全域旅游背景下旅游業(yè)政府監(jiān)管方式探析

代麗冰

李克強總理在2017年政府工作報告中提出，要“完善旅游設(shè)施和服務(wù)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村、休閑、全域旅游”。全域旅游作為旅游供給側(cè)改革的發(fā)展方向，為重慶旅游業(yè)發(fā)展帶來機遇。2017年重慶共接待游客5.42億人次，接待游客總數(shù)居全國第一，實現(xiàn)旅游總收入3308億元。旅游經(jīng)濟高速增長的同時，也對行業(yè)監(jiān)管提出挑戰(zhàn)。

一、全域旅游背景下旅游業(yè)政府監(jiān)管方式創(chuàng)新的必要性

升級監(jiān)管模式，適應(yīng)新經(jīng)濟環(huán)境。傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式已陷入瓶頸，旅游市場轉(zhuǎn)型已是必然，傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式顯然不能適應(yīng)“旅游+”“+旅游”等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展形態(tài)，特別是“網(wǎng)紅”景點帶熱重慶旅游，在市場火爆的同時也暴露了傳統(tǒng)旅游監(jiān)管痛點，比如對虛假宣傳、OTA（在線旅行社）營銷秩序等監(jiān)管乏力?？梢?，傳統(tǒng)旅游監(jiān)管模式亟待升級，監(jiān)管方式亟需更新。創(chuàng)新旅游業(yè)監(jiān)管方式，是營造良好市場環(huán)境，保障旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然之策。

促進職能轉(zhuǎn)變，提升政府服務(wù)水平。2017年底，重慶市旅游局更名為重慶市旅游發(fā)展委員會，由行業(yè)管理部門調(diào)整為服務(wù)監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合部門，標(biāo)志著機構(gòu)改革進一步深化。旅游業(yè)管理部門以充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)為目的重新進行角色定位、職能定位，勢必將革新監(jiān)管理念，強化責(zé)任意識，優(yōu)化監(jiān)管手段和方式，為服務(wù)型政府構(gòu)建提供支撐。

二、全域旅游背景下旅游業(yè)政府監(jiān)管的困境

旅發(fā)委牽頭多個職能部門開展旅游市場綜合監(jiān)管，一定程度上避免了分段監(jiān)管、多頭監(jiān)管造成監(jiān)管盲區(qū)、責(zé)任不清，但部分領(lǐng)域仍存在監(jiān)管效率低下、協(xié)調(diào)失靈的情況。

常態(tài)監(jiān)管效率低下。制定政策宏觀引導(dǎo)，對旅游服務(wù)質(zhì)量進行常態(tài)、動態(tài)監(jiān)管是旅游業(yè)政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一。但隨著全域旅游推進，鄉(xiāng)村民宿、自駕露營等新型旅游方式考驗政府監(jiān)管能力?！胞惤蛉恕钡健把┼l(xiāng)宰客”，從南到北旅游亂象頻發(fā)并多以事后“消防行政”告終，揭示了日常監(jiān)管漏洞。全域旅游發(fā)展延長旅游產(chǎn)業(yè)鏈，多元主體競相逐利，服務(wù)鏈和監(jiān)管鏈能否跟上，是保障游客利益，維護城市形象的關(guān)鍵。

市場秩序難以規(guī)范。一方面，虛假宣傳、制假販假、合同陷阱等欺詐游客的現(xiàn)象屢禁不止，擾亂市場秩序。另一方面，旅游電子商務(wù)帶動的一系列新興旅游產(chǎn)業(yè)監(jiān)管難度大。以渝中區(qū)民宿行業(yè)為例，民宿行業(yè)近年來近乎“野蠻生長”，區(qū)內(nèi)現(xiàn)有近萬間民宿，但由于缺乏細化的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性流程，對民宿審批、監(jiān)管存在時緊時松的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“野生”民宿，不利于統(tǒng)一管理、規(guī)劃。同時由于民宿訂房到退房全過程均在APP上完成，無法核實入住人真實身份，且部分民宿隱蔽于老舊居民樓，大幅提升了安全監(jiān)管的難度。

