美國(guó)荒野風(fēng)景河流體系發(fā)展階段及其主要影響因素

李鵬 張端 戴向前 詹衛(wèi)華 趙敏

摘要：荒野風(fēng)景河流體系是針對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)的美國(guó)聯(lián)邦層面保護(hù)地類(lèi)型，也是世界上建立最早的河流保護(hù)地體系。采用文獻(xiàn)分析和半結(jié)構(gòu)式訪(fǎng)談等方式，以標(biāo)志性事件為界點(diǎn)，對(duì)荒野風(fēng)景河流的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行階段劃分，總結(jié)各階段取得的重要成就，分析影響其發(fā)展的主要因素。研究表明：荒野風(fēng)景河流體系發(fā)展歷程可分為籌備建設(shè)、體系完善、平穩(wěn)發(fā)展三個(gè)階段，三個(gè)階段平均增速分別為7.3、6.0、3.3段/年。在籌備階段，提出河流保護(hù)地概念，頒布荒野風(fēng)景河流法案;在體系完善期間，進(jìn)一步修訂荒野風(fēng)景河流法案、完善荒野風(fēng)景河流管理機(jī)制;在平穩(wěn)發(fā)展期間，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的治理措施逐步完善。從發(fā)展歷程來(lái)看，荒野保護(hù)是荒野風(fēng)景河流體系產(chǎn)生的思想根源，滿(mǎn)足游憩是荒野風(fēng)景河流體系產(chǎn)生的民眾需求，反壩運(yùn)動(dòng)是荒野風(fēng)景河流體系的促成手段，政府治理是荒野風(fēng)景河流體系完善的主要方面。河流保護(hù)主義者的推動(dòng)，聯(lián)邦政府黨派交替的鉗制，河流保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的博弈，沿河土地權(quán)屬的制約是影響荒野風(fēng)景河流體系發(fā)展的主要因素。

關(guān)鍵詞：美國(guó)荒野風(fēng)景河流體系;河流保護(hù)地;發(fā)展階段;跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);河流保護(hù)主義

中圖分類(lèi)號(hào)：TV212文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：李鵬

Development stages of U.S.national wild and scenic rivers system and main influencing factors

LI Peng1，2，ZHANG Duan.1，DAI Xiangqian.3，ZHAN Weihua.4，ZHAO Min1，2

（1.College of Business Administration and Tourism Management，Yunnan University，Kunming ?650091，China;2.College of Urban and Environmental Sciences，Peking University，Beijing 100871，China;3.The Development and Research Center of the Ministry of Water Resources，Beijing 100083，China;4.Bureau of Comprehensive Development，Ministry of Water Resources，Beijing 100053，China）

Abstract：Wild and Scenic Rivers System （WSRS） is an important protected area system on the federal level of the United States，and the earliest river protected area in the world.Based on literature and interviews，the history of WSRS development is divided into three phases by landmark events.The great achievements during each stage are summarized and the main influencing factors are analyzed.The results show that the development of WSRS can be divided into three stages：preparation stage，refinement stage，and smooth development stage.The average growth rates during the three stages are 7.3，6.0 and 3.3 segments/year.During the preparation stage，the concept of river protected area was put forward and the Wild and Scenic Rivers Act （WSRA） was promulgated.During the refinement stage，WSRA was revised further，and the management mechanism was improved.During the smooth development stage，the treatment measures of the federal agencies towards WSRS were further improved.Judging from the whole development process，the ideology of wildness protection is where the WSRS originates;the public needs of recreation is the public foundation for WSRS;the anti-dam movement pushed the development of WSRS;and the governance was the main aspect for improvement in the WSRS.The main factors affecting the development of WSRS include the push by the river protectionists，interactions between the political parties of the federal government，balance between river protection and economic development，and restriction caused by land ownership along the rivers.

