陳建華

在我國法院系統(tǒng)推動員額制改革如火如荼地進行著的大背景下，當改革的設計者、實施者和參與者對員額法官比例、員額比例的分配傾注了更多精力的同時，員額法官退出機制正在成為事關員額制改革發(fā)展全局的“另一條主線”。2017年，最高人民法院提出，將研究配套建立法官員額退出機制。為此，對員額法官退出機制的探討與思考，是一個非常迫切而現(xiàn)實的課題。筆者擬就員額法官退出機制的價值、困境、域內(nèi)外借鑒與具體構建，談點粗淺的看法，以期對員額法官退出機制的構建有所裨益。

一、價值解讀：構建員額法官退出機制的應然圖景

價值是制度的靈魂，制度是價值的載體和實現(xiàn)形式。①張杰：《政治制度承載的價值是多元的》，載《大眾日報》2011年3月12日。為什么要構建員額法官退出機制呢？在筆者看來，有如下宏觀、中觀和微觀三個方面的價值考慮。

（一）宏觀價值：法官責任制改革的必然趨勢

2017年5月，最高人民法院院長周強在山東調(diào)研時指出，入額法官必須辦案，不辦案的法官要退出員額。②周斌等：《周強：入額法官必須辦案，不辦案要退出》，載《法制日報》2017年5月13日。2017年3月7日上午，最高人民法院司改辦主任胡仕浩就人民法院深化司法體制改革情況在法制網(wǎng)與網(wǎng)友進行了在線交流指出，“截止到2月份，除了遼寧、江西、河南、西藏這四個省區(qū)外，全國27個省區(qū)市的法院，包括兵團法院，都完成了員額選任工作。③胡仕浩：《最高法院司改辦主任：最下一步將強化院庭長辦案，建立法官員額退出機制》，“法影斑斕”，2017年3月8日訪問。最高人民法院先后多次強調(diào)院庭長辦案，并且于2017年4月發(fā)布了《關于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見（試行）》，并于2017年5月1日起試行，首次劃定市縣兩級法院院長辦案數(shù)量標準：不得少于所在法院法官辦案平均量5%，同時明確院庭長入額不辦案、“掛名辦案”、年度辦案不達標的應退出員額。最高人民法院副院長李少平于2017年2月27日新聞發(fā)布會上明確指出，對只拿待遇不愿盡責、擔當不夠不敢盡責、能力不足不能負責、違紀違規(guī)懲戒問責的法官，要及時退出員額。④2月27日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，全面介紹了2016年人民法院司法改革進展情況和亮點工作，并發(fā)布《中國法院的司法改革（2013—2016）》《中國法院的司法公開（2013-2016）》白皮書。最高人民法院副院長李少平、最高人民法院司改辦主任胡仕浩分別就相關問題回答了記者的提問。并且他還指出，下一步，對于不辦案、偽辦案或辦案達不到要求的領導干部，要強制其退出員額。⑤前引④。2017年2月，最高人民法院黨組成員、政治部主任徐家新談到司法責任制改革時候，指出：“對只拿待遇不愿盡責、擔當不夠不敢盡責、能力不足不能負責、違紀違規(guī)懲戒問責的法官，及時退出員額?！雹迯堊訐P：《徐家新談司法責任制改革：要做到讓審理者裁判、由裁判者負責》，中新社北京2月16日電。載http：//news.163.com/17/0216/16/CDDKL1RN00018AOQ.html。由此可見，最高人民法院反復多次重申，對入額不辦案的法官要求退出員額，尤其是對院庭長提出了硬性要求。為此，建立員額法官退出機制，是落實法官責任制改革的必然趨勢。

