職能和形式概括為6項(xiàng)主要職權(quán)(見表5)。

      三、基于章程文本分析的高校內(nèi)部治理困境

      通過對(duì)10所高校章程文本中的權(quán)力主體與權(quán)力關(guān)系解析研究,我們認(rèn)為,我國大學(xué)內(nèi)部治理問題主要是黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長(zhǎng)行政權(quán)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在沖突、學(xué)術(shù)管理權(quán)難以真正發(fā)揮、民主管理與監(jiān)督權(quán)有待提高。[5](p1-7)

      表5 樣本高校章程對(duì)民主管理與監(jiān)督權(quán)的規(guī)定

      (一)黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長(zhǎng)行政權(quán)在高校內(nèi)部治理運(yùn)行中存在沖突。

      社會(huì)主義制度是我國的基本制度,國家舉辦的高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,黨委行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán),校長(zhǎng)行使行政執(zhí)行權(quán),黨委與校長(zhǎng)協(xié)調(diào)運(yùn)行共同推進(jìn)學(xué)校教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展,建立了我國公立高校的內(nèi)部管理制度基礎(chǔ)?!吨腥A人民共和國高等教育法》《中國共產(chǎn)黨黨和國家基層組織工作條例》《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》等文件中明確提出,公立高等學(xué)校全面實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,并長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善,是符合我國國情與高等教育發(fā)展規(guī)律的高?;竟芾碇贫?。高校黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作,保證校長(zhǎng)依法行使職權(quán),黨委職責(zé)主要體現(xiàn)在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、保證社會(huì)主義辦學(xué)方向、決定學(xué)校改革發(fā)展中的重要事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校思想政治工作以及開展學(xué)校組織建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)等學(xué)校事務(wù)的宏觀管理。校長(zhǎng)在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下依法行使職權(quán),全面負(fù)責(zé)學(xué)校教學(xué)科研與行政管理工作,職責(zé)主要體現(xiàn)在組織擬定和實(shí)施學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本管理制度、重要行政規(guī)章制度、重大教學(xué)科研改革措施、重要辦學(xué)資源配置方案等,組織擬定和實(shí)施學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方案、學(xué)校人才發(fā)展規(guī)劃、重大基本建設(shè)規(guī)劃、以及年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案等方面。

      文件要求高校要完善黨委與校長(zhǎng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制,黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行、發(fā)揚(yáng)民主、集體決策,充分聽取和尊重班子成員的意見并支持他們的工作。然而在高校實(shí)行過程中,黨委與行政的權(quán)責(zé)能否如文件中做出明確分工,以黨委書記為代表的黨委與以校長(zhǎng)為代表的校長(zhǎng)辦公會(huì)對(duì)某些重要決策意見不能協(xié)調(diào)時(shí),可能會(huì)形成二者相互對(duì)峙的局面,不僅與國家的法律法規(guī)、文件精神相背,還可能會(huì)成為學(xué)校權(quán)力內(nèi)耗與資源內(nèi)耗的根源。如《大連海事大學(xué)章程》《對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)章程》中的黨委職責(zé)都提到“討論決定事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)和基本管理制度”,與校長(zhǎng)職責(zé)“全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)科研和行政管理工作”有明顯交叉與重疊,其可能產(chǎn)生的后果是:職責(zé)不明導(dǎo)致在學(xué)校涉及教學(xué)科研或行政管理過程中遇到?jīng)Q策困境時(shí),黨委和行政權(quán)力相互推諉;在教學(xué)科研或行政管理中涉及到利益分配或資源分配時(shí),容易在黨委與行政權(quán)力中形成利益群體;在黨委與行政權(quán)力協(xié)調(diào)不力時(shí),容易形成行政決定經(jīng)常性地被黨委否決的怪圈;由于黨委對(duì)教學(xué)科研或行政管理中過多干涉而造成校長(zhǎng)行政權(quán)力難以發(fā)揮。

      (二)學(xué)術(shù)委員會(huì)的法定學(xué)術(shù)決策職權(quán)虛化、學(xué)術(shù)管理權(quán)難以真正發(fā)揮。

