淺談會(huì)計(jì)委派制在行政機(jī)關(guān)單位的施行

張松

【摘 要】會(huì)計(jì)委派制在中國(guó)行政單位試行已有十余年時(shí)間，與其在企業(yè)中試行相比發(fā)揮的作用更為有效，為規(guī)范行政預(yù)算收支管理，節(jié)約財(cái)政資金發(fā)揮了重大作用。但經(jīng)歷了十余年的試運(yùn)行，行政單位會(huì)計(jì)委派仍存在著一些問(wèn)題。本文對(duì)行政單位會(huì)計(jì)委派制的深入推進(jìn)及實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】行政單位會(huì)計(jì)委派制；會(huì)計(jì)監(jiān)督；現(xiàn)狀；對(duì)策

會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)的基本職能之一，因其與會(huì)計(jì)核算同步進(jìn)行，所以具有基礎(chǔ)性、完整性和連續(xù)性，是重要的內(nèi)控基礎(chǔ)工作，也是外部監(jiān)督的重要依據(jù)，更是國(guó)家行政機(jī)關(guān)開展政務(wù)管理的重要手段。

目前，我國(guó)行政單位的行政管理及列支中還存在著一些問(wèn)題，如項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度緩慢、浪費(fèi)嚴(yán)重、腐敗案件頻發(fā)等，會(huì)計(jì)監(jiān)督弱化是其形成的重要原因之—。本文從強(qiáng)化獨(dú)立性的角度，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)會(huì)計(jì)委派制在行政機(jī)關(guān)單位中的施行進(jìn)行探討。從理論上確保會(huì)計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，在實(shí)際工作中從根本上使會(huì)計(jì)人員不做傀儡，真正發(fā)揮監(jiān)督及決策機(jī)制，斬?cái)喔瘮≈?。進(jìn)一步推進(jìn)行政單位管理的水平，提高財(cái)政資金的使用效率效果。

一、行政機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)及會(huì)計(jì)委派制應(yīng)用的可行性

1.行政機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)監(jiān)督特點(diǎn)

（1）財(cái)政預(yù)算管理制度賦予會(huì)計(jì)監(jiān)督指向明晰

行政機(jī)關(guān)的收支項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算管理制度，尤其對(duì)于會(huì)計(jì)重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域支出管理，更是嚴(yán)格按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行細(xì)分核算，會(huì)計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)就是支出業(yè)務(wù)是否嚴(yán)格按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行核算，有無(wú)擅自調(diào)劑資金的情況及支出是否真實(shí)合理，其會(huì)計(jì)監(jiān)督具有明晰的指向性。

（2）國(guó)庫(kù)集中收付制有利于施行會(huì)計(jì)監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)收入采用直接繳庫(kù)和集中匯繳方式上繳稅收收入、小額零散稅收和其他應(yīng)繳收入，而財(cái)政支付則采用財(cái)政直接支付及財(cái)政授權(quán)支付的方式列支，其收繳及列支方式簡(jiǎn)單，更有利于施行會(huì)計(jì)監(jiān)督。

（3）相對(duì)簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)使會(huì)計(jì)監(jiān)督的施行更有成效

相對(duì)于企業(yè)復(fù)雜的核算業(yè)務(wù)，行政單位的會(huì)計(jì)核算要簡(jiǎn)單得多，其運(yùn)行的非盈利性和相對(duì)簡(jiǎn)單的報(bào)表系統(tǒng)簡(jiǎn)化了分析程序與方法，使會(huì)計(jì)核算監(jiān)督的施行變得更為簡(jiǎn)單有效，提高了會(huì)計(jì)監(jiān)督的效率與實(shí)際意義。

（4）政府財(cái)務(wù)制度改革賦予會(huì)計(jì)監(jiān)督新的內(nèi)涵與使命

隨著“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》的重大制度理論創(chuàng)新”的要求，會(huì)計(jì)監(jiān)督的對(duì)象不僅僅著眼于支付業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合法性，更加注重財(cái)政資金使用的效率及產(chǎn)生的社會(huì)效益。

2.行政會(huì)計(jì)委派制應(yīng)用的可行性

（1）反腐制度深入推進(jìn)促使行政單位施行會(huì)計(jì)委派阻力變小

十八大以來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)了反腐倡廉打擊力度，出臺(tái)了一系列的準(zhǔn)則及條例，一些利用原有體制缺陷中獲利者大多收手，抵觸情緒降低，許多行政單位及領(lǐng)導(dǎo)甚至主動(dòng)要求委派會(huì)計(jì)盡快入駐，將行政業(yè)務(wù)列支依法合規(guī)上升至相當(dāng)?shù)母叨葋?lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（2）會(huì)計(jì)監(jiān)督指向明確，核算業(yè)務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單易于操作實(shí)施

