李宗偉+王亞娟

[摘 要]資源的開發(fā)和利用是資源依賴型縣域地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，如何延長特有資源的開發(fā)和使用周期，則成為資源依賴型縣域地區(qū)亟待解決的首要問題。內(nèi)蒙古依靠各類資源興起和發(fā)展的縣域地區(qū)數(shù)量眾多，縣域地區(qū)的資源開發(fā)和利用情況將直接關系內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟未來的發(fā)展走勢，甚至對我國經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展會產(chǎn)生較大影響。通過對內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制存在的問題的研究，將為延長內(nèi)蒙古類似縣域地區(qū)特色資源的可持續(xù)開發(fā)提供相應的理論支撐。

[關鍵詞]生態(tài)補償機制；資源依賴型縣域地區(qū)；效果評價；動態(tài)監(jiān)管

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.233

1 內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制在經(jīng)歷了一系列變遷過程后，現(xiàn)進入生態(tài)環(huán)境補償與防護的綜合治理階段，即通過實施生態(tài)補償?shù)南嚓P法律政策、經(jīng)濟政策和社會政策來減緩或者消除資源開發(fā)所造成的生態(tài)環(huán)境問題，達到資源可持續(xù)利用的目的。這些政策的實施取得一定的成效：與1999年相比，截至2015年，內(nèi)蒙古地區(qū)的沙化土地面積下降約7.4%，全年重度污染以上天數(shù)比例下降至1.7%，草場恢復面積約為1300萬畝。不難看出，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)在實施綜合治理的生態(tài)補償機制后，各類由于資源開發(fā)造成的土地沙化、草場退化、空氣污染等生態(tài)環(huán)境問題得到了較大程度的緩解。這為延長內(nèi)蒙古縣域地區(qū)資源的開發(fā)和利用周期提供了環(huán)境基礎，同時，這也為內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供了保證。但是，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)目前實施的生態(tài)補償機制和監(jiān)管機制仍不完善。多數(shù)地方政府在運行生態(tài)補償機制僅采取給予生態(tài)補貼款的經(jīng)濟政策，并且在給予生態(tài)補償款的監(jiān)管和控制方面存有較大漏洞。同時，對于相關法律的制定和實施及社會監(jiān)管與引導方面的政策較少涉獵，甚至是處于空白期。毫無疑問，這將使得生態(tài)補償機制難以達到恢復生態(tài)環(huán)境、延長資源開發(fā)周期和促進縣域地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的目的。

2 內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制存在的問題

2.1 生態(tài)補償機制實施過程中動態(tài)監(jiān)管不足

內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)針對其資源開發(fā)造成的各類生態(tài)環(huán)境問題采取了一系列的應對措施，從實施的效果來看，起到了緩解相關地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的作用，但是對于恢復生態(tài)環(huán)境的最終目標仍顯得杯水車薪。究其原因，主要是因為存在生態(tài)補償機制實施過程中監(jiān)管力度不足的問題，進而使得生態(tài)補償機制的實施效果大打折扣。具體表現(xiàn)在以下兩方面：一方面是生態(tài)補償專用資金監(jiān)管不足，即內(nèi)蒙古部分資源依賴型縣域地區(qū)打著改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境的口號，從上級主管部門套取生態(tài)補償機制專款，當補償?？顡芨兜较嚓P縣域地區(qū)后，其縣域地方政府少量甚至基本不將?？钣糜谏鷳B(tài)補償，轉(zhuǎn)而將其多數(shù)用于其他方面的開支，從而導致生態(tài)補償款難以起到恢復地區(qū)生態(tài)環(huán)境的作用。此類現(xiàn)象屢見不鮮，其根本原因即是生態(tài)補償專項資金只有使用部門卻沒有監(jiān)督部門。另外一方面的表現(xiàn)是內(nèi)蒙古部分資源依賴型縣域地區(qū)政府為突出在生態(tài)文明建設的政績，存在虛假或臆造生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，從而致使相關主管部門錯誤估計生態(tài)補償機制運行效果，進而導致生態(tài)環(huán)境改善僅存在紙面上的改進而沒有實際改進的不良后果。出現(xiàn)類似現(xiàn)象的原因即是相關主管部門在生態(tài)環(huán)境恢復動態(tài)監(jiān)測方面，缺乏動態(tài)監(jiān)控體系。各類監(jiān)控體系的不完善使得內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制最終難以起到延長資源利用周期、服務地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的作用。