      《中華人民共和國高等教育法》指出,高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì),履行“審議學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)科研計(jì)劃方案,評(píng)定教學(xué)科研成果”等職責(zé)。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》(教育部令第35號(hào))文件中,通過“以學(xué)術(shù)委員會(huì)作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)”等描述進(jìn)一步賦予了高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)決策權(quán)。10所樣本高校中,《廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》文本沒有對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定;清華大學(xué)、國際關(guān)系學(xué)院兩所高校章程文本明確了學(xué)術(shù)委員會(huì)是校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),但沒有列出其職權(quán);其他7所高校明確了學(xué)術(shù)委員會(huì)的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)地位,并規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)職權(quán)。其中,鐵道警察學(xué)院章程中將學(xué)術(shù)事項(xiàng)分為了學(xué)術(shù)審議、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)咨詢和學(xué)風(fēng)維護(hù),并分別列出了其職責(zé)范圍。北京大學(xué)、大連海事大學(xué)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、鐵道警察學(xué)院等在章程中明確了設(shè)立學(xué)科建設(shè)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、學(xué)風(fēng)建設(shè)委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)等專門委員會(huì),設(shè)立基層學(xué)術(shù)分委員會(huì),完善了兩級(jí)學(xué)術(shù)管理體制。從學(xué)術(shù)委員會(huì)成員構(gòu)成與產(chǎn)生方式來看,《北京大學(xué)章程》中提出在學(xué)術(shù)委員會(huì)中設(shè)置學(xué)生委員名額和學(xué)術(shù)委員會(huì)主任由全體委員會(huì)直接選舉產(chǎn)生的兩個(gè)特點(diǎn)值得其他高校借鑒。

      在樣本外的《上海交通大學(xué)章程》《上海外國語大學(xué)章程》中,兩所高校將學(xué)術(shù)委員會(huì)定位為“學(xué)校學(xué)術(shù)事項(xiàng)的最高議事機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌行使對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán),學(xué)校尊重并保障學(xué)術(shù)委員會(huì)獨(dú)立行使學(xué)術(shù)權(quán)力”。對(duì)比發(fā)現(xiàn),10所樣本高校將校學(xué)術(shù)委員會(huì)定位為“最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”,并不能充分體現(xiàn)學(xué)術(shù)委員會(huì)最高學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位與職能,更容易使讀者理解為研究型機(jī)構(gòu),而非議事決策機(jī)構(gòu)。從學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)描述來看,《北京大學(xué)章程》等寫明了校學(xué)術(shù)委員會(huì)“討論決定學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)、教師職務(wù)聘任的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程、學(xué)術(shù)道德規(guī)范等學(xué)術(shù)管理制度”等職責(zé),對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)決策的職責(zé)范圍比較明確;而在其他高校章程中只是參照了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》(教育部令第35號(hào))的相關(guān)表述,卻沒有在章程中具體指定哪些事項(xiàng)可以由學(xué)術(shù)委員會(huì)直接決定、哪些事項(xiàng)可由學(xué)術(shù)委員會(huì)審議后報(bào)黨委審定、哪些事項(xiàng)可由學(xué)術(shù)委員會(huì)提出咨詢建議,及其他一些模糊性的表述易導(dǎo)致學(xué)術(shù)委員會(huì)的決策權(quán)難以落到實(shí)處。特別是涉及學(xué)術(shù)人才建設(shè)規(guī)劃、學(xué)術(shù)單位設(shè)置與調(diào)整、學(xué)術(shù)資源配置及其學(xué)術(shù)事務(wù)相關(guān)的宏觀政策與改革事項(xiàng)等方面,學(xué)術(shù)委員會(huì)的審議與決策職權(quán)被虛化現(xiàn)象更加普遍。

      (三)教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等機(jī)構(gòu)職能被邊緣化,民主管理與監(jiān)督權(quán)有待提高。

      高校治理中要重視民主參與與民主監(jiān)督,通過民主參與、民主討論與審議、釋放交往過程中的交往權(quán)力最終形成共同意志。教職工代表大會(huì)制度是我國高校管理的基本制度之一,是學(xué)校實(shí)施民主管理與民主監(jiān)督的重要主體。1998年1月,教育部頒布實(shí)施《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》,強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校應(yīng)建立健全教職工代表大會(huì)制,行使“討論決定教職工的住房分配、福利費(fèi)管理使用的原則和辦法,以及其他有關(guān)教職工的集體福利事項(xiàng);監(jiān)督學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,可以進(jìn)行表揚(yáng)、批評(píng)、評(píng)議、推薦,必要時(shí)可以建議上級(jí)機(jī)關(guān)予以嘉獎(jiǎng)、晉升,或予以處分、免職”等具體職權(quán)。2011年教育部第32號(hào)令《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》進(jìn)一步明確:教職工代表大會(huì)聽取學(xué)校和建議學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校章程制定、學(xué)校建設(shè)等重大改革的重大問題解決方案以及學(xué)校年度報(bào)告財(cái)務(wù)報(bào)告等;討論通過學(xué)校分配方案、教職工福利實(shí)施方案;按照有關(guān)規(guī)定的安排評(píng)議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部等。10所高校章程中,除公安海警學(xué)院和清華大學(xué)外,其他8所高校對(duì)教職工代表大會(huì)職權(quán)的規(guī)定均保持與《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》一致的表述。

