泰州市深化財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)探討

朱玲

摘要：財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)開始于改革開放之初的經(jīng)濟(jì)高速增長，長期以來在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下積累下來的結(jié)構(gòu)性、素質(zhì)性矛盾十分突出，靠資源性投入、物質(zhì)消耗拉動(dòng)增長的模式?jīng)]有發(fā)生改變，通過低成本、低價(jià)格贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的做法在企業(yè)發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位，這些都給中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長挖了大大的坑。國際經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)峻形勢(shì)讓中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)看到了危機(jī)，也倒逼了中國加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，堅(jiān)持改革開放，堅(jiān)持可持續(xù)性發(fā)展經(jīng)濟(jì)。隨著長三角經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，泰州市建立大市以來，財(cái)政收入增長迅速，財(cái)政保障能力明顯增強(qiáng)，然而，受大環(huán)境的影響，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境也發(fā)生重大變化，實(shí)體經(jīng)濟(jì)低迷，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長明顯放緩，如何利用財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型順利進(jìn)行，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展已顯得更為迫切。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；財(cái)政資金配置

一、財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系

1、財(cái)政的配置資源職能。財(cái)政通過稅收、投資、財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付等手段和政策來實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的合理化分配。

2、財(cái)政的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能通過三種手段得以體現(xiàn)，一是轉(zhuǎn)移支付制度，二是稅收制度，三是農(nóng)業(yè)品價(jià)格調(diào)控制度，在經(jīng)濟(jì)增長滯緩時(shí)，政府采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，通過增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出，減少稅收等措施拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，通過財(cái)政的宏觀調(diào)控，使得經(jīng)濟(jì)處于穩(wěn)定狀態(tài)。

3、財(cái)政投資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的關(guān)系。財(cái)政收入的穩(wěn)定增加最根本就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了財(cái)政收入就會(huì)增加，但是過度的財(cái)政收入就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的正常增長，最終也會(huì)惡性循環(huán)，若財(cái)政投資缺少合理化分配，最終會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

4、財(cái)政是政府履行各項(xiàng)職能的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障，也是政策工具和監(jiān)督手段，肩負(fù)著政府經(jīng)濟(jì)工作多方面的重要任務(wù)，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)密不可分，經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展靠政府財(cái)政的物質(zhì)支持，財(cái)政的收支平衡靠穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兩者相輔相成。

二、泰州財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)推進(jìn)的積極舉措

早在2012年，泰州在召開全市財(cái)政工作會(huì)議中明確提出“財(cái)政創(chuàng)新改革”這個(gè)概念，財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)由此在泰州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中起到了非常大的作用，財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是雄厚的資金“靠山”。

這幾年，泰州財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)主要通過以下三個(gè)方面著手進(jìn)行改革：

1、財(cái)政服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)。圍繞爭(zhēng)創(chuàng)“全省轉(zhuǎn)型升級(jí)示范市”目標(biāo)，加大財(cái)政政策歸并整合、優(yōu)化創(chuàng)新和宣傳落實(shí)力度，完善財(cái)政政策體系。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，放大財(cái)政政策導(dǎo)向功能和引導(dǎo)效應(yīng)，積極扶持“1+3+N”新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，大力支持實(shí)施現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“833工程”和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“5218提升工程”。支持發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，研究出臺(tái)鼓勵(lì)企業(yè)上市和小微企業(yè)減負(fù)、扶持政策，建立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金、中小企業(yè)應(yīng)急周轉(zhuǎn)資金，建成財(cái)企服務(wù)“直通車”。創(chuàng)新財(cái)、銀、企合作聯(lián)動(dòng)模式，推動(dòng)銀行、擔(dān)保、創(chuàng)投等金融和社會(huì)資本共同支持服務(wù)企業(yè)發(fā)展。優(yōu)化財(cái)政服務(wù)平臺(tái)，提升“科學(xué)理財(cái)、普惠萬家”服務(wù)品牌，健全“三服務(wù)”、掛鉤幫扶、聯(lián)創(chuàng)共建長效機(jī)制，推進(jìn)服務(wù)流程再造優(yōu)化。