2.2 生態(tài)補償機制評價體系不完善

隨著國家的綠色經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的提出，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)采取了生態(tài)環(huán)境補償與防護的綜合生態(tài)補償機制，此類生態(tài)補償機制相較于以往的生態(tài)補償機制，在實施效果方面有較大程度的提升，但是仍存在一定的不足。其不足的表現(xiàn)為，生態(tài)補償機制缺乏長效評價體系。具體表現(xiàn)如下：首先，在原有資源開發(fā)項目評價方面，存在生態(tài)補償機制長效評價體系缺失的問題。即當出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境問題后，經(jīng)過縣域地方政府調(diào)查議定后，對原有開發(fā)項目給予生態(tài)補償，以促進其轉(zhuǎn)型或者讓其利用技術降低其生產(chǎn)行為對生態(tài)環(huán)境破壞，但是相關政府看到生態(tài)問題稍有緩解后，逐步放松甚至取消對該開發(fā)項目的長效評估和管理，從而致使原有資源開發(fā)項目在后期逐步凸顯出占用大量生態(tài)補償，但地方生態(tài)環(huán)境恢復效果不佳的問題；其次，在新開發(fā)項目評價方面，也存在著生態(tài)環(huán)境預評價體系缺失的問題。即當新資源開發(fā)項目實施前，相關縣域地方政府多數(shù)著眼于該項目帶來的經(jīng)濟效益，而忽略了對新項目開發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞預估評價，致使出現(xiàn)邊污染邊治理，無法根治地方生態(tài)環(huán)境問題的惡性循環(huán)。

2.3 生態(tài)補償機制缺乏系統(tǒng)性，補償機制單一性特征明顯

內(nèi)蒙古地區(qū)資源依賴型縣域地區(qū)實施的生態(tài)補償政策或者生態(tài)補償機制，多數(shù)針對其中的某一個或某兩個生態(tài)環(huán)境問題，這種體制下的生態(tài)補償機制只能起到緩解單一環(huán)境問題的治標作用，而無法起到解決生態(tài)環(huán)境問題的治本作用。因為縣域地區(qū)生態(tài)環(huán)境是一體化的空間，環(huán)境問題是相關聯(lián)的，是無法割裂的。但是，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)多數(shù)采用的是這種 “割裂式”的生態(tài)補償機制，呈現(xiàn)出了生態(tài)補償機制單一性的特征，這無疑對治理相關地方的生態(tài)環(huán)境問題起到事倍功半的效果。例如，揚沙天氣的形成，不僅僅是由于土地的荒漠化造成，還有可能是人為活動改變原有地方生態(tài)環(huán)境中的水環(huán)境、空氣環(huán)境和氣溫環(huán)境等所引發(fā)的連鎖反應，單純地遏制土地荒漠化是無法從根本上解決揚沙問題。因此，生態(tài)補償機制必須要系統(tǒng)化地綜合設計，解決各類可能相關的環(huán)境問題，才能從根本上解決生態(tài)環(huán)境惡化的問題。