（二）中觀價值：員額動態(tài)調(diào)整的必然路徑

2017年3月7日上午，最高人民法院司改辦主任胡仕浩就人民法院深化司法體制改革情況在法制網(wǎng)與網(wǎng)友進行了在線交流指出，“法官員額有動態(tài)的調(diào)整，不僅要從遴選入額的環(huán)節(jié)進行規(guī)范，還要從退出員額的環(huán)節(jié)完善相應措施，要保證能進也能出，我們法官的隊伍始終是一潭活水、一潭好水?！雹咔耙邸Ｒ罁?jù)現(xiàn)有的司法改革政策，員額法官并不是一成不變的，而是隨時都可能調(diào)整的，是一種動態(tài)的管理模式。按理而言，既然員額法官實行動態(tài)管理，是一潭活水，就會有進有退。既然建立了法官入額機制，必然要求建立員額法官退出機制?！暗?017年底，初步建立分類科學、分工明確、結構合理和符合司法職業(yè)特點的法院人員管理制度。”⑧參見最高人民法院2015年2月4日發(fā)布的《關于全面深化人民法院改革的意見》。然而，2017年兩會期間，最高人民法院周強院長向全國人大代表報告時指出，有的法院在員額制改革中搞平均主義或論資排輩。為了打破平均主義或論資排輩等局面，需要如同專家所言，“建立‘有進有出’、‘能上能下’的員額動態(tài)調(diào)控機制和員額退出機制，通過數(shù)輪的人員調(diào)整、篩選，才能確保所有員額法官都業(yè)務精湛、業(yè)績突出、履職盡責、勤勉敬業(yè)，才能最終實現(xiàn)法官的‘三化’”。⑨胡道才：《法官員額制改革“落地”后的思考》，載《中國社會科學報》2017年3月28日。因此，為了法官隊伍正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，需要建立員額法官退出機制?！胺ü偈怯羞M有出的，因年齡、身體狀況、晉升等原因，法官都有離開審判崗位的時候?！雹庾谥緩姡骸度绾螛嫿ê屯晟茊T額制改革下的法官選拔和退出機制》，載《山東審判》2015年第1期。因此，建立員額法官退出機制也是非常必要的。在筆者看來，在當前司法實踐中，對一些審判質(zhì)效差的、嚴重違反審判紀律甚至違法犯罪的、因身體原因或者達到了退休年齡等原因不適宜繼續(xù)從事員額法官審判工作的，則需要他們主動或者被動地退出法官員額。

（三）微觀價值：法官助理上升渠道的必然要求

“司法制度的諸多細節(jié)，薪水、工作量、年齡及晉升的可能，都會進入法官有意無意的思考，并影響法官的司法行為?！盵11]【美】理查德·波斯納：《法官如何思考》，蘇力譯，北京大學出版社2009年版，第3頁。建立員額法官退出機制，是員額法官隊伍的自我進化。當前，將入額作為一種對現(xiàn)有法官激勵的手段，對入額法官給予加薪等多種提高其職業(yè)尊榮感的待遇。然而，從首次入額的法官來看，諸多地方實行了讓年長法官先入，年輕法官靠邊站并一刀切變成法官助理的普遍現(xiàn)象。正如最高人民法院曾經(jīng)坦言，入額在一些法院存在論資排輩的現(xiàn)象，導致一些優(yōu)秀法官、年輕法官紛紛辭職、跳槽。據(jù)統(tǒng)計，2013年上海法院辭職的法官超過70名，較2012年有明顯增加；2014年共有105人離職，其中法官有86名，在這86名法官中，有17個審判長，43人擁有碩士以上學歷，63人是年富力強的“70后”。[12]陳瓊珂：《司法改革能消解法官離職嗎》，http：//www.shobserver.com/news/detail?id=4592，2017年4月訪問。無獨有偶，根據(jù)“法官之家”開展的一項網(wǎng)絡問卷調(diào)查，在2660份調(diào)查問卷中，竟有超過57.37%的法官認真考慮過想要離開法院，并且目前已著手進行離職準備的法官也高達9.81%，而從未想過要離開法院的法官僅占受調(diào)查人數(shù)的5.53%。[13]胡昌明：《中國法官基本狀況報告》，載“法官之家”微信，2017年5月10日訪問?！胺ㄔ菏欠傻蹏氖锥迹ü賱t是法律帝國的王侯。”[14]【美】德沃金：《法律帝國》，中國大百科全書出版社1996年版，第361頁。在39%入額比例保持基本不變的情況下，通過員額法官退出機制使得不符合條件的員額法官退出員額，使得符合員額法官相應條件的法官助理進入法官隊伍，讓年輕的法官助理有上升渠道，讓年輕法官助理看到入額的希望、奔頭，有助于穩(wěn)定年輕的法官助理隊伍。為此，我們需要實行員額法官退出機制。

