向彩虹

【摘 要】政府部門間合作是政府關(guān)系研究中的重要部分，合作水平也是政府執(zhí)政能力的反映。本文基于以往研究成果，構(gòu)建微觀合作意愿模型進(jìn)行了推導(dǎo)，試圖從學(xué)理上解釋部門間合作的困境并找到能提高部門間合作的關(guān)鍵因素。按模型的推導(dǎo)，部門間的互惠性和合作水平是兩大重要影響因素，據(jù)此本文以此為路徑提出了提高部門間合作的建議。

【關(guān)鍵詞】部門間合作；合作意愿，食品安全監(jiān)管

中圖分類號(hào)： D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2018）28-0079-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.28.035

【Abstract】The cooperation between the government sectors is an important part in the studyof government relations， and the level of cooperation is also a reflection of the government's governing ability.Based on those previous research results， this paper constructs a microwillingness cooperation model to deduce， trying to explain the dilemma of interdepartmental cooperation from the theoretical point of view and find the key factors to improve it.In the light of the deduction of the model， interdepartmental reciprocity and cooperation level are two important influence factors. Accordingly， this paper puts forward suggestions to improve interdepartmental cooperation.

【Key words】Interdepartmental cooperation；Willingness cooperation；Food safety supervision

1 研究背景與問題的提出

在食品安全監(jiān)管這樣的公共事務(wù)的處理上，需要多部門進(jìn)行跨邊界的合作。目前，由于部門之間的合作困境依然未能得到很好地解決，部門間的橫向合作這個(gè)政府關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的重要話題仍然得到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。就合作困境的產(chǎn)生，學(xué)者進(jìn)行了很多研究。20世紀(jì)80年代以后，交易費(fèi)用理論被應(yīng)用于部門間合作關(guān)系的研究，該理論解釋了部門存在的“各掃門前雪”的傾向。公共治理中“大部制”、“整體政府”和“協(xié)同政府”的提出，都可以看到這一理論的影響。盡管直到現(xiàn)在，部門間合作的研究都秉承交易成本的思想，但國(guó)內(nèi)研究者們已經(jīng)展開了更深入和更貼近事實(shí)的探究。政府部門間為何愿意與何以能合作這個(gè)問題作為基點(diǎn)問題一再被討論，而答案基本指向是：好的協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制和政績(jī)共容體。而部門合作的典范“河長(zhǎng)制”則經(jīng)常被研究者拿來(lái)進(jìn)行研究。從以往研究看，部門之間協(xié)調(diào)動(dòng)力不足是主因，而動(dòng)力不足的原因則可能是利益分化。目前，部門合作的研究多是案例分析，本文試圖通過微觀模型，推導(dǎo)出部門間合作意愿的關(guān)鍵因素，來(lái)解釋部門合作的困境與探討改良路徑。

2 部門間合作意愿的模型：以食品安全監(jiān)管為例

盡管食品安全監(jiān)管中，整個(gè)監(jiān)管體系已經(jīng)發(fā)生了改變，不再是多部門的共同監(jiān)管，但是由于該問題的復(fù)雜性，上級(jí)多部門與下級(jí)多部門之間的合作總是客觀存在的，且合作效果越好，越有利于監(jiān)管的效果。本文借鑒Rob and Zemsky的研究，采用“部門間合作意愿”模型，來(lái)探討食品安全的部門間合作困境問題。該模型的前提假設(shè)如下：

假設(shè)1：各部門是理性主體，有自己的利益要求。

假設(shè)2：各部門具有異質(zhì)性。

假設(shè)3：部門是風(fēng)險(xiǎn)中性的。

（1）合作努力與信息不對(duì)稱下的部門合作困境

模型中規(guī)定存在兩個(gè)以上的監(jiān)管部門，這些部門的活動(dòng)考查期間為t=1，2，3，…。部門在監(jiān)管中的行為應(yīng)選擇有兩個(gè)，一個(gè)是單獨(dú)監(jiān)管，一個(gè)是和其他部門合作監(jiān)管。也就是說(shuō)，對(duì)于一個(gè)部門來(lái)說(shuō)，它在食品安全監(jiān)管中付出的努力可以分配為兩個(gè)部分，一個(gè)部分是非合作時(shí)付出的努力，可以定義為eI。一部分為與其他部門合作時(shí)的努力付出，定義為ec。單一部門全部監(jiān)管努力為e=eI+ec，eI和ec大于等于零。

（3）部門間合作意愿的關(guān)鍵影響因素

通過對(duì)部門利益最大化下的部門合作意愿表達(dá)模型的分析，不難發(fā)現(xiàn)，邊際合作效用g是影響部門間合作意愿的關(guān)鍵因素，當(dāng)g提高時(shí)，合作努力會(huì)向最大合作努力值h靠近，同時(shí)，在食品安全監(jiān)管部門合作比不合作可以取得更大總體效用的條件下，g提高也意味著部門總效用可以得到更快的提高。此外，邊際合作效用g本身與合作努力ec及合作水平z之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。根據(jù)公式2.3，互惠程度r、合作水平z和合作傾向 y決定了邊際合作效用g的大小，并與邊際合作效用g呈同向變化。其中，互惠程度r和合作水平z又能夠決定部門間的合作努力ec與可付出的最大值h之間的差。也就是說(shuō)，提高部門間合作意愿意味著合作努力的提高，歸根到底是要提高部門間的互惠性及合作水平。注意這里的當(dāng)前合作水平是基于以往的合作水平的。

