周 穎

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

目前我國居民住房保有階段的房地產(chǎn)稅尚處于空白，重慶、上海的試點(diǎn)改革也不盡人意?！饵h的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》指出房地產(chǎn)稅改革的核心是對住房保有環(huán)節(jié)征稅，這為房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)明確了方向。稅率設(shè)計(jì)是稅制設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)，本文對不同國家個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅稅率模式進(jìn)行了比較，以期為我國個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅稅率設(shè)計(jì)提供借鑒。

1 稅率形式與稅率決定權(quán)

房地產(chǎn)稅稅率按照征收形式不同分為比例稅率、累進(jìn)稅率和定額稅率。比例稅率分為統(tǒng)一比例稅率、差別比例稅率和幅度比例稅率。統(tǒng)一比例稅率指一種稅只設(shè)一個(gè)比例稅率，所有納稅人都按同一稅率納稅。差別比例稅率指一定征稅項(xiàng)目分別適用不同的稅率，又分為三種：一是產(chǎn)品差別比例稅率，即不同品種、類別的產(chǎn)品適用不同的稅率；二是行業(yè)差別比例稅率，即按照應(yīng)稅產(chǎn)品或經(jīng)營項(xiàng)目所歸屬的行業(yè)設(shè)計(jì)稅率，盈利水平不同的行業(yè)采取不同的比例稅率；三是地區(qū)差別比例稅率，即對同一課稅對象按照其所在地區(qū)設(shè)計(jì)不同稅率，調(diào)節(jié)地區(qū)之間級差收入。幅度比例稅率具有一定的彈性，由國家規(guī)定稅率的上限和下限，各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在規(guī)定的幅度內(nèi)確定一個(gè)具體適用的比例稅率。累進(jìn)稅率把課稅對象按價(jià)值大小劃分為若干等級，課稅對象數(shù)額越大，稅率越高；數(shù)額越小，稅率越低。定額稅率按照建筑面積征收固定稅額，而不規(guī)定征收比例。不同稅率形式的優(yōu)缺點(diǎn)如表1所示：

表1 不同稅率形式的優(yōu)缺點(diǎn)比較

房地產(chǎn)稅稅率的決定分為兩種，一是由中央政府決定，二是由地方政府決定。由中央政府決定不僅可以降低地方政府為制定稅率花費(fèi)的巨大財(cái)力和物力，避免地方政府尋租行為，而且可避免各地區(qū)為爭奪有利的稅收機(jī)制而致稅收傾銷，避免稅收制度流于形式。房地產(chǎn)稅屬于地方稅，如果由地方政府決定，可增強(qiáng)稅收的靈活性，提高征管效率，既能保證稅收收入，又能促進(jìn)地方的政治、文化、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2 稅率形式的國際比較

表2 部分國家個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)征稅稅率形式分類

資料來源：根據(jù) 2016 年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局相關(guān)資料整理

目前只有極個(gè)別國家居民住房保有環(huán)節(jié)稅收采用定額稅率。財(cái)政部部長肖捷在《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》中指出，個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅采用評估價(jià)值作為計(jì)稅價(jià)格，所以本文對定額稅率不做過多分析。

2.1 美國稅率模式

美國房產(chǎn)稅采用差別比例稅率。房產(chǎn)稅是地方的主體稅種，地方政府按照“以支定收”測算房產(chǎn)稅總額，然后除以當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)評估價(jià)值，得出房產(chǎn)稅稅率，所以各地住宅房產(chǎn)稅稅率存在差異，并且每年都在變化，稅率一般在0.8%～3%，以1.5%居多，且州政府設(shè)定最高稅率限額。此外，政府還規(guī)定空置房地產(chǎn)稅率為5%，毀損房地產(chǎn)稅率為10%[1]。