二、困境分析：構建員額法官退出機制的現(xiàn)實困難

（一）理論困境：嚴重不足

“思想是行動的指南?！标惾鹑A教授指出，“與司法改革的強力推進形成鮮明對比的是，改革者并沒有提出令人完全信服的司法理論。在很大程度上，這一輪改革存在著‘理論準備不足’的問題。尤其是那些與法院有關的司法改革，更是存在著改革措施與改革理論嚴重脫節(jié)的問題?！盵15]陳瑞華：《司法改革的理論反思》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2016年第1期。員額法官退出機制作為一項伴隨著新的司法改革而產(chǎn)生的新制度，要發(fā)展為一項較為科學的機制需要新的學術界與實務界共識與法律框架給予支持，支持的首要前提是研究論證并予以佐證。當前，法官員額制是人民法院近年才出現(xiàn)的研究熱點，國內(nèi)對法官員額退出機制的研究還是遠遠不夠的。筆者試圖在中國知網(wǎng)以“員額法官退出機制”為題名進行索引，目前尚未發(fā)現(xiàn)一篇全篇論述該問題的論文。雖然有一些論文零星地涉及到該問題，也只是蜻蜓點水式的簡要闡述一小段，至于構建員額法官退出機制的深層次問題，尚未開始探討。如此尷尬的理論現(xiàn)狀，讓筆者單獨進行一番探討，如同一次“拓荒”行動。

（二）實踐困境：困難重重

1.制度建立上：缺乏成熟的制度

我國第二代領導核心鄧小平強調(diào)：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！比欢c理論論證的不足相伴的是，員額法官退出機制作為一個新鮮事物，總覽整個全國的試點法院，在筆者的視野里，上海高級人民法院、山西高級人民法院、北京市第二中級法院有員額法官退出機制。但是，該機制屬于機密，正如有學者提及到“司法改革方案從起草，到論證，甚至到出臺，都處于秘而不宣的狀態(tài)，各試點法院諱莫如深、避而不談?！盵16]中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組：《2014年中國法治狀況與2015年發(fā)展趨勢》，載《法治藍皮書.中國法治發(fā)展報告》2015年版，第28頁。因此，筆者尚未看到。并且該制度是否屬于可復制性的司法改革經(jīng)驗，有待論證。當前，究竟入額法官在哪些情形下退出、如何退出、如何推進員額法官退出機制等等方面的問題亟待探索。在筆者看來，員額法官退出機制一定要有明確的標準，可操作性強的具體制度。盡管有學者探討式地提出，“入額后依托業(yè)績評價體系，要定期進行考核，經(jīng)考核不能勝任法官崗位工作的，要退出員額，出現(xiàn)的空缺可在其他類別的人員中擇優(yōu)確定為法官?！盵17]宗志強：《如何構建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機制》，載《山東審判》2015年第1期。至于該業(yè)績評價考核體系如何具體化、如何細化，是否具備可操作性，卻是一個沒有見到的“秘密”。由此可見，目前員額法官的退出不僅缺乏成熟的制度，而且缺乏科學的考核測評機制，導致制定員額法官退出機制成為瓶頸。

2.制度執(zhí)行上：缺乏實施的經(jīng)驗

黨的十八屆四中全會指出，“制度的生命力在于執(zhí)行。”在筆者視野范疇之內(nèi)，尚未發(fā)現(xiàn)一個法院制定并實施了具體性、可操作性的制度。盡管上海市高級人民法院宣傳自己是全國第一個建立了法官員額退出機制，打破了入額法官終身制的法院。但是，該制度尚未實行，正如該院院長崔亞東所言，“現(xiàn)在還沒實行，因為剛開始入額嘛，這個是我們首創(chuàng)。”雖然，除此之外，全國極個別法院，譬如北京市第二中級人民法院、山西省高級人民法院開始探索員額法官退出機制，但是在實踐操作上幾乎為零。全國其他法院就連法官員額退出機制都尚未納入機制建立范疇，更別談實施這一環(huán)節(jié)了。