Key words：Wild and Scenic Rivers System （WSRS）;river protected area;development stage;Interagency Wild and Scenic Rivers Coordination Council （IWSRCC）;river protectionism

美國(guó)荒野風(fēng)景河流體系（Wild and Scenic River System，WSRS），又稱(chēng)自然風(fēng)景河流體系，是全球建立最早的河流保護(hù)地體系。WSRS旨在保護(hù)河流自然流動(dòng)狀態(tài)、突出價(jià)值（包括觀(guān)賞、娛樂(lè)、地質(zhì)、魚(yú)類(lèi)、野生生物、歷史、文化以及其他價(jià)值八個(gè)方面），并實(shí)現(xiàn)河流游憩價(jià)值[1]，也是一種聯(lián)邦層面自然保護(hù)地類(lèi)型。正如法案的簽署者約翰遜總統(tǒng)所言，當(dāng)時(shí)美國(guó)水資源開(kāi)發(fā)過(guò)度，威脅著國(guó)家的河流遺產(chǎn)，WSRS是為了滿(mǎn)足生態(tài)保護(hù)需要而建立的保護(hù)地體系[2]。

自1968年建立以來(lái)，WSRS對(duì)美國(guó)陸地水域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)發(fā)揮了重要作用，限制了現(xiàn)代化對(duì)河流荒野風(fēng)貌及生物多樣性的破壞，保存了河流突出價(jià)值和原始游憩機(jī)會(huì)[3]，成為世界各國(guó)建立河流保護(hù)地體系的重要典范。隨后，加拿大、新西蘭、澳大利亞等國(guó)先后紛紛建立了自己的河流保護(hù)地體系，分別為遺產(chǎn)河流體系（Heritage Rivers System，1984）[4]、荒野風(fēng)景河流體系（Wild and Scenic Rivers System，1984）[5]、荒野河流體系（Wild Rivers System，1993）[6]。

目前，關(guān)于WSRS的研究主要集中在法律體系、管理機(jī)制和保護(hù)效益三方面[7-11]，對(duì)產(chǎn)生背景和發(fā)展歷程的相關(guān)研究較少。Tim palmer分析了WSRS建立前到20世紀(jì)90年代初的發(fā)展歷程[2]，河流管理協(xié)會(huì)（River Management Society，RMS）和Perry等人基于氣候變化對(duì)WSRS的發(fā)展進(jìn)行了分析[12-13]。但是，缺少關(guān)于WSRS整個(gè)發(fā)展過(guò)程、主要階段及其影響因素的研究。認(rèn)識(shí)事物的發(fā)展階段及其影響因素，是認(rèn)識(shí)事物全貌和基本規(guī)律的前提和基礎(chǔ)，研究WSRS發(fā)展歷程及其影響因素，對(duì)于認(rèn)知該自然保護(hù)地類(lèi)型的基本特點(diǎn)、主要功能及發(fā)展趨勢(shì)具有重要作用。

基于此，通過(guò)閱讀文獻(xiàn)和歷年WSRS年度報(bào)告等資料，利用訪(fǎng)問(wèn)和實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，2015年1月至2017年9月期間，采用半結(jié)構(gòu)化訪(fǎng)談方式，先后對(duì)美國(guó)國(guó)家林務(wù)局WSRS兩位全國(guó)管理負(fù)責(zé)人、西太平洋兩位區(qū)域負(fù)責(zé)人以及華盛頓州的Skaget，蒙大拿州的Flathead，愛(ài)德荷州的Clearwater和Salmon等WSR管理單元10位負(fù)責(zé)人，以及美國(guó)農(nóng)業(yè)部落基山研究所、華盛頓大學(xué)、俄勒岡大學(xué)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的研究人員進(jìn)行深入訪(fǎng)談，訪(fǎng)談內(nèi)容包括WSRS建立、發(fā)展中的成功經(jīng)驗(yàn)以及制約因素，目前WSRS發(fā)展面臨的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)，具體實(shí)踐過(guò)程中的WSRS政府治理、單元管理及不同利益相關(guān)者協(xié)調(diào)等內(nèi)容。追溯WSRS發(fā)展歷程，探究影響WSRS發(fā)展的主要因素，這不僅是對(duì)WSRS保護(hù)地類(lèi)型研究的深入，亦可為中國(guó)未來(lái)建立河流保護(hù)地體系提供重要借鑒。

