■/郭冬梅

商業(yè)保險參與甘肅省災害救助體系探究

■/郭冬梅

甘肅省災害救助體系是以政府應急救助為主導，社會救助與居民自我救助能力較弱。目前的救助體系對政府救助形成雙重依賴，同時存在整體救助資金不足、未充分運用市場競爭機制等情況。引入商業(yè)保險，能夠較好地緩解甘肅省災害救助資金的不足，提高居民自救能力和災害救助效率。

商業(yè)保險 災害救助 應急救助 社會救助 自我救助

甘肅省2010-2015年平均自然災害直接經濟損失為190.33億元，平均GDP為5791.53億元，平均自然災害損失在GDP中的占比為3.29%；同期全國年均自然災害直接經濟損失為4084.68億元，全國平均GDP為561 828.13億元，自然災害直接經濟損失在全國GDP中的占比為0.73%。僅從自然災害風險看，甘肅省的災害損失遠高于全國平均水平，經濟發(fā)展又較為落后，災害損失與經濟發(fā)展間容易形成惡性循環(huán)，對災害進行及時、全面的救助，能夠有效降低災害損失、限制災害范圍、解決災民生活困境、恢復災后經濟發(fā)展。

一、甘肅省災害救助體系的現(xiàn)狀

（一）甘肅省災害救助體系的構成

甘肅省的災害救助體系按參與主體的不同，包括政府（國家）救助、社會救助和自我救助三類。

1.政府救助。政府救助主要針對大災、急災，當災害達到規(guī)定等級后，由不同層級的政府部門負責組織災害救助工作。政府救助的主要風險包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，政府救助包括綜合災害應急救助和災后救助兩個階段，強調綜合應急救助的理念。甘肅省自2007年以來，逐步建立和完善了以政府為主導的綜合災害應急救助體系。

其組織結構設計上強調快速性、臨時性、長期性?？焖傩灾饕从吃诳h級以上各級政府設立的應急委員會的直接負責人由本級政府的最高行政領導擔任，以省應急委員會為例，由省長任主任，副省長和省軍區(qū)、武警甘肅總隊主要負責人任副主任，省內46個部門主要負責人任應急委員會成員，具體事務由省政府應急管理辦公室負責，主要聯(lián)系單位包括應急指揮平臺、市或州應急委員會，這種安排保證了災害發(fā)生時各部門的快速反映與相互協(xié)調配合；臨時性表現(xiàn)在應急委員會與另外設立的33個突發(fā)公共事項應急指揮部只在災害發(fā)生時開始發(fā)揮作用，平時并不設立專門機構，減少了成本支出；長期性表現(xiàn)為將災害預警等事項歸口各級政府辦公廳、局負責，不單獨設立專門部門，保證了對災害的長期監(jiān)管。

2.社會救助。社會救助是指當災害發(fā)生時，由社會團體、個人、企業(yè)等出于自愿、自發(fā)地為災區(qū)、災民進行的捐款、捐物、進行心理輔導等行為，通常在重災發(fā)生時能較好地動員社會資金參與救助，社會救災捐贈的組織與指導工作由省民政廳救災處負責，在甘肅省能夠充當“救災募捐主體的是在縣級以上人民政府民政部門登記的具有救災宗旨的公募基金會”。

3.自我救助。主要是指當災害發(fā)生時，由居民個人通過商業(yè)保險、個人儲蓄等形式進行的風險轉移與自保行為，通常針對頻率較高、損失較小的災害事件，另外在各類災害事件中除政府救助外，自我救助也是主要的災害防范措施，受當?shù)鼐用袷杖肱c保險意識等因素影響。

（二）甘肅省災害救助體系的特點

1.以政府救助為主。對災害的救助需要多部門協(xié)同處理，因此甘肅省的災害救助體系是以縣級以上各級人民政府為主導的應急救助體系，整個救助過程重在災中負責啟動災害應急機制、多部門協(xié)同救災、慰問和轉移安置災民等，災后負責組織恢復重建等。各級政府下設的民政部門，是甘肅省自然災害與社會風險管理的職能部門，主要負責自然災害的救助，災前負責應急平臺、避難場所等的建設以及救災物資儲備庫的建設等；災中負責救災物資的保障、組織救災捐贈及相關物資、資金的分配等；災后負責抽查物資、救助資金等的使用及績效評估并向上一級民政部門匯報等工作。各級財政部門在災前負責根據災情做災害救助資金和救災工作費用預算，并專戶儲存、專戶管理資金預算；災中與災后負責相應救災資金的撥付及向一上級政府申請救助資金的補助等。

2.政府救助范圍拓寬。以往由于經濟基礎薄弱，對災害的救助以自然災害為主，而現(xiàn)在對災害的救助擴大到各類突發(fā)公共事件；以前在災害事件中重點保護的是災民受災期間的基本生活，現(xiàn)在開始照顧到災民受災后的生活困難問題，如2016年對自然災害的災后救助多了兩項，過渡期生活救助和冬春救助；另外除了對生活費用進行救助外，現(xiàn)行的“總體應急預案”中也提到了對突發(fā)事件中的傷亡人員等的補助、補償問題，規(guī)定對于“在突發(fā)公共事件中的傷亡人員、應急處置工作人員以及緊急調集、征用有關單位及個人的物資，要按照規(guī)定給予撫恤、補助或補償，并提供心理及司法援助”。

3.社會救助與自我救助力量薄弱。甘肅省是自然災害頻發(fā)的省份，受經濟發(fā)展落后的影響，社會捐贈事業(yè)發(fā)展較落后，如2010-2015年甘肅自然災害的直接經濟損失為190.33億元，針對自然災害進行的社會捐贈平均為1.15億元，平均占比約為6‰，不足1%；而同期全國自然災害平均直接經濟損失為4084.68億元，相應的社會捐贈平均為590.93億元，占比為14.47%。

甘肅省居民的自救能力弱反映在兩個方面，首先從人均儲蓄存款上看，甘肅省遠低于全國的平均值，2010-2015年甘肅省城鄉(xiāng)居民人民幣存款儲蓄余額為5502.2億元，同期平均人口為2579.04萬人，平均人均儲蓄存款余額僅為2.13萬元，同期全國的平均人均儲蓄存款余額為3.07萬元；其次從保險業(yè)發(fā)展上看，2010-2015年甘肅省總保費年均收入為181.92億元，同期年均GDP為5791.53億元，保險深度為3.14%，保險密度為705元/人，同期全國年均總保費收入為17682.45億元，年均GDP為561 828.13億元，平均總人口為13.58億，全國保險深度為3.15%，保險密度為1302元/人，可見雖然甘肅省保險業(yè)在經濟發(fā)展中的比重（保險深度）基本上與全國持平，但從保險密度上看僅為全國平均水平的54%，說明甘肅省城鄉(xiāng)居民運用商業(yè)保險來分散的風險存在較大缺口。

二、甘肅省災害救助體系的不足

（一）對政府救助的雙重依賴

甘肅省受自然環(huán)境、經濟發(fā)展水平、意識形態(tài)等的限制，居民對政府救助依賴性較強，地方政府對上級政府、中央政府的轉移支付依賴性較強。

1.居民對政府救助的依賴。甘肅省2016年末總人口約2 610萬人，其中鄉(xiāng)村人口1443.56萬人，約占總人口的55.31%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為25693.5元，鄉(xiāng)村居民人均可支配收入為7456.9元；同期全國總人口為138 271萬人，鄉(xiāng)村人口為58 973萬人，占全國總人口的42.65%，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為33 616元，鄉(xiāng)村居民人均可支配收入為12 363元；與全國平均水平相比，甘肅省的鄉(xiāng)村人口比重比全國平均水平高12.66%，可支配收入約為全國平均水平的60%，甘肅省城鎮(zhèn)居民的可支配收入約為全國平均水平的76%。甘肅省鄉(xiāng)村人口多、城鄉(xiāng)居民的可支配收入低，導致了居民在風險防范方面的能力較弱，也難以通過購買商業(yè)保險的方式來分散風險，在遇到災害時對政府救助依賴性強。

2.地方政府對中央財政支持的依賴。2016年甘肅省公共預算收入為786.8億元，全國公共預算收入為159 992億元，在全國的占比為5‰，與GDP在全國的占比1%相比差距較大，與GDP的規(guī)模并不匹配，因此在災害發(fā)生時當?shù)刎斦χ醒胴斦С值囊蕾囆詮姟?/p>