三、域外與域內(nèi)：我國員額法官退出機制的借鑒與審視

員額法官退出機制在我國尚屬于立法的空白。在這一背景下，需要我們以更為客觀、理性、廣闊的視野去觀察域外與域內(nèi)現(xiàn)實，發(fā)掘其構建的基礎，以對新機制的建立“助力”。

（一）域外經(jīng)驗：德國與加拿大法官退出的經(jīng)驗

“他山之石，可以攻玉?！蓖ㄟ^考察與分析域外法官退出機制，對于我國員額法官退出機制的探究與構建大有裨益。

1.德國。在德國，規(guī)定法官退出主要有如下幾種情形：第一，失去德國人資格身份、在德國之外擔任公職、成為職業(yè)軍人等情形應當被免職。第二，拒絕宣誓、任命時未辭去議員等公職、超過年齡限制、法官書面要求辭職、不適合繼續(xù)擔任法官職務且尚未達到法定退休年齡等情形，法官將被免職（值得注意的是，在德國對于終身法官及特定任期法官的免職，除需經(jīng)法官書面同意外，還要法院用特定的判決進行）。[18]蔣曉偉：《中德法官管理制度比較研究》，載《德國研究》2000年第2期。第三，因法官彈劾程序、正式紀律程序、司法利益的需要、法院組織形式的改變等情形，可以無須法官本人書面同意，要求其離職。[19]《德國法官法（上）》，中外民商裁判網(wǎng)，2017年5月5日訪問。第四，達到法定退休年齡，強制退休。德國的聯(lián)邦法官退休年齡為67歲，州法官的退休年齡由各州規(guī)定，一般不低于65歲。[20]《德國聯(lián)邦憲法法院法》第4條，陳愛娥譯，中國究政網(wǎng)，2017年5月5日訪問。

2.加拿大。在加拿大，失去法官身份大抵有以下幾種情形：第一，由于法官自身健康和醫(yī)學上的原因，無法繼續(xù)履行職務，可以提前離職。[21]李琴、王小光：《加拿大法官管理和職業(yè)保障制》，載《人民司法》2014年第23期。第二，達到法定退休年齡。一般情況下，法官法定的退休年齡是75歲，高于一般公務員65歲的退休年齡。[22]李賢華：《域外法官退休制度》，載《人民法院報》2014年9月19日。被任命的法官必須在其崗位上工作到法律規(guī)定的帶薪退休年齡，否則必須退休后才能離職。[23]關毅：《法官遴選制度（下）》，載《法律適用》2002年第6期。第三，由于法官有違背受賄等道德準則的行為，被罷免。一般情況下，被任命的法官將獲得“任職保證”，即法官非因法定條件和程序，不受罷免、撤職、調(diào)任、停職或者降職、降薪等行政處分，除非法官有違背道德準則的行為才不受“任職保證”的保護。[24]陳文興：《法官職業(yè)與司法改革》，中國人民大學出版社2014年版，第66頁。

通過上述兩個國家法官退出機制的比較，我們不難看到，他們具有共同點：退出情形大致差不多，這些對于我國如何構建員額法官退出情形具有參考借鑒價值。

（二）試點經(jīng)驗：我國三個樣本法院的相關經(jīng)驗

美國著名的法官霍姆斯曾經(jīng)說過，“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗?！睘檎_認知目前員額法官退出機制的改革，筆者以上海、北京和山西法院作為考察樣本。

1.上海市高級人民法院具體做法。作為全國第一個建立法官退出機制的法院，該院從辦案、廉政、遵紀守法等方面，每年對入額法官進行考核一次。如果考核合格，繼續(xù)做入額法官，如果考核不合格，退出入額法官，如果存在嚴重錯誤，由黨紀國法來處理。[25]彭美等：《上海高院院長：上海首創(chuàng)員額退出機制 破除法官終身制》，載《南方都市報》2015年3月12日。

