加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的研究

陳煥新

摘要：高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的質(zhì)量關(guān)系到學(xué)校教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如何提高預(yù)算管理質(zhì)量，充分發(fā)揮預(yù)算管理作用，是高校普遍關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。本文圍繞財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐中存在的預(yù)算管理組織體系、全面性與科學(xué)性、管理粗放和績效評價(jià)方面存在的問題進(jìn)行了分析，從預(yù)算管理組織體系、編制模式、預(yù)算精細(xì)化及強(qiáng)化績效評價(jià)功能四方面提出了管理的粗淺建議。

關(guān)鍵詞：高校；財(cái)務(wù)預(yù)算；預(yù)算管理；績效

高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理貫穿于高校財(cái)務(wù)活動(dòng)的全過程，是做好高校財(cái)務(wù)管理工作的前提，其工作質(zhì)量關(guān)系到學(xué)校教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)供求矛盾仍十分突出的形勢下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，不斷提高預(yù)算管理質(zhì)量，充分發(fā)揮預(yù)算管理作用，是高校普遍關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。本文作者就財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐過程中遇到的主要問題進(jìn)行分析，就如何加強(qiáng)預(yù)算管理提出了粗淺的認(rèn)識。

一、高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理組織體系不健全

我國高校財(cái)務(wù)管理一般是實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制，規(guī)模較大的高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財(cái)務(wù)管理體制。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指的是在統(tǒng)一政策的指導(dǎo)下，將整個(gè)學(xué)校的全部財(cái)務(wù)收入和支出列為預(yù)算管理對象，實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)務(wù)預(yù)算管理；集中管理是指在學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由學(xué)校集中進(jìn)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、調(diào)整、分析和評價(jià)的管理，從而形成財(cái)務(wù)決策權(quán)的集中、財(cái)務(wù)管理執(zhí)行的集中；分級管理是指在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，授權(quán)二級單位相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理權(quán)。高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理作為其財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，目前財(cái)務(wù)預(yù)算編制上也是遵循這種體制運(yùn)行，普遍采用“自下而上、上下結(jié)合”進(jìn)行了“二上二下”預(yù)算編制過程。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，這種過程往往流于形式，名義上采用了“自下而上、上下結(jié)合”方式，事實(shí)上涉及到財(cái)務(wù)預(yù)算編制，基本上是財(cái)務(wù)主導(dǎo)，有關(guān)職能部門和各二級單位參與主動(dòng)性不夠，預(yù)算的形成過程沒有全民參與，沒有充分溝通，沒有廣泛論證，導(dǎo)致最終形成的財(cái)務(wù)預(yù)算難以充分發(fā)揮其規(guī)劃作用、監(jiān)控作用和績效評估作用。

（二）預(yù)算缺乏全面性、科學(xué)性

學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算編制是高校計(jì)劃中的重要一環(huán)，編制預(yù)算的前提是進(jìn)行戰(zhàn)略分析，通過戰(zhàn)略分析提出學(xué)校發(fā)展的長短期目標(biāo)，考慮重大事件，將學(xué)校的資源進(jìn)行詳細(xì)安排。當(dāng)前的普遍現(xiàn)實(shí)情況：一是無論是高校領(lǐng)導(dǎo)層還是財(cái)務(wù)部門，普遍只重視財(cái)務(wù)收支預(yù)算，不重視資本預(yù)算，忽視了資金預(yù)算，預(yù)算缺乏全面性。在全校范圍內(nèi)沒有全面統(tǒng)籌安排，常常會出現(xiàn)各單位都在競相采購?fù)愘Y產(chǎn)，比如采購?fù)惔笮凸潭ㄙY產(chǎn)、軟件等，結(jié)果造成學(xué)校整體大量資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)。資金的使用也沒有做出預(yù)算安排，常常財(cái)務(wù)賬上有錢就付，以致學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃與財(cái)務(wù)資金供求脫節(jié)，不利于學(xué)校整體規(guī)劃的實(shí)施，不利于學(xué)校有限資金效能的發(fā)揮。二是在財(cái)務(wù)預(yù)算的編制過程中，思想守舊，憑經(jīng)驗(yàn)，以歷史的情況作為評判現(xiàn)在和未來的依據(jù)，沒有充分結(jié)合當(dāng)年事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)定額編制，加上編制的預(yù)算缺少一定的彈性，各職能部門在經(jīng)費(fèi)使用上自主性不夠，從而使預(yù)算與實(shí)際差異較大。

