房地產(chǎn)登記賠償資金制度的價(jià)值及實(shí)施的前提條件

◎楊見聞

房地產(chǎn)登記賠償資金制度的價(jià)值及實(shí)施的前提條件

◎楊見聞

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)現(xiàn)行賠償機(jī)制存在的問題

目前，我國現(xiàn)行在登記賠償?shù)膶?shí)務(wù)中，對登記機(jī)構(gòu)的登記賠償責(zé)任都是采取的國家賠償?shù)哪Ｊ?，適用的是國家賠償中的行政賠償。存在以下問題：一是采用國家賠償形式給財(cái)政帶來了很大的負(fù)擔(dān)。不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值巨大，因此不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤尤其是權(quán)利事項(xiàng)登記錯(cuò)（涉及登記權(quán)利歸屬及內(nèi)容的事項(xiàng)）造成的損失也十分巨大。而同時(shí)因《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記只能按件收費(fèi)。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償對財(cái)政來說是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。二是國家賠償對納稅人欠缺公平。不動(dòng)產(chǎn)登記制度的受益者主要是登記制度的利用者。因此因不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤造成的損失卻采用國家賠償?shù)男问?，由?cái)政負(fù)擔(dān)，這實(shí)際上是以全體納稅人的金錢來補(bǔ)貼不動(dòng)產(chǎn)登記制度的受益者，這對未利用不動(dòng)產(chǎn)登記制度的納稅人來說，欠缺公平。三是我國的國家賠償制度不利于受害人損失的彌補(bǔ)。雖說國家賠償是以國家信用來擔(dān)保對登記錯(cuò)誤賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)，天然具有較高的信用度。但我國國家賠償采取的是自我審查的形式，同時(shí)國家賠償采取限制賠償原則，賠償范圍限于直接損失。這種限制賠償?shù)脑瓌t實(shí)際上不利于受害人損失的彌補(bǔ)。四是登記賠償訴訟的分離體制造成訴訟資源的浪費(fèi)。我國登記賠償訴訟的分離體制，在因申請人及登記機(jī)關(guān)共同錯(cuò)誤造成登記錯(cuò)誤，要求賠償損失的情形下，受害人選擇不同的被告即采用不同的訴訟程序。同時(shí)也給受害人分別向申請人（第三人）和登記機(jī)關(guān)要求賠償損失的可能性。而登記機(jī)構(gòu)超出其應(yīng)承擔(dān)部分仍需要以訴訟程序向申請人（第三人）追償，這種登記賠償分離的訴訟體制極大的造成了訴訟資源的浪費(fèi)。

關(guān)于我國登記賠償制度有關(guān)問題的理論認(rèn)識

自20世紀(jì)80年代不動(dòng)產(chǎn)市場建立后，我國開始出現(xiàn)了為數(shù)不多的不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范，如原國家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》（1987年制定，1989年修改，1996年重新制定）、原建設(shè)部制定的《城市房屋權(quán)屬登記辦法》等?？v觀以上各登記法規(guī)，均以權(quán)利作為登記對象，如《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第四條規(guī)定，國家實(shí)行房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度，申請人應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定到房屋所在地人民政府房地產(chǎn)行政主管部門（以下簡稱登記機(jī)關(guān)）申請房屋權(quán)屬登記，領(lǐng)取房屋權(quán)屬證書。結(jié)合我國給予申請人發(fā)放權(quán)利證明的實(shí)踐，因此理論及實(shí)務(wù)界通說我國對不動(dòng)產(chǎn)登記采取的是權(quán)利登記制，兼采托倫斯登記制的某些特征。

