汪天凱 何文淵 李 豐 許 坤 張曉明 王慧富

1.北京工業(yè)大學；2.中國石油天然氣集團公司咨詢中心

天然氣具有環(huán)境友好、熱值高及資源豐富等特點，現已成為繼煤炭、石油之后的第三大主力能源，在全球一次能源消費中占23.7%[1]，美國、英國及日本等國都是天然氣消費大國。以天然氣消費大國為中心，世界天然氣市場已形成北美、歐洲和亞洲等區(qū)域市場。當今世界日益重視綠色能源的發(fā)展，一次能源消費中煤炭消費量會持續(xù)下降，天然氣消費比例將進一步提高（圖1）。我國以煤炭為主的一次能源消費結構也在逐步調整，2016年煤炭消費量占能源消費總量的62.0%，天然氣消費量占一次能源消費總量的6.2%[2]，天然氣消費量與世界平均水平還有較大差距，具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

1 天然氣產業(yè)發(fā)展特點

天然氣消費量是天然氣發(fā)展程度的重要指標，其與資源保障、基礎設施建設及市場成熟度等密切相關。結合世界典型國家天然氣消費量變化情況，研究發(fā)現天然氣行業(yè)發(fā)展具有階段性和長期性的特點[3，4]，一般均要經歷啟動期、發(fā)展期和成熟期3個階段（表1）。

圖1 全球一次能源消費占比變化趨勢

天然氣行業(yè)發(fā)展初期，即啟動期相對探明資源量較少、產量較低、缺乏管道等基礎設施，天然氣在能源結構中的地位較低；隨著勘探程度增加，資源量、供給量和消費量快速增長，天然氣行業(yè)進入重要的發(fā)展期，在此階段基礎設施、市場結構及消費需求快速發(fā)展，天然氣在能源結構中的地位也快速提升；在經歷發(fā)展期過后，天然氣消費量逐漸趨于穩(wěn)定，形成相對完善的天然氣市場，在能源結構中占有一席之地。在發(fā)展期向成熟期過渡過程中，消費量的增長是天然氣產業(yè)發(fā)展的基礎，市場格局的確立是天然氣產業(yè)成熟的標志之一，其中國家對天然氣產業(yè)發(fā)展的政策導向決定了市場格局形成的快慢，從而影響了發(fā)展期的時間長度。世界典型國家天然氣產業(yè)發(fā)展期一般要經歷35～40年，例如美國、俄羅斯和英國等（表2）。

表1 天然氣產業(yè)發(fā)展各階段特征

表2 世界典型國家天然氣產業(yè)發(fā)展經歷

2 美國天然氣產業(yè)發(fā)展歷程

2015年美國天然氣消費量為7779.7×108m3，占全球消費總量的22.4%，是目前世界天然氣消費量最大的國家（BP，2016）。美國天然氣產業(yè)迄今已有近200年的開發(fā)與使用歷史，充分經歷了啟動期、發(fā)展期及成熟期各階段的演變（圖2），現今已形成了成熟的天然氣市場體系，具備完善的監(jiān)管制度。

美國天然氣利用始于19世紀初。最初美國將煤氣用于街燈照明，隨著天然氣資源的成功開發(fā)以及Fredonia Gas and Light公司的成立，拉開了美國天然氣發(fā)展的序幕[5]。19世紀末20世紀初，天然氣長輸主干管道的快速建設為天然氣產業(yè)發(fā)展奠定了基礎。20世紀30年代隨著管網分布日益完善，美國天然氣消費量快速增長，天然氣產業(yè)由啟動期進入發(fā)展期。1971年，美國天然氣消費量迎來第一次高峰，達到6171×108m3。在此階段，美國天然氣價格經歷多次改革，最終天然氣價格以政府為主導，并且長期維持較低的價格水平。低價氣促使天然氣消費量保持了快速增長，但由于上游勘探與生產企業(yè)利潤微薄，勘探開發(fā)積極性不高，使得氣源緊張問題日益嚴重，限制了天然氣產業(yè)的發(fā)展，甚至出現了消費量大幅下降的現象。此后美國政府通過政策調整，如開放井口價格、開放第三方準入及改變供氣方式等手段，逐漸完善天然氣市場，平衡各方利益，使天然氣價格逐步體現其市場價值，天然氣消費量得以快速回升。近年在頁巖氣規(guī)模開發(fā)的背景下，美國天然氣產量大幅提升，消費量再次出現快速增長（圖2）。