2、推進(jìn)財(cái)政管理轉(zhuǎn)型升級(jí)。全面深化公共財(cái)政、法制財(cái)政、績效財(cái)政、民生財(cái)政、陽光財(cái)政建設(shè)，不斷健全財(cái)政管理機(jī)制、完善財(cái)政管理制度。健全預(yù)算管理體系，按照“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”的要求，積極推進(jìn)零基預(yù)算、綜合預(yù)算、全口徑預(yù)算。完善國庫集中支付制度，加強(qiáng)政府采購監(jiān)管，全面推行財(cái)政專項(xiàng)資金績效目標(biāo)管理，探索建立財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算掛鉤制度。深化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率和效益。加強(qiáng)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理，促進(jìn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)有序、規(guī)范、陽光、安全流轉(zhuǎn)。落實(shí)重大事項(xiàng)民主決策、聽證論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度，建立健全財(cái)政預(yù)決算和部門“三公經(jīng)費(fèi)”支出信息公開審查、處理、答復(fù)、協(xié)調(diào)機(jī)制。

3、推進(jìn)財(cái)政隊(duì)伍轉(zhuǎn)型升級(jí)。以財(cái)政文化建設(shè)為引領(lǐng)，以財(cái)政廉政建設(shè)為保證，豐富財(cái)政科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展內(nèi)涵。深入推進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)學(xué)習(xí)型黨組織、學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)、學(xué)習(xí)型干部建設(shè)，組織開展財(cái)政精神大討論、財(cái)政技能大練兵、財(cái)政創(chuàng)新大比武活動(dòng)，促進(jìn)財(cái)政隊(duì)伍全面轉(zhuǎn)型升級(jí)。完善機(jī)關(guān)干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)、交流輪崗、競(jìng)爭(zhēng)上崗、掛職鍛煉、考核獎(jiǎng)懲等機(jī)制，營造良好的用人環(huán)境，確保財(cái)政資金、財(cái)政隊(duì)伍“兩個(gè)安全”，促進(jìn)服務(wù)效能和資金效益“兩個(gè)最大化”，為財(cái)政事業(yè)和全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的組織保障和財(cái)力支撐。

三、泰州市財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)中遇到的難點(diǎn)問題

1、經(jīng)濟(jì)規(guī)模的的偏向性影響財(cái)政收入可持續(xù)增長。泰州市財(cái)政主要依賴泰州地區(qū)船舶制造業(yè)、醫(yī)藥化工，受國際經(jīng)濟(jì)的影響，船舶訂單逐年下降，支柱產(chǎn)業(yè)不景氣，導(dǎo)致財(cái)政收入增速放緩。另外一方面，泰州近兩年尤其是房地產(chǎn)業(yè)的熱度持續(xù)升溫，財(cái)政收入又得到迅速補(bǔ)充，與此同時(shí)，新興能源產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)財(cái)稅貢獻(xiàn)又達(dá)不到預(yù)期，使得在沒有更好產(chǎn)業(yè)互相調(diào)控的制約下，政府財(cái)政有依賴土地、房產(chǎn)業(yè)的傾向，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)規(guī)模增速再快也不利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展。

2、財(cái)政資金管理與市場(chǎng)需求存在脫節(jié)現(xiàn)象。財(cái)政創(chuàng)新改革至今，財(cái)政管理也已緊緊跟隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)節(jié)奏，逐步完善，但是，現(xiàn)實(shí)狀況下，我們不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政內(nèi)部職能在實(shí)際運(yùn)用中還是會(huì)存在條塊交叉，缺乏整體性。財(cái)政資金的結(jié)構(gòu)投入受限于當(dāng)前政府管理的條塊管理，一方面，各部門從自身利益出發(fā)制定財(cái)政投入資金的管理辦法，各成體系，無法最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金效用。另一方面，一些領(lǐng)域管理部門過多，卻又無法形成合力，使財(cái)政資金很難落到實(shí)處，所以財(cái)政資金重復(fù)投入與部分產(chǎn)業(yè)投入資金短缺的現(xiàn)象同時(shí)存在。