2荒野風(fēng)景河流體系發(fā)展階段劃分

以標(biāo)志性事件作為階段劃分的依據(jù)，對(duì)WSRS整個(gè)發(fā)展過(guò)程進(jìn)行分階段認(rèn)知，有利于把握分析WSRS發(fā)展的總體情況。

2.1階段劃分的依據(jù)

在WSRS的發(fā)展過(guò)程中，有三個(gè)標(biāo)志性事件影響深遠(yuǎn)，起到承上啟下的關(guān)鍵性作用。

（1）“國(guó)家河流（National River）” 概念的出現(xiàn)。20世紀(jì)40年代，美國(guó)開(kāi)始進(jìn)行河流保護(hù)，但當(dāng)時(shí)主要局限于水質(zhì)修復(fù)。1957年，美國(guó)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）提出的“密蘇里州憲章”中，提出采用“國(guó)家河流”來(lái)保護(hù)Current河，這是正式文件中首次出現(xiàn)“國(guó)家河流”一詞[2]。隨后，密蘇里州對(duì)Current河的自然生態(tài)價(jià)值進(jìn)行了深入的科學(xué)研究，成為河流保護(hù)研究的典范。國(guó)家河流概念的提出，表明有一部分人希望河流保護(hù)地能像國(guó)家公園體系一樣憑借國(guó)家力量對(duì)有價(jià)值的河流進(jìn)行保護(hù)，也說(shuō)明建立單獨(dú)的保護(hù)地類(lèi)型來(lái)保護(hù)河流的思路逐漸被政府所接受，為WSRS的形成奠定了基礎(chǔ)。

（2）WSRA頒布。1968年，荒野風(fēng)景河流法案（Wild and Scenic River Act，WSRA）頒布標(biāo)志著WSRS正式建立。WSRA是繼荒野法案（Wildness Act）之后的自然保護(hù)地法案，是WSRS建設(shè)的最高法律依據(jù)，奠定了WSRS發(fā)展的政策基礎(chǔ)，指導(dǎo)著WSRS的發(fā)展[14]。WSRA頒布是美國(guó)河流保護(hù)事業(yè)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這一法案頒布標(biāo)志著美國(guó)河流政策的重大轉(zhuǎn)變，由以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人類(lèi)發(fā)展為目的的工程利用，轉(zhuǎn)向以維持河流自然狀態(tài)為目的的價(jià)值保護(hù)。

（3）“WSRS跨部門(mén)協(xié)調(diào)委員會(huì)”成立。1968-1995年期間，WSRS在實(shí)踐中出現(xiàn)了多個(gè)管理主體之間的矛盾，需要促進(jìn)溝通與協(xié)作，協(xié)調(diào)眾多利益相關(guān)者關(guān)系，明確各個(gè)管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，并處理好社區(qū)發(fā)展關(guān)系。為了解決這些問(wèn)題，“WSRS跨部門(mén)協(xié)調(diào)委員會(huì)”（Interagency Wild and Scenic Rivers Coordination Council，IWSRCC）于 1995年正式成立，成為多個(gè)管理機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商的平臺(tái)，一定程度上解決了WSRS政府治理中出現(xiàn)的主要矛盾，標(biāo)志著WSRS多機(jī)構(gòu)共同管理機(jī)制的成熟。

“國(guó)家河流”出現(xiàn)促使WSRS理念的呈現(xiàn)，WSRA頒布標(biāo)志著WSRS正式建立，IWSRCC成立意味 WSRS進(jìn)一步成熟完善，三者是發(fā)展階段中的分界線(xiàn)，以此為依據(jù)可將WSRS發(fā)展歷程分為籌備建立、體系完善、平穩(wěn)發(fā)展三個(gè)階段。

2.2階段劃分的結(jié)果

在WSRS發(fā)展的不同階段，有價(jià)值的河流得到了不同程度和不同方式的保護(hù)，單位時(shí)間內(nèi)被保護(hù)的河流數(shù)量在一定程度上體現(xiàn)了各階段河流保護(hù)的總體特征（表1）。