我國的國情決定了我國不適用這種稅率模式。1994年分稅制改革以來，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，地方政府收入來源除了依靠稅收外，還有土地出讓金、上級轉(zhuǎn)移支付等。房地產(chǎn)稅在開征初期必然會面臨各方的壓力，因此短期內(nèi)無法成為地方的主體稅種。美國的房產(chǎn)稅更多地體現(xiàn)了收益原則，我國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，如果采用這種稅率模式，東部稅收收入多，地方公共物品和公共服務(wù)會更完善，這會使地區(qū)間的差距越來越大。美國的房產(chǎn)稅也有值得我們借鑒的地方，在中央統(tǒng)一設(shè)置稅種、制定稅法、確定稅率范圍的基礎(chǔ)上，地方政府自行確定稅率、稅收優(yōu)惠，有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 英國稅率模式

英國采用超額累進(jìn)稅率對居民房屋征收住宅稅，每個(gè)級別按照定額征收，稅額累進(jìn)。地方政府按照房地產(chǎn)評估價(jià)值的不同將住宅分為A到H八個(gè)級別，適用A級的住宅價(jià)值低于4萬英鎊，適用H級的住宅價(jià)值超過36萬英鎊，以D級為基準(zhǔn)級征稅。政府先根據(jù)收支缺口確定需要征收的房產(chǎn)稅總額，然后除以所有等級換算后的D級房屋數(shù)目，得出每套D級房屋的應(yīng)納稅額，其他級別的房屋應(yīng)納稅額為D級房屋應(yīng)納稅額乘以相應(yīng)的系數(shù)(見表3)。

表3 英國英格蘭地區(qū)住宅等級表[2]

英國將房產(chǎn)價(jià)值劃分為不同等級再使用累進(jìn)稅率征稅的做法也不適用于我國。我國不同地區(qū)、同一地區(qū)不同類型的住宅價(jià)值相差很大，無法由中央按照房產(chǎn)價(jià)值制定統(tǒng)一的稅率表。我國住宅類型多樣，商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、集資房、房改房等產(chǎn)權(quán)規(guī)定各不相同，實(shí)際征稅時(shí)應(yīng)區(qū)別對待，如果再按照房產(chǎn)價(jià)值劃分等級，無疑會增加累進(jìn)稅率表設(shè)計(jì)的難度。

2.3 韓國稅率模式

韓國對住宅征收財(cái)產(chǎn)稅和綜合不動產(chǎn)稅，目的在于打壓高房價(jià)。財(cái)產(chǎn)稅以政府每年6月1日公示的房地產(chǎn)價(jià)格的60%為評估價(jià)值依據(jù)，一般住宅及建筑物按照0.2%～0.5%的稅率征稅，別墅實(shí)行4%的高稅率[3]。綜合不動產(chǎn)稅為累進(jìn)稅率，住宅總評估價(jià)值扣減6億韓元為計(jì)稅依據(jù)，稅率按照住宅的價(jià)值不同從0.5%～2%不等。此外，政府還規(guī)定擁有多套住宅且購買2年內(nèi)再出售的需繳納50%房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅，在2年后出售的繳納6%～35%的轉(zhuǎn)讓所得稅。

與韓國不同，我國房地產(chǎn)稅的功能定位于籌集地方財(cái)政收入?！盃I改增”后地方主體稅種缺失，居民住房保有環(huán)節(jié)稅收主要用于增加地方財(cái)政收入。房地產(chǎn)價(jià)格上漲是由多種因素造成的，不能簡單地通過財(cái)政政策解決。但是韓國施行的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅是可以借鑒的。擁有多套房的“房叔”、“房姐”房貸負(fù)擔(dān)重，所以大多是短線炒房，如果限制出售時(shí)間，增加轉(zhuǎn)讓所得稅，這些人就不會盲目投機(jī)，這有利于我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

3 稅率決定權(quán)的國際比較

表4 部分國家居民住房征稅稅率決定權(quán)選擇分類

資料來源：根據(jù) 2016 年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局相關(guān)資料整理

由表4可知，除了新加坡、韓國等國房地產(chǎn)稅稅率完全由中央政府制定外，大部分國家的地方政府都會參與財(cái)產(chǎn)稅稅率設(shè)計(jì)。日本、馬來西亞、菲律賓等國中央政府決定保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的最高稅率限額，地方政府在該限額以下自行決定該地區(qū)的稅率。巴西、瑞士等國中央政府規(guī)定住房保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅稅率變動范圍，即規(guī)定上限和下限，地方政府根據(jù)自身情況選擇稅率。美國、英國、澳大利亞的房地產(chǎn)稅稅率完全由地方政府制定，通過房地產(chǎn)稅來平衡地方財(cái)政預(yù)算。