3、財(cái)政預(yù)算管理績效不高，財(cái)政收入部分流失。隨著全口徑預(yù)算的實(shí)施，所有收入已基本歸集于財(cái)政，有預(yù)算才會(huì)有支出，但是也有一部分漏網(wǎng)之魚，預(yù)算編制中“自下而上”的特征明顯固化了部門利益，難以實(shí)現(xiàn)政府資金的結(jié)構(gòu)調(diào)整和統(tǒng)籌，包括一些既不屬于預(yù)算外又無法統(tǒng)一規(guī)范到公共預(yù)算收支項(xiàng)目中的資金，這一部分收支往往未能納入預(yù)算管理，財(cái)政預(yù)算缺少細(xì)化的管理手段，政策管理和實(shí)踐管理環(huán)節(jié)不緊扣，使得財(cái)政收入歸集效率不高。

4、財(cái)政支出實(shí)效性不高不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。泰州市向企業(yè)投放財(cái)政資金偏重于創(chuàng)新科技，新興產(chǎn)業(yè)，并取得了一定的成效，同時(shí)，我們應(yīng)該看到，財(cái)政大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的體制機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。要在遵循科技創(chuàng)新規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，進(jìn)一步深化財(cái)政支出合理分配，消除科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”，解決科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問題，實(shí)現(xiàn)科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，促進(jìn)創(chuàng)新資源整合、創(chuàng)新力量聚合，才能創(chuàng)造有效的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)氛圍。

5、財(cái)政資金分配固化，引導(dǎo)作用不強(qiáng)。 泰州財(cái)政資金有一半是用于公務(wù)員、企事業(yè)單位人員管理以及工資、福利的發(fā)放，可以說50%用于養(yǎng)人的，30%用于民生、社會(huì)保障事業(yè)，僅20%支持企業(yè)、產(chǎn)業(yè)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，越來越難以發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型快速發(fā)展，最大程度地促進(jìn)民生保障工程發(fā)展的“后盾”物質(zhì)基礎(chǔ)的作用，給財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來難度。

四、推進(jìn)泰州市財(cái)政轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑選擇

1、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（1）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確保財(cái)政收入增速穩(wěn)定。加大對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的扶持力度，“做精一產(chǎn)、做強(qiáng)二產(chǎn)、做大三產(chǎn)”。一是支持農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化為目標(biāo)，實(shí)施推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，大力支持農(nóng)業(yè)合作組織以及農(nóng)業(yè)規(guī)模化龍頭企業(yè)，讓第一產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入保駕護(hù)航。二是在放大對(duì)裝備制造業(yè)和生物醫(yī)藥業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，加大對(duì)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造、節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、科研成果轉(zhuǎn)化等方面的財(cái)政扶持。鼓勵(lì)企業(yè)做大做強(qiáng)，利用稅收改革的契機(jī)，提高工業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。三是積極向上級(jí)部門爭(zhēng)取現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)的專項(xiàng)引導(dǎo)資金，引導(dǎo)重大的現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)項(xiàng)目向泰州集聚，大力發(fā)展港口物流、金融擔(dān)保、科技服務(wù)、服務(wù)外包、旅游文化等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)服務(wù)業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟(jì)比重。

（2）統(tǒng)籌調(diào)度財(cái)政資金，滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要。財(cái)政資金在確保改善民生的基礎(chǔ)上，逐步加大對(duì)教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障、保障性住房等民生事業(yè)的投入力度，對(duì)一般性財(cái)政支出，嚴(yán)格控制，力求不斷降低行政運(yùn)行成本，杜絕公共資源浪費(fèi)，將財(cái)政資金向基層下傾，設(shè)立專項(xiàng)引導(dǎo)資金，比如特色產(chǎn)業(yè)扶持專項(xiàng)資金、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償專項(xiàng)資金、大眾創(chuàng)業(yè)激勵(lì)專項(xiàng)資金等，統(tǒng)籌調(diào)度財(cái)政資金，合理運(yùn)用財(cái)政資金，以促進(jìn)財(cái)政收支平衡。