三、旅游業(yè)政府監(jiān)管方式創(chuàng)新路徑

一是以服務(wù)為理念?！胺?wù)型政府”意味著政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砗头?wù)，因而旅游業(yè)政府監(jiān)管應(yīng)堅持始終保障旅游消費者利益和社會公共利益，始終以更好地服務(wù)消費者為目標(biāo)制定政策，引導(dǎo)市場運作，協(xié)調(diào)供需關(guān)系。以人為本，監(jiān)管為民的理念應(yīng)當(dāng)貫徹行業(yè)監(jiān)管全過程，著力落細落實。比如加強對旅游執(zhí)法一線人員的思想教育，要求他們將服務(wù)理念融入執(zhí)法實踐，破除地方保護主義和“和稀泥”的思維定勢，不斷提升執(zhí)法水平，為旅游消費者提供最直接高效的服務(wù)。不僅如此，“旅游+”其他行業(yè)的專業(yè)執(zhí)法人員也應(yīng)當(dāng)給予必要的配合，以服務(wù)者的心態(tài)和姿態(tài)共同為消費者提供服務(wù)。

二是主體多元化?！耙粋€中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)?！闭鞴懿块T作為旅游業(yè)監(jiān)管的主體在其局限性，“監(jiān)管觸手”難以覆蓋全部市場活動，因此政府只能作為行業(yè)監(jiān)管的最重要主體。政府需要將其監(jiān)管權(quán)利向其他主體合理讓渡，形成政府主導(dǎo)，多元主體共同監(jiān)管的模式。尤其是構(gòu)建服務(wù)型政府，深化“放管服”過程中，政府不宜過度干預(yù)旅游市場發(fā)展，此時就需要組織社會力量參與監(jiān)督，比如行業(yè)協(xié)會和消費者群體。一方面，充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會的作用，鼓勵行業(yè)協(xié)會掌握豐富行業(yè)發(fā)展信息的優(yōu)勢，參謀政府旅游政策和戰(zhàn)略制定，并向會員企業(yè)傳達宣傳，促進政府監(jiān)管和行業(yè)自律結(jié)合，同時通過協(xié)會內(nèi)部交流與政府指導(dǎo)相結(jié)合，提升旅游商品品位，有序推動消費升級。另一方面，提供政策、渠道上的便利鼓勵公眾參與。

三是手段智能化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”時代，智能化手段滲透行政監(jiān)管的方方面面，全國多地監(jiān)管已開展“互聯(lián)網(wǎng)+旅游監(jiān)管”相關(guān)實踐，主要包括綜合監(jiān)管、平臺監(jiān)督、大數(shù)據(jù)管控等。綜合監(jiān)管是指通過專門的數(shù)據(jù)處理平臺鏈接多個職能部門，實現(xiàn)旅游監(jiān)管全域聯(lián)動。比如蘇州市打造“全域旅游市場秩序綜合監(jiān)管工作平臺”，通過該線上平臺實現(xiàn)信息高速傳送和高效分類，根據(jù)上傳的涉旅事件性質(zhì)，將事件移交對應(yīng)層級相關(guān)部門辦理。平臺監(jiān)督是借力技術(shù)創(chuàng)新為多種社會力量參與監(jiān)督搭建平臺，使旅游業(yè)監(jiān)管更加高效、透明。比如通過數(shù)字化監(jiān)管平臺搭建與智能化景區(qū)建設(shè)相結(jié)合，及時、便捷地處理旅游糾紛，強化事中事后監(jiān)管。游客通過平臺與執(zhí)法人員視頻溝通，幫助執(zhí)法人員詳細直觀地了解情況，確定執(zhí)法方案。大數(shù)據(jù)管控是指借助“大智云移”技術(shù)對旅游業(yè)進行動態(tài)化監(jiān)管。比如在“黃金周”等旅游旺季，對旅游景點的人流量、公共設(shè)施承載能力做出預(yù)判，有效避免危機發(fā)生。

四是保障制度化。任何旅游業(yè)監(jiān)管方式的實施都必須有法可依，尤其是全域旅游背景下，傳統(tǒng)旅游關(guān)系和秩序即將重構(gòu)，旅游監(jiān)管方式變革必須由法律規(guī)范提供保障。落實國家頒行的《旅游法》，應(yīng)當(dāng)以制定同地方全域旅游實際相適應(yīng)的旅游監(jiān)管地方法規(guī)予以實現(xiàn)，推動政策法律化。比如，為倒逼市場自我凈化，《旅游法》明文規(guī)定可“30天無理由退換貨”，但在目前市場環(huán)境中這一政策很難兌現(xiàn)。這就需要通過地方立法的方式去解決，對違法商家進行實質(zhì)意義的處罰，提高違法成本，同時簡化消費者維權(quán)程序，做好普法宣傳，真正推動市場自我凈化、自我規(guī)范。