      我國高校民主管理與監(jiān)督尚未真正實(shí)現(xiàn),決策過程缺乏嚴(yán)格的制度保障和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拿裰鞒绦?,在某些方面甚至有倒退趨?shì)。[6](p100-101)相比較于世界一流大學(xué)的章程,哥本哈根大學(xué)章程規(guī)定:學(xué)校評(píng)議會(huì)是學(xué)校決策機(jī)構(gòu),評(píng)議會(huì)15名成員中,有2名為校外成員,有2名為研究人員或教師代表。耶魯大學(xué)章程規(guī)定:由每個(gè)學(xué)院的終身教授一起共同組成學(xué)校終身職員理事會(huì),處理有關(guān)政策和學(xué)院管理的事項(xiàng)。我國的現(xiàn)實(shí)情況是,章程中雖明確了教職工代表大會(huì)的地位與職權(quán),但對(duì)教職工代表大會(huì)的人員組成、議事規(guī)則、決策程序等操作性規(guī)定仍有較大欠缺。高校教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)遠(yuǎn)沒有黨委會(huì)、校長(zhǎng)(校務(wù))辦公會(huì)重要,普通老師和管理人員參與學(xué)校決策的途徑與機(jī)會(huì)不平等,教職工代表大會(huì)管理與監(jiān)督職權(quán)的執(zhí)行效果無法得到保障,長(zhǎng)期以來形成的“精英管理”模式仍然是高校實(shí)施民主管理與監(jiān)督的禁錮,民主管理與民主監(jiān)督最終成為“形式主義”。從章程文本來看,《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第12條要求的“大學(xué)章程必須明確學(xué)生代表大會(huì)的組成、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則,以及議事程序”的內(nèi)容均沒有體現(xiàn),與國家政策文件要求和構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理體系的現(xiàn)實(shí)需求相違背。

      四、高校章程建設(shè)與深入推進(jìn)高校治理改革的路徑選擇

      一個(gè)大學(xué)的發(fā)展水平不是取決于學(xué)校規(guī)模和一些數(shù)據(jù)指標(biāo),而是取決于學(xué)?;A(chǔ)性制度的完備程度。①參見教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度研討會(huì)上的講話(2011年11月25日)?!栋亓执髮W(xué)章程》(1817年)、《加州大學(xué)章程》(1862年)、《東京大學(xué)章程》(1877年)等不僅奠定了大學(xué)治理的法律基礎(chǔ)和組織機(jī)構(gòu)框架,也形成了現(xiàn)代大學(xué)制度的基本制度框架,蘊(yùn)涵著啟迪我國高校治理改革的理念與思想。

      以章程為大學(xué)治理的制度保障,實(shí)現(xiàn)大學(xué)高效運(yùn)行與卓越治理,理想狀態(tài)應(yīng)是:堅(jiān)持中國特色的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,充分調(diào)動(dòng)各權(quán)力主體的管理責(zé)任,強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)、校長(zhǎng)行政管理權(quán)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)自治權(quán)三權(quán)相對(duì)獨(dú)立,明確教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的民主管理與監(jiān)督權(quán),保證各權(quán)力的監(jiān)督與平衡。

      (一)提高章程的法律效力,研究推進(jìn)國家層面的高等學(xué)校章程立法。

      我國公立高等學(xué)校制定章程碰到的最大問題是章程的法律效力問題,[7]制定高校章程的目的是為了完善大學(xué)法人制度,解決高校與政府、社會(huì)的關(guān)系,處理內(nèi)部各利益主體的權(quán)利與義務(wù),但高校章程本質(zhì)上是沒有法律效力的公法性規(guī)范,沒有上位法依據(jù),成了相關(guān)部門失責(zé)諉過和行政不作為的保護(hù)傘。[8]

