公共政策視角下的民事案件執(zhí)行難問題研究

項(xiàng)旭旸

摘要：以往人們把“執(zhí)行難”問題當(dāng)作法律問題加以研究，但本文認(rèn)為“執(zhí)行難”并不是一個純粹的法律問題，應(yīng)當(dāng)納入到公共政策的研究范圍。造成當(dāng)前執(zhí)行難困境的原因除了法律自身問題外，從公共政策方面看還在于缺乏完善的誠信體系、公共部門獨(dú)攬執(zhí)行權(quán)體制不能適應(yīng)需要以及執(zhí)行負(fù)擔(dān)了過多其他制度的功能導(dǎo)致程序不堪重負(fù)，因此要解決執(zhí)行難問題，就要有針對性的解決上述原因。

關(guān)鍵詞：公共政策；執(zhí)行難；社會信用體系；執(zhí)行制度改革；市場競爭；個人破產(chǎn)

一、公共政策視角下“執(zhí)行難”的概念界定

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和利益格局的深刻調(diào)整，社會矛盾激增，一大批民事訴訟案件涌入法院并進(jìn)入到執(zhí)行程序，執(zhí)行案件“案卷高筑”現(xiàn)象非常嚴(yán)峻，大量的執(zhí)行案件滯留在人民法院有效執(zhí)行，形成所謂的“執(zhí)行難”問題。生效法律文書無法執(zhí)行，無形中助長了惡意逃債的不良社會風(fēng)氣，使裁判權(quán)威和公信遭受貶損，法律尊嚴(yán)遭到踐踏，因此“執(zhí)行難”問題亟待我們?nèi)ソ鉀Q。長期以來，人們普遍將“執(zhí)行難”問題作為一個法律問題來進(jìn)行研究。誠然，強(qiáng)制執(zhí)行是一種法律程序，導(dǎo)致執(zhí)行難的部分原因在于這種程序的法律規(guī)定不完善，但筆者認(rèn)為，難以就此認(rèn)定“執(zhí)行難”只是法律問題。正如學(xué)界定義的那樣，“執(zhí)行難”是指人民法院對已經(jīng)發(fā)生法律效力的法律文書，由于各種障礙因素的存在，無法使之實(shí)現(xiàn)或者難以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，導(dǎo)致執(zhí)行難的障礙因素是多方面的，其中包括社會、政治、輿論等非法律因素，上述因素的形成和解決的關(guān)鍵通常也不在法律自身。此外，除了上述提到的外部障礙因素外，也可能是由于債務(wù)人缺乏現(xiàn)實(shí)的履行能力導(dǎo)致生效判決難以執(zhí)行，顯然也不是法律所能夠解決的。所以，將執(zhí)行難界定為一個法律問題，僅從法律的角度加以探討，恐怕難以使問題得到根本性的解決。部分研究已經(jīng)認(rèn)識到執(zhí)行難問題的復(fù)雜性，提出不僅要完善法律，還要從社會制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度等多方面措施人手，但在筆者看來，這種研究這已經(jīng)超出了法學(xué)的范圍，進(jìn)入到了公共政策的領(lǐng)域。另一方面，部分研究也認(rèn)識到泛泛的討論“執(zhí)行難”問題存在靶向過寬過泛的問題，有必要從法律定義上限制“執(zhí)行難”概念的范圍，將非法律因素導(dǎo)致的執(zhí)行難問題中剝離出來。但是由此一來就會導(dǎo)致“執(zhí)行難”問題解決的不徹底，因?yàn)椴徽撌鞘裁匆蛩貙?dǎo)致的執(zhí)行難，也不論被執(zhí)行人有無履行能力，生效法律文書難以得到執(zhí)行這一程序狀態(tài)是一致的。因此在筆者看來，有必要對執(zhí)行難的概念做兩種意義上的界定。作為法學(xué)研究對象的“執(zhí)行難”，應(yīng)當(dāng)是指由法律因素導(dǎo)致的有條件實(shí)現(xiàn)的生效法律文書無法實(shí)現(xiàn)或者難以實(shí)現(xiàn)的程序狀態(tài)。作為法律意義上的“執(zhí)行難”，在實(shí)踐中由司法部門和立法部門通過完善法律加以解決。而公共政策視角下所界定的“執(zhí)行難”，其涵蓋的范圍要大的多，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，公共政策視角下的“執(zhí)行難”，不僅包括法律因素造成的“執(zhí)行難”，還包括了社會、政治、經(jīng)濟(jì)、輿論等多方面因素造成的“執(zhí)行難”；其次，公共政策所要解決的“執(zhí)行難”，不僅是已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行程序的案件執(zhí)行難，而且還要研究執(zhí)行程序外的“執(zhí)行難”，即還要考慮如何通過公共政策，從源頭上化解形成“執(zhí)行難”案件的潛在風(fēng)險；最后，公共政策視角下的“執(zhí)行難”，不僅包括被執(zhí)行人有履行能力的“執(zhí)行難”，也包括被執(zhí)行人缺乏履行能力導(dǎo)致的“執(zhí)行難”。被執(zhí)行人缺乏履行能力或者可以被稱為“執(zhí)行不能”，但從公共政策的視角來看，“執(zhí)行難”也好，“執(zhí)行不能”也好，執(zhí)行程序受到阻礙，執(zhí)行案件被滯留在執(zhí)行程序，申請執(zhí)行人的權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)等程序現(xiàn)狀是一樣的，因此兩者同樣屬于一種社會問題，應(yīng)當(dāng)容納到公共政策的考量范圍。筆者認(rèn)為，在針對執(zhí)行難問題進(jìn)行研究時，有必要對自覺的對所要研究“執(zhí)行難”界定范圍加以明確，而本文所要研究的執(zhí)行難問題，顯然屬于后者。