2.北京市第二中級人民法院具體做法。2016年4月，北京市第二中級人民法院根據(jù)自己的司改方案，將探索實行法官員額退出機制，擬對政治表現(xiàn)、知識經(jīng)驗、能力業(yè)績、紀律作風等方面不符合崗位要求的員額法官，實行員額法官退出。[26]黃潔：《北京二中院探索員額退出機制》，載《法制日報》2016年4月6日。

3.山西省高級人民法院具體做法。山西省高級人民法院在員額制改革中特別強調(diào)要建立退出機制，實現(xiàn)有進有退。按照司法改革方案，員額制法官退出員額的情形可以分成兩類：一類是被動退出，包括6種應當退出員額的情形[27]應當退出員額的“6種情形”包括：1.員額制法官沒有在業(yè)務部門親自辦案的；2.員額制法官入額后在非業(yè)務部門任職的，就不能再占用辦案部門的員額；3.第一批試點法院政治部主任、紀檢組長等從事非審判業(yè)務工作的院領導入額后，在入額公示期滿3個月內(nèi)，所在單位沒有免去其行政職務，或本人沒有依照承諾主動辭去所任行政職務的；4.員額制法官年辦案數(shù)沒有達到要求的；5.員額制法官配偶在本?。ㄊ小⒖h）從事律師、司法審計、司法拍賣職業(yè)的，各級法院領導班子成員配偶、子女在本省（市、縣）從事前述職業(yè)的，在入額公示期滿3個月內(nèi)，其配偶、子女沒有退出所在職業(yè)的；6.員額制法官由于工作調(diào)動離開法院系統(tǒng)，或因辭職、退休、辭退等原因離開所在法院的。：另一類是主動退出，即員額制法官辭職的情形。[28]前引 [27]。

透過上海、北京和山西法院等地經(jīng)驗，主要表現(xiàn)如下特點：一是三個法院均處于摸索階段。二是三個法院尚未得到實施。三是三個法院宣傳的員額法官退出機制不同。上海高級人民法院側重在考核內(nèi)容、考核次數(shù)與考核結果的運用；北京市第二中級人民法院側重考核內(nèi)容；山西省高級人民法院側重在員額法官退出員額的情形。當然，這三個樣本法院先行先試的工作經(jīng)驗，有助于我們在構建更具有可操作性的員額法官退出機制中借鑒。

（三）域內(nèi)經(jīng)驗：我國公務員法與法官法的相關制度

根據(jù)2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《中華人民共和國公務員法》。該法規(guī)定了三種情形失去公務員身份：第一種是辭職。[29]《中華人民共和國公務員法》第80條。第二種是辭退。[30]《中華人民共和國公務員法》第83條。第三種是退休。[31]《中華人民共和國公務員法》第87條。根據(jù)2001年6月30日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國法官法〉的決定》修正案，法官法規(guī)定了三種情形失去法官身份：第一種是辭職。[32]《中華人民共和國法官法》第39條。第二種是辭退。[33]《中華人民共和國法官法》第40條。第三種是退休。[34]《中華人民共和國法官法》第42條。根據(jù)《中華人民共和國公務員法》第33條規(guī)定，對公務員的考核，根據(jù)管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。[35]《中華人民共和國公務員法》。第34條規(guī)定，公務員的考核分為平時考核和定期考核，定期考核以平時考核為基礎。[36]前引 [35]。第36條規(guī)定，定期考核的結果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。定期考核的結果應當以書面形式通知公務員。[37]前引 [35]。第37條規(guī)定，定期考核的結果作為調(diào)整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)。[38]前引 [35]。《中華人民共和國法官法》第21條規(guī)定，對法官的考核，由所在人民法院組織實施。[39]《中華人民共和國法官法》。第22條規(guī)定，對法官的考核，應當客觀公正，實行領導和群眾相結合，平時考核和年度考核相結合。[40]前引[39]。第23條規(guī)定，對法官的考核內(nèi)容包括：審判工作實績，思想品德，審判業(yè)務和法學理論水平，工作態(tài)度和審判作風。重點考核審判工作實績。[41]前引[39]。第24條規(guī)定，年度考核結果分為優(yōu)秀、稱職、不稱職三個等次?？己私Y果作為對法官獎懲、培訓、免職、辭退以及調(diào)整等級和工資的依據(jù)。[42]前引[39]。第25條規(guī)定，考核結果以書面形式通知本人。本人對考核結果如有異議，可以申請復議。[43]前引[39]。

通過考察公務員和法官退出機制，我們不難看到通過上述兩部法律規(guī)定退出情形大致是一致的，公務員和法官考核內(nèi)容大致一致。這些內(nèi)容對構建我國員額法官退出機制的退出情形與考核辦法具有參考價值。

四、進路探究：我國員額法官退出機制的初步構建

司法改革或法院轉型的實質(zhì)是制度創(chuàng)新與制度再造。[44]【冰島】埃格特森：《經(jīng)濟行為與制度》，吳經(jīng)邦等譯，商務印書館2004年版，第189頁。員額法官退出機制作為“摸著石頭過河”的一項重要改革舉措，需要在科學合理、公平公正公開、符合司法規(guī)律的基礎之上進行。在這一過程中，需要我們有效做好符合國情的“頂層設計”，才能實現(xiàn)制度設計之帕累托最優(yōu)。[45]帕累托最優(yōu)是指生產(chǎn)資源的配置和財富的分配如果已經(jīng)達到這樣一種狀態(tài)，即任何重新改變資源配置或財富分配的方法，已經(jīng)不可能在不使任何人的處境變壞的情況下，使任何一人的處境更好。之中狀態(tài)即是效率的最佳狀態(tài)。也稱“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”。為此，筆者試圖進行細致地設計，以供大家參考。具體構建如下：

（一）理念定位：員額法官退出機制的基本原則

1.正當性原則。習近平總書記指出，“重大改革都要于法有據(jù)。”正當性是任何制度及程序的出發(fā)點。從實體上看，員額法官退出機制應當納入法治的軌道，將退出的情形、員額法官考核辦法等諸多內(nèi)容予以明確規(guī)定，同時需要體現(xiàn)出實體上的正當性。從程序上看，員額法官退出機制，需要依據(jù)正當法律程序。正當法律程序是指“要求一切權力的行使在剝奪私人的生命、自由或財產(chǎn)時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利?！盵46]王名揚：《美國行政法（上）》，中國法制出版社1995年版，第383頁。員額法官退出的程序需要根據(jù)正當法律程序，即為非經(jīng)正當法律程序，不得以任何名義將員額法官退出員額，杜絕暗箱操作或者人為操縱。

2.整體性原則?！安恢\全局者，不足謀一域。”構建我國員額法官退出機制是對法官員額制改革與完善的積極回應，是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要注意制度設計的通盤考慮，需要注意制度的科學性與合理性以及可操作性，以保證其既契合司法改革精神，又能發(fā)揮其保障入額法官權益的功能。員額法官退出機制必須與相關司法改革緊密契合，方能獲得雙贏發(fā)展。一是與入額法官選任制度結合。在員額法官退出的同時，需要增補法官助理進入員額法官序列，確保個人能力突出、審判業(yè)績突出的優(yōu)秀人才進入法官隊伍。二是與法官業(yè)績評價體系相結合。員額法官退出機制需要建立科學合理、公平公正、覆蓋全面、符合審判規(guī)律、具有量化指標、注重案件質(zhì)量與效率的法官業(yè)績評價機制。三是與法官責任制改革相結合。一方面，確保85%的入額法官必須到一線辦案。另一方面，入額法官切實做到“讓審理者裁判、讓裁判者負責”。