      國外大學(xué)章程及有關(guān)研究資料表明,國外高校章程主要采取由國會(huì)或州議會(huì)等立法機(jī)關(guān)立法或授權(quán)的形式確定大學(xué)章程的法定效力。如歐洲中世紀(jì)的特許狀賦予了大學(xué)的法定管理權(quán),并被沿襲了下來,《牛津大學(xué)章程》《劍橋大學(xué)章程》均由英國國會(huì)立法通過,美國高校章程法律效力源自聯(lián)邦或州議會(huì)立法,《康奈爾大學(xué)章程》是源于紐約州立法機(jī)構(gòu)的授權(quán),即1865年莫雷爾法案的585章授權(quán);而我國《香港科技大學(xué)條例》于1998年根據(jù)香港法例第1141章成立,為香港科技大學(xué)獨(dú)立運(yùn)行提供了法律框架,澳門地區(qū)《澳門大學(xué)章程》《澳門理工學(xué)院章程》則是由澳門地區(qū)行政長(zhǎng)官以政府令的形式簽發(fā),也具有行政許可的法律性質(zhì)、特征和功能。

      據(jù)2016年3月20日《深圳特區(qū)報(bào)》報(bào)道,深圳大學(xué)已經(jīng)完成了《深圳大學(xué)條例》的立法草案,深圳市人大常委會(huì)赴深圳大學(xué)召開了立法進(jìn)展調(diào)研會(huì),經(jīng)過市人大常委會(huì)立法后,它將成為國內(nèi)首部專項(xiàng)高校立法。[9]深圳大學(xué)校長(zhǎng)李清泉認(rèn)為在構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理體系問題上,《深圳大學(xué)條例》突出了幾個(gè)方面的重點(diǎn):創(chuàng)新和規(guī)范了深圳大學(xué)治理機(jī)制,建立了理事會(huì)決策、黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體系;創(chuàng)新和規(guī)范了深圳大學(xué)和市政府機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系,明晰各自的權(quán)利和義務(wù),擴(kuò)大和保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán);管辦分離,依法治理,創(chuàng)新和規(guī)范了多種監(jiān)督機(jī)制,大學(xué)信息公開化、透明化,加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督。

      章程在高校內(nèi)部具有綱領(lǐng)性、根本性的權(quán)威地位,但對(duì)于學(xué)校的外部利益相關(guān)者而言,章程的權(quán)威性和法律效力就大打折扣,從現(xiàn)有法律規(guī)定來看,章程在我國整個(gè)教育法律體系中的地位問題還不能得到確切答案,[10](p169-172)實(shí)現(xiàn)章程法律效力是提高章程權(quán)威性的關(guān)鍵。

      條例是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定或批準(zhǔn)的規(guī)定某些事項(xiàng)或某一機(jī)關(guān)組織、職權(quán)等規(guī)范性的法律文件,也指團(tuán)體制定的章程,是法的具體表現(xiàn)形式之一?!渡钲诖髮W(xué)條例》的立法推行實(shí)踐,對(duì)我國高校章程建設(shè)有一定的啟示。根據(jù)我國法定立法程序,高校章程的審議和通過程序,是決定高校章程法律效力與等級(jí)的關(guān)鍵。對(duì)于地方所屬高校,其章程可由高校主管部門以提案形式提請(qǐng)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或具有立法權(quán)的地市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過并對(duì)外公布,成為地方法規(guī),或由省級(jí)政府或地方政府通過行政手段審查大學(xué)章程的合法性和合理性,以地方規(guī)章的形式審議通過并對(duì)外發(fā)布,賦予其法律效力;對(duì)于部屬高校及中央其他部委所屬高校,其章程可提交教育部部委會(huì)討論通過并對(duì)外發(fā)布,以教育部規(guī)章的形式獲得法律效力。隨著我國高等教育體制的改革深入與教育法律體系的不斷完善,可由全國人大常委會(huì)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上制定《高等學(xué)校章程法》,從國家層面對(duì)高校章程中黨委領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)與校長(zhǎng)行政執(zhí)行權(quán)、學(xué)術(shù)管理權(quán)、民主管理與監(jiān)督權(quán)等共性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定,對(duì)高校章程的制度要素、生成機(jī)制及其法律地位進(jìn)行明確,作為高校治理及章程建設(shè)的基礎(chǔ)法律框架。

      (二)完善法人制度,對(duì)一些核心問題從國家制度層面做出明確。

      高等學(xué)校是具有特定功能、特定組織屬性的法人組織,高校法人各權(quán)利主體之間的權(quán)利配置與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是現(xiàn)代高校制度研究的重要理論問題,[11](p45-50)推進(jìn)高校章程建設(shè)要以完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)。

