辛 田

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475001)

評(píng)估工作作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，對(duì)于提升政府公共服務(wù)水平有著至關(guān)重要的作用。學(xué)術(shù)界已有學(xué)者對(duì)這一問題做了一些研究。王浦劬和薩拉蒙等人認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)缺乏健全的服務(wù)評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督體系，服務(wù)成本難以控制。魏娜、劉昌乾提出，應(yīng)搭建多元主體參與平臺(tái)，建立購(gòu)買主體-承接主體-使用主體-評(píng)估主體為一體的合作供給機(jī)制，評(píng)估主體可以運(yùn)用公共服務(wù)供給過程中獲得的信息，開展全面、有效的評(píng)估工作，然后將評(píng)估報(bào)告反饋給政府，為其以后購(gòu)買公共服務(wù)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[1]。范煒烽等人通過對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估模式的分析，揭示了政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估過程中存在的去行政化、合法化和協(xié)同化困境，希望通過優(yōu)化評(píng)估提高政府購(gòu)買效率和供給水平[2]。邰鵬峰基于內(nèi)地政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估的實(shí)踐，從評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估主體、評(píng)估方式和織資質(zhì)評(píng)估四個(gè)方面提出了破解政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估困境的對(duì)策與思考[3]。徐家良、許源認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估大致符合公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的“3E”結(jié)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效果[4]。徐家良、趙挺認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估主要包括對(duì)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的事前評(píng)估、承擔(dān)項(xiàng)目服務(wù)期間的中期評(píng)估、公共服務(wù)最終結(jié)項(xiàng)評(píng)估[5]。季路、范煒烽等認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估應(yīng)從政府職能、公眾需求、契約合同和制度環(huán)境四個(gè)方面進(jìn)行[2]。王浦劬在《政向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展研究：基于中英經(jīng)驗(yàn)的分析》中提出，公共服務(wù)供給過程中涉及到的所有主體即購(gòu)買主體、承接主體、使用主體都應(yīng)被納入評(píng)估范疇，以體現(xiàn)評(píng)估的全面性[6]。盡管研究成果相對(duì)較少，但充分體現(xiàn)了學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估的重視。

1 我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估現(xiàn)狀

1.1 評(píng)估內(nèi)容

服務(wù)制度方面，評(píng)估內(nèi)容包括政府財(cái)政制度、服務(wù)事項(xiàng)管理制度、人員培訓(xùn)制度等。政府財(cái)政制度評(píng)估主要衡量政府購(gòu)買公共服務(wù)的支付能力以及資金在各公共服務(wù)項(xiàng)目中的運(yùn)行狀況，從而保證社會(huì)資源得到有效配置，滿足社會(huì)公眾的多樣化需求。服務(wù)事項(xiàng)管理制度評(píng)估主要評(píng)估公共服務(wù)購(gòu)買過程的公正化，利用業(yè)已形成的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過公開招標(biāo)等方式選出更具資質(zhì)和權(quán)威性的、社會(huì)認(rèn)可度高的社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。人員培訓(xùn)制度評(píng)估主要評(píng)估從業(yè)者的專業(yè)素養(yǎng)和技能，促使工作人員不僅能夠很好地把握社會(huì)公眾的需求，還能提高服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。

服務(wù)質(zhì)量方面，評(píng)估內(nèi)容包括服務(wù)數(shù)量、服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。從承接主體看，評(píng)估通常分為事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估。事前評(píng)估提供服務(wù)的數(shù)量及種類；事中隨時(shí)跟進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量以及資金投入狀況；事后評(píng)估公共服務(wù)的完成情況是否符合合同要求，是否符合公眾的需求以及社會(huì)認(rèn)可程度。

公眾滿意度方面，評(píng)估內(nèi)容主要是服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)的滿意程度。當(dāng)前各國(guó)政府普遍注重公共服務(wù)職能的完善，將“服務(wù)型政府”作為一種新的政府治理模式。黨的十八大報(bào)告明確提出要建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”的目標(biāo)。因此，客觀評(píng)估公共部門滿足公眾需求的狀況以及存在的問題至關(guān)重要[5]。