行政單位的收入設(shè)置類、款、項(xiàng)、目四級(jí)，支出功能分類設(shè)置為類、款、項(xiàng)三級(jí)，而經(jīng)濟(jì)分類只設(shè)置類款兩級(jí)科目。行政單位的收支業(yè)務(wù)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，支出分為財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付，其風(fēng)險(xiǎn)防控環(huán)節(jié)明晰，會(huì)計(jì)委派人員更易于在進(jìn)行財(cái)務(wù)核算的同時(shí)開展會(huì)計(jì)監(jiān)督工作。

（3）務(wù)實(shí)有效的績(jī)效考評(píng)將促進(jìn)政務(wù)成本降低及效率效果的提高

會(huì)計(jì)委派人員的入駐，將促進(jìn)行政單位的績(jī)效考評(píng)操作務(wù)實(shí)有效，避免形式主義和弄虛作假。排除人為因素，避免“數(shù)據(jù)出官，官出數(shù)據(jù)”的惡性循環(huán)，使績(jī)效考評(píng)變得更加客觀公正，將充分發(fā)揮其激勵(lì)與獎(jiǎng)罰作用。

（4）會(huì)計(jì)委派制的施行讓腐敗無(wú)處可藏

會(huì)計(jì)委派人員的入駐，由于沒有行政直接管理、職務(wù)晉升和崗位調(diào)整的威脅，其極強(qiáng)的獨(dú)立性將使會(huì)計(jì)監(jiān)督實(shí)務(wù)有效，使腐敗無(wú)處藏匿，不但能節(jié)省大量的財(cái)政資金，更能改善政府的清廉形象。

二、會(huì)計(jì)委派制在行政機(jī)關(guān)施行的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.會(huì)計(jì)委派制在行政機(jī)關(guān)施行的現(xiàn)狀

（1）會(huì)計(jì)委派在行政機(jī)關(guān)施行情況

我國(guó)1998年引入會(huì)計(jì)委派制，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基在2000年九屆會(huì)國(guó)人大第三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》，又明確提出，要進(jìn)一步推行會(huì)計(jì)委派等制度，加大從源頭上預(yù)防和治理腐敗的力度后，會(huì)計(jì)委派制在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)展開。目前，大多省份的行政機(jī)關(guān)單位施行了會(huì)計(jì)委派制。

（2）會(huì)計(jì)委派在行政機(jī)關(guān)施行的方法

目前，我國(guó)各省對(duì)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)委派主要分為“以地方政府名義向所屬行政事業(yè)單位直接委派會(huì)計(jì)人員的‘直接委派和地方政府在基層的市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立集中制的‘核算站”等兩種委派形式進(jìn)行核算及監(jiān)督管理。列如海南省政府，就在市、縣一級(jí)基層分口歸類設(shè)立了集中制的“核算站”為全省大多數(shù)的行政及事業(yè)單位提供會(huì)計(jì)服務(wù)和監(jiān)督管理。

（3）行政機(jī)關(guān)單位施行會(huì)計(jì)委派取得的效果

會(huì)計(jì)委派制在大多數(shù)省份省政府的大力推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)十余年的運(yùn)轉(zhuǎn)及完善，取得了良好的效果。穩(wěn)定了會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍，提高了會(huì)計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)及能力，在一定程度上減少了國(guó)有資產(chǎn)的流失，從源頭上為防止了浪費(fèi)及腐敗提供了可能。會(huì)計(jì)委派制的實(shí)施，在國(guó)家行政單位中取得的效果更為顯著，在一定程度上遏制了腐敗的發(fā)生。

2.會(huì)計(jì)委派制在行政機(jī)關(guān)施行存在問(wèn)題

（1）深入程度不夠，會(huì)計(jì)委派制沒有深入至各級(jí)行政單位

個(gè)別省份還沒有推行會(huì)計(jì)委派制，或者實(shí)施了會(huì)計(jì)委派制的省份，行政機(jī)關(guān)中實(shí)施推進(jìn)的不全面不徹底。一些行政機(jī)關(guān)單位會(huì)計(jì)人員非委派，還是本單位的公務(wù)人員構(gòu)成，其專業(yè)性和獨(dú)立性得不到保障。對(duì)實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，個(gè)別地方仍有抵觸情緒。原有體制缺陷中獲利者，會(huì)為維護(hù)其非法獲利行為而設(shè)置各種障礙，阻礙了會(huì)計(jì)委派制的推進(jìn)與實(shí)施。endprint