3.特殊性原則?！叭魏沃贫榷加衅鋬?nèi)在生成規(guī)律和外部環(huán)境約束，制度設計若不能成功地與社會結構之對接，就會遭遇到強烈的排異反應。”[47]李漢林：《組織和制度變遷的社會過程》，載《中國社會科學》2005年第1期。員額法官退出機制需要體現(xiàn)出法官職業(yè)特點和職業(yè)規(guī)律。眾所周知，法官與其他國家公職人員相比，是一個以履行公正、居中裁判為基本職責的特殊職業(yè)群體。因此，與其他的國家公務行為相比，法官行為更能體現(xiàn)出獨立性、程序性、中立性、公正性等獨特的特點。為此，員額法官退出機制應具備自己的職業(yè)規(guī)律和職業(yè)特點。

4.開放性原則。員額法官退出機制的構建，需要“開門造車”，需要集思廣益，充分尊重法官、法學專家、律師等社會各界的各種意見，使得機制既能充分反映法院實際，又能充分保護好員額法官、退出員額法官的利益，使得機制的實施更顯得可操作性，更具有科學性。

（二）具體搭建：員額法官退出機制的細節(jié)設計

1.設置員額法官退出的情形

科學設置員額法官退出的情形，確保員額法官退出機制的可預見性及權威性。員額法官退出的情形分為三類：第一類是法定退出，即為員額法官退休之后應當退出員額。第二類是主動退出，即為員額法官主動申請退出員額。第三類是被動退出。關于第三類，結合現(xiàn)有司法改革的精神，筆者認為可以考慮如下八種情形：一是喪失中華人民共和國國籍的；二是只拿待遇不辦案的入額法官；三是考核不合格的入額法官；四是違紀違規(guī)懲戒問責的入額法官；五是身體健康不能勝任的入額法官；六是已經(jīng)調(diào)離法院的入額法官；七是辭職或者被辭退的；八是其他情形。

2.員額法官退出的考核

如何讓真正優(yōu)秀的法官入額、讓不適合辦案的員額法官退出員額，真正實現(xiàn)員額法官“有進有退”，這是科學設置員額法官退出考核辦法的初衷。為了科學設計好考核辦法，筆者結合域外經(jīng)驗、三個樣本法院以及公務員法與法官法的經(jīng)驗，進行了總結，并進行了探索思考。為此，為了科學考核，筆者認為從如下幾個方面入手：

（1）成立法官考評委員會。為了解決好“誰來考核”，建立三級法院法官考評委員會。?。ò陛犑?、自治區(qū)）級、市（這里的市是指地級市）級、縣（包含縣級市、區(qū)）級三級法院的內(nèi)部需要建立法官考評委員會。需要注意的是，法官考評委員會應當適當吸收法學專家學者、律師、人大代表等社會各界代表進入委員會，確?？己说墓耘c權威性。

（2）建立科學的考核辦法。考核辦法是建立員額法官退出機制的關鍵。為了建立科學、合理、符合司法規(guī)律、覆蓋全面的考核辦法，筆者從考核內(nèi)容、考核方式、考核形式、考核結果等方面進行一番探索。一是考核內(nèi)容。全面考核員額法官的德、能、勤、績、廉，考核內(nèi)容上應當包括員額法官的政治表現(xiàn)、知識經(jīng)驗、能力業(yè)績、紀律作風等方面，重點考核員額法官的審判工作實績。在德上，將法官誠信記錄、行為規(guī)范、生活作風作為測評依據(jù)之一。對在司法活動中有徇私舞弊，貪贓枉法等違法、違紀行為的員額法官，實行一票否決。對嫖娼、通奸等嚴重違反道德的員額法官，實行一票否決。在能上，重點考核員額法官的庭審駕馭能力、調(diào)解能力和撰寫裁判文書的能力。在勤上，曠工連續(xù)超過十天，或者一年內(nèi)累計超過二十天的員額法官，實行一票否決。在績上，重點考核員額法官的結案率、調(diào)解撤訴率、上訴率、改判率、發(fā)回重審率、服判息訴率等指標。因改判率、發(fā)回重審率很大程度體現(xiàn)員額法官的司法能力，對每年主辦案件被改判、發(fā)回重審達到一定數(shù)量的，應退出員額法官序列。二是考核方式。員額法官的考核分為平時考核和定期考核，定期考核以平時考核為基礎。定期考核，對員額法官實行一年一次考核。三是考核形式。采取案件質(zhì)量考評、參加庭審旁聽、評查裁判文書、走訪當事人等形式對員額法官進行考察，杜絕文本化與形式化。同時，建立由案件承辦律師、案件當事人對員額法官職業(yè)道德、司法水平進行評價的制度，并將律師、案件當事人投訴作為對員額法官的測評依據(jù)之一。四是考核結果。定期考核的結果分為優(yōu)秀、合格和不合格三個等次。定期考核的結果應當以書面形式通知員額法官本人。