3 部門間合作意愿的提升途徑：促進(jìn)合作水平

3.1 部門間合作水平的影響因素：內(nèi)生秩序與外生規(guī)章制度

上述分析證明了，合作水平與互惠性在促進(jìn)部門間合作中的重要作用。由于合作水平與互惠性之間具有極大相關(guān)性，一般認(rèn)為最初期末的合作水平，決定了下一期的互惠程度和平均合作水平，因此，在職能難以清晰劃分的復(fù)雜公共事務(wù)的處理上，最終提高部門間合作意愿的還是取決于合作水平。按照這個(gè)邏輯，提高部門間的合作水平，也就能提高部門間的合作意愿。本文認(rèn)為部門間合作受到內(nèi)生秩序與外生規(guī)章制度這兩大因素的影響。

首先，外生規(guī)章制度是部門間的合作水平影響的外在因素。

部門間合作方式一般是通過正式的規(guī)章制度來(lái)確定合作的分工與目標(biāo)，當(dāng)然，在此之前還需要各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通常是由上級(jí)部門出面來(lái)促成各方的合作。例如先由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛銜的委員會(huì)或者領(lǐng)導(dǎo)小組，然后通過會(huì)議協(xié)商確定各部門的權(quán)責(zé)，之后分頭執(zhí)行對(duì)公共事務(wù)的監(jiān)管。在整個(gè)權(quán)責(zé)的分工中，不但部門間有著明確的合作規(guī)范，部門內(nèi)部也會(huì)出臺(tái)基于部門間合作的工作規(guī)范。這樣，在部門間和部門內(nèi)部就形成了一個(gè)完整的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。在該機(jī)制的運(yùn)行中，當(dāng)期部門間合作行為決定了當(dāng)期與下一期的部門合作水平。

其次，內(nèi)生秩序是部門間的合作水平影響的內(nèi)在因素。

本文認(rèn)為合作水平是一種部門間合作狀態(tài)的呈現(xiàn)，體現(xiàn)為部門間的默契性合約的集合。這個(gè)部門間默契性合約的集合表現(xiàn)為部門內(nèi)部與部門間，在一定的規(guī)范下形成的人與人之間、組織與組織之間的互動(dòng)關(guān)系與后果。而該默契性合約的達(dá)成，實(shí)際上受到部門內(nèi)部?jī)?nèi)生的秩序的影響。作為官僚體系的行政部門，其內(nèi)部呈現(xiàn)的是權(quán)力分配與晉升激勵(lì)的二元生態(tài)結(jié)構(gòu)，在這個(gè)結(jié)構(gòu)下再結(jié)合部門一把手的工作行為偏好，會(huì)形成本部門內(nèi)部基于權(quán)責(zé)的共享意識(shí)與行為規(guī)范，會(huì)對(duì)部門內(nèi)部的行為者的共同行為造成影響。盡管部門內(nèi)部存在正式規(guī)章制度，并明確指出了部門內(nèi)行為者的職責(zé)，但由于責(zé)權(quán)界定的交易費(fèi)用為正，導(dǎo)致總是存在那些正式制度無(wú)法完全界定的“公共領(lǐng)域”，在這些領(lǐng)域中，內(nèi)生的秩序發(fā)揮輔助或消解正式制度的作用。在部門間的合作中，部門內(nèi)的內(nèi)生秩序同樣發(fā)揮作用，并在部門互動(dòng)中形成部門間的內(nèi)生秩序，來(lái)影響部門間的合作水平。

3.2 提高部門間合作水平的制度設(shè)計(jì)條件：內(nèi)生秩序?qū)ν馍?guī)章制度的積極契合

部門間合作中內(nèi)生的秩序是扎根于與之契合的制度土壤之中的，而外生規(guī)章制度卻是按照一定的行為準(zhǔn)則進(jìn)行設(shè)計(jì)的，例如《食品安全監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作制度》就是根據(jù)《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》以及國(guó)家工商總局《食品流通許可證管理辦法》、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》等按照實(shí)際需要進(jìn)行設(shè)計(jì)的。從制度效率的角度看，外生制度的有效性取決于其對(duì)特定制度土壤的適應(yīng)性，如果得不到基本條件的支持，外生制度就會(huì)顯得沒有效率，并被內(nèi)生的秩序消解掉，反之，外生制度的運(yùn)行將能很好的得到內(nèi)生秩序的輔助。

對(duì)于跨部門公共事務(wù)監(jiān)管來(lái)說(shuō)，部門間的合作是非常重要的，這一點(diǎn)在食品安全和環(huán)境監(jiān)管中得到很好的體現(xiàn)。從上文的論述中，可以看到只有在部門間內(nèi)生秩序與外生規(guī)章制度相契合的情況下，才能達(dá)成交易成本最小化而監(jiān)管效果最大化。但這種契合并不是規(guī)章制度對(duì)內(nèi)生秩序的迎合，而是內(nèi)生秩序?qū)σ?guī)章制度的積極配合。這也就是說(shuō)，對(duì)于外生規(guī)章制度的設(shè)計(jì)，需要具備改變不合理內(nèi)生秩序的功能，即在滿足部門內(nèi)部的正常利益需求的同時(shí)，盡力剔除部門內(nèi)部不合理的利益需求。目前，食品安全監(jiān)管部門合作中，設(shè)置的多項(xiàng)制度，包括信息通報(bào)制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、案件移交制度、信息與資源共享制度等就能夠較好的起到強(qiáng)化部門間合作水平，促進(jìn)部門間的合作意愿的目標(biāo)。

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