李凌云

一、問題的提出：行政訴訟立案制度改革下的自由裁量權(quán)

在案件審判過程中，我們往往能發(fā)現(xiàn)法院自由裁量權(quán)的運用。這里的自由裁量權(quán)，是指法官享有“酌情作出決定的權(quán)力”。①【英】沃克：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1989年版，第261頁。基于法律規(guī)范的原則性和抽象性，以及為實現(xiàn)特定的利益平衡，法官擁有對案件事實認定或者法律適用問題等酌情作出決定的權(quán)力，這在案件審理和裁判階段體現(xiàn)得較為明顯。但應(yīng)該指出，我國法院在立案審查階段也存在自由裁量權(quán)，即法官可以在形式上遵循立案規(guī)定的同時，靈活把握立案條件與標準，從而酌情決定是否立案。正如最高法院江必新副院長所言，“自由裁量權(quán)不僅存在于裁判過程中，而且存在于司法整個過程中?！雹诮匦拢骸墩撍痉ㄗ杂刹昧繖?quán)》，載《法律適用》2006年第11期。

之前，全國法院系統(tǒng)的案件受理制度推行立案審查制。所謂立案審查制，就是指法院立案庭法官③在司法實踐中，除了法官，部分法官助理和書記員也會負責(zé)立案工作?？紤]到法官對立案的主導(dǎo)性和話語權(quán)，下文將統(tǒng)一表述為立案庭法官或法官。在受理案件時，會對原告的起訴行為作出包括形式審查和實體審查在內(nèi)的全面審查。對此，法官不僅對原告的身份信息、訴狀是否符合規(guī)范等進行形式上的核驗，而且還會對主體資格、法律關(guān)系、訴訟請求以及管轄權(quán)等要素進行實質(zhì)上的審查。由于法律條文無法窮盡所有事項，法官在立案階段不可避免要運用實質(zhì)審查的方式。此種審查模式，很大程度上取決于法官的專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗積累，體現(xiàn)出法律規(guī)定與法官主觀判斷之間的互動關(guān)系。概而言之，自由裁量權(quán)實際上曾深嵌于立案審查階段，并對案件受理狀況產(chǎn)生潛移默化的影響。以上便是法官自由裁量權(quán)在立案審查階段的產(chǎn)生及體現(xiàn)。

2014年10月，黨的中共十八屆四中全會決定改革法院案件受理制度，將立案審查制變更為立案登記制。同年11月，新《行政訴訟法》響應(yīng)中央政策，在相關(guān)法律條文中新增了關(guān)于“登記立案”的規(guī)定，彰顯出立法者對破解行政訴訟領(lǐng)域“立案難”問題的決心，并“從制度層面昭示了此前人民法院對起訴進行嚴格的審查，對社會矛盾和糾紛的介入保持相對謙抑的姿態(tài)，進而在司法政策上實行選擇性司法的終結(jié)”。④陸永棣：《從立案審查到立案登記：法院在社會轉(zhuǎn)型中的司法角色》，載《中國法學(xué)》2016年第2期。此次改革，行政訴訟立案制度在受理程序、救濟方式等方面都發(fā)生了變化，體現(xiàn)出立案階段法院從職權(quán)主義向訴權(quán)保障方向的轉(zhuǎn)變，遂成為新《行政訴訟法》2014年修法的一大亮點。從形式上看，行政訴訟立案登記制似乎改變了法官在立案審查制下的立案模式，即只對起訴條件進行形式上的核對，當事人滿足基本條件后，法官就進行登記并立案。實踐表明，三年多以來行政訴訟立案登記制取得了一定效果，民眾詬病已久的“立案難”問題得到初步解決，各級法院受理的行政案件數(shù)量顯著增加。在此背景下，法官尤其是立案庭法官面臨著一場較大的專業(yè)考驗。與立案審查制相比，法官在行政訴訟立案登記階段是否繼續(xù)存在自由裁量權(quán)？假如存在，此種自由裁量權(quán)現(xiàn)狀怎樣？如何讓法官科學(xué)審慎行使自由裁量權(quán)？等等。若此類疑問沒有得到明確，將不利于立案登記制的落實，使之妥善保障當事人的行政訴權(quán)。因而，本文嘗試對上述問題進行探討。