圖2 美國天然氣產業(yè)及消費量發(fā)展歷程

現今美國天然氣消費市場的主要參與者包括生產商、管道公司（包括配氣公司）、分銷商和終端用戶（包括居民用戶、商業(yè)用戶和工業(yè)用戶等）。政府積極的政策引導及完善的監(jiān)管體系構建了成熟的市場體系，保障了各方利益及市場的平衡，使得天然氣產業(yè)健康、平穩(wěn)的發(fā)展。美國天然氣市場的形成與完善經歷了漫長的調整過程（表3），最早可以追溯至1938年頒布的“天然氣法案”。

表3 影響美國天然氣市場形成與完善的政策法案

在天然氣發(fā)展初期，受管網等基礎設施的限制，天然氣利用范圍以州為單位，銷售模式主要為生產商與消費者直接簽署長期供銷協議，配氣公司主要承擔氣田到城市的短距離配氣服務。1938年為了打破州際限制、加快管道等基礎設施建設和擴大天然氣銷售范圍，美國國會頒布了《天然氣法案》，同時設立美國聯邦動力委員會（FPC）負責州際管道輸氣價格的制定和監(jiān)管工作，井口價格和州內輸配價格仍由各州自由管理。在此階段，管道公司既提供運輸服務，也從事銷售服務，因此存在一定的壟斷性。1954年美國對《天然氣法案》進行了修改并頒布了“菲利普斯決議”。該決議設定了由生產商—管道公司（運輸）—地方配氣公司（銷售）組成的天然氣供應鏈，并對各環(huán)節(jié)價格設立不同的監(jiān)管機構。FPC將天然氣設定為0.017美元/m3，低廉的價格促進了需求快速增長，不過這種定價模式有悖于市場規(guī)律，對上游領域產生較大影響，導致美國天然氣消費量達到第一次高峰后，隨之出現供應不足，消費量大幅下降。

為了提高上游勘探開發(fā)的積極性、平衡供銷，1978年美國國會頒布了《天然氣政策法》，并成立聯邦能源管理委員會（FERC）取代FPC來管理天然氣定價，放寬政府對天然氣價格的控制，此舉有效的提高了天然氣供應。同時，迫于民生用氣保障壓力，美國國會還頒布了《電廠和工業(yè)燃料使用法案》（禁止新建以天然氣為能源的工業(yè)鍋爐和電廠），這兩項措施在一定程度上保障天然氣的供需平衡?？v觀至此，美國的改革政策主要是通過調整監(jiān)管和限制來調節(jié)天然氣供銷，但并未完全體現各方用戶對價格和需求的要求，可見真正的天然氣市場還未形成，供需雙方的需求信息也存在嚴重的滯后。

天然氣價格上漲、供應量增加以及工業(yè)用戶的限制很快使美國天然氣出現“供過于求”的現象，在20世紀80年代末建立合理的天然氣市場體系成為美國天然氣行業(yè)發(fā)展的關鍵。這一階段，美國出臺了一系列相關政策推動市場的建立與調整。1985年FERC頒布380號和436號法令，放開州際運輸和價格管制，向中小型企業(yè)提供收購天然氣現貨的機會；1987年撤銷《電廠和工業(yè)燃料使用法案》；1989年出臺《天然氣井口價格解除管制法》，使得井口價格實現市場化；1992年和2000年FERC分別頒布636號和637號法令，將銷售與管輸分離，用戶可自主選擇供應商和管輸公司，實現消費者可以向生產者直接購氣，管道公司提供運輸服務，同時完善和規(guī)范了管道運輸費率的計算辦法。至此美國形成了公平對等的天然氣市場，消費量再次呈現增長態(tài)勢，天然氣產業(yè)達到成熟期，形成以生產商、管輸服務商、分銷商和終端用戶共同組成的天然氣市場，充分反映了各方的供需需求，同時使天然氣價格逐漸體現其真正的價值。

3 英國天然氣市場發(fā)展歷程

2015年英國天然氣消費量為682.6×108m3，占其一次能源消費總量的32.1%，是世界主要的天然氣消費國之一[1]。相較于美國，英國天然氣產業(yè)的發(fā)展速度更快，目的性也更為明確。北海氣田的發(fā)現使英國天然氣產業(yè)快速發(fā)展，1965—1979年，天然氣消費量由8×108m3增長到449×108m3，年均增長率高達33.1%。最后經過短暫的調整，在政府積極的引導下天然氣市場快速建立，并未像美國那樣出現消費量大幅下降，至2000年左右，英國天然氣市場格局基本形成（圖3）。

