PPP模式在黑龍江省農(nóng)村生活垃圾治理中的應(yīng)用建議

李茂億

[摘 要] 從PPP模式內(nèi)涵及其伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)入手，分析了在黑龍江省農(nóng)村地區(qū)發(fā)展PPP模式的難點(diǎn)，主要是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，社會(huì)資本參與的積極性不高；市場(chǎng)化程度不高，法律制度不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目邊界不清晰；地方財(cái)政實(shí)力被看低，導(dǎo)致地級(jí)市和縣級(jí)市項(xiàng)目推進(jìn)難；PPP項(xiàng)目綜合性強(qiáng)，對(duì)口的專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)匱乏。為更好的在農(nóng)村地區(qū)推廣PPP模式，發(fā)揮PPP模式在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本、分擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，提出了全面加強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作、培育和完善資本市場(chǎng)、加快構(gòu)建綜合性管理平臺(tái)、建立長(zhǎng)期合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；黑龍江?。晦r(nóng)村生活垃圾治理；難點(diǎn)；對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2017）12-0011-02

一、PPP模式的內(nèi)涵

（一）PPP模式的定義

PPP模式（public-private-partnership）指公私合作伙伴關(guān)系，但其有著非常寬泛的含義。由于意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)文化的不同，對(duì)于PPP的定義，國(guó)內(nèi)外目前沒有統(tǒng)一的說法。

我們引用學(xué)者賈康和孫潔的觀點(diǎn)，將PPP模式定義為：政府部門與民營(yíng)部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資盈利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

（二）PPP模式的特征

1.伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是PPP模式的本質(zhì)的體現(xiàn)，是PPP最為首要的特征?；锇殛P(guān)系構(gòu)成和維持的基礎(chǔ)是利益和目標(biāo)的一致。在PPP項(xiàng)目中，政府公共部門和非公共部門（合作伙伴）兩者的目標(biāo)是一致的：通過對(duì)相關(guān)資源的優(yōu)化配置以及要素的合理使用，用最高效的方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化，獲得最多的“產(chǎn)品”。通過合作，私營(yíng)部門實(shí)現(xiàn)追求利益的目標(biāo)，政府公共部門則實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利和政治利益。

2.利益共享。在PPP模式中，利益共享不是指會(huì)計(jì)意義上的政府公共部門和私人部門的利潤(rùn)共享。針對(duì)PPP項(xiàng)目的特性，采取PPP模式大多數(shù)都涉及到社會(huì)公共層面帶有福利性質(zhì)的項(xiàng)目，其首要追求的是社會(huì)福利最大化，其次才是盈利性。因此利益共享是指公共部門和私人部門對(duì)PPP模式下的社會(huì)成果的共享，在此基礎(chǔ)上非公共部門或機(jī)構(gòu)在參與項(xiàng)目過程中取得相對(duì)穩(wěn)定、平和的投資回報(bào)。

3.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。市場(chǎng)化運(yùn)作的過程中，風(fēng)險(xiǎn)和收益是相伴而生的。PPP項(xiàng)目在強(qiáng)調(diào)共享利益的同時(shí)還重視風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。項(xiàng)目參與主體的性質(zhì)、特點(diǎn)不同，因此最擅長(zhǎng)應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)也不同。如果將不同的風(fēng)險(xiǎn)交由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，就可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成本的最小化。不同的主體各自承擔(dān)最善于應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，這也是PPP項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵因素之一。PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)追求的是整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最小化，以風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)為原則。

二、PPP模式實(shí)施的難點(diǎn)