二、行政訴訟立案登記階段存在自由裁量權(quán)的現(xiàn)實基礎(chǔ)

理論上，行政訴訟立案制度已歷經(jīng)了從審查制到登記制的變革，形式審查應(yīng)該成為法官審查立案的主要方式。在這樣的邏輯下，似乎法官只需形式上核對當事人的起訴材料。換言之，在立案登記制下，法官在判定是否立案時已基本不用行使自由裁量權(quán)。但在我看來，自由裁量權(quán)在行政訴訟立案登記階段仍然具有生長的土壤。

（一）立案登記制的實質(zhì)內(nèi)涵提供了邏輯起點

通過對比新、舊《行政訴訟法》中關(guān)于立案的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)新法所確立的立案登記制與舊《行政訴訟法》所確立的立案審查制，二者之間最大差別是新法在第51條第1款新增了“對符合本法規(guī)定的起訴條件，應(yīng)當?shù)怯浟浮弊謽?，并加強了對立案的監(jiān)督和救濟。2015年4月，《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《立案意見》）在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上通過。在同一個月，最高人民法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《立案規(guī)定》）通過，對法院立案登記制應(yīng)注意的具體事項作出細化規(guī)定。除此之外，涉及到立案登記制與立案審查制核心區(qū)別的立案審查，也只新增了“登記立案”字樣。這就不難理解，有學(xué)者會提出現(xiàn)行的行政訴訟立案制度是“在固守舊有立案審查制思維的內(nèi)核下，以立案登記之措辭加以粉飾的產(chǎn)物”⑤梁君瑜：《我國行政訴訟立案登記制的實質(zhì)意涵與應(yīng)然面向》，載《行政法學(xué)研究》2016年第6期。的觀點。

我也認為，新《行政訴訟法》并未設(shè)立一種真正意義上的立案登記制。從制度角度而言，當前的立案登記制是一種介于審查制與登記制之間的、具有中國特色的案件受理制度。目前的立案制度迥異于應(yīng)然層面的立案登記制。從修改內(nèi)容看，基于新法對立案職責(zé)的細致規(guī)定和救濟制度的構(gòu)建，立案審查制所引發(fā)的弊端在很大程度上得到治理，所以立案制度改革對立案審查制進行了一定改良。另外，就未修改內(nèi)容而言，因為新《行政訴訟法》并沒有對行政訴訟的起訴條件作出實質(zhì)變更，所以立案登記制很難體現(xiàn)中共十八屆四中全會所提出的“有案必立、有訴必理”。⑥李凌云：《行政訴訟立案制度的模式選擇與規(guī)范運行》，載《西部法學(xué)評論》2017年第5期。我同意將現(xiàn)行立案制度視為“準立案登記制”⑦黃先雄、黃婷：《行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應(yīng)對》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。的看法。立案審查制下的實質(zhì)審查方式，依然存在于新的立案制度中。由此可知，法官在立案登記階段依舊存在著較大的自由裁量權(quán)。從此種立案審查的邏輯來看，行政訴訟立案登記制的實質(zhì)內(nèi)涵為自由裁量權(quán)繼續(xù)留存提供了起點。

（二）立法狀況奠定了法律基礎(chǔ)

