李志芳

【摘 要】黨的十八大明確指出要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)樹立起風(fēng)險(xiǎn)防范意識，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，從而在單位內(nèi)部營造良好的內(nèi)控氛圍，確保內(nèi)部控制工作順利推進(jìn)。本文介紹了單位負(fù)責(zé)人在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度中的責(zé)任分工，并分析在內(nèi)部控制實(shí)施中應(yīng)注意的相關(guān)問題。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制制度；單位負(fù)責(zé)人

一、單位負(fù)責(zé)人在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實(shí)施中的責(zé)任分工

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實(shí)施要靠單位全員參與，但關(guān)鍵是單位領(lǐng)導(dǎo)，特別是單位負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)復(fù)雜的體系，要求單位建立各部門在內(nèi)控中溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，按照我國行政事業(yè)單位的普遍實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制和干部管理制度的規(guī)定，行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)該為單位正職領(lǐng)導(dǎo)，即單位“一把手”。行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人對整個(gè)單位的工作負(fù)責(zé)，其中包括對單位經(jīng)濟(jì)活動工作負(fù)責(zé)。

單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制體系的建立、體系的運(yùn)行和監(jiān)督管理方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、承擔(dān)總責(zé)任，但是并不意味著要求單位負(fù)責(zé)人做到親歷親為，而是可以通過建立工作機(jī)制和內(nèi)部授權(quán)等不同方式具體由其他工作人員去落實(shí)。

1.單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制體系的建立上負(fù)起責(zé)任來

內(nèi)部控制體系建立包括組織層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面。而這兩個(gè)方面的內(nèi)部控制建立都需要單位負(fù)責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。良好的單位組織架構(gòu)設(shè)計(jì)是行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，主要包括組織體系、決策機(jī)制、權(quán)責(zé)分離、關(guān)鍵崗位責(zé)任制等。只有建立起良好的機(jī)構(gòu)體系、職能設(shè)置與崗位分工、單位工作人員廉潔奉公觀念和整體內(nèi)部控制理念，才能順利推進(jìn)內(nèi)部控制的其他具體工作。同時(shí)，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對主要業(yè)務(wù)的梳理，不同的控制方法的確定以及業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的建立負(fù)責(zé)。

2.單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行負(fù)最終責(zé)任

內(nèi)部控制的有效性依賴其制度設(shè)計(jì)的有效性和制度執(zhí)行的有效性，如果單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的認(rèn)識僅停留在制度層面，不把控制活動落到實(shí)處，那么內(nèi)部控制僅僅是一項(xiàng)擺設(shè)，無法起到內(nèi)部控制所要達(dá)到的目標(biāo)要求。內(nèi)部控制的全面性原則要求對經(jīng)濟(jì)活動的控制要涵蓋單位的所有相關(guān)環(huán)節(jié)。單位內(nèi)部控制建設(shè)啟動要成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，單位負(fù)責(zé)人制定內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組成員名單、工作小組名單，制定、啟動相關(guān)的工作機(jī)制，主持召開會議討論內(nèi)部控制建立與實(shí)施議題，主持制定內(nèi)部控制工作方案，健全工作機(jī)制，單位負(fù)責(zé)人還應(yīng)開展內(nèi)部控制工作分工及人員配備工作，開展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估和組織業(yè)務(wù)流程再造，號召全體員工參加內(nèi)部控制專題培訓(xùn)。單位負(fù)責(zé)人要帶頭建立單位權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，建立權(quán)力清單，建立內(nèi)審或督查制度，建立績效考核制度，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，每年至少一次對單位風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，職能部門要上報(bào)內(nèi)部審計(jì)報(bào)告或整改情況報(bào)告或說明。要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制有效執(zhí)行必須依靠有效的監(jiān)督。單位內(nèi)部控制無論是建立還是執(zhí)行都會涉及到單位的全體工作人員和所有部門，因此，需要單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制建立和執(zhí)行的有效監(jiān)督管理負(fù)起責(zé)任來。

二、單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制制度建設(shè)中應(yīng)注意的問題

單位層面內(nèi)部控制制度的建立，需要在單位負(fù)責(zé)人指導(dǎo)下印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)預(yù)算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、政府采購管理制度、資產(chǎn)管理制度、建設(shè)項(xiàng)目管理制度、合同管理制度、崗位規(guī)章制度、崗位職責(zé)，建立不相容崗位與職責(zé)分離控制制度，對不相容崗位與職責(zé)有效設(shè)計(jì)，建立功能覆蓋主要業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，保證系統(tǒng)設(shè)置不相容崗位賬戶并體現(xiàn)其職權(quán)情況。具體包括：