      高等學(xué)校內(nèi)部存在著黨委、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)組織、教職工、學(xué)生等多元主體,存在著復(fù)雜的治理關(guān)系,高校內(nèi)部的行政管理關(guān)系是客觀存在的,學(xué)術(shù)事務(wù)管理關(guān)系也是客觀存在的,不能相互代替,有人說這是一個(gè)治理關(guān)系最為復(fù)雜的基層組織,法人權(quán)利的高度集中、學(xué)術(shù)權(quán)力不斷萎縮與監(jiān)督的弱化是公立高校法人治理結(jié)構(gòu)的主要缺陷。高等學(xué)校在社會(huì)發(fā)展中的作用和地位使得完善高校組織法更加緊迫,要把大學(xué)章程從文本變成行動(dòng),提高大學(xué)內(nèi)部治理能力。

      周光禮、羅爽等研究認(rèn)為,公法人與私法人的法人制度都不是最佳的策略選擇,主張建立第三部門視野下的高校法人制度。第三部門視野下的高等學(xué)校法人應(yīng)屬于專業(yè)型第三部門法人,[12](p40-50)根據(jù)第三部門理論,高校是既不完全受政府控制也不完全受市場(chǎng)左右的第三部門,政府應(yīng)適度調(diào)控,市場(chǎng)應(yīng)有限介入,高校應(yīng)擁有廣泛的辦學(xué)自主權(quán)?!督逃ā贰陡叩冉逃ā访鞔_了高校的非營利性事業(yè)單位法人性質(zhì),獨(dú)立法人地位具體可體現(xiàn)為高校的辦學(xué)自主權(quán),然而在實(shí)際運(yùn)行中,相比較于私立高校,公立高校在實(shí)踐中與政府之間的內(nèi)部行政關(guān)系特征更加明顯,由于內(nèi)部行政關(guān)系的不斷擴(kuò)張與強(qiáng)化,公立高校實(shí)際享有的辦學(xué)自主權(quán)是很有限的,學(xué)校不能完全行使法人權(quán)力。

      《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要建立和完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度,為制定實(shí)施《高等學(xué)校法人法》提供了立法契機(jī)和立法環(huán)境,我國可借鑒日本《國立大學(xué)法人法》(2003年)的成功經(jīng)驗(yàn),設(shè)立“高等學(xué)校法人”獨(dú)立法人類型,出臺(tái)《高等學(xué)校法人法》。其一,設(shè)立法人制度,賦予高校獨(dú)立的法律人格,改變政府在法律上確定了自己的管理范圍卻延續(xù)過去的做法干預(yù)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),使高校能夠自主地處理學(xué)校與政府、社會(huì)的關(guān)系,調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者之間的權(quán)利矛盾與沖突,自主地開展人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承活動(dòng),保障社會(huì)教育資源的公平使用和公共利益的實(shí)現(xiàn),從根本上實(shí)現(xiàn)依法治校。其二,完善高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、組織機(jī)構(gòu)制度、責(zé)任與監(jiān)督制度等基本制度,建立法人內(nèi)部的決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制衡的治理機(jī)制;優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu),以法律的形式將學(xué)校黨委、校長(zhǎng)及學(xué)校行政、教職工代表大會(huì)和學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)利邊界及其運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范,按照知識(shí)邏輯履行高校學(xué)術(shù)使命,建立網(wǎng)絡(luò)式、扁平式的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),重視組織基層對(duì)組織決策的作用,提高學(xué)校的管理效率,維護(hù)高校公益性目標(biāo)。