1.立案登記的原則性法律條款。在法律概念存在不明確的情形下，法官的自由裁量權(quán)體現(xiàn)在對于不明確的法律規(guī)定明晰化以及對爭議解決的理由說明上。⑧蔡偉：《法官的自由裁量權(quán)》，載《寧夏社會科學(xué)》2007年第2期。新《行政訴訟法》在第51條第1款中明確規(guī)定，“符合本法規(guī)定的起訴條件的”，案件才實行“登記立案”。行政訴訟的起訴條件，主要規(guī)定在新《行政訴訟法》第25、49條之中。這兩個條款的內(nèi)容則較為原則和寬泛，并不是那么簡單易辨。例如，第25條“與行政行為有利害關(guān)系”的表述看似簡單。深入考察后發(fā)現(xiàn)，在學(xué)理上“利害關(guān)系”一詞有多種解釋。法官在立案登記時，不可避免需要對“利害關(guān)系”進行主觀理解并加以適用，這便可視為自由裁量權(quán)的實際行使。美國學(xué)者約翰·亨利·梅利曼教授曾指出，這些原則性條款的意義所在，“完全取決于法官處理案件的自由裁量權(quán)?！@樣，立法機關(guān)制定的法規(guī)就形同虛設(shè)，實際上法官自己在為‘衡平’劃定界限?！雹帷久馈考s翰·亨利·梅利曼：《大陸法系》，顧培東、祿正平譯，法律出版社2004年版，第54頁。上述較為原則的法律條款，欠缺嚴格的操作性，留待今后修法中加以完善。

2.立案登記的法律條款構(gòu)筑了繁雜的規(guī)范體系。新《行政訴訟法》關(guān)于立案登記制的規(guī)定，的確主要體現(xiàn)在第49條到第52條的法律條款之中。但應(yīng)該認識到，不能用這幾個條文孤立看待立案制度。法律條款具有內(nèi)在的邏輯和體例，行政訴訟法亦然。第一，這幾款法律條文與新《行政訴訟法》第六章“起訴和受理”中的其它條文關(guān)系密切，其中涉及到第44條的受案范圍、第45條的復(fù)議規(guī)定、第46條的起訴期限等等，都是法官在立案登記時應(yīng)當考慮的因素，新《行政訴訟法》關(guān)于立案的條件甚至可以延伸到第一章至第四章中的相關(guān)內(nèi)容；第二，上述法律條款還需與2018年2月8日施行的《行政訴訟法司法解釋》結(jié)合起來理解，其中在第六節(jié)“起訴與受理”部分詳細對立案的起訴條件和受理作出了解釋，是新《行政訴訟法》的有效補充。同時，新《行政訴訟法》關(guān)于立案登記制的規(guī)定，法官還應(yīng)該和最高法院2015年4月通過的《立案規(guī)定》結(jié)合起來理解。上述法律規(guī)范及司法文件的規(guī)定，構(gòu)筑了一個聯(lián)系緊密、內(nèi)容繁雜的立案體系。這樣的立案規(guī)范體系，不免為法官自由裁量權(quán)留下了空間。

（三）立案程序暗含了裁量余地

行政訴訟立案登記制是一個前后銜接的過程。立案庭在日常立案過程中，具體分為當事人提交起訴材料、法官接收訴狀、材料審查和登記立案等前后銜接的各個環(huán)節(jié)。當法官能夠判定起訴滿足立案條件時，就現(xiàn)場登記立案；反之，則作出不立案的裁定。當遇到當事人提交的起訴材料不規(guī)范等情形，法官還具有指導(dǎo)與釋明的程序義務(wù)。當事人在指定期限內(nèi)補正并符合條件，法官則予以登記立案。同時，若法官當場對當事人是否應(yīng)該立案存疑時，還應(yīng)該接收訴訟材料，并在七日內(nèi)做出決定。這體現(xiàn)在新《行政訴訟法》第51條的規(guī)定，即（人民法院）“對當場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案?！?/p>

通過分析發(fā)現(xiàn)，七日的考慮期限暗含了自由裁量立案的程序安排。七日期限的本意，是使法院立案庭有充分時間進行考慮?！爱攬霾荒芘卸ā钡木唧w表述，可以從以下內(nèi)容加以闡釋。一方面，倘若法官經(jīng)過七天時間的研判，仍未能判定當事人訴至法院的行政糾紛是否適宜立案，則應(yīng)該根據(jù)規(guī)定加以立案。另一方面，在未滿七日期限內(nèi)，法官在此期間就進行登記立案，或作出了不立案的裁定。如此，這便涉及到七日內(nèi)如何判定的問題。“當場不能判定”向“七日內(nèi)判定”的過渡，立案庭法官存在裁量立案的余地，即使法官未意識到這就是在行使自由裁量權(quán)。另外，新《行政訴訟法》第52條規(guī)定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應(yīng)當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”至于當事人是否符合能起訴條件，上級法院就可以直接立案受理或指定下級法院立案，則由上級法院自由裁量決定。