對于我國不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是行政行為說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記行為應(yīng)為公法上的行為，即行政行為。不動(dòng)產(chǎn)登記主要體現(xiàn)了國家公權(quán)力對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的干預(yù)。同時(shí)依照我國現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記具有法定性和強(qiáng)制性，而法定性和強(qiáng)制性正式公權(quán)力行為與私權(quán)利行為的重要區(qū)別。另我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的登記行為；同時(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記是行政機(jī)關(guān)的單方意思表示，是否登記的決定權(quán)在于行政機(jī)關(guān)，因此不動(dòng)產(chǎn)登記行為當(dāng)然是行政行為。第二種觀點(diǎn)是民事行為說。持這種觀點(diǎn)的主要為民法學(xué)者和民事審判庭的法官。此說認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記在性質(zhì)上應(yīng)屬于民事行為，是當(dāng)事人之間依據(jù)其意思表示（申請）變動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的行為。支持這種觀點(diǎn)理由如下：一是在交易性物權(quán)變動(dòng)中，登記機(jī)構(gòu)介入不動(dòng)產(chǎn)登記只是借助不動(dòng)產(chǎn)登記的官方性的特征，確保不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)移轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)，并保證不動(dòng)產(chǎn)登記的公開性。這其實(shí)是公權(quán)力對私權(quán)的服務(wù)性和保障性的干預(yù)。二是登記僅僅只是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的生效要件，且基于當(dāng)事人的請求而發(fā)生。所以登記行為應(yīng)屬于一種法律行為。第三種觀點(diǎn)是雙重屬性說。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記兼具行政行為與民事行為雙重屬性。一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記行為具有民事行為的屬性，主要理由如下：一是不動(dòng)產(chǎn)登記的本質(zhì)在于引起私法上的效果，作為登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)行為僅具有從屬性；二是不動(dòng)產(chǎn)登記由登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)記載于登記簿上，但登記機(jī)構(gòu)本身并非對當(dāng)事人的申請行為進(jìn)行審批或核準(zhǔn)，而只是將已經(jīng)發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)通過登記予以公示。另一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記行為又具有行政行為的屬性，主要基于以下：一是登記行為是登記機(jī)構(gòu)代表國家從事的登記活動(dòng)，屬于行政活動(dòng)，具有依法行政的要求。二是登記機(jī)構(gòu)在從事登記時(shí)并非單純的維護(hù)申請人的個(gè)人需要，同時(shí)還有為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等公共利益需求。

在我國建立登記賠償基金制度

目前，我國建立登記賠償基金符合是我國行政體制改革的需要，有利于維護(hù)受害人的合法權(quán)益，也有助于以化解登記機(jī)構(gòu)的賠償風(fēng)險(xiǎn)，保證登記機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行。同時(shí)建立登記賠償基金在國外有成熟的經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)采取托倫斯登記制國家及部分采權(quán)利登記制的國家和地區(qū)均建立了登記賠償基金制度。例如，英國土地登記局每年都會(huì)有大約1000多萬英鎊資金用于因?yàn)榈怯涘e(cuò)誤給業(yè)主造成的損失而給予賠償。在2008～2009年度，英國登記局賠償產(chǎn)權(quán)人的損失申請1364件，共支出10058945英鎊。此外如澳洲昆士蘭州、我國臺灣地區(qū)均在很多年前就建立了登記賠償基金制度，擁有著成熟的經(jīng)驗(yàn)。而這些登記賠償基金的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)都可以為我國所借鑒。因此，結(jié)合我國現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，可以采用以下方式建立賠償基金：一是可以借鑒利用者負(fù)擔(dān)模式，將收取的登記費(fèi)、查詢費(fèi)及其他業(yè)務(wù)收費(fèi)中提取一定比例數(shù)額，注入登記賠償基金。這樣既可以滿足受害人賠償?shù)恼埱?，也符合?dāng)事人負(fù)擔(dān)的原則。二是建立登記賠償基金后，可以每年提取一定比例購買責(zé)任保險(xiǎn)，擴(kuò)大登記賠償資金的來源，建立起多層次的賠償資金體系，有助于將賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分解到更多的不動(dòng)產(chǎn)登記程序參與者當(dāng)中。三是對登記賠償基金的單筆賠償設(shè)立最高限額。在較早建立賠償基金的國家，其賠償基金已經(jīng)累計(jì)到了較大的數(shù)額，而且擁有比較健全的審查機(jī)制，因此，累計(jì)的賠償基金足以滿足賠償?shù)男枰?。而我國現(xiàn)狀，法治水平尚低，社會(huì)誠信度不高，登記的錯(cuò)誤率較高，單筆賠償設(shè)立最高限額有助于整個(gè)賠償基金的良好運(yùn)行。這樣最終形成公證賠償——保險(xiǎn)賠償——賠償基金賠償?shù)馁r償次序，建立多層次的登記賠償資金體系。

（作者單位：深圳市不動(dòng)產(chǎn)登記中心）