      (三)提高章程的執(zhí)行力度與實(shí)施監(jiān)督力度,探索公立高校監(jiān)事會(huì)制度。

      現(xiàn)行高校治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的缺陷,在一定程度上偏離了大學(xué)理想。高校黨委是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu),行使人事和重大問題的決策權(quán),校長(zhǎng)行政權(quán)體現(xiàn)在對(duì)教學(xué)、科研、人事及財(cái)物等辦學(xué)資源的管理,教職工代表大會(huì)行使民主管理與監(jiān)督權(quán),但教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)遠(yuǎn)沒有高校黨委會(huì)、校長(zhǎng)(校務(wù))辦公會(huì)重要,民主管理與民主監(jiān)督成為“形式主義”;在高?,F(xiàn)行行政科層體系下,學(xué)校紀(jì)檢、監(jiān)察與審計(jì)部門作為高校的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也難于有效實(shí)施對(duì)黨委、行政行為的監(jiān)控,法人制度形成了“內(nèi)部人控制”運(yùn)行機(jī)制。[11](p45-50)頻頻出現(xiàn)的高校違法違紀(jì)問題,就是因?yàn)榇髮W(xué)里沒有制約機(jī)制,所以要盡快制定大學(xué)理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度,加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。①山東省委副書記、省長(zhǎng)郭樹清參加省十二屆人大四次會(huì)議煙臺(tái)代表團(tuán)審議時(shí)結(jié)合省兩院報(bào)告談了依法治國、依法治省的一些問題。他指出不管是政府機(jī)關(guān),還是企事業(yè)單位,秉公辦事,必須要加強(qiáng)內(nèi)外部的監(jiān)督,大學(xué)和醫(yī)院也要形成內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督和制約制度,應(yīng)該盡快制定大學(xué)內(nèi)的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。(2015年1月30日)

      歐美國家大學(xué)的分權(quán)與監(jiān)督是西方現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分,大學(xué)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào),“董事會(huì)”“評(píng)議會(huì)”“理事會(huì)”等決策主體廣泛吸納社會(huì)人士參與管理與監(jiān)督。

      高校法人地位的確立,意味著學(xué)校對(duì)政府依附的減弱及學(xué)校與政府間外部行政關(guān)系的減弱,但須避免造成“一放就散”的局面?!陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》提出,高校章程要明確接受社會(huì)監(jiān)督的原則與辦法,健全社會(huì)支持和監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制;《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》也指明要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督,創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段,切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。集美大學(xué)誠毅學(xué)院等高校設(shè)立的監(jiān)事會(huì)制度為我國公立高校推行監(jiān)事會(huì)制度進(jìn)行了有益探索。公立高校效仿建立現(xiàn)代企業(yè)制度的經(jīng)驗(yàn),建立高校監(jiān)事會(huì)制度,通過外部機(jī)制來制約高校法人權(quán)利的運(yùn)行。社會(huì)參與對(duì)高校運(yùn)行的監(jiān)督,有助于減輕高等教育管理中政府的重?fù)?dān),也是發(fā)揮高等教育中社會(huì)的教育職能,落實(shí)社會(huì)教育權(quán)。對(duì)于地方所屬高校,學(xué)校監(jiān)事可由學(xué)校舉辦方派出,對(duì)地方政府負(fù)責(zé);對(duì)于部屬高校及中央其他部委所屬高校,學(xué)校監(jiān)事可由教育部或相應(yīng)中央部委派出,對(duì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)工作內(nèi)容可包括:監(jiān)督高校主要領(lǐng)導(dǎo)行政業(yè)績(jī)、高校辦學(xué)方向、高校財(cái)務(wù)狀況、高校資產(chǎn)績(jī)效等情況,保障學(xué)校辦學(xué)效益及老師、學(xué)生、其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益等。

      [1]方文暉.我國大學(xué)章程制定路徑研究[D].南京:南京大學(xué)博士學(xué)位論文,2003.

      [2]孫霄兵.推進(jìn)高校章程建設(shè)完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度[J].中國高等教育,2012,(05).

      [3]喬繼葉.大學(xué)章程要素的比較研究[D].上海:上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2012.

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      [6]曾中秋.高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重建中的范式選擇[J].安康學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(06).

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      [8]朱興德.破解制約教育發(fā)展的非教育性問題[N].光明日?qǐng)?bào),2017-05-11(14).

      [9]馬璇.《深圳大學(xué)條例》完成立法草案[N].深圳特區(qū)報(bào),2016-03-20(A02).

      [10]陳學(xué)敏.關(guān)于大學(xué)章程的法律分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008,(02).

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      G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-8477(2017)10-0153-09

      王榮輝(1980—),男,碩士,副教授,重慶電子工程職業(yè)學(xué)院科研與發(fā)展規(guī)劃處副處長(zhǎng),高職教育研究所副所長(zhǎng);幸昆侖(1969—),男,博士,教授,高級(jí)工程師,重慶電子工程職業(yè)學(xué)院副校長(zhǎng)。

      重慶市教育委員會(huì)現(xiàn)代職業(yè)教育體系國家制度建設(shè)研究重大專項(xiàng)課題“整體性治理視域下高職院校理事會(huì)治理制度建設(shè)研究”(17SKZJ03);重慶市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度重點(diǎn)課題“高職院校章程建設(shè)研究”(2014-GX-013)。

      責(zé)任編輯 張 豫

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