趙興泉 王敬培 賀學(xué)明

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》發(fā)布后，浙江省嘉興市選擇資產(chǎn)規(guī)模較大的海寧桃園村、資產(chǎn)規(guī)模處嘉興市平均水平的海寧市張店村和平湖虹霓村、資產(chǎn)規(guī)模較小的秀洲南梅村先行開展村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資試點工作。調(diào)研組對嘉興三縣四村的清產(chǎn)核資進(jìn)行了全過程跟蹤觀察，對江蘇常熟市和蘇州吳中區(qū)全域開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資情況進(jìn)行了深入調(diào)查研究。

一、誰來清

由于嘉興市三縣四村的清產(chǎn)核資是由嘉興市農(nóng)經(jīng)局統(tǒng)一組織的試點，故在實際操作中，均采用由市縣（市、區(qū)）農(nóng)村集體“三資”主管部門統(tǒng)一指導(dǎo)、試點村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為實施主體組織人員力量進(jìn)行清查的方式，其中，海寧市桃園村和張店村，由村委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)具體實施。所需經(jīng)費由鎮(zhèn)級財政安排。

嘉興三縣四村的清產(chǎn)核資試點，在解決誰來清的問題上，基本形成了“政府主導(dǎo)、部門指導(dǎo)、村鎮(zhèn)主體、社會參與”的方式，這種方式，在對江蘇常熟、蘇州吳中調(diào)研中已得到證實，是一種可復(fù)制、可推廣的模式。政府主導(dǎo)，就是縣鄉(xiāng)黨委、政府建立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定相關(guān)政策，行政推動清產(chǎn)核資工作。部門指導(dǎo)，就是縣鄉(xiāng)農(nóng)村集體“三資”主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，包括技術(shù)培訓(xùn)，等等，同時，監(jiān)察、財政、建設(shè)、國土、審計和農(nóng)口其他有關(guān)部門也密切配合。村鎮(zhèn)主體就是集體資產(chǎn)權(quán)屬主體集體經(jīng)濟(jì)組織為實施主體。社會參與，就是由村鎮(zhèn)主體根據(jù)資產(chǎn)類別和特性，對于自身沒有能力的作業(yè)，委托有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)實施，讓社會中介組織按購買提供服務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，是否需要聘請有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，要因地制宜；凡是賬內(nèi)有明細(xì)標(biāo)注的，可以不再進(jìn)行丈量；要進(jìn)行實物丈量的，最好請有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)實施。至于費用承擔(dān)問題，應(yīng)始終堅持“多予少取放活”的方針，以“農(nóng)民負(fù)擔(dān)持續(xù)減輕不反彈”為原則，借鑒江蘇常熟的辦法，由市鎮(zhèn)兩級財政按一定比例負(fù)擔(dān)。

二、清什么

嘉興土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證已全面開展，因此，試點村的清產(chǎn)核資工作，重點是查清核實未承包到戶的農(nóng)地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)。通過本次清理后，經(jīng)界定權(quán)屬為組級資產(chǎn)的，仍按原有模式管理。對集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，查實存量、價值和使用情況；對村級債務(wù)逐一核實，理清債權(quán)和債務(wù)；做到賬證相符和賬實相符。

四個村的試點經(jīng)驗表明，全面開展清產(chǎn)核資，要與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作同步配套。對于這一塊資源性資產(chǎn)，重在查漏補(bǔ)缺，重在做好成果轉(zhuǎn)化。而對于經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)則要作為重中之重，全面搞清這些資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運(yùn)用效益等。同時，要高度重視村級債務(wù)問題，既要搞清債權(quán)債務(wù)，更要對村級負(fù)債有明確說法。

三、怎么清

在“怎么清”的實務(wù)操作中，嘉興三縣四村試點的經(jīng)驗具有借鑒性。江蘇常熟市和蘇州吳中區(qū)也基本上采取了“建立組織—制定方案—清查核實—權(quán)屬甄別—公示確認(rèn)—調(diào)賬造冊入網(wǎng)—上報匯總”等八大流程，但其核心環(huán)節(jié)都是緊緊抓住了清查、公開和登記三大環(huán)節(jié)。衡量農(nóng)村集體資產(chǎn)是否查清核實，要以賬物、賬款、賬賬、賬證、賬表“五相符”為目標(biāo)導(dǎo)向。對于具體問題要具體分析，要因地制宜不搞一刀切。如賬實核查中的實物丈量計算問題，賬內(nèi)的，要逐一與實物核對，如賬內(nèi)已有明細(xì)標(biāo)注的，不再進(jìn)行丈量。賬外的要在實物丈量的基礎(chǔ)上，乘勢進(jìn)行權(quán)屬甄別，經(jīng)公示無誤后入賬。再如非經(jīng)營性資產(chǎn)的價值重置問題，無原始憑證的，要進(jìn)行估價；賬面價值與實際價值背離較大的，要進(jìn)行價值重估；重置后的價值，要以集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)可為原則。要與農(nóng)村集體“三資”后續(xù)管理相銜接，以有利于規(guī)范化、信息化管理為原則，抓住清產(chǎn)核資機(jī)會做細(xì)做實基礎(chǔ)工作，包括憑證明細(xì)、照片圖片和地理信息等。