圖3 英國天然氣產業(yè)及消費量發(fā)展歷程

在北海氣田發(fā)現之前，英國天然氣產量很低，煤氣是其主要能源。19世紀60年代，北海西索爾油氣田的發(fā)現為英國天然氣快速發(fā)展奠定了資源基礎，英國政府在1964年頒布《大陸架法案》明確了國家在天然氣生產和配售的主導地位，天然氣進入發(fā)展期，產量及消費量均快速增長[6]。此后的10余年中，政府大力投資基礎設施的改造與建設，如燃氣設施轉換（煤氣轉換為天然氣）、沿海碼頭建設及天然氣管道鋪設等，保障了后期天然氣消費量快速增長不受基礎設施的限制。此階段英國天然氣產業(yè)發(fā)展完全由政府主導，英國天然氣公司（BG，BritishGas）是唯一的國有企業(yè)，從上游購氣環(huán)節(jié)到管輸與配送環(huán)節(jié)完全處于壟斷地位，但政府對其進行了較為嚴格的監(jiān)管，這對天然氣消費量快速增長起了很大作用。

不過，壟斷式發(fā)展的弊病很快便有所顯現。受壟斷發(fā)展的影響，20世紀70年代末至80年代初，英國天然氣消費量增速明顯減緩，為引入競爭、引導天然氣產業(yè)健康發(fā)展，政府分別于1982年頒布《石油和天然氣企業(yè)法》和1986年對《天然氣法案》進行了修改。隨后在英國壟斷與兼并委員會與英國公平貿易辦公室共同作用下，BG公司的市場份額逐漸降低（表4）。同時，通過開放批發(fā)市場和合同市場，為第三方提供氣源參與競爭，削弱了BG的優(yōu)勢地位，用戶擁有了供氣商的選擇權[4]。通過這些改革措施，BG的壟斷地位逐步被打破，英國天然氣產業(yè)初步形成了競爭環(huán)境，天然氣消費再次進入快速增長階段。1996年英國正式頒布《管網條例》，明確了第三方進入天然氣管輸業(yè)務的責任和義務。隨后英國所有終端用戶（包括居民用戶）均可自由選擇天然氣供應商。2000年隨著天然氣市場的成熟，英國天然氣產業(yè)步入成熟期，消費量達到968.0×108m3，占一次能源消費總量的38.9%。

表4 20 世紀 90 年代 BG 公司市場份額變化 [6，7] （單位：%）

4 英、美政府在天然氣產業(yè)發(fā)展過程中的作用

回顧美國和英國天然氣產業(yè)發(fā)展歷史，可以發(fā)現資源量和基礎設施是天然氣產業(yè)快速發(fā)展的基礎和客觀因素，政府對天然氣基礎設施的建設，對推進天然氣產業(yè)發(fā)展至關重要。兩國在發(fā)展過程中均不同程度出現了行業(yè)壟斷，若壟斷長期持續(xù)將損害多方利益，嚴重影響天然氣產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此建立并完善競爭市場是天然氣產業(yè)由發(fā)展期進入成熟期的關鍵。美、英兩國在天然氣競爭市場建立與成熟中所走的路徑有較大不同，美國以自由發(fā)展為主，政府引導為輔，而英國天然氣市場則主要在政府引導下建立與發(fā)展。

美國天然氣產業(yè)在由發(fā)展期向成熟期轉變的過程中，市場競爭的形成經歷了最初的自由發(fā)展到政府全面監(jiān)管再到充分的市場競爭的演變過程（圖4）。政府在轉型的關鍵時期起到了重要的引導作用，尤其是20世紀80年代，FERC頒布的380號和436號法令，使得天然氣管網實現第三方準入，管網公司作為服務商為各方提供輸氣服務，消費者購氣擁有選擇權，隨之美國競爭性天然氣格局逐漸完善。

與美國相比，英國天然氣市場發(fā)展過程中，政府的引導作用更為突出，在各關鍵時期做出了適度的引導（表5）。對比英、美天然氣消費量發(fā)展變化也可看出，英國天然氣發(fā)展相對時間更短、更穩(wěn)定，未出現消費量大幅下降的現象（圖2、圖3）。英國政府在天然氣產業(yè)發(fā)展初期便積極參與支持（如政府出資建設與改造天然氣基礎設施等），同時以國有企業(yè)BG公司為主全面開展天然氣業(yè)務。隨著天然氣消費量快速增長，BG的壟斷地位逐漸顯露，在壟斷市場還未產生嚴重負面影響時，英國政府主動削弱BG公司的壟斷地位、降低其市場份額，采取引入第三方管輸服務公司等的措施，在明確各方責任與義務的同時，開放銷售市場，最終實現終端用戶的選擇權，平穩(wěn)地由發(fā)展期過渡到成熟期。