（三）預(yù)算收支管理粗放

主要表現(xiàn)在：一是收入預(yù)算重視不夠，學(xué)校層面的各類事業(yè)收入測算不準(zhǔn)，往往與實(shí)際收入數(shù)存在較大差異；另外，收入預(yù)算的涵蓋范圍不包括各部門的結(jié)余資金、單位創(chuàng)收留成資金和有關(guān)單位管理費(fèi)提成結(jié)余資金，也是不合理的。二是編制支出預(yù)算粗放，尤其各職能部門在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目開支內(nèi)容籠統(tǒng)，缺少可行性分析，搞估計(jì)預(yù)算，仍存在“頭戴三尺帽、不怕砍一刀”的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算管理粗放，效能低下。三是各單位創(chuàng)收留成和有關(guān)管理費(fèi)的提成結(jié)余資金，雖然沒有支出預(yù)算安排，但事實(shí)上卻是作為各單位的“萬能”經(jīng)費(fèi)在使用。

（四）預(yù)算的績效評價(jià)作用重視不夠

據(jù)調(diào)查，目前高校普遍沒有形成完整的預(yù)算績效評價(jià)體系，人手少是原因之一，但關(guān)鍵在高校領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。在現(xiàn)階段高校預(yù)算績效考評工作中，各高校主要只對財(cái)政專項(xiàng)進(jìn)行了績效考評，這也是為了落實(shí)財(cái)政部門的要求，對校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行的績效評價(jià)的不多。即便在對項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績效考評的過程中，評價(jià)內(nèi)容也是缺乏廣度和深度的，一般項(xiàng)目只需準(zhǔn)備績效情況表，編寫績效總結(jié)報(bào)告。在評價(jià)方式上，也只對一些問題做是與否的回答，用定性的方法考核支出內(nèi)容的合規(guī)性，并沒有對項(xiàng)目投入和產(chǎn)出做出詳盡的定量分析。

二、加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的建議

（一）健全預(yù)算管理組織體系

預(yù)算管理是將高校的發(fā)展目標(biāo)定量化，并通過有效地配置和使用學(xué)校資源來實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的過程。因此，要做好預(yù)算管理工作，首先要在高校內(nèi)部建立科學(xué)的組織體系和規(guī)范的管理制度。一是設(shè)立學(xué)校預(yù)算委員會。要實(shí)現(xiàn)學(xué)校預(yù)算管理的規(guī)劃作用、監(jiān)控作用和績效評估作用，必須設(shè)立具有相對獨(dú)立性和權(quán)威性的預(yù)算管理委員會。該委員會主任由校長（或分管財(cái)務(wù)的副校長）擔(dān)任，成員由學(xué)校財(cái)務(wù)、規(guī)劃、人事、教務(wù)、科研、基建、總務(wù)等職能部門負(fù)責(zé)人和專家代表組成，向?qū)W校最高決策層負(fù)責(zé)，委員會負(fù)責(zé)擬定學(xué)校的預(yù)算政策，指導(dǎo)預(yù)算編制工作，對各單位上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審核與修正，監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行并對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果提出考核和獎(jiǎng)勵(lì)意見。二是明確預(yù)算單位責(zé)任。在目前預(yù)算編制和管理控制的基礎(chǔ)上，將管理責(zé)任和權(quán)限同時(shí)下放到各職能部門，形成新的預(yù)算內(nèi)部控制模式，使各職能部門在預(yù)算資源的分配方面擁有廣泛的自主權(quán)，這將有助于改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行過程的配置效率。三是完善預(yù)算管理制度，包括預(yù)算編制和審批程序、預(yù)算的調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況分析及預(yù)算的績效評價(jià)等，構(gòu)成學(xué)校內(nèi)部預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算的制度化管理。