（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不夠充足

PPP模式在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)應(yīng)用范圍有限，可以將其定義為新興事物，其發(fā)展還屬于初級(jí)階段，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的市場(chǎng)化程度、政府管理者思想水平、相關(guān)配套的設(shè)施建設(shè)有非常高的要求。一方面黑龍江地區(qū)農(nóng)村市場(chǎng)化水平還較低，市場(chǎng)機(jī)制的效果被削弱，極大打壓了私人部門進(jìn)入市場(chǎng)的積極性以及作用效果，例如若與農(nóng)村垃圾治理相關(guān)的公路、垃圾池、垃圾中轉(zhuǎn)站等基礎(chǔ)設(shè)施不能由私人部門來進(jìn)行提供，而政府部門的財(cái)力、經(jīng)歷有限，則不能很好地滿足PPP項(xiàng)目建設(shè)的配套需求。另一方面，農(nóng)村地區(qū)政府官員作為管理者自身對(duì)PPP模式的了解有限，對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作缺乏深入的認(rèn)識(shí)，將有意愿進(jìn)入的社會(huì)資本拒之門外，忽視了市場(chǎng)的力量，缺乏對(duì)PPP管理模式的學(xué)習(xí)。

（二）項(xiàng)目邊界難以清晰界定

PPP項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)和收益難以預(yù)測(cè)和我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定不夠完善，是造成PPP項(xiàng)目邊界難以清晰界定的兩個(gè)主要因素。

首先，從整體上看，我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施主要通過一些現(xiàn)行的“暫行辦法”、“規(guī)定”、“通知”及“操作指南”等進(jìn)行管理和約束，雖然對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施提供了一定的規(guī)則限制和要求，但是多為國(guó)務(wù)院及部門規(guī)章、守則或地方性法規(guī)，與歐美等PPP模式實(shí)踐成熟的國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)PPP模式相關(guān)的立法不夠健全，法律權(quán)威性不夠，實(shí)施過程中的細(xì)則還不夠明確，不能很好的起到指導(dǎo)和規(guī)范的作用。其次，PPP項(xiàng)目有運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，不確定因素多的特點(diǎn)，比如建設(shè)中地址情況的改變、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能按原計(jì)劃完成、政府和企業(yè)未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益等，都會(huì)出現(xiàn)相互扯皮、推諉的情況。

（三）地級(jí)市和縣級(jí)市項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施困難

PPP項(xiàng)目在黑龍江省地級(jí)市和縣級(jí)市管轄的農(nóng)村地區(qū)實(shí)施困難的原因主要有兩方面。一是地級(jí)市和縣級(jí)市對(duì)PPP項(xiàng)目的單體投資額度不大，財(cái)政資金較為分散，社會(huì)資本對(duì)縣區(qū)的財(cái)政實(shí)力不認(rèn)可，優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本對(duì)地級(jí)和縣級(jí)PPP項(xiàng)目的積極性不高，或是只愿意投資高回報(bào)的項(xiàng)目，政府處于被動(dòng)地位。二是垃圾治理設(shè)施具有福利性質(zhì)，農(nóng)村地區(qū)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都不可能實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)，因此主要以政府付費(fèi)為主。按照地方財(cái)政每年安排全部PPP項(xiàng)目支出不應(yīng)超出一般公共預(yù)算的10%的規(guī)定，在縣級(jí)政府財(cái)力可支撐的投資規(guī)模有限的情況下，非常容易突破這一“紅線”。

（四）專業(yè)人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏

首先，PPP項(xiàng)目對(duì)從業(yè)者的綜合素質(zhì)要求極高，需具備多方面的知識(shí)和能力。財(cái)政部PPP項(xiàng)目調(diào)查顯示，我國(guó)同時(shí)具備法律、財(cái)務(wù)管理、金融、項(xiàng)目管理等方面專業(yè)知識(shí)的專業(yè)人才還較為缺乏。其次，我國(guó)具有從事PPP項(xiàng)目的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)缺乏，呈現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)供不應(yīng)求，收費(fèi)昂貴，而地方咨詢市場(chǎng)不規(guī)范、專業(yè)性不足的特點(diǎn)。專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才的匱乏，已經(jīng)成為影響PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的“瓶頸”。雖然黑龍江省正在積極推出PPP試點(diǎn)或向社會(huì)資本開放的各類項(xiàng)目，但截至2016年底黑龍江省尚未出臺(tái)具體的PPP項(xiàng)目相關(guān)文件，省內(nèi)可以提供借鑒參考的案例為零。相關(guān)資料顯示，黑龍江省內(nèi)對(duì)口專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)為零，只有從其他地區(qū)購(gòu)買服務(wù)。endprint