綜上，對現(xiàn)行立案規(guī)定進行分析發(fā)現(xiàn)，法律雖未明確授予法官在行政訴訟立案登記階段的自由裁量權(quán)，但卻暗含了裁量立案的余地。鑒于現(xiàn)行立法關(guān)于立案的原則條款、法律體系繁雜及程序上的裁量空間等三重因素，依法立案與裁量立案之間的“度”如何準確把握，在此情形下并沒有固定的標準，這就需要法官憑借專業(yè)素養(yǎng)加以判定。從此種法律認知層面來說，現(xiàn)實的法律條款及立案程序為自由裁量權(quán)的存在提供了土壤。行政訴訟立案登記階段的自由裁量權(quán)，便是在上述場域生成。

三、行政訴訟立案登記階段自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀分析

與立案審查制相比，行政訴訟立案登記階段的自由裁量權(quán)也出現(xiàn)了一些變化。具體而言，其實踐狀況表現(xiàn)為以下幾個新特點。

（一）自由裁量的空間相對壓縮

一般來說，自由裁量權(quán)是以良性發(fā)展為導(dǎo)向。即使裁量幅度出現(xiàn)偏差，也主要是因為對法律理解有偏差或者專業(yè)能力不夠，導(dǎo)致偏離了本來目的。但在立案審查階段，自由裁量權(quán)卻曾一度被濫用，以一種偏離的形式表現(xiàn)出來，這主要體現(xiàn)為法官的選擇性立案，即一種非正當目的的裁量產(chǎn)物。應(yīng)星、汪慶華曾調(diào)研過行政訴訟的立案制度，提出了“立案政治學(xué)”⑩應(yīng)星、汪慶華：《涉法信訪、行政訴訟與公民救濟行動中的二重理性》，載《洪范評論》第3卷第1輯，中國政法大學(xué)出版社2006年版。這一概念，他們認為法官在審查案件之時，不但依據(jù)法律規(guī)定審查起訴時所要求的立案要件，而且還會從行政案件與當?shù)氐陌捕▓F結(jié)局勢和黨政中心工作的關(guān)系去決定是否立案。從中可知，法官在立案階段所受到的外部干擾有時并不是那么嚴重。相反，法官在立案階段對某些本應(yīng)受理的行政案件不予立案，是基于部門自身利益所作出的?！傲刚螌W(xué)”的直接后果，就是法院在立案過程中可能會選擇不予受理那些敏感性和疑難復(fù)雜的案件?！傲刚螌W(xué)”的實質(zhì)，就是一種偏離了正常軌道的自由裁量權(quán)。而立案審查制為此種偏離提供了某種契機。

立案登記制，則一定程度上克服法院的選擇性立案，使得自由裁量空間被壓縮。在中央政策對解決“立案難”決心以及新《行政訴訟法》推進立案登記制的背景下，目前法院無法回避當事人所提起的符合立案條件的訴訟，將符合形式要件的所有行政案件予以登記立案。立案登記制規(guī)定了較為完善的立案監(jiān)督和救濟制度，對立案審查制的弊端作出了改良，一定程度上能夠抑制法官立案中的隨意行為，監(jiān)督法院自覺克服推諉立案的心理。在司法實踐中，立案登記階段的自由裁量權(quán)減少后，原先立案審查階段法官以“原告不適格”、“不存在利害關(guān)系”等借口不予受理原告所提起訴訟的情形，在一定范圍內(nèi)得到改觀。