二、公共政策視角下“執(zhí)行難”的困境分析

最高人民法院給中央的《關(guān)于解決執(zhí)行難問題的報(bào)告》中提及的“被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)難尋、協(xié)助執(zhí)行人難求、應(yīng)執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)難動”形象的概況了當(dāng)前執(zhí)行程序遭遇的困境。但是，在公共政策視角下，執(zhí)行程序面臨的更深層次問題在于：一方面是訴訟案件頻發(fā)高發(fā)，進(jìn)入到執(zhí)行程序的案件源源不絕，另一方面，政府、法院在執(zhí)行程序上不斷加大投入，但難以從根本上突破執(zhí)行效率的瓶頸，現(xiàn)有的執(zhí)行制度也不可能滿足所有判決都“變現(xiàn)”的要求，一旦被執(zhí)行人喪失履行能力，執(zhí)行程序就會走進(jìn)死胡同，無法執(zhí)行的案件只會越積越多，法院執(zhí)行部門將疲憊不堪。

筆者認(rèn)為，造成這種現(xiàn)狀的原因是多方面的。首先是缺乏完善的社會信用體系。執(zhí)行難表面上是被執(zhí)行人拒不履行生效法律文書確定的義務(wù)，但其根源是由于失信成本過低導(dǎo)致社會主體誠信缺失。當(dāng)前正值社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷壯大、發(fā)展不斷加速之際，人的逐利本能不斷的被釋放出來，在巨大利益的誘惑下，社會主體就可能出現(xiàn)逐利忘義等不誠信的行為。由于社會信用體系缺失，失信行為缺乏法律以外的高效的規(guī)制手段，最終都只能借助成本高、周期長的訴訟何執(zhí)行程序予以糾正，導(dǎo)致失信者能夠輕易地從失信中獲得非法利，所以樂于失信和逃避執(zhí)行，進(jìn)而形成大量的“執(zhí)行難”案件。

其次，公共部門獨(dú)攬執(zhí)行權(quán)的執(zhí)行“生產(chǎn)關(guān)系”難以滿足執(zhí)行“生產(chǎn)力”發(fā)展的需求。法院作為公共部門，其本質(zhì)特性及公共物品供求關(guān)系的特點(diǎn)使得它們在提供的執(zhí)行服務(wù)時難以將“生產(chǎn)效率”發(fā)揮到極致。執(zhí)行作為一種公共物品，存在價值評估上的困難，法院也不是通過市場有競爭性地出售其產(chǎn)出的執(zhí)行服務(wù)，所以也難以核算應(yīng)該在執(zhí)行案件中投入多少的人力物力，當(dāng)前政府、法院在執(zhí)行工作中不計(jì)成本的加大投入，有可能導(dǎo)致成本投入過高而不效率的問題。另一方面，市場競爭會迫使私人企業(yè)設(shè)法降低成本和提高效益，那些不以最高效率使用資源的企業(yè)最終會被淘汰。但執(zhí)行服務(wù)卻是法院壟斷供給的，缺乏優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，即使法院低效運(yùn)作也不存在生存的問題，因此法院也缺乏突破效率瓶頸的核心動力。