（2）委派機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱影響了監(jiān)督作用發(fā)揮

由于委派會(huì)計(jì)沒有深入行政單位基層，或雖下沉至行政基層單位，但缺少相應(yīng)的制度保障，無(wú)法深入掌握行政單位的業(yè)務(wù)，而處于“半真空”狀態(tài)，難以發(fā)揮其監(jiān)督作用。

（3）委派人員素質(zhì)難以滿足工作需要

目前，許多施行會(huì)計(jì)委派制省份的委派會(huì)計(jì)年齡大，知識(shí)老化，接近退休年齡，工作熱情不高，難以適應(yīng)快速的財(cái)務(wù)制度改革的需要。

三、影響會(huì)計(jì)委派制在行政機(jī)關(guān)施行的因素分析

1.缺少法律依據(jù)，沒有制度保障

自2000年九屆會(huì)國(guó)人大第三次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中，明確提出要進(jìn)一步推行會(huì)計(jì)委派等制度以來(lái)，國(guó)家還沒有出臺(tái)有關(guān)會(huì)計(jì)委派的相關(guān)法律法規(guī)。如果有完善的法律制度保障，會(huì)計(jì)委派工作將在行政機(jī)關(guān)落地生根，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。而沒有法律依據(jù)，會(huì)計(jì)委派工作開展名不正，言不順，為一些利用現(xiàn)有制度缺陷攫取不正利益獲得者，提供了阻礙會(huì)計(jì)委派施行的理由與借口。會(huì)計(jì)委派只要不能植基層，其象征意義大于實(shí)際意義。

2.委派的高素質(zhì)人才儲(chǔ)備不足

只有建立一支高素質(zhì)，人員充足的財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍，才能支撐起會(huì)計(jì)委派工作的有效施行。而低素質(zhì)的會(huì)計(jì)人員委派，不但起不到監(jiān)督作用，反而會(huì)發(fā)現(xiàn)不了舞弊，造成列支規(guī)范、合理合法的假象，反而成為腐敗的“遮陽(yáng)傘”。

由于委派會(huì)計(jì)的行業(yè)門檻較高，從業(yè)人員不但必需具備專業(yè)勝任能力，同時(shí)還具有公務(wù)員身份或事業(yè)編身份。素質(zhì)較低的會(huì)計(jì)人員進(jìn)不來(lái)，素質(zhì)高的會(huì)計(jì)人員又因待遇低而不想來(lái)，造成了委派的會(huì)計(jì)人員素質(zhì)不高，并且普遍年齡偏大。

由于具有從業(yè)資格及能力的委派會(huì)計(jì)人員儲(chǔ)備不夠，在進(jìn)行下派輪崗時(shí)，常常無(wú)人可用，只能在不同行業(yè)的下派會(huì)計(jì)人員中調(diào)用。比如，將一名從事農(nóng)業(yè)單位下派的會(huì)計(jì)人員調(diào)至政法系統(tǒng)行政單位從事會(huì)計(jì)核算。因?yàn)闆]有勝任能力，不但起不到監(jiān)督作用，更是為了應(yīng)付工作而不得不聽取業(yè)務(wù)處室的指揮，不但失去了獨(dú)立性，也失去了會(huì)計(jì)委派的意義。

3.沒有建立落實(shí)績(jī)效考評(píng)體系及與紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

合理的績(jī)效考評(píng)體系及與紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，不但能保護(hù)委派會(huì)計(jì)人員，更能會(huì)激發(fā)其工作熱情。而實(shí)績(jī)效考評(píng)體系及與紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失的會(huì)計(jì)委派，將使委派會(huì)計(jì)人員缺少動(dòng)力，產(chǎn)生明哲保身的心態(tài)，降低其監(jiān)督作用。

由于委派會(huì)計(jì)制度建設(shè)不夠完善，目前施行會(huì)計(jì)委派制的省份，大多沒有建立起有效的會(huì)計(jì)委派人員績(jī)效考評(píng)制度。一些委派的會(huì)計(jì)人員，迫于種種原因，對(duì)于一些違規(guī)業(yè)務(wù)，采取爭(zhēng)一只眼閉一只眼，只求形式上合法不逾越底線就成的思想，甚至接受單位違規(guī)人員的不當(dāng)利益而影響其獨(dú)立性，降低了監(jiān)督作用。并且，在開展業(yè)務(wù)中，對(duì)于違規(guī)逾越紅線的業(yè)務(wù)，大多情況下不予辦理支付，但卻不會(huì)檢舉與揭發(fā)，降低了會(huì)計(jì)委派的震懾作用。