（二）“一律接收訴狀”與“自由裁量立案”的失衡

自由裁量權(quán)的兩極化傾向，就是要么不行使，要么隨意行使。在立案登記階段，深嵌其中的自由裁量已導(dǎo)致立案利益失衡，其表現(xiàn)為朝著一極化方向發(fā)展的趨勢。換言之，在遵循“一律接收訴狀”規(guī)定的同時，產(chǎn)生了自由裁量權(quán)濫用的情況。從2015年5月起算，立案登記制在各級法院貫徹實施。5月4日是實行新立案制度的第一天，依據(jù)相關(guān)部門的資料，當天全國范圍的立案數(shù)量超過六萬七千件，與去年同期相比增幅超過20%，當場登記立案率超過85%。5月的一個月時間內(nèi)，全國一共登記立案113.27萬件，同比增長29%，其中行政案件的漲幅最大，比去年同期增長了221%。2015年全國一審行政訴訟案件比2014年增長了55%，達到22萬件。[11]何海波：《從全國數(shù)據(jù)看新〈行政訴訟法〉實施成效》，載《中國法律評論》2016年第3期。自1990年實施《行政訴訟法》的28年時間里，2015年所受理的行政案件數(shù)量比往年的增長幅度都要大。

行政訴訟立案制度的改良，對行政案件受理數(shù)量的增長發(fā)揮了積極作用。但是，部分法院在立案登記階段的自由裁量走得過遠，也是數(shù)量增長的原因之一。舉個例子，在立案的實踐領(lǐng)域，有的法院產(chǎn)生了“只要當事人遞交訴狀的，就登記立案，對起訴條件不作審查，導(dǎo)致大量不符合行政訴訟起訴條件的案件進入了法院”的現(xiàn)象。[12]楊翔、谷國文、江華：《落實立案登記制，保障當事人訴權(quán)——湖南高院關(guān)于行政訴訟案件立案登記制實施情況的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2015年7月2日。從中可知，立案登記制所倡導(dǎo)的“一律接收訴狀”，與法官在立案登記階段的自由裁量權(quán)，在某種程度上產(chǎn)生了沖突。在中央政策大力推行立案登記制的政治背景下，部分法院在立案登記時不免在政治導(dǎo)向和依法立案之間發(fā)生了失衡。這時，法官自由裁量權(quán)在此種情況下往另一端方向發(fā)展，即不審查案件是否符合立案條件，隨意運用自由裁量權(quán)予以立案，游離于依法立案的正常軌道。

四、行政訴訟立案登記階段自由裁量權(quán)的規(guī)制

自由裁量權(quán)給予了法官某種選擇權(quán)，但此種權(quán)力通常要受到制約。美國學(xué)者博登海默認為，“權(quán)力的運作具有能動性、易變性，當權(quán)力不受控制時，它就趨于膨脹，具有破壞性?！盵13]【美】埃德加·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第83頁。行政訴訟立案登記階段的自由裁量權(quán)，在一定程度上具備存在的合理性。但是，我們也應(yīng)該警惕的是此種自由裁量權(quán)可能引發(fā)的負面影響，進而對其行使的邊界加以規(guī)范和約束。本文考慮從理念、標準和程序三個維度，對行政訴訟立案登記階段的自由裁量權(quán)進行規(guī)制，促使法官具備合理裁量的技術(shù)方法。

（一）裁量理念上的規(guī)制

立案制度是法院受理案件的依據(jù)和指南，法官是依據(jù)此項制度規(guī)定去決定是否受理當事人所提起的訴訟。行政訴訟立案制度的直接目的，是為了暢通當事人訴求表達的渠道，為兩造平等對抗提供有效的平臺。規(guī)制自由裁量權(quán)的宗旨，是為了達至合理裁量的地步。裁量立案的權(quán)力務(wù)必要得到約束，而規(guī)制的策略不僅是立法和制度層面的健全，更為重要的可能是合理裁量理念的確立。從內(nèi)在來看，任何外在的法律和程序規(guī)制，可能也不如統(tǒng)一法官在立案登記階段的法律思維來得牢靠?？梢哉f，“法律思維的同質(zhì)性可能是對法官自由裁量權(quán)的最大限制，在某種程度上說，這構(gòu)成了司法的內(nèi)在約束”。[14]郭本思：《法律思維同質(zhì)性的意義》，載《東岳論叢》2010年第11期。妥當合理的裁量理念，則可以看作是立案登記階段的法律思維。法官在行政訴訟立案階段行使自由裁量權(quán)，應(yīng)遵循科學(xué)的考量標準，即既要有效保障當事人的行政訴權(quán)，也要合理篩選行政案件，實現(xiàn)二者相均衡。