最后，執(zhí)行程序負(fù)擔(dān)了太多本不應(yīng)由其負(fù)擔(dān)的功能，以致不堪重負(fù)。執(zhí)行程序作為本來意義而言，只不過是一種強(qiáng)制債務(wù)人清償債務(wù)的手段，并不當(dāng)然具有解決債務(wù)人債務(wù)問題的功能。當(dāng)債務(wù)人債臺高筑、資不抵債時，執(zhí)行程序的作用充其量不過是強(qiáng)行處置債務(wù)人不愿交出的財(cái)產(chǎn)，按照法律規(guī)定的方式分配給債權(quán)人用以清償而已。完成這一步后，執(zhí)行程序就應(yīng)當(dāng)完結(jié)。至于剩余的債權(quán)債務(wù)應(yīng)當(dāng)如何處理，并是執(zhí)行程序要解決的問題。但在現(xiàn)有的制度體系下，即便債務(wù)人（特指自然人）資不抵債，也只能由執(zhí)行程序來處理他們的債務(wù)危機(jī)。即便債務(wù)人已經(jīng)沒有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，法院的執(zhí)行工作也不能完全停止，執(zhí)行部門仍要在被執(zhí)行人還可能有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)的這種假設(shè)下不厭其煩采取查控措施。債權(quán)人手持執(zhí)行名義，但始終無法將其變現(xiàn)，既沒有其他的規(guī)則限制其發(fā)動執(zhí)行程序的權(quán)利，也沒有其他權(quán)利救濟(jì)途徑，因此只能不斷的申請啟動執(zhí)行程序，要求法院對債務(wù)人采取執(zhí)行措施。法院收到債權(quán)人的執(zhí)行申請后，即便確信執(zhí)行已經(jīng)失去意義，但仍不能拒絕債權(quán)人的請求，只能按程序不斷的發(fā)動查控措施。這樣，債權(quán)人、債務(wù)人和法院均被不厭其煩的束縛在執(zhí)行程序中，這些案件不斷地的累積滯留在執(zhí)行程序，成了無法執(zhí)行又不得不執(zhí)行的“執(zhí)行難”問題，使執(zhí)行程序不堪重負(fù)。顯而易見，問題的關(guān)鍵在于缺乏一種能夠幫助債務(wù)人解決債務(wù)危機(jī)的制度將這些無法執(zhí)行的案件從執(zhí)行程序中清理出去，使法院、執(zhí)行人、被執(zhí)行人得到解脫，減輕執(zhí)行程序的負(fù)擔(dān)。

三、公共政策解決執(zhí)行難問題的路徑分析

如前所述，“執(zhí)行難”是一種復(fù)雜的社會問題，要從根源上解決，不能僅僅在法律上解決執(zhí)行程序自身的問題，而是要使用公共政策手段，從源頭上化解各種導(dǎo)致執(zhí)行難的障礙因素。

首先要構(gòu)建完善的社會信用體系，解決社會主體失信成本過低的問題。依托社會信用體系，社會主體可以清楚的了解到交易對象的信用情況，并作出合理的判斷選擇，降低交易風(fēng)險。社會信用體系下的信用制裁可以讓失信者為任何失信行為付出應(yīng)有的代價，這樣的代價可能是不能獲取貸款、求職不被錄用或者社會保障資格被剝奪等等，進(jìn)而迫使社會個體恪守承諾，促成道德自律，不敢輕易失信，有效降低訴訟案件乃至執(zhí)行案件的形成。