四、改善會(huì)計(jì)委派制在行政機(jī)關(guān)施行效果的對(duì)策

1.依法制定并完善會(huì)計(jì)委派管理制度

國(guó)家應(yīng)完善會(huì)計(jì)委派制相適應(yīng)的法律法規(guī)，明確會(huì)計(jì)委派人員的身份確定和權(quán)益的保障，從而為會(huì)計(jì)委派制的推廣實(shí)施提供法律保障。撤銷各級(jí)行政單位的財(cái)務(wù)崗位編制，分流其臃腫且業(yè)務(wù)水平不高的會(huì)計(jì)人員。由各省的財(cái)務(wù)廳，對(duì)各級(jí)行政單位的實(shí)際情況及需要，按類分級(jí)，統(tǒng)一指派相應(yīng)資質(zhì)及能力的會(huì)計(jì)人員深入行政單位參加決策層管理及開展具體財(cái)務(wù)核算工作。并根據(jù)實(shí)際需要，定期對(duì)派駐會(huì)計(jì)人員進(jìn)行輪崗，保持其獨(dú)立性。

2.建設(shè)專業(yè)的隊(duì)伍形成良好的培訓(xùn)及晉升考評(píng)機(jī)制。

制定法律，在財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)下，以各省的財(cái)政廳為依托，建立一個(gè)完全獨(dú)立的財(cái)務(wù)工作體系，逐步推進(jìn)會(huì)計(jì)委派制工作運(yùn)行機(jī)制的正常運(yùn)行。由各省的財(cái)政廳統(tǒng)一整合全省的會(huì)計(jì)專業(yè)人才，建立財(cái)務(wù)人員資源庫(kù)，培訓(xùn)一支專業(yè)能力強(qiáng)，獨(dú)立性強(qiáng)的財(cái)務(wù)隊(duì)伍，設(shè)定專業(yè)的培訓(xùn)晉升路徑，建立科學(xué)的專業(yè)分級(jí)分類管理。

每個(gè)省的財(cái)政廳，擁有專家學(xué)者型的領(lǐng)導(dǎo)，并且與各大科研院校有良好的溝通。能夠充份整合社會(huì)各方面的優(yōu)勢(shì)力量，集中優(yōu)勢(shì)調(diào)動(dòng)師資力量，組建一支高素質(zhì)的財(cái)務(wù)從業(yè)人員隊(duì)伍，并且能使用在校的財(cái)務(wù)專業(yè)的大學(xué)生在校期間就能得到鍛煉的機(jī)會(huì)，理論聯(lián)系實(shí)際，大大縮短了專業(yè)人才培養(yǎng)的周期及培養(yǎng)成本。

3.提高派駐會(huì)計(jì)待遇，建立起合理有效的激勵(lì)約束機(jī)制

為了防止舞弊的發(fā)生，應(yīng)對(duì)各省財(cái)政廳組建的專業(yè)財(cái)務(wù)隊(duì)伍實(shí)行較高的待遇和嚴(yán)格科學(xué)的考核激勵(lì)體系，并授予相應(yīng)的權(quán)利，使下派的會(huì)計(jì)人員不想腐，不敢腐，面對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為敢于拒絕和揭發(fā)。例如：合理確定派駐會(huì)計(jì)人員揭發(fā)貪腐案件案值金額一定比例的資金作為其獎(jiǎng)勵(lì)，更激發(fā)其工作熱情，對(duì)派駐單位的工作人員進(jìn)行有效的反腐震懾。

五、結(jié)論

會(huì)計(jì)委派制在我國(guó)行政單位的有效施行，還需進(jìn)一步探究與實(shí)踐，其意義重大。不但能大幅提升行政單位的財(cái)務(wù)核算水平，而且可以強(qiáng)化落實(shí)內(nèi)控建設(shè)，才能緊跟我國(guó)深化改革的需要，更有效發(fā)揮會(huì)計(jì)委派的作用。如真正現(xiàn)實(shí)單位建設(shè)項(xiàng)目中的審核機(jī)制，獨(dú)立性極強(qiáng)的資深財(cái)務(wù)人員真正能會(huì)同單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、法律等相關(guān)工作人員對(duì)項(xiàng)目的建議書、可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)方案、概預(yù)算等相關(guān)工作進(jìn)行審核。真正發(fā)揮財(cái)務(wù)人員的監(jiān)督職能，更能大大提高行政效率，節(jié)約行政成本，并且從源頭上解決目前腐敗案件多發(fā)的問(wèn)題，不但能避免腐敗大案的發(fā)生，更能從根本上解決“窩案”的發(fā)生。

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