三、建議與對(duì)策

（一）全面加強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作

首先農(nóng)村地區(qū)的政府管理者要解放思想，正確認(rèn)識(shí)PPP模式，熟悉PPP的市場(chǎng)化運(yùn)作方式。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，減少行政性干預(yù)，樹立利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作意識(shí)，貫徹契約精神。其次，要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在項(xiàng)目的招投標(biāo)期要嚴(yán)格對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行審核，避免發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)由政府單方面負(fù)責(zé)債務(wù)支付，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）培育和完善資本市場(chǎng)

一方面，針對(duì)地級(jí)市和縣級(jí)市開展PPP項(xiàng)目財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，社會(huì)資本進(jìn)入積極性不高的情況，地方政府應(yīng)該充分運(yùn)用其公信力和威信，以政府信用作為擔(dān)保，吸引社會(huì)資本投資，保證社會(huì)資本的收益。另一方面，借力資本市場(chǎng)，拓寬融資渠道，不僅僅通過商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，還可以通過PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的方式為項(xiàng)目提供股權(quán)、債券以及信用貸款等綜合融資服務(wù)。加大創(chuàng)新力度，豐富債券品種，進(jìn)一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、項(xiàng)目收益?zhèn)?，開展金融機(jī)構(gòu)以適當(dāng)方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點(diǎn)。同時(shí)，通過完善價(jià)格、稅收、補(bǔ)貼等相關(guān)措施，創(chuàng)新對(duì)項(xiàng)目主體的管理。通過稅收返還、減免等方式增加企業(yè)收益，運(yùn)用補(bǔ)貼、指導(dǎo)價(jià)格等手段讓企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和收益對(duì)等。

（三）加快構(gòu)建綜合性管理平臺(tái)

一方面，要成立以項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任責(zé)任人，相關(guān)職能工作人員參與的管理、協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)前期，做好項(xiàng)目的頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)，整合推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、工程招標(biāo)、社會(huì)資本審核以及投融資支持、配套設(shè)施建設(shè)等工作，協(xié)調(diào)解決PPP實(shí)施過程中出現(xiàn)的重大問題，研究決定重大事項(xiàng)。另一方面，成立以項(xiàng)目實(shí)施地財(cái)政廳為核心、相關(guān)職能工作人員參與的專門從事PPP項(xiàng)目綜合管理的機(jī)構(gòu)，建立PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)運(yùn)營(yíng)和檢測(cè)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目運(yùn)行和盈利信息，實(shí)現(xiàn)信息共享，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)調(diào)整和監(jiān)督考核機(jī)制，最終形成PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資源庫(kù)。

（四）建立長(zhǎng)期合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)

農(nóng)村地區(qū)的PPP項(xiàng)目同城市大不相同，不僅受到農(nóng)村市場(chǎng)化程度低等社會(huì)因素的制約，還面臨基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，建設(shè)周期長(zhǎng)，自然地理環(huán)境多變等客觀因素影響。此外，垃圾治理的項(xiàng)目本身帶有福利性質(zhì)，盈利性低，社會(huì)資本沒有收益來源，為了保證社會(huì)資本的合理回報(bào)，垃圾治理項(xiàng)目很大程度上都需要政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目資助、優(yōu)惠融資政策等方式給予支持，而中央和地方財(cái)政能夠給予的支持又是有限的。因此，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)PPP項(xiàng)目，政府和社會(huì)資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)非常大，若不能設(shè)計(jì)出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)和模式，不僅無法吸引到優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本，更有可能出現(xiàn)因?yàn)橐环斤L(fēng)險(xiǎn)變化，導(dǎo)致政府無限兜底，承擔(dān)高額的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint