王晟瑤

我國審判管理制度改革的理論邏輯和實(shí)踐問題

王晟瑤

隨著司法體制改革在法院內(nèi)部管理層面上的持續(xù)推進(jìn)，審判管理彰顯出“審判權(quán)運(yùn)行行政化”“資源配置低效化”“審判考核功利化”的現(xiàn)實(shí)問題。科學(xué)而深入地進(jìn)行審判管理改革即是審判現(xiàn)實(shí)的迫切要求，是提高審判管理技術(shù)化水平和保障司法審判獨(dú)立、高效進(jìn)行的必然要求。本文以法理學(xué)為視角，立足審判管理改革的理論邏輯，結(jié)合現(xiàn)代審判管理體系的整體架構(gòu)和理論創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，試圖深入剖析審判改革中的實(shí)踐問題，進(jìn)而探究審判管理改革的創(chuàng)新思維路徑。

審判管理；實(shí)踐問題；制度建設(shè)

中共十八屆四中全會(huì)首次在黨的中央全會(huì)上專題研究依法治國基本方略，司法改革作為依法治國的重要部分已進(jìn)入執(zhí)政黨的主要政策議程，它的持續(xù)深入日益凸顯出法院的內(nèi)部管理問題，審判管理因作為人民法院管理體系的核心而備受矚目。強(qiáng)化審判管理已是現(xiàn)代世界各國司法發(fā)展的必然與總體趨勢，也是深化司法改革的內(nèi)在要求。

一、對我國目前審判管理改革的實(shí)踐問題認(rèn)知

（一）行政邏輯的“越位”：審判權(quán)運(yùn)行中的行政化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使我國早期建設(shè)形成了“總體性”的結(jié)構(gòu)，在司法領(lǐng)域則表現(xiàn)為法院的“合一制”結(jié)構(gòu)，法院內(nèi)部管理呈現(xiàn)出行政化與高度集權(quán)化。如今，“合一制”隨著時(shí)代發(fā)展而逐步瓦解，但法院及司法不可能完全從“總體性”的框架中脫域，行政邏輯根深蒂固，行政因素在審判權(quán)的運(yùn)行中呈現(xiàn)出內(nèi)在性、自然而然的、合法化的現(xiàn)象。在外部表現(xiàn)上，法院在很大程度上受限于當(dāng)?shù)卣?，化解糾紛需要政府的配合協(xié)助，正常運(yùn)行依賴政府的財(cái)政支持。所以，辦案法官在處理涉及政府、巨額經(jīng)濟(jì)案件時(shí)不得不權(quán)衡利弊，顧及司法外的因素。

在法院內(nèi)部運(yùn)行中，一方面，審級監(jiān)督行政化使上下級法院的審級監(jiān)督關(guān)系趨向于行政上的上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，違背了我國憲法關(guān)于“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)”的規(guī)定。案件請示匯報(bào)制度初衷在于解決疑難法律適用，但一審法院為了減少改判發(fā)回重審率以顯示業(yè)績，便將頻繁向上級法院請示以使案件結(jié)果直接體現(xiàn)上級法院意志，審判監(jiān)督變成一種另類“行政命令”或者異化成社會(huì)學(xué)意義上的共謀。長久以來便形成一種路徑依賴與惡性循環(huán)，削弱了二審程序的監(jiān)督職能，也嚴(yán)重影響了審級獨(dú)立。

（二）審判運(yùn)行機(jī)制的錯(cuò)位：資源配置的低效化

法院內(nèi)部審判機(jī)構(gòu)存在分工混亂與權(quán)力制衡現(xiàn)象。人民法院內(nèi)部構(gòu)造呈現(xiàn)出獨(dú)任法官、合議庭、審判委員會(huì)的審判層級體系，理論上，審判委員會(huì)是人民法院最高層級的審判組織。合議庭審理獨(dú)任法官無法審理的，審判委員會(huì)審理合議庭無法審理的，三者在程序上遞進(jìn)、在功能上互補(bǔ)。但鑒于獨(dú)任法官、合議庭對于審判委員會(huì)審判意見的絕對服從，獨(dú)任法官、合議庭與審判委員會(huì)在審判實(shí)踐工作中的職責(zé)混亂造成了審判委員會(huì)的審判權(quán)過度膨脹。審判運(yùn)行機(jī)制的混亂具體有以下表現(xiàn):一是審判組織內(nèi)部缺乏分工制衡。審判委員會(huì)與合議庭的功能混淆。審判委員會(huì)不論案件類型、審判內(nèi)容一律獨(dú)攬，成為大多數(shù)案件的“終結(jié)者”，從而合議庭不能充分發(fā)揮基本審判組織的一般審判功能；獨(dú)任法官、合議庭在審判委員會(huì)參審的案件出現(xiàn)“審判分離”現(xiàn)象，審判委員會(huì)對合議庭的案件審查進(jìn)行不必要或過度的干預(yù)，造成案件處理過程與結(jié)果的不確定性，嚴(yán)重影響了司法獨(dú)立。

（三）績效考核方式的功利化：案件評估的非理性傾向

審判活動(dòng)作為一種高度智能化且包含廣泛政策與價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)，其公正性并非冷酷的數(shù)學(xué)計(jì)算與邏輯推理的結(jié)果，而是法官參與訴訟活動(dòng)親身感受的社會(huì)責(zé)任、職業(yè)良知與道德感的激發(fā)。實(shí)踐中，考核績效方式呈現(xiàn)出“功利化”特點(diǎn)。法官審判過多重視指標(biāo)排名，甚至為滿足表面指標(biāo)制造虛假數(shù)據(jù)，嚴(yán)重影響其主觀能動(dòng)性的發(fā)揮和審判質(zhì)量；質(zhì)效評估依據(jù)的單一化使質(zhì)效評估過程封閉化、評估結(jié)果內(nèi)部化；由于案件質(zhì)效水平和工作業(yè)績高取決于個(gè)案處理是否滿足既定指標(biāo)，審判管理中心出現(xiàn)偏頗，審判管理的服務(wù)保障與宏觀調(diào)控功能流于形式；最為重要的是，審判的復(fù)雜的主客觀實(shí)際狀況顯然不可能僅用數(shù)據(jù)或指就實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)確測量與充分評價(jià)。另一方面，對于能夠客觀測量的部分，案件評價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)。司法效率被單純定義為辦案速度而枉顧司法職能的發(fā)揮，整體案件評價(jià)體系的建立存在指標(biāo)選擇不合理、地方差異與個(gè)性要素考慮不夠、審級監(jiān)督考核不足問題。

二、我國審判管理改革的發(fā)展方向

法院作為司法組織集審判與行政兩種屬性于一體，不同特點(diǎn)與規(guī)律的二元結(jié)構(gòu)并存于法院。從法院內(nèi)涵上看，審判管理以審判活動(dòng)為中心，側(cè)重對法官及其他審判人員的管理。從其憲法定位來看，法院是審判機(jī)關(guān)，管理職能是附屬職能。德國法學(xué)家法布里認(rèn)為法院管理者的作用是在保持司法機(jī)制在判決進(jìn)程方面獨(dú)立性的前提之下提供管理專能來改進(jìn)法院的效率與業(yè)績。可見，審判權(quán)是核心，審判管理權(quán)是保障；審判是第一位,管理是第二位,二者是主從關(guān)系。因此，審判管理的制度設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮審判工作的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制與特點(diǎn)，并以裁判邏輯為指導(dǎo)尋求司法建設(shè)常識(shí)，在保障審判權(quán)絕對獨(dú)立的前提下發(fā)揮審判管理的主動(dòng)性，最終實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的強(qiáng)化與回歸。

（一）區(qū)分行政邏輯與司法邏輯，促進(jìn)法院管理“去行政化”

一個(gè)合理的審判管理權(quán)與審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行并不矛盾，關(guān)鍵是讓審判管理權(quán)合理，過度、過分地審判管理權(quán)會(huì)影響審判權(quán)的正常運(yùn)行?？梢姡瑢徟袡?quán)運(yùn)行中的行政化現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是審判權(quán)與審判管理權(quán)、裁判思維與行政思維的混淆問題。因此，解決審判管理中的行政化須明確區(qū)分行政邏輯與司法邏輯，理順審判權(quán)與審判管理權(quán)，而非是對審判管理權(quán)的直接否定與行政思維的完全剔除。即不能把“去行政化”等同于“去管理”，把“審判權(quán)獨(dú)立行使”片面化為“孤立”行使；而應(yīng)以司法邏輯為導(dǎo)向履行審判職能，保證司法公正與獨(dú)立，以行政邏輯進(jìn)行管理工作，通過技術(shù)手段提升法院績效。

在外部關(guān)系上，完善審判權(quán)力保障制度。明確法院作為獨(dú)立審判機(jī)關(guān)的憲法定位。中央統(tǒng)一管理各級法院的人財(cái)物，各級法院的支出由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付，弱化地方法院地方化色彩以實(shí)現(xiàn)人事經(jīng)費(fèi)的自主獨(dú)立，進(jìn)而保障司法獨(dú)立。

在內(nèi)部運(yùn)行中，應(yīng)尊重憲法對于上下級法院間關(guān)系的定位，規(guī)范案件請示制度以消除上下級法院的行政關(guān)系以保障審級監(jiān)督，如縮小下級法院向下級法院請示的范圍，規(guī)定原則上只能就法律適用問題請示。在審判管理中，以法官為本，實(shí)現(xiàn)法官管理方式由壓制性向柔性化的轉(zhuǎn)變，多采用“柔性激勵(lì)”，運(yùn)用非強(qiáng)制性懲罰、非利益獎(jiǎng)勵(lì)等方法以激發(fā)成員之間的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)，發(fā)揮其主導(dǎo)作用，尊重其獨(dú)立人格，強(qiáng)化其獨(dú)立審判意識(shí)，同時(shí)強(qiáng)化審判監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)與法官獨(dú)立辦案的銜接補(bǔ)充，確保審判獨(dú)立與權(quán)責(zé)一致。

（二）規(guī)范司法審判的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法資源配置優(yōu)化

法院應(yīng)以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，以審判工作的實(shí)際運(yùn)行特點(diǎn)與司法規(guī)律為基礎(chǔ)，以基本的審判模式為主導(dǎo)，明確法院內(nèi)部各主體、各層級之間的地位與權(quán)力關(guān)系，從而科學(xué)分解審判實(shí)施權(quán)，健全以法院機(jī)構(gòu)為主體的審判管理組織工作機(jī)制；并有效避免審判管理內(nèi)部的單向管理，堅(jiān)持各司法審判組織內(nèi)部放權(quán)與監(jiān)督的統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行中的分工協(xié)調(diào)與權(quán)力制衡。

同時(shí)，必須實(shí)現(xiàn)司法人力資源的優(yōu)化組合。增加司法人力資源能夠在一定程度上緩解“案多人少”的現(xiàn)實(shí)矛盾，但人員編制的過度增加不僅加重機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本、影響了司法效率，而且會(huì)因降低當(dāng)事人的司法成本引發(fā)更多邊際性糾紛；最重要的是，法院要求增加資源投入不太現(xiàn)實(shí)。中央財(cái)政難以支撐全國法院的司法經(jīng)費(fèi)，對基層法院而言更是杯水車薪；以擴(kuò)大司法收益為目的而任意擴(kuò)展司法職能會(huì)沖擊現(xiàn)行的憲法制度安排，改變司法職能的本質(zhì)屬性。所以，在現(xiàn)有的司法資源基礎(chǔ)上進(jìn)行司法資源的優(yōu)化配置是案件管理改革重點(diǎn)與可行性路徑。

在具體配置方法上，從法院審判工作大局出發(fā)，根據(jù)同級別法院的不同特點(diǎn)和工作重點(diǎn)，使資源整體向中基層法院做傾斜；具體人員配置與案件類型、復(fù)雜程度等實(shí)際需要相適應(yīng)，兼顧地方法院審級、人員、案件、編制等實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)各應(yīng)所需、各適其力。以法官員額制為例，則應(yīng)設(shè)置案件權(quán)重系數(shù)，精確測算法官辦案飽和工作量，科學(xué)確定員額比例；完善法官懲戒委員會(huì)工作章程和懲戒工作實(shí)施細(xì)則以細(xì)化退出員額的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，將退出機(jī)制與公平公正地增補(bǔ)遴選機(jī)制有效銜接，形成制度化、長效化的法官員額動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。進(jìn)而從整體上實(shí)現(xiàn)司法人力資源的優(yōu)化配置。

（三）績效考核的科學(xué)化

首先，摒棄“唯數(shù)據(jù)”論，由以考核排名為主導(dǎo)的控制型管理模式向總結(jié)經(jīng)驗(yàn)為內(nèi)容的服務(wù)指導(dǎo)型管理模式轉(zhuǎn)變。創(chuàng)建民主化、多元化、開放化的評估機(jī)制，避免唯數(shù)據(jù)的單一化評價(jià)。引入專業(yè)機(jī)構(gòu)評鑒、同僚評議、當(dāng)事人等外部評鑒，兼顧對庭審、文書、作風(fēng)的綜合考核，從而實(shí)現(xiàn)審判結(jié)果與過程的并重、數(shù)據(jù)與柔性評價(jià)的結(jié)合、法院主導(dǎo)兼社會(huì)參與的全面客觀評價(jià)。糾正對數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的功能認(rèn)識(shí)。審判管理本質(zhì)是為審判工作服務(wù)，審判是創(chuàng)造性的活動(dòng)，不是機(jī)械化的流水線作業(yè)，從嚴(yán)管理能確保其維持在一個(gè)較佳水準(zhǔn)，卻很難使其達(dá)到前述生產(chǎn)社會(huì)正當(dāng)性的高度。數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析應(yīng)著重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以發(fā)揮審判管理的宏觀指導(dǎo)職能，從而保障審判權(quán)的有序運(yùn)行。

審判管理改革是個(gè)逐步探索和漸進(jìn)的過程，任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前我國審判管理改革處于初級探索階段，過多依賴于經(jīng)驗(yàn)積累，所以，審判改革在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展與需求的同時(shí)，要穩(wěn)步推進(jìn)審判管理的理論創(chuàng)新、改革實(shí)踐與制度建設(shè)，切不可操之過急。正如我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者吳經(jīng)熊先生曾言：“立法本不必問淵源之所自，只要問是否適合我們的民族性”。如此，方能有效推進(jìn)我國審判管理改革，進(jìn)而提高審判質(zhì)效。

[1]陳杭平.論中國法院的“合一制”————?dú)v史、實(shí)踐和理論[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2011，(06).

[2]羅東川,黃斌.我國司法效率改革的實(shí)踐探索立足于當(dāng)前人民法院“案多人少”問題的思考[J].法律適用,2011，(10).

[3]江必新.審判管理與審判規(guī)律抉微[J].司法實(shí)踐與改革,2011，(05).

D921.14

A

1008-4428（2017）08-142-02

王晟瑤，江蘇大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：法理學(xué)。