2、財(cái)政預(yù)算管理的細(xì)化。

政府任何財(cái)政支出都必須貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”的規(guī)則，細(xì)化預(yù)算科目，明確到“款”級(jí)，積極向“項(xiàng)”級(jí)進(jìn)步，財(cái)政各級(jí)主管部門必須嚴(yán)格按照預(yù)算來組織收入和安排支出。細(xì)化后的預(yù)算資金應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，應(yīng)該注重建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足，為年度預(yù)算的約束預(yù)留了空間。另外，需要進(jìn)一步建立政府性基金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的機(jī)制，加強(qiáng)政府資金的統(tǒng)籌使用。應(yīng)將國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例做靈活提高，這是政府資金統(tǒng)籌使用效率提高體現(xiàn)的一個(gè)方面。再次，一般公共預(yù)算資金調(diào)入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的比例也應(yīng)繼續(xù)提高，這樣做不僅擴(kuò)大了公共財(cái)政預(yù)算調(diào)節(jié)范圍，而且有助于多元有效地使用同一口徑內(nèi)的資金，起到調(diào)配與控制的雙重作用。細(xì)化財(cái)政預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算管理中的每一個(gè)流程，夯實(shí)財(cái)政的“物質(zhì)基礎(chǔ)”地位。

3、財(cái)政政策選擇的科學(xué)化。

（1）整合財(cái)政資金投入體制，優(yōu)化資金的投向結(jié)構(gòu)。發(fā)揮財(cái)政資金整體效益。整合財(cái)政資金、政策可以從兩個(gè)方面入手：一方面，做好源頭的整合。對(duì)財(cái)政補(bǔ)助、專項(xiàng)資金有交叉現(xiàn)象的，明確支持重點(diǎn)與功能定位，并通過財(cái)政局內(nèi)部資金的歸口，由固定一個(gè)科室承擔(dān)支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的資金管理，提高其效率。另一方面，是做好方法手段的升級(jí)，從應(yīng)用軟件的管理，到原始發(fā)票、數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化管理，避免財(cái)政支持資金的濫用與冒領(lǐng)。

（2）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推行財(cái)政資金績效管理。要堅(jiān)持財(cái)政資金的績效管理，改變“重投入、輕產(chǎn)出”的經(jīng)濟(jì)支出模式，泰州市財(cái)政要對(duì)政府公共支出采取積極作為的態(tài)度，對(duì)政府開支要“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)要求的過剩行業(yè)、不可持續(xù)發(fā)展的行業(yè)，財(cái)政堅(jiān)決不投入，對(duì)農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、科技研發(fā)等民生基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的需要加大投入和財(cái)政支持力度，努力促進(jìn)泰州市全面協(xié)調(diào)發(fā)展。要通過有效的績效管理，切實(shí)為泰州市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新財(cái)源培育等工作提供有力支持。以市財(cái)政預(yù)算為控制指標(biāo)，使財(cái)政資金的安排更具有公平性、客觀性、可操作性。財(cái)政中的所有項(xiàng)目支出全部都要納入到預(yù)算管理中來，統(tǒng)籌安排，合理利用。

（3）強(qiáng)化財(cái)政政策引導(dǎo)，加大支持地方轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的力度。財(cái)政政策扶持的企業(yè)行業(yè)需要每年定期組織專家對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，不僅要參考財(cái)政資金績效情況，同時(shí)還要結(jié)合全市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要和國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策變化情況，評(píng)估各個(gè)領(lǐng)域、行業(yè)和企業(yè)的財(cái)政資金投入所起到的作用情況。從有利于形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)積極引導(dǎo)作用入手，及時(shí)調(diào)整市財(cái)政資金的投入方向，以保障社會(huì)資金能夠及時(shí)投入到有助于推動(dòng)節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的行業(yè)和企業(yè)。

泰州市地處長江經(jīng)濟(jì)帶，屬于上海和江蘇比較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)龍頭區(qū)域，作為長江沿線三線城市，經(jīng)濟(jì)外向度與上海、江蘇南部城市差距還比較大，再加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低、第二產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)，使泰州市政府面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力。為推動(dòng)泰州市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，泰州市這幾年正在推行一系列財(cái)政創(chuàng)新、財(cái)政管理職能轉(zhuǎn)變、積極財(cái)政政策，并取得了一定的成績，我們正視轉(zhuǎn)型升級(jí)中遇到的不足，不斷探索出適合泰州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式方法，不斷增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)型在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的作用，以促進(jìn)泰州經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，縮短與其他長江沿線城市的差距。