1.2 評(píng)估方法

目前，我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的評(píng)估方法主要有三種：內(nèi)部評(píng)估、外部評(píng)估和內(nèi)外結(jié)合評(píng)估。實(shí)踐中，各地靈活開展。內(nèi)部評(píng)估是各單位內(nèi)部人員根據(jù)評(píng)估要求開展的自我評(píng)估，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)供給過程中存在的問題，并提出改進(jìn)意見。外部評(píng)估即 “第三方評(píng)估”。所謂“第三方”是指具有資質(zhì)和權(quán)威性的、信譽(yù)良好的專業(yè)的中間機(jī)構(gòu)，他們制定了一系列評(píng)估指標(biāo)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體進(jìn)行評(píng)估，從而得出全面、權(quán)威、說服力強(qiáng)的評(píng)估報(bào)告。上海、北京、東莞等地均出臺(tái)了政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估辦法，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行打分，然后給出綜合評(píng)估報(bào)告。第三方評(píng)估彌補(bǔ)了政府自我評(píng)估的缺陷，提高了評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和公正性，增強(qiáng)了社會(huì)認(rèn)可度。目前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估大都采用內(nèi)外評(píng)估相結(jié)合的方法，即在內(nèi)部評(píng)估的基礎(chǔ)上引入第三方評(píng)估。這可以充分保障政府購(gòu)買公共服務(wù)有序開展，更好地滿足社會(huì)公眾的多樣化需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新。

2 我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估中存在的問題

2.1 購(gòu)買主體和承接主體缺乏外在約束

第一，政府購(gòu)買公共服務(wù)種類繁多、數(shù)量龐大，可能會(huì)有“捉襟見肘”的時(shí)候，但有些地方的領(lǐng)導(dǎo)盲目開展評(píng)比，過分追求速度，從而導(dǎo)致財(cái)政赤字。第二，近年來我國(guó)財(cái)政對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)支持力度加大，一些社會(huì)組織與政府關(guān)系密切，他們實(shí)際操控著招標(biāo)過程，其他社會(huì)組織成了“陪標(biāo)”，這為一些官員權(quán)利“尋租”提供了便利。第三，某些社會(huì)組織中標(biāo)后不按合同規(guī)定開展服務(wù)項(xiàng)目，敷衍了事，他們與評(píng)估機(jī)構(gòu)“合作”，寄希望于通過所謂的“評(píng)估”獲得政府的肯定，嚴(yán)重影響了公共服務(wù)供給質(zhì)量，造成了政府投資的浪費(fèi)。

2.2 第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和專業(yè)性缺乏

第三方評(píng)估在我國(guó)起步較晚，目前大多數(shù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)附屬于政府部門，法律地位不明確，評(píng)估體系不健全。具體說來，第一，專家和社會(huì)大眾的參與度不夠?qū)е略u(píng)估人員整體素質(zhì)不高、專業(yè)技能差，大部分評(píng)估工作是為了應(yīng)付工作匯報(bào)和例行檢查，流于形式。第二，由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府的依附性，評(píng)估結(jié)果的客觀性難以保證，在實(shí)踐中，評(píng)估不合格的項(xiàng)目幾乎不存在，也很少有因?yàn)椴缓细穸黄冉K止合同或受到法律懲罰的社會(huì)組織。第三，在評(píng)估對(duì)象方面，僅僅是對(duì)服務(wù)提供方進(jìn)行評(píng)估，忽略了對(duì)購(gòu)買主體政府的評(píng)估，當(dāng)政府部門權(quán)責(zé)不明確時(shí)，容易出現(xiàn)“一手遮天”的局面[7]。具有官方背景的評(píng)估機(jī)構(gòu)很難拿出對(duì)社會(huì)公眾具有說服力的評(píng)估結(jié)果。

2.3 缺乏科學(xué)化、規(guī)范化的評(píng)估機(jī)制

第一，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，尚未形成系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，仍然存在模棱兩可的評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估指標(biāo)量化不足，評(píng)估人員往往根據(jù)主觀感受衡量，嚴(yán)重影響評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和可靠性。第二，在評(píng)估方式上，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展不充分，其承接公共服務(wù)主要是通過向政府有關(guān)部門匯報(bào)和政府官員視察，主觀性強(qiáng)，評(píng)估結(jié)果缺乏公信力。第三，在評(píng)估內(nèi)容上，評(píng)估機(jī)構(gòu)基本上是沿用往年的評(píng)估方法，忽視了社會(huì)公眾需求的變化以及公共服務(wù)供給過程中產(chǎn)生的新問題，不能及時(shí)更新評(píng)估模式，因而不能很好地滿足公眾多樣化需求，評(píng)估的準(zhǔn)確性也大打折扣。

3 優(yōu)化我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估的機(jī)制對(duì)策

3.1 加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估的制度化建設(shè)

所謂制度化建設(shè)就是推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估走向規(guī)范化和法制化，以法制建設(shè)為基礎(chǔ)規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)行為，明確各評(píng)估主體的職責(zé)和評(píng)估范圍，強(qiáng)化評(píng)估力度。目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估的全國(guó)性法律法規(guī)尚為空白，地方性規(guī)章制度缺乏。因此，應(yīng)加強(qiáng)評(píng)估制度法制化建設(shè)，在約束政府和社會(huì)組織不負(fù)責(zé)任行為的同時(shí)，營(yíng)造充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，保護(hù)和促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，規(guī)范公共服務(wù)供給過程。2012年英國(guó)頒布的《社會(huì)價(jià)值法案》極大地?cái)U(kuò)大了公共服務(wù)供應(yīng)方市場(chǎng)，創(chuàng)造了公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。應(yīng)制定財(cái)政評(píng)估制度，嚴(yán)格審核政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金，要一改以往單一的聽證制度，制定針對(duì)社會(huì)組織競(jìng)標(biāo)的評(píng)估指標(biāo)體系，并依其考察和評(píng)估競(jìng)標(biāo)單位是否符合承接標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要培養(yǎng)評(píng)估人員的“責(zé)”和“信”意識(shí)，使其明確自身職責(zé)，不會(huì)為一己私利而違背國(guó)家政策，損害國(guó)家和社會(huì)公眾的利益[8]。

3.2 推動(dòng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)規(guī)范化發(fā)展

首先，要賦予第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)明確的法律地位。2012年國(guó)家財(cái)政部頒布了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃》，2015年1月1日起施行新《預(yù)算法》，充分體現(xiàn)了我國(guó)政府對(duì)于第三方評(píng)估的重視[9]。首先，要加快去行政化，實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，建立健全預(yù)防官員干預(yù)公共服務(wù)購(gòu)買的法律體系，實(shí)行行政問責(zé)制和終生追究制，確保評(píng)估過程公正透明，有法可依、有法必依。其次，要提高第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可以和高等院校合作，委托高校對(duì)其工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其評(píng)估理論水平和合理使用評(píng)估工具、科學(xué)分析評(píng)估結(jié)果的技能。同時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要提高專家和社會(huì)人員的參與度，以提高評(píng)估的準(zhǔn)確性和專業(yè)性，提升機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)、聲譽(yù)和信用以及社會(huì)公眾對(duì)其的認(rèn)可度[10]。

3.3 建立科學(xué)有效的政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系

德霍格認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)在資源、實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目執(zhí)行等方面具有不確定性和復(fù)雜性[11]。米楊認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中存在供應(yīng)商壟斷現(xiàn)象，真正的競(jìng)爭(zhēng)是缺乏的[12]。亞麗認(rèn)為利潤(rùn)導(dǎo)向的影響會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)性與公平性的失衡、企業(yè)效率性和公共責(zé)任缺失[13]。黃正群認(rèn)為公共服務(wù)提供者的行為不確定性損害了政府形象與公信力[14]。可見，政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中存在多種風(fēng)險(xiǎn)，因此為保證政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，必須建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。

3.3.1 建構(gòu)指標(biāo)的原則 一是系統(tǒng)性原則。指標(biāo)應(yīng)系統(tǒng)全面，指標(biāo)之間需存在一定的內(nèi)在邏輯，這樣才能全面地對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。二是公共性原則。公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職能，其目的是為了滿足社會(huì)公眾的多樣化需求，所以評(píng)估指標(biāo)必須體現(xiàn)公共性。三是可操作性原則。指標(biāo)要含義明確，盡量量化，以方便數(shù)據(jù)的收集和計(jì)算，從而保證評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