四、清出來的問題怎么處置

嘉興三縣四村試點遇到了一些較難處理的問題，主要有：一是村級發(fā)展抱團(tuán)建設(shè)項目的資產(chǎn)難處理。目前多村抱團(tuán)項目除公司化運(yùn)作外，一般的賬務(wù)處理是資產(chǎn)全部作為牽頭村的固定資產(chǎn)，造成牽頭村的實際資產(chǎn)與賬面資產(chǎn)不符，虛增了該村的資產(chǎn)和負(fù)債。二是部分土地資源難界定。清查中發(fā)現(xiàn)，村級集體建設(shè)用地上“房地分離”現(xiàn)象比較普遍，有的私營企業(yè)在租用的村級土地上建造廠房，而村級沒有土地使用權(quán)證，面積和價值難以確定。三是違章建筑資產(chǎn)難處置。清理中發(fā)現(xiàn)，盤盈資產(chǎn)中存在承租企業(yè)私自搭建的違章建筑物，合同到期收回后，資產(chǎn)權(quán)屬雖歸村所有，但盤盈的違建房產(chǎn)是否應(yīng)該重新估價入賬就成了問題。四是林業(yè)資產(chǎn)的核實與登記較難。隨著新農(nóng)村建設(shè)及村莊綠化工作的推進(jìn)，村級林木資產(chǎn)數(shù)量較大、品種繁多、規(guī)格不一，給清理統(tǒng)計帶來較大的難度，且難以估算價值。五是在建工程項目中費用處理難。在建工程中，一些達(dá)標(biāo)創(chuàng)建、綜合整治等項目支出既不形成固定資產(chǎn)，也未及時轉(zhuǎn)賬核銷，清理后核銷金額大，影響集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)年的經(jīng)營收益。六是部分債權(quán)核銷難。應(yīng)收款中有部分賬齡超長又無回收可能的債權(quán)，本應(yīng)及時進(jìn)行核銷，但實際操作中，部分村干部顧慮核銷后影響年度收益和業(yè)績考核，部分村民代表則認(rèn)為是歷史上村干部造成的，主張責(zé)任追究而不贊成核銷。七是債務(wù)化解難。除強(qiáng)村發(fā)展項目的經(jīng)營性負(fù)債外，村級債務(wù)主要是新農(nóng)村建設(shè)的工程欠款、各類專項應(yīng)付款，這些負(fù)債絕大部分無收入來源，化解難度較大。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，蘇州市吳中區(qū)在清產(chǎn)核資中，由區(qū)政府制定資產(chǎn)處置規(guī)范性文件，出臺《農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范處置操作辦法》，對處置資產(chǎn)情形、規(guī)范處置程序和辦法作出明確規(guī)定，初始決策建議權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)后付諸實施，值得各地借鑒并推廣。同時，要重視對財政轉(zhuǎn)移支付形成的資產(chǎn)處置，對政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)，劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。要重視對未取得合法證照的資產(chǎn)處置，只要是事實上長期存在的、與現(xiàn)行規(guī)劃沒有明顯抵觸的、對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)起著舉足輕重作用的，應(yīng)當(dāng)給予合法資格，補(bǔ)辦相應(yīng)證照。

五、清后怎么管理

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，與農(nóng)村三塊地、農(nóng)民三大財產(chǎn)權(quán)利改革緊密相連、息息相關(guān)，為此建議，一是國家相關(guān)主管部門要加強(qiáng)指導(dǎo)。建議中央有關(guān)部門抓緊出臺“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的指導(dǎo)意見”，明確并細(xì)化政策口徑、分步推進(jìn)要求、主要技術(shù)路線、資產(chǎn)界定處置辦法等。嘉興三縣四村試點和蘇州縣（市、區(qū)）的經(jīng)驗表明，無論是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革已完成村，還是未改革村都有必要全面開展清產(chǎn)核資，但不宜采用“一刀切”的辦法，要允許各地因地制宜。對農(nóng)民財產(chǎn)三大權(quán)利改革基礎(chǔ)比較扎實的地方，重在查漏、補(bǔ)缺，“缺什么”就“補(bǔ)什么”，重在農(nóng)村集體“三資”管理的規(guī)范化、常態(tài)化、信息化建設(shè)；而對于尚未進(jìn)行股份合作制改革的地方，則要更加重視為推進(jìn)改革而打好基礎(chǔ)。二是要重視村級債務(wù)化解問題。要抓住全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的難得機(jī)遇，高度重視化解村級債務(wù)問題。既要查清債權(quán)和債務(wù)，更要客觀分析債務(wù)形成的原因，出臺支持村級債務(wù)化解的政策。村級債務(wù)的化解要分類施策，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則落實債務(wù)人，通過清欠消債、核銷減債、拍賣還債、劃轉(zhuǎn)抵債等多種方式，幫助村級組織化解債務(wù)。同時，要完善農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制，健全新增債務(wù)責(zé)任追究制度，嚴(yán)控新增不良債務(wù)。探索建立村級債務(wù)化解考核激勵辦法，將化解債務(wù)與以獎代補(bǔ)掛鉤；支持發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)村級債務(wù)的化解，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加快鄉(xiāng)村基層社會治理現(xiàn)代化。