（3）提高退出過程透明度?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。”由于員額法官退出機制涉及到利益重新調(diào)整，必然會創(chuàng)造新的利益，也必然會觸動既得利益。因此，為了增強制度的公信力與權威性，必須要增強員額法官退出機制的透明度。筆者認為，在不侵犯隱私的前提下，應當在法院內(nèi)部進行相關信息的公示。同時，為了保障即將退出員額的法官具有充分的知情權、陳述權、申辯權和申請聽證的權利，對于在公示期間所接收的申辯予以及時回復，并將處理結果及原因及時告知即將退出員額的法官，保證程序的透明度與權威性。

（4）暢通救濟渠道。法諺云：“有權利必有救濟。”在筆者看來，建立員額法官退出的程序救濟機制，對于維護即將退出員額的法官的合法權益顯得非常重要。每年度，本院法官考評委員會在對員額法官作出退出員額法官的結論前，應給予即將退出員額法官當面陳述機會，本院法官考評委員會應當結合即將退出員額法官當面陳述與其他評價資料得出結論，嚴格限制僅憑書面資料即對員額法官作出不利評價。具體而言，即將退出員額的法官對評價結果有異議的，可在接收考評結果之后一定期限向本院法官考評委員會申請復議一次，本院法官考評委員會應當重新審查并作出復議意見，即將退出員額的法官提出新的事實與理由的，應當組織相關人員再次進行評價，復議結果應以書面形式送達即將退出員額的法官。即將退出員額的法官對復議結果仍不服的，可向上級法院法官懲戒委員會申請復議一次，復議原則上采取書面審查方式進行。

（5）注重考核結果的運用。將考核結果作為員額法官退出的依據(jù)。對于考核優(yōu)秀、合格的員額法官，繼續(xù)擔任員額法官；對于考核不合格的員額法官，退出法官員額。

3.員額法官退出的程序

讓已經(jīng)不適合入額或者不愿意入額的員額法官退出，需要建立一套系統(tǒng)完整、規(guī)范的退出程序。具體程序如下；

（1）提出。入額法官自己主動提出退出申請或者員額法官所在單位人事部門提出不適合繼續(xù)入額的員額法官的名單。

（2）研究。員額法官所在單位黨組研究決定并公示。所在法院應當將退出員額法官的名單及其基本情況在本級法院進行公示。

（3）呈報。員額法官所在基層法院呈報到中級人民法院。中級人民法院匯總所有轄區(qū)法院全部員額法官的退出名單，并經(jīng)該中級法院黨組研究決定，并向該轄區(qū)法院進行公示。

（4）匯總。省高級人民法院匯總所有轄區(qū)法院全部員額法官的退出名單，經(jīng)過該院黨組研究決定，并向全省法院進行公示。

（5）公示。經(jīng)過省法官遴選委員會研究決定，并向社會進行公示。公示期滿之后，下發(fā)文件即可，員額法官正式退出。

結語

“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索?！北疚幕趯嵺`操作的視角對員額法官退出機制進行了一番粗淺的探討，雖不能奢望對立法給出“良丹妙藥”，只希冀是“萬里長征的第一步”，只希冀自己的探索不能出現(xiàn)“我們已經(jīng)走得太遠，以至于忘記了為什么而出發(fā)”，對員額法官退出機制的構建有所裨益足矣！