3.3.2 構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系 邰鵬峰認(rèn)為，政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系主要包括服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、直接受益者的滿意度、服務(wù)的時(shí)間與成本收益比等[3]。徐家良、趙挺提出了評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的雙驅(qū)動(dòng)因素，認(rèn)為評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)以項(xiàng)目合同執(zhí)行狀況和監(jiān)控項(xiàng)目資金使用為核心[5]。金碧華認(rèn)為，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的具體維度主要從購(gòu)買者、承接者和使用者三個(gè)服務(wù)對(duì)象方面確定，并且分別設(shè)置了2～4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和若干二級(jí)指標(biāo)[7]。筆者認(rèn)為評(píng)估指標(biāo)體系包括政府投入指標(biāo)、承接組織投入指標(biāo)和公眾滿意指標(biāo)三個(gè)方面。

政府投入指標(biāo)包括人力資源、財(cái)政和信息化程度三個(gè)方面。人力資源指標(biāo)包括投入人員的數(shù)量；人員年齡結(jié)構(gòu)，既要有領(lǐng)航的老同志，又要有堪大任的中年干部，還要有充滿活力的青年才俊，老中青相結(jié)合；人員知識(shí)結(jié)構(gòu)，既要有經(jīng)驗(yàn)豐富的“領(lǐng)頭羊”，又要有創(chuàng)新思維的“羊群”。財(cái)政指標(biāo)包括資金投入是否到位，資金分配是否合理，資金使用是否達(dá)到預(yù)期效果等。信息化程度指公共服務(wù)供給過程中信息公開化程度(是否將購(gòu)買的項(xiàng)目信息、招標(biāo)信息、合同簽訂信息公示)和信息化辦公水平。

承接組織投入指標(biāo)包括人力資源、資金和組織實(shí)力及社會(huì)認(rèn)可度三個(gè)方面。人力資源職業(yè)道德水平高低和人員結(jié)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)是否合理直接關(guān)系到能否為社會(huì)公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。資金方面主要考慮社會(huì)組織是否具備充裕的項(xiàng)目投入資金，這關(guān)系到其服務(wù)的能力大小，同時(shí)要對(duì)其資金運(yùn)作能力和效率進(jìn)行評(píng)估。組織的實(shí)力及社會(huì)認(rèn)可度主要考慮社會(huì)組織硬件配套設(shè)施是否完備及其信譽(yù)、員工綜合素質(zhì)等。

公眾滿意度指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)、效率、效果、民生、公平五個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)方面主要考慮政府購(gòu)買公共服務(wù)的交易成本是否比政府直接提供在人力、物力、財(cái)力方面有所節(jié)省。效率方面主要考慮投入和產(chǎn)出比，即通過最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，包括服務(wù)組織的失誤率，員工缺勤和不負(fù)責(zé)比例，顧客對(duì)于服務(wù)的投訴比例、供給與需求的配給效率、公眾需求是否得到及時(shí)滿足等。效果方面首先考慮公共服務(wù)質(zhì)量，包括技術(shù)是否達(dá)到要求，服務(wù)成果是否符合標(biāo)準(zhǔn)；其次是滿足公眾多樣化需求，包括以物為對(duì)象的服務(wù)(環(huán)境、公共設(shè)施等)和以人為對(duì)象的服務(wù)(教育、養(yǎng)老、文化等)[15]。民生方面主要考慮社會(huì)公眾的參與度，包括服務(wù)過程中向公民征求意見的次數(shù)，服務(wù)是否滿足公民的期望等。公平方面主要考慮接受服務(wù)的對(duì)象是否得到了公平公正的待遇，包括接受服務(wù)群體的廣度，即服務(wù)對(duì)象的結(jié)構(gòu)、總量；服務(wù)群體在接受服務(wù)后評(píng)價(jià)比率；接受服務(wù)群體所享受權(quán)力的多少[16]。

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[15] 包國(guó)憲,劉紅芹.政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].廣東社會(huì)科學(xué),2012(2)：15-21.

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