（二）整體救助資金不足

在當前以政府救助為主體的體系中，救助資金的來源也以政府為主，甘肅省目前在救助資金多元化、市場化方面還存在一定的差距。

1.政府救助資金不足。2010-2015年甘肅省自然災害直接經濟損失占全國的比重為5%；而同期年平均GDP占全國的比重為1%。從這兩組數(shù)據中可以看出，甘肅省的經濟總量在全國占比僅為1%，表明甘肅整體上經濟發(fā)展水平較落后，財政收入有限，但甘肅省的自然災害損失在全國自然災害總損失中占比為5%，說明甘肅省的災害較多，損失較大，這必然導致政府災害救助資金的不足（見表1）。

2.商業(yè)保險賠款較少。商業(yè)保險賠款通常能夠起到分散政府賠付風險、減少救助資金不足壓力的作用。甘肅省商業(yè)保險賠款年均為60.31億元，全國商業(yè)保險賠款為5658.23億元，占全國總量的1%，與GDP在全國的占比持平。而這個賠款數(shù)據中是包含了人身保險給付的，如果按壽險與財產保費收入比重約為6:4，財產保險中車險約占70%來估算甘肅可用于自然災害損失的賠款數(shù)額約為7.24億元，約占甘肅自然災害直接經濟損失的3.8%，用同樣的方法估算全國的保險賠款占比約為16.62%（見表1）。另外以財產保險為例，2016年甘肅省財產保險保費收入為100.61億元，財產保險賠付51.43億元，財產保險賠付率為51.11%，基本與全國平均水平持平，但保險發(fā)達市場在1994-2004年非壽險賠付率的平均值已基本在70%以上，如美國78.7%、英國73%、日本61.2%、德國71.3%、法國80.8%、加拿大73.3%；還有個別險種的投保率與賠付率均較低，如意外傷害保險，2016年甘肅省原保費收入為307.66億元，其中意外傷害保險保費收入僅為10.10億元，占比為3.28%，意外傷害保險賠付2.49億元，賠付率僅為24.65%，可見甘肅保險業(yè)賠付率較低，險種配置不合理，使商業(yè)保險在災害資金補充方面的作用尚有很大發(fā)展空間。

3.社會捐贈資金較少。由表1可知，甘肅年平均社會捐贈為1.15億元，全國平均捐贈為590.93億元，僅占全國總捐贈額的2‰，與甘肅省GDP在全國的比重1%相比差距很大，說明社會捐贈作為災害救助的補充來源之一的效果不大，捐贈受經濟發(fā)展水平落后的影響較大。

（三）未能充分運用市場機制

以風險集聚為特征的保險機制建立在風險分攤機制的基礎上，是風險防范的制度創(chuàng)新，挪威人卡爾·博爾奇（1962年）在分析再保險人的風險分攤機制時提出，在由風險規(guī)避者組成的經濟體中，更需要注意社會風險，因為個體風險都能通過保險市場加以分散，而社會風險由于會影響整個經濟體的發(fā)展，不能通過保險市場進行分散，最終只能由社會的每個個體共同承擔（孫祁祥，2002）。這反過來也說明了一個政府管理風險的原則：能由市場機制防范的風險，應當交由市場機制完成，政府應當重點管理那些會影響整個經濟體發(fā)展的社會風險。以2015年天津大爆炸事件中的政府救助為例，當時對居民的受損房屋由政府統(tǒng)一進行賠償與修繕，而這一類損失完全可以通過商業(yè)保險來完成，而政府的賠償責任也能夠通過相應的保險設計來完成，但天津市政府為全民購買了意外傷害保險，較好地解決了人員傷亡賠償問題，提高了全民福利。在災害救助中引入保險機制，有利于提高救助效率、降低社會成本，也符合甘肅省的市場經濟發(fā)展要求。