4 經(jīng)驗(yàn)借鑒

房地產(chǎn)稅稅率設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧納稅人和政府利益，征管要高效簡便，國外的房地產(chǎn)稅稅率模式給了我們一些經(jīng)驗(yàn)借鑒，具體如下：

4.1 實(shí)行差別稅收

我國可以從兩個(gè)方面借鑒部分國家住房保有環(huán)節(jié)差別稅收：一是進(jìn)一步提高別墅、高檔住房稅率，并對經(jīng)濟(jì)適用房、房改房實(shí)行稅收優(yōu)惠，充分發(fā)揮稅率設(shè)計(jì)“限高、擴(kuò)中、扶低”的作用。二是不管房屋是自住還是出租，也不管出租的住房具體用于什么，按照“受益原則”對房產(chǎn)所有人統(tǒng)一征稅[4]。此外，應(yīng)堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”的原則，對于閑置住房加征一定比例的“空置稅”，對多套房在二級市場上買賣加征房屋轉(zhuǎn)讓所得稅。

4.2 稅權(quán)下放

1994年分稅制改革以來，我國地方政府雖然有一些稅種，但無權(quán)確定稅率，也無權(quán)開征新稅種。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，居民對公共服務(wù)的需求越來越多，這給地方財(cái)政帶來了巨大的壓力。房地產(chǎn)稅屬于地方稅種，我國可以借鑒其他國家的做法——稅權(quán)下放，由中央政府制定房地產(chǎn)稅法，授權(quán)地方人大制定實(shí)施細(xì)則，地方政府因地制宜選擇稅率，制定征收辦法。

4.3 采用幅度比例稅率

筆者認(rèn)為我國適宜采用幅度比例稅率，原因有兩個(gè)：一是我國各地區(qū)公共支出結(jié)構(gòu)與層次不同，地方稅費(fèi)收入和轉(zhuǎn)移支付情況有很大區(qū)別，中央對地方發(fā)展實(shí)際情況掌握相對有限，所以可賦予地方政府稅率水平選擇一定的自主權(quán)。二是采用幅度稅率有利于各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定時(shí)及時(shí)調(diào)整稅率，穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)，也方便了征收管理，既可保證地方政府財(cái)政收入，又避免了不合理稅負(fù)水平限制地區(qū)發(fā)展。筆者建議，在稅率設(shè)計(jì)時(shí)由中央政府規(guī)定一個(gè)幅度，地方政府根據(jù)本地情況選擇合適的稅率[5]。

4.4 選用合適的稅率測算方法

房地產(chǎn)稅稅率過高會增加納稅人的負(fù)擔(dān)，稅率過低，地方稅收少，會挫減地方稅收征管的積極性。美國、加拿大等國在確定稅率時(shí)采用“以支定收”法，通過房產(chǎn)稅彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。根據(jù)我國國情，目前地方財(cái)政收支的缺口還難以依靠保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收入彌補(bǔ)，所以不能根據(jù)財(cái)政缺口確定房地產(chǎn)稅稅負(fù)水平。選用什么樣的測算方法確定適宜的稅率水平是稅率設(shè)計(jì)面臨的挑戰(zhàn)，仍需科學(xué)的論證。

[1] 張 青.房地產(chǎn)稅稅率:比較與設(shè)計(jì)[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2011(3):71-78.

[2] France Plimmer,W.J.McCluskey,Owen Connellan.Reform of UK local government domestic property taxes[J]. Property Management,1999, 17(4)：56-60：

[3] 田 青.房產(chǎn)稅國際比較及對我國的啟示[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2014(6):93-95.

[4] 孫阿凡,楊遂全.差別稅收:我國住房房產(chǎn)稅困境突破之關(guān)鍵[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì),2015(5):87-93.

[5] 胡洪曙.財(cái)產(chǎn)稅的稅率設(shè)計(jì)研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2010(10):58-62+135.