其次，借助市場的力量進(jìn)一步解放執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率，解決公共部門獨(dú)攬執(zhí)行權(quán)導(dǎo)致的不效率問題?，F(xiàn)有的化解“執(zhí)行難”的主要手段是不斷強(qiáng)化法院的執(zhí)行權(quán)力。但從英國、法國國家等國家的經(jīng)驗(yàn)來看，他們?yōu)閼?yīng)對執(zhí)行效率低下的問題，卻反其道而行，即出現(xiàn)了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“私有化”趨勢。執(zhí)行權(quán)可以進(jìn)一步細(xì)分為執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)。執(zhí)行裁決權(quán)是天然的司法權(quán)，固然由法院自己行使。而執(zhí)行實(shí)施權(quán)卻可以借鑒英國、法國等國家的經(jīng)驗(yàn)，將其交由市場主體的完成。國家可以設(shè)立私人執(zhí)行員的資格許可，對允許符合要求的私人代國家行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)，由其根據(jù)債權(quán)人的申請，按照執(zhí)行文書直接向債務(wù)人實(shí)施執(zhí)行強(qiáng)制措施，同時收取費(fèi)用作為回報(bào)。當(dāng)私人執(zhí)行員實(shí)施執(zhí)行行為遭到干擾時，允許他們向公安機(jī)關(guān)等公權(quán)力部門請求協(xié)助，也可以由法院出面給予制裁。債權(quán)人可以根據(jù)自己資力和債權(quán)的執(zhí)行難度，選擇不同水準(zhǔn)的私人執(zhí)行人，由于申請執(zhí)行需要預(yù)付一定的費(fèi)用，不計(jì)較成本、盲目申請執(zhí)行可能會血本無歸，債權(quán)人會做出理性的考量，進(jìn)而避免資源的浪費(fèi)。私人執(zhí)行員在市場競爭的壓力下，必須不斷的提高自己的執(zhí)行能力和效率才能免遭市場的淘汰，這就迫使他們提高執(zhí)行服務(wù)的效率。法院徹底回歸居中掌舵位置，不具體的介入執(zhí)行糾紛，從而從執(zhí)行事物中解脫出來，專心于糾紛的裁決。當(dāng)然，這種改革是一種循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，所以可以像英國一樣，采取“雙軌制”，可以由債權(quán)人自行選擇私人執(zhí)行員，或者選擇帶有公共福利性質(zhì)的國家執(zhí)行員。

最后，應(yīng)當(dāng)建立起一套系統(tǒng)完善債務(wù)危機(jī)解決制度，解決執(zhí)行程序越俎代庖的問題。這包括自然人的破產(chǎn)制度、強(qiáng)制和解制度和債務(wù)人保護(hù)制度。自然人破產(chǎn)制度是指當(dāng)債務(wù)人陷入債務(wù)危機(jī)無力清償全部債務(wù)時，應(yīng)當(dāng)允許債務(wù)人、債權(quán)人向法院申請債務(wù)人破產(chǎn)，使債務(wù)人免除相應(yīng)的債務(wù)并接受信用懲戒。由于債務(wù)人事實(shí)上已經(jīng)處于無資力狀態(tài)，不可能現(xiàn)實(shí)的清償債權(quán)人的債權(quán)，因此即便免除他們的債務(wù)也沒有實(shí)際損害到他們的利益。已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行程序但又因缺乏履行能力而無法執(zhí)行的案件能夠有序的退出執(zhí)行程序，轉(zhuǎn)由破產(chǎn)程序來接管并適當(dāng)?shù)南麥邕@些沒有實(shí)際意義的執(zhí)行名義，使法院在執(zhí)行困境中得到解脫。不僅如此，自然人破產(chǎn)制度不僅僅是簡單的免債和懲戒，更能夠在合理的范圍能保障債務(wù)人的基本人權(quán)，還能夠通過復(fù)權(quán)和債務(wù)減免機(jī)制引導(dǎo)和激勵他們努力償還債務(wù)，早日回歸社會，故從實(shí)際效果上看更有利于債權(quán)的實(shí)現(xiàn)?？紤]到破產(chǎn)帶來的免債和信用懲戒是一種極為慘痛的代價，而且有時債務(wù)人只是暫時資不抵債，只要給予合理期限，就有可能轉(zhuǎn)危為安，清償全部債務(wù)。持續(xù)的強(qiáng)制執(zhí)行顯然會干擾債務(wù)人的正常經(jīng)營，破產(chǎn)懲戒更可能徹底斷絕債務(wù)人走出本次債務(wù)危機(jī)的可能。因此，還可以建立起一種更為緩和的債務(wù)統(tǒng)一和解機(jī)制，就是在專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下和全體債權(quán)人達(dá)成統(tǒng)一的和解方案，此后任何債權(quán)人都不能在寬限期內(nèi)再次向法院申請執(zhí)行或者申請債務(wù)人破產(chǎn)，以此來幫助債務(wù)人度過難關(guān)，走出危機(jī)。當(dāng)債務(wù)人不愿意破產(chǎn)，債權(quán)人又不愿意與其和解的情況下，只要債務(wù)人有償還債務(wù)的潛能，再給予一次寬限救濟(jì)的機(jī)會，于債務(wù)人、債權(quán)人和整個國家社會都是有利的，還應(yīng)當(dāng)由法院再次裁奪是否給予這樣的機(jī)會。

當(dāng)然，造成的難的因素還有很多，因此解決“執(zhí)行難”問題是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程和一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，需要借助公共政策不斷的破解導(dǎo)致“執(zhí)行難”的各種障礙因素，才能使執(zhí)行工作最終走出困境。