1.以保障行政訴權(quán)為導(dǎo)向。就公民而言，行政訴訟立案制度為實體權(quán)利的保障創(chuàng)造了條件。實體上的權(quán)益保障經(jīng)常是通過司法上的救濟得以實現(xiàn)。當事人權(quán)利救濟的實現(xiàn)程度及其范圍大小，則實際取決于司法的態(tài)度。離開了有效的司法救濟，憲法和法律所設(shè)定的公民權(quán)利只能停留在應(yīng)然的狀態(tài)，而不能成為可以擁有的實然權(quán)利。在日常生活里，由于行政機關(guān)的一貫強勢，公民與之對抗時經(jīng)常處于不利的處境。在行政管理活動中，雖然公民和行政機關(guān)形成的往往為不平等的法律關(guān)系，但公民有對其行為提出異議的權(quán)利。公民能夠通過多種方式表達自己的不滿，提起行政訴訟就是其中非常重要的一類。公民將與之發(fā)生糾紛的行政機關(guān)訴之法院立案庭時，法官則要先給公民一個“說法”，這種“說法”就是法官對立案的司法態(tài)度。倘若法官給出了肯定的司法態(tài)度，就開啟了由行政庭解決糾紛的大門，引導(dǎo)公民與行政機關(guān)在法庭上平等對抗。要實現(xiàn)公民與行政機關(guān)的平等對抗，首先取決于立案庭法官的立案活動。尤其是當立案存在裁量空間時，遵循保障行政訴權(quán)的價值判斷尤為重要。

2.合理篩選案件的理念。與行政機關(guān)產(chǎn)生了行政糾紛后，去法院起訴往往并不是公民的首選。行政訴訟作為國家參與化解行政糾紛，用公力救濟替代私力救濟的方式，滿足了國家、社會與公民個人對解決行政糾紛的現(xiàn)實需要?！霸诮鉀Q社會沖突的諸種手段中，訴訟是一種最常規(guī)、最規(guī)范、形式效力最為明顯的手段?！盵15]紫發(fā)邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民公安大學(xué)出版社1991年版，第24～25頁。但應(yīng)該認識到，訴訟是存在成本的，法院化解糾紛的能力是有限的，也不是所有的行政糾紛都適宜納入到訴訟中去解決。毫無限制的訴訟，不但無助于矛盾的化解，反而會消耗珍貴的司法資源，給公共利益帶來更大損害。法院立案階段發(fā)揮著過濾網(wǎng)的功能，這意味著只有達到一定條件，案件才能被法院所接納，這就能夠?qū)⒁恍┎贿m于用訴訟方式化解的行政糾紛排除在司法程序之外，而將更多司法資源用在那些確有必要的行政案件上。考慮到上述要點，強化法官在自由裁量過程中合理篩選行政案件的觀念，有助于司法資源的投入與矛盾的化解達到有效平衡。

（二）立案登記標準的規(guī)制

為規(guī)制法官自由裁量權(quán)，很關(guān)鍵的一步就是讓抽象的法律基礎(chǔ)消解，使裁量的法律空間壓縮。如英國學(xué)者韋德對自由裁量權(quán)的觀點，“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當能夠控制它的行使。”[16]【英】韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第55頁。行政訴訟立案登記階段，法官是基于新《行政訴訟法》《行政訴訟法司法解釋》《立案規(guī)定》等法律規(guī)范和司法文件載明的立案規(guī)定。自由裁量權(quán)無論如何行使，都必須與上述規(guī)定保持整體協(xié)調(diào)?！傲笇彶橹葡蛄傅怯浿频霓D(zhuǎn)變，變化并非在于要不要審查，而在于如何審查或者說審查哪些內(nèi)容?！盵17]黃學(xué)賢：《行政訴訟立案登記制有效實施的幾個基本問題》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3期。如何構(gòu)建立案登記階段的“審查標準”，是規(guī)制自由裁量權(quán)的核心要素。確立了合理的立案登記標準，有助于規(guī)制自由裁量權(quán)，使之在一個相對精準的范圍內(nèi)運行。