圖4 美國天然氣市場演變過程

5 對我國現階段天然氣發(fā)展的啟示

2016年我國天然氣消費量為2087×108m3，占一次能源消費總量的6.2%。近年來我國天然氣消費量逐年增加，正處在天然氣產業(yè)快速發(fā)展階段，然而增速放緩，在一次能源消費中所占比例也較低也是我國天然氣當前發(fā)展面臨的問題?！赌茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020年天然氣消費量達到3600×108m3，在一次能源消費中所占比例力爭達到10%。可見天然氣在未來將逐步成長為我國的主力能源之一，但是面臨當前天然氣價格高、相關基礎設施及儲氣能力不足等一系列問題，天然氣現階段的發(fā)展與所期待的目標還相差很遠。如果要保持天然氣消費量的快速持續(xù)增長，一方面需要國家大力支持天然氣發(fā)展，另一方面應充分發(fā)揮政府在天然氣發(fā)展及競爭性市場建立方面的規(guī)劃及引導作用。

表5 英國、美國天然氣發(fā)展過程中政府引導作用對比

5.1 完善政府引導及監(jiān)管職能

通過總結英、美兩國天然氣發(fā)展經驗，可以看出政府的政策引導對天然氣發(fā)展具有重要意義。制定合理的天然氣價格、平衡供需各方利益、適時打破壟斷以及適度的行業(yè)監(jiān)管是實現天然氣快速發(fā)展的基礎。近期我國為促進天然氣良性發(fā)展、保障天然氣消費快速增長，針對天然氣產業(yè)各環(huán)節(jié)均出臺了一些政策進行調整（表6）。

目前我國天然氣門站價格以政府定價為主，同時存在一定季節(jié)性差價的浮動調節(jié)，然而部分地區(qū)存在管網公司過度加價的現象，致使天然氣價格過高，抑制了天然氣消費量的增速。因此，政府應對管道等基礎設施的建設投資及天然氣儲運收費價格進一步加強指導與規(guī)范，同時嚴格監(jiān)管，避免加價環(huán)節(jié)過多，保障天然氣合理定價，培育良性發(fā)展的天然氣市場環(huán)境?？梢钥闯觯覈谥鲃訉μ烊粴庑袠I(yè)進行調整，顯現出建立完善的市場競爭機制的意愿。預期今后幾年，我國天然氣消費量仍會以較快速度發(fā)展，針對天然氣的政策調整將進入范圍更廣、力度更大的密集期，指向涉及礦權、管輸、價格監(jiān)管和市場主體培育等各個方面。在天然氣產業(yè)發(fā)展過程中，我國應當吸取美國發(fā)展初期過度監(jiān)管的教訓，學習英國以政府主導、平穩(wěn)建立競爭市場的經驗，盡快形成、完善符合我國天然氣行業(yè)發(fā)展的競爭性市場體系。

表6 我國近期發(fā)布的天然氣行業(yè)政策

5.2 推進天然氣交易市場發(fā)展規(guī)劃

天然氣市場化價格改革不能一蹴而就，解除價格管制必須建立在市場充分發(fā)展的基礎上，根據市場發(fā)育程度，制定相應定價方法。隨著天然氣競爭程度不斷增強，將會分階段放松對天然氣出廠價格的政府規(guī)制，以市場凈回值定價機制逐步代替成本加成定價機制，最終確立競爭性的市場定價機制。天然氣交易中心是天然氣市場發(fā)育逐步成熟的必然結果，一方面通過交易市場打破賣氣方單方定價的體系，大用戶與上游天然氣供應商直接交易，支付合理的輸氣費用，最大限度減少中間交易環(huán)節(jié)和交易費用，盡快形成市場化的天然氣價格；另一方面，亞太地區(qū)是全球天然氣消費增長最主要的地區(qū)，但在價格方面缺乏國際話語權。建立天然氣交易市場有助于提高我國在亞太地區(qū)乃至世界范圍內的影響力，促進天然氣交易價格的合理化。

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