表1 甘肅省災害救助情況分析表（2010-2015） 單位：億元

三、商業(yè)保險對甘肅災害救助體系的改善

雖然引入商業(yè)保險難以全面解決目前甘肅省災害救助體系中的不足，但至下在以下三個方面能起到改善或彌補作用。

（一）緩解救助資金不足的問題

在災害救助中重視引入商業(yè)保險，能夠起到分散政府賠償風險、補充救助資金的作用。以美國的911事件為例，當時給受害者的賠償者共計381億美元，保險公司擔負了51%，共計約196億美元，政府擔負了42%，共計約158億美元，保險業(yè)承擔的損失賠償高于政府的賠償，而政府的賠償主要集中于那些未購買保險的普通民眾，當時政府設立了911受害者賠償基金（VCF），另外由于引入了商業(yè)保險，也使受害人獲得了較高的賠償，遇難或受傷的受害者平均每人獲得的賠償金額為310萬美元，遇難或受傷的救援人員平均每人獲得420萬美元。從甘肅目前的情況看，政府財力有限，對災民的救助力度有限，這會使后續(xù)的生產恢復受到較大影響，在城鄉(xiāng)居民整體收入水平較低的情況下，政府可以考慮投入少量政府資金作為保費補助，引導城鄉(xiāng)居民通過購買保險獲得更多的經濟補償（如目前推廣的農房保險、地震保險、巨災保險等），通過撬動商業(yè)保險杠桿來減輕政府的賠償責任，緩解救助資金的不足，使災民得到較充足的保障，生產、生活盡快恢復。

（二）提高居民自救能力

甘肅省鄉(xiāng)村人口多、收入低、災害損失大，政府救助資金有限，容易在災害發(fā)生時形成惡性循環(huán)，大力發(fā)展商業(yè)保險，能夠增強居民的風險自救能力，減少對政府救助的依賴。政府應當重視保險機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用，鼓勵保險公司提高商業(yè)保險賠付率，強化保險的經濟補償職能。保險公司可從三個方面介入災害救助體系，提高自身在經濟中的地位，擴大業(yè)務發(fā)展：一是通過保險產品營銷，推廣、宣傳風險防范知識，提高居民防范風險的意識；二是通過與政府合作，借助政府補助創(chuàng)新一些符合省情的保險產品，解決居民收入水平低、保險配置過少的矛盾，增強居民風險防范能力，通過引入商業(yè)保險，也能較好地解決災害發(fā)生時人傷、人亡造成的經濟損失；三擴大保險覆蓋面，加強保險保障類產品的設計、創(chuàng)新與推廣，積極參與應對災害的金融支持體系建設，形成發(fā)展保險業(yè)務的同時提高甘肅省居民風險自救能力的雙贏局面。

（三）提高災害救助效率

在災害救助體系中引入保險手段，也有助于提高災害救助效率。首先商業(yè)保險的理賠速度要快于政府的救助，政府的救助通常需要經過層層審批，因此除非是大災，通常相關救助資金的撥付均需要經過較長的審批期，而商業(yè)保險則在能確定損失金額后馬上進入理賠程序，能夠及時補償受災損失；其次商業(yè)保險能夠通過再保險的方式將風險進行全國甚至全球范圍內的分散，保障損失賠償，而政府救助會受制于本級和上級政府的財政收入制約；最后在政府救助這一公共產品供給過程中引入商業(yè)保險這一市場分配機制，有助于增加競爭，提高政府災害救助效率，在一定程度上起到干預災害風險管理中的市場失靈和政府失靈的作用。

[1]孫祁祥，孫立明.保險經濟學研究述評〔J〕.經濟研究，2002（05）.

[2]王緒瑾．中國財產保險市場分析〔J〕．保險研究，2009（01）.

[3]羅綺梅，陳一佳．9.11事件是如何賠償?shù)?？〔N/OL〕．新浪網，http://finance.sina.com.cn/zl/international/20140310/182118463388.shtml

[4]天津爆炸事件周邊居民損毀房屋誰來賠？〔N/OL〕．搜狐平臺，2015-08-18．＜ http://mt.sohu.com/20150818/n419151206.shtml＞

[5]2017年甘肅統(tǒng)計年鑒[OL〕.甘肅統(tǒng)計局.＜http://www.gstj.gov.cn/www/HdClsContentMain.asp?ClassId=104＞

[8]2016年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報〔R〕.國家統(tǒng)計局，2017（02）.

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1004-6070（2017）11-0076-05

◇作者信息：蘭州財經大學金融學院保險系

◇責任編輯：張力恒

◇責任校對：張力恒