立案登記是實質(zhì)，是將“依法應(yīng)該立案”和“不該立案”作出區(qū)分，這依然需要通過審查才能明確。最高法院立案登記制改革課題組提出了“區(qū)分登記要件與訴訟要件”的觀點，即“登記要件是啟動司法程序的條件。主要包括具有符合法律規(guī)定形式的訴狀，交納訴訟費等等，對登記要件只能進行形式審查。訴訟要件是啟動審判程序的條件?！盵18]最高人民法院立案登記制改革課題組：《立案登記制改革問題研究》，載《人民司法》2015年第9期。鑒于現(xiàn)行立法狀況，可以構(gòu)建可操作性的審查標準為目標，確立形式與實質(zhì)審查相結(jié)合的立案登記標準。實質(zhì)審查的內(nèi)容，需要在今后修法中運用立法技術(shù)加以合理調(diào)適。新《行政訴訟法》所構(gòu)建的“立案登記制”暫時不會再改革情況下，只能著眼于在現(xiàn)行立法框架內(nèi)尋求突圍。具體來說，當事人的起訴狀是否規(guī)范、當事人的身份信息、是否復(fù)議前置、是否超過了起訴期限等等，都是簡單易辯，屬于形式審查的范疇，基本不存在法官的自由裁量權(quán)。也就是說，對自由裁量權(quán)的規(guī)制，應(yīng)該在實質(zhì)審查內(nèi)尋求對立案條件的合理配置。

根據(jù)考察現(xiàn)行法律條文，新《行政訴訟法》關(guān)于起訴條件的法律條款，即包括當事人提起訴訟應(yīng)具備原告資格、有明確的被告、有具體的訴訟請求及屬于法院受案范圍和管轄范圍四個條件，是實質(zhì)審查存在的法律基礎(chǔ)。這些標準，屬于“高階化”的起訴條件，在法律明文規(guī)定的情況下，適用的幅度較為模糊。此種審查標準，需要最高人民法院發(fā)布典型的立案案例，發(fā)揮出統(tǒng)一司法適用尺度的功效。應(yīng)當明確，除了上述幾個立案標準外，法院不能以自由裁量權(quán)的名義，對當事人是否構(gòu)成濫訴等不屬于起訴條件的其他內(nèi)容作出審查。

（三）立案登記程序的規(guī)制

從功能角度而言，程序規(guī)范具有抑制行為隨意性的效用。為此，可以從立案登記的過程著手，對立案登記程序加以控制，彌補法律局限性對自由裁量制約不夠的缺陷。對于這一問題，不妨從內(nèi)部和外部兩個維度對其程序進行規(guī)制。即在內(nèi)部設(shè)置立案協(xié)調(diào)機制，對外擴大立案階段的司法公開，建立起內(nèi)外結(jié)合的程序規(guī)制方式。

1.設(shè)置立案協(xié)調(diào)機制。法院實行新的立案制度以后，有論者提出，“作為專門的受理審查機構(gòu)——立案庭沒有必要繼續(xù)存在，代之以立案室，真正實行柜臺式處理。立案室的司法事務(wù)輔助人員主要的工作就是登記立案，并將符合訴狀要求的訴狀送達給被告?！盵19]張衛(wèi)平：《民事案件受理制度的反思與重構(gòu)》，載《法商研究》2015年第3期。此種觀點的出發(fā)點，是基于實質(zhì)意義上的立案登記制基礎(chǔ)上所提出的。然而，新的立案制度實為“準立案登記制”，上文已有所論述。另外，根據(jù)最高法院官網(wǎng)描述，立案庭“主要負責(zé)最高人民法院受理的各類案件登記立案；負責(zé)辦理立案、管轄權(quán)爭議案件；審查處理有關(guān)申訴及再審申請案件；負責(zé)司法救助工作?！盵20]最高人民法院官網(wǎng)：http：//www.court.gov.cn/jigou-fayuanjigou-zhineng-2.html，2018年8月8日訪問。從中可以看出，立案庭的職能并不局限于立案。因而，廢除立案庭的說法有待繼續(xù)考證。