3 解決內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制問題的相關策略

3.1 建立生態(tài)補償機制監(jiān)管機制

由于內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)實施的生態(tài)補償過程中，存在補償專項資金利用失當及虛報各類生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的問題，使得相關地區(qū)生態(tài)補償效果與預期相差較遠。針對此類問題，建立合理和行之有效的監(jiān)管機制將從根本上解決上述問題。監(jiān)管機制的設計將采用“動靜結(jié)合”、多維度綜合監(jiān)控的形式。動態(tài)監(jiān)控即是針對資源依賴型縣域地區(qū)各類生態(tài)補償機制采用隨時抽檢評估的辦法，抽檢評估優(yōu)秀的則給予獎勵性補貼，抽檢評估合格的則繼續(xù)撥付補償資金專項款，抽檢不合格的則給予相關人員行政處分并責令相關人員給予書面報告，同時，立即回收已撥付款額，并停發(fā)剩余生態(tài)補償金。靜態(tài)監(jiān)控即是定期召開專項會議，讓相關縣域部門在專項會上匯報本區(qū)域的生態(tài)補償效果數(shù)據(jù)，并對上報的數(shù)據(jù)進行核對和綜合評估，以確認是否撥付相關補償金。多維度監(jiān)控體系即改變以往生態(tài)補償機制監(jiān)控局限于政府機構(gòu)的形態(tài)，組建政府專門組織、社會組織與專業(yè)媒體組織相融合的新型生態(tài)補償監(jiān)控體系，從多角度監(jiān)控生態(tài)補償機制實施過程。通過“動靜結(jié)合”、多維度綜合監(jiān)控機制的實施，內(nèi)蒙古縣域地區(qū)生態(tài)補償機制將真正起到延長縣域地區(qū)資源開發(fā)周期、促進縣域地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的作用。endprint

3.2 構(gòu)建生態(tài)補償機制評價體系

由于內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)在實施生態(tài)補償機制過程中缺乏長效評價體系，致使部分生態(tài)補償政策流于形式，難以起到恢復生態(tài)的作用。針對此類問題，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)可以通過構(gòu)建相關資源開發(fā)項目的動態(tài)評價體系和預評估體系解決該問題。動態(tài)評價體系主要針對的是縣域地區(qū)已有的資源開發(fā)項目，即通過設計生態(tài)環(huán)境監(jiān)測表、經(jīng)濟效益和社會效益評價表，收集并評估該類資源開發(fā)項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，以確認該項目是否具備可持續(xù)健康增長性，是否具備給予生態(tài)補貼的資質(zhì)。這將對原有資源項目的健康發(fā)展起到重要作用，也為地區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復做出積極貢獻。預評估體系主要針對縣域地區(qū)的新開發(fā)項目開發(fā)后所造成的生態(tài)環(huán)境問題做出預評估，經(jīng)過模擬評估后，項目的開發(fā)在縣域地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力范圍內(nèi)則予以實施，反之則駁回。這將從源頭解決各類新實施項目所產(chǎn)生的不利生態(tài)環(huán)境的影響。通過評價體系的實施，將保證縣域范圍內(nèi)的新建和舊有資源開發(fā)項目的良性發(fā)展，達到經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境效應相融合的目的。

3.3 綜合設定全方位生態(tài)補償機制，增強生態(tài)補償機制的全面性

由于內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)實施的生態(tài)補償機制缺乏全面性，使得相關生態(tài)補償制度在實施過程中難以起到根治區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題。針對此類問題，相關地區(qū)應該采取多維度的一體化生態(tài)補償機制，全方位地解決區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題。一體化生態(tài)補償機制即是制定某一生態(tài)補償機制時，要建立聯(lián)動相關生態(tài)補償機制，不僅僅要解決當前的首要環(huán)境問題，更要解決相關聯(lián)的環(huán)境因素問題，從多角度恢復區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。通過生態(tài)環(huán)境的整體改善，達到最終解決某一生態(tài)環(huán)境問題，這將從本源上解決各類生態(tài)環(huán)境問題，為內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)的持續(xù)經(jīng)濟增長做出良好的環(huán)境基礎。

4 結(jié) 論

內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)實施的生態(tài)補償機制，對于相關區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境恢復與經(jīng)濟發(fā)展起到了較為明顯的作用。但是，目前該區(qū)域所實施的生態(tài)補償體系與完善的生態(tài)補償機制的體系相比還有一定的差距。只有不斷地深入探索研究，才能尋找到適合本地區(qū)的、完善的生態(tài)補償機制?？傊?，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)的生態(tài)補償機制的完善任重而道遠，需要社會、政府、各類組織群體的群策群力才能日趨完善。進而，才能讓生態(tài)補償機制充分發(fā)揮促進縣域地區(qū)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相融合的作用。同時，這也將為內(nèi)蒙古地區(qū)乃至全國經(jīng)濟的健康綠色發(fā)展提供不斷的資源支撐和環(huán)境基礎。

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