1.單位應(yīng)建立“三重一大”集體決策機(jī)制制度和分級授權(quán)審批制度

結(jié)合單位實(shí)際情況，應(yīng)關(guān)注單位重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策制度。一般應(yīng)確立以下事項(xiàng)為重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)：

（1）明確實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)范圍、內(nèi)容，確立重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)專家論證和技術(shù)咨詢的法定程序，并對決策執(zhí)行情況追蹤問責(zé)。

（2）提出年度預(yù)算編制總體目標(biāo)和總體要求，審議預(yù)、決算報(bào)告，審批預(yù)算調(diào)整或追加方案，審定預(yù)算執(zhí)行績效報(bào)告。

（3）負(fù)責(zé)對重大項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出事項(xiàng)審議，對單筆支出金額超過一定金額以上的支出事項(xiàng)進(jìn)行審批。

（4）決定單位政府采購重大事項(xiàng)，審查重大采購項(xiàng)目的采購計(jì)劃和采購要求，對單筆或一次批量在一定金額以上自行采購項(xiàng)目預(yù)選供應(yīng)商，查處政府采購項(xiàng)目中的違法違規(guī)行為。

（5）審批年度資產(chǎn)購置計(jì)劃，對資產(chǎn)調(diào)劑、轉(zhuǎn)移、原價(jià)在一定金額以上資產(chǎn)報(bào)廢處置以及資產(chǎn)丟失、損壞、損失的責(zé)任追究和賠償?shù)仁马?xiàng)進(jìn)行審議，對政策允許的對外投資和融資業(yè)務(wù)的決策。

（6）對基本建設(shè)項(xiàng)目和一定金額以上單筆專項(xiàng)課題項(xiàng)目申請和績效評價(jià)進(jìn)行審議、決策。

2.單位實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策機(jī)制

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動的重大決策一般實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。對于業(yè)務(wù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動，特別是基本建設(shè)項(xiàng)目和政府采購業(yè)務(wù)，技術(shù)要求和業(yè)務(wù)流程都比較復(fù)雜，而且存在國家強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和程序，如果沒有專家的參與和必要的技術(shù)咨詢，難以保障決策的合法合規(guī)和科學(xué)合理。所以，對此類業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)聽取專家的意見，必要時(shí)可以組織技術(shù)咨詢，對于關(guān)系到公共利益、公眾權(quán)益、需要廣泛知曉的事項(xiàng)和社會關(guān)切的事項(xiàng)的，要認(rèn)真聽取人民群眾的意見和建議。提供專家論證和技術(shù)咨詢的，可以是本單位的專業(yè)人員，也可以從外部聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜姨峁┓?wù)。不論是本單位的專業(yè)人員，還是外部專家，在參與論證和提供技術(shù)咨詢的過程中，都應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立、客觀、公正，而且對論證結(jié)果和咨詢服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。對重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)形成書面決策紀(jì)要，如實(shí)反映議事過程以及每一位議事成員的意見。將不同的意見記錄在案，有利于分清責(zé)任。同時(shí)，在做好記錄的基礎(chǔ)上，要求議事成員進(jìn)行核實(shí)、簽字認(rèn)可，并將決策經(jīng)要及時(shí)歸檔、妥善保管。endprint

3.單位建立單位負(fù)責(zé)人牽頭的議事制度

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動決策事關(guān)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，議事決策機(jī)制是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動科學(xué)決策、民主決策的重要保證。行政事業(yè)單位在根據(jù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的原理進(jìn)行組織架構(gòu)和崗位設(shè)置時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合單位的實(shí)際情況。既要服從本單位“三定”規(guī)定的要求，在現(xiàn)有編制內(nèi)按照內(nèi)部控制的要求設(shè)計(jì)工作機(jī)制，又可以從經(jīng)濟(jì)活動的特點(diǎn)出發(fā)，建立聯(lián)合工作機(jī)制。