在我看來，不妨在立案程序中設(shè)置立案庭與行政庭的立案協(xié)調(diào)機制，就行政訴訟立案中的疑難問題共同協(xié)商，從中規(guī)制立案庭法官的權(quán)限。這可以從兩個方面加以說明。一方面，考慮到立案階段法律條文的復(fù)雜性，以及立案庭法官對行政訴訟的理解未必有行政庭法官專業(yè)。另一方面，新《行政訴訟法》第51條規(guī)定了“七日內(nèi)決定是否立案”的法律條款。在七日的立案考慮期內(nèi)，由立案庭法官征求行政庭法官的意見。若行政庭認為應(yīng)當立案登記，原則上立案庭予以受理。根據(jù)實證研究顯示，“從2015年開始法院一審審結(jié)案件中裁定駁回原告起訴案件比率大幅提升，主要原因是2015年5月1日實施立案登記制改革，立案部門在登記立案時主要側(cè)重于形式審查，這樣就會有大量原本不符合起訴條件的行政案件經(jīng)登記立案進入訴訟程序。當這些案件由行政審判部門審理時，則會發(fā)現(xiàn)不符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件，遂裁定駁回起訴。”[21]程琥：《解決行政爭議的制度邏輯與理性構(gòu)建——從大數(shù)據(jù)看行政訴訟解決行政爭議的制度創(chuàng)新》，載《法律適用》2017年第23期。個中緣由，是立案庭法官對部分原告的起訴能否符合立案條件存在疑問，而只能在七日內(nèi)自主裁量立案，并將案件材料移交行政審判庭的結(jié)果。通過設(shè)置此種內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，既能促進立案規(guī)范化運行，也能夠適當控制立案庭法官在立案登記階段的自由裁量權(quán)。

2.立案過程的司法公開。新《行政訴訟法》第51條、第52條等規(guī)定了原告可以投訴、向上級起訴等監(jiān)督機制，但此種措施只是從立案不作為或立案不當?shù)冉嵌瘸霭l(fā)。針對自由裁量導(dǎo)致的不予立案等行為，如何對其規(guī)制有必要進一步探討。針對個人，可以嘗試構(gòu)建立案異議復(fù)核機制，當事人對立案過程有疑問時，法官需要在出具不予立案裁定書同時，向當事人釋明情況。同時，針對社會公眾，必要時對具有典型特征和社會導(dǎo)向的立案案例加以梳理，法院立案庭可以召開立案新聞通報會，公開立案登記的依據(jù)和過程，將之置于公眾監(jiān)督之下，也是新時代司法公開的應(yīng)有之義。

結(jié)語

本文的基本觀點，是認為在行政訴訟立案登記階段，應(yīng)盡可能避免法官的主觀判斷以及自由裁量。當原告到法院提起行政訴訟時，法官只需按照確定的標準和程序，對符合條件的案件予以立案登記，做到既不限制也不能放任原告的起訴活動。作為將“行政糾紛”轉(zhuǎn)換為“行政案件”的司法實踐者，立案庭法官在自覺或不自覺行使自由裁量權(quán)過程中受到相應(yīng)的規(guī)制，也是為了更好踐行保障原告行政訴權(quán)的宗旨。為此，考慮到立案登記階段自由裁量權(quán)存在的客觀現(xiàn)實，以及當前法官綜合業(yè)務(wù)能力不相一致的情形，運用合理的規(guī)制手段去引導(dǎo)和規(guī)范立案過程就顯得尤為必要。這就是本文探討行政訴訟立案登記階段自由裁量權(quán)的旨趣所在。