（二）創(chuàng)新預(yù)算編制模式

一是采用“成本效益”法分析、論證部門預(yù)算。預(yù)算管理委員會要對各職能部門申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算書，進(jìn)行認(rèn)真的分析、測算、評價(jià)，可視情況選擇項(xiàng)目質(zhì)詢論證或邀請專業(yè)中介采用“成本效益”分析法進(jìn)行評估，最終確定項(xiàng)目預(yù)算。二是加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，科學(xué)編制項(xiàng)目預(yù)算。根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立1-2年的“項(xiàng)目滾動(dòng)庫”。在項(xiàng)目庫管理過程中，一方面要加強(qiáng)項(xiàng)目的前瞻性和可行性論證，通過對項(xiàng)目的量化分析，從源頭上保證預(yù)算執(zhí)行，提高資金使用效率；另一方面，按照學(xué)校建設(shè)的需要對項(xiàng)目進(jìn)行輕重緩急排序，優(yōu)先安排重要且急需的項(xiàng)目。三是保持預(yù)算適當(dāng)彈性。彈性預(yù)算是基于彈性業(yè)務(wù)量編制預(yù)算的一種方法，在一定程度上可避免對預(yù)算的頻繁調(diào)整。比如學(xué)校后勤管理部門，盡管編制預(yù)算時(shí)各方面的任務(wù)已作了充分考慮，但每年總會有一些無法預(yù)料的任務(wù)（比如搶修等）需要增加支出。如果在編制年度預(yù)算時(shí)，給職能部門預(yù)留一個(gè)統(tǒng)籌掌握的預(yù)算經(jīng)費(fèi)額度，這個(gè)問題就可迎刃而解。當(dāng)然彈性預(yù)算額度的使用，仍然需要按照項(xiàng)目管理的程序履行審批手續(xù)。endprint

（三）全面實(shí)行預(yù)算精細(xì)化管理

高校財(cái)務(wù)管理的精細(xì)化應(yīng)從預(yù)算編制的精細(xì)化推進(jìn)。一是編制全面收支預(yù)算，收入預(yù)算方面除了學(xué)校層面統(tǒng)籌管理的事業(yè)單位各類收入外，還應(yīng)將單位創(chuàng)收留成資金、有關(guān)單位管理費(fèi)提成資金和項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金及結(jié)余資金，按不同方式納入預(yù)算收入管理。同時(shí)，也要相應(yīng)將各單位所有支出，全部納入預(yù)算支出管理。二是對人員支出預(yù)算實(shí)行定編定員定額管理，基本公用支出實(shí)行統(tǒng)一指標(biāo)量化管理，使各單位編制預(yù)算支出有標(biāo)準(zhǔn)可依，管理規(guī)范，盡減少預(yù)算安排的人為因素。三是加強(qiáng)固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等資產(chǎn)采購的統(tǒng)籌管理，在盤活學(xué)?，F(xiàn)有存量資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，本著“勤儉節(jié)約”的原則，科學(xué)合理地編制資本預(yù)算。四是根據(jù)當(dāng)年的事業(yè)任務(wù)和各個(gè)時(shí)間段資金的需要量，在充分考慮資金成本的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌編制資金預(yù)算，實(shí)現(xiàn)資金的最大使用效益。

（四）強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)預(yù)算的績效評價(jià)功能

2015年，國家新《預(yù)算法》已經(jīng)公布實(shí)施，對于預(yù)算管理提出了新的要求，強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算的績效評價(jià)是必然趨勢。由學(xué)校預(yù)算管理委員會把財(cái)務(wù)預(yù)算編制和預(yù)算績效考核統(tǒng)管起來，有助于預(yù)算管理委員會及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正偏差。在高校預(yù)算管理的績效考核過程中，要堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)以效益為宗旨，以目標(biāo)管理和部門預(yù)算為支柱，通過對執(zhí)行情況與預(yù)算制定的目標(biāo)進(jìn)行對比和分析，構(gòu)建起效益分析框架和績效預(yù)算管理運(yùn)行模式。對于預(yù)算執(zhí)行好的單位和部門，在總結(jié)和推廣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，給予獎(jiǎng)勵(lì)，對于預(yù)算執(zhí)行較差的，要查找原因，敢于問責(zé)。只有這樣，才能促使資源配置機(jī)制的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮預(yù)算的管理作用。

三、結(jié)束語

加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)管理，首先必須搞好財(cái)務(wù)的預(yù)測、決策。加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理，關(guān)鍵在于如何提高預(yù)算管理質(zhì)量。本文圍繞財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐中存在的預(yù)算管理組織體系、全面性與科學(xué)性、收支管理粗放和績效評價(jià)方面存在的問題進(jìn)行了分析，從預(yù)算管理組織體系、編制模式、預(yù)算精細(xì)化及強(qiáng)化績效評價(jià)功能四方面提出了管理的粗淺建議。

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（作者單位：南方醫(yī)科大學(xué)財(cái)務(wù)處）endprint