例如，預(yù)算管理由單位領(lǐng)導(dǎo)班子為預(yù)算決策機(jī)構(gòu)，提出年度預(yù)算編制總體目標(biāo)和總體要求；討論研究重大項(xiàng)目支出；審議預(yù)決算報(bào)告。預(yù)算日常管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算管理政策、制度和規(guī)定等相關(guān)文件的學(xué)習(xí)；擬定年度預(yù)算編制基本原則和基本要求；根據(jù)財(cái)政部批復(fù)的預(yù)算控制指標(biāo)，指導(dǎo)相關(guān)部門編制預(yù)算，匯總編制單位年度預(yù)算和績效報(bào)告，制定預(yù)算調(diào)整方案，完成決算編制工作；預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查。相關(guān)部門為預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)財(cái)政部批復(fù)的預(yù)算控制指標(biāo)，編報(bào)本部門年度預(yù)算。又例如政府采購管理劃分為政府采購決策機(jī)構(gòu)、政府采購日常管理機(jī)構(gòu)和政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，單位領(lǐng)導(dǎo)班子為政府采購決策機(jī)構(gòu)，決定單位政府采購重大事項(xiàng)；審查重大采購項(xiàng)目的采購計(jì)劃和采購要求；審定自行采購項(xiàng)目預(yù)選供應(yīng)商；查處政府采購項(xiàng)目中違法違規(guī)行為。政府采購日常管理機(jī)構(gòu)組織相關(guān)部門學(xué)習(xí)政府采購的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度；審核采購計(jì)劃和采購需求；審核政府采購預(yù)算、資金來源和采購合同；審核采購資金支付申請手續(xù)，辦理政府采購和自行采購資金支付；督促檢查政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)依法履行采購合同，執(zhí)行政府采購預(yù)算，協(xié)助處理政府采購項(xiàng)目法律糾紛。各業(yè)務(wù)部門為政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，編報(bào)本部門政府采購計(jì)劃，提交政府采購需求等。事業(yè)單位收支管理由單位領(lǐng)導(dǎo)班子行使決策、審批權(quán)限，單位財(cái)務(wù)處是收支業(yè)務(wù)歸口管理部門，負(fù)責(zé)收支業(yè)務(wù)審核和管理業(yè)務(wù)，對會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、差旅費(fèi)、出國費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、辦公用品等各類支出事項(xiàng)進(jìn)行核算和審核，對舉債事項(xiàng)的會議紀(jì)要、清單、債務(wù)合同審核、保管，定期對賬，各業(yè)務(wù)部門提出業(yè)務(wù)申請履行審批程序，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及發(fā)票的真實(shí)性負(fù)責(zé)。資產(chǎn)管理由單位領(lǐng)導(dǎo)班子對國有資產(chǎn)管理有決策權(quán)，單位資產(chǎn)歸口管理部門是監(jiān)督管理部門，各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)本部門國有資產(chǎn)購置申請、使用保管等。合同管理由單位領(lǐng)導(dǎo)班子對合同管理有決策權(quán)，合同歸口管理部門負(fù)責(zé)合同管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)對涉及重大合同事項(xiàng)的會議紀(jì)要、合同審批記錄、合同臺賬定期審查，負(fù)責(zé)審查合同履行情況記錄、合同驗(yàn)收文件、合同補(bǔ)充、變更或解除的監(jiān)督審查記錄，相關(guān)業(yè)務(wù)部門為合同執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

4.單位還應(yīng)成立由單位負(fù)責(zé)人、內(nèi)部審計(jì)部門、經(jīng)檢監(jiān)察部門等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成的內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組

該小組應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評價(jià)。預(yù)算管理、政府采購管理、內(nèi)部監(jiān)督等各管理機(jī)構(gòu)，雖然不是按照“三定”規(guī)定設(shè)置的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但對單位的預(yù)算業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、內(nèi)部監(jiān)督有了明確的決策主體、審批權(quán)限，在經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)管控中能夠發(fā)揮重要的不可替代的作用。相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。行政事業(yè)單位應(yīng)該明確單位內(nèi)部各部門應(yīng)明確權(quán)力和責(zé)任，層層落實(shí)責(zé)任，層層把關(guān)，幫助單位最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)工作人員按照職責(zé)權(quán)限開展工作，確保審批人按照授權(quán)范圍和審批程序進(jìn)行業(yè)務(wù)審批，從而防止相關(guān)工作人員未經(jīng)授權(quán)就行使相應(yīng)的權(quán)力、開展相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動，防止審批人超越權(quán)限范圍審批業(yè)務(wù)。

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[2]劉暉：《制度化與有效性的平衡——領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《中國行政管理》，2011年第8期.endprint