備注：1.被保護(hù)河流的數(shù)量單位為“段”并非“條”，原因在于被保護(hù)的河流有時(shí)并不是整條，而是其中的某一段，因此將單位統(tǒng)一為“段”。2.籌備建設(shè)階段保護(hù)河流數(shù)量以明確納入研究名單的河流數(shù)量為準(zhǔn)，體系完善及平穩(wěn)發(fā)展階段則以納入WSRS的河流數(shù)量為準(zhǔn)。

籌備建立階段（1957-1967年），即從國(guó)家河流概念提出到WSRA正式頒布。當(dāng)時(shí)WSRA還沒(méi)有正式頒布，也沒(méi)有其他法定、系統(tǒng)的保護(hù)方式，但是人們已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)保護(hù)河流的需要，政府也開(kāi)始嘗試河流保護(hù)實(shí)踐。1964年，國(guó)會(huì)頒布了《水資源研究法案》（Water Resource Research Act）為通過(guò)研究對(duì)河流進(jìn)行保護(hù)提供了法律依據(jù)。隨后，70段河流作為潛在對(duì)象被納入研究名單，加上之前的Ozark（Current是Ozark的支流）、Missouri 、Allagash 3段河流，共有73段河流受到保護(hù)，其中21段在后來(lái)陸續(xù)納入到WSRS，其余河段則通過(guò)國(guó)家公園體系、州級(jí)河流保護(hù)體系等得到了保護(hù)。這是河流實(shí)施國(guó)家保護(hù)的初級(jí)階段，主要采用研究方式進(jìn)行保護(hù)。

體系完善階段（1968-1995年），從WSRA頒布到IWSRCC成立。這一期間，WSRS的保護(hù)理念被政府、社會(huì)各界廣泛認(rèn)可并得到支持，促進(jìn)了WSRS的壯大。27年間，納入WSRA進(jìn)行保護(hù)的河流數(shù)量共有161段，年均增加6.0段，是WSRS發(fā)展的高速期。

平穩(wěn)發(fā)展階段（1996年至今），即IWSRCC成立至今。經(jīng)過(guò)完善階段的高速發(fā)展，WSR的增長(zhǎng)速度變緩，發(fā)展難度增大，增加數(shù)量基本平穩(wěn)，幾乎保持隔1～2年納入幾段河流的速度，而不像體系完善階段有一次就能增加幾十段WSR。

3荒野風(fēng)景河流體系各發(fā)展階段主要成就

經(jīng)過(guò)50年的努力，WSRS保護(hù)河流的數(shù)量由最初的8段發(fā)展至2016年底的227段，長(zhǎng)度也從1 246.9 km增加到20 452.8 km[15]， 各個(gè)發(fā)展階段取得了不同的成就。

3.1籌備建設(shè)階段（1957-1967年）

1957-1967年間的十年是孕育WSRS的關(guān)鍵階段，為WSRS形成奠定了思想準(zhǔn)備和科學(xué)基礎(chǔ)。

（1）建立河流保護(hù)地的初步嘗試。20世紀(jì)50年代初，美國(guó)公眾開(kāi)始意識(shí)到，河流不但有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有生態(tài)和游憩價(jià)值，開(kāi)始力圖通過(guò)限制河流利用方式而實(shí)現(xiàn)河流保護(hù)，如通過(guò)開(kāi)展反壩運(yùn)動(dòng)以及利用國(guó)家公園體系對(duì)河流進(jìn)行保護(hù)。直到20世紀(jì)50年代末，建立專(zhuān)門(mén)的河流保護(hù)地開(kāi)始被人陸續(xù)提出。1957年之后，由于反壩運(yùn)動(dòng)深入人心，環(huán)保主義者逐漸達(dá)成了通過(guò)保護(hù)地體系實(shí)現(xiàn)河流保護(hù)的共識(shí)，但未正式提出河流保護(hù)地的概念。1959年，美國(guó)國(guó)家水資源特別委員（Selected Committee on National Water Resources，SCNWR，特為限制大壩而建）在一次會(huì)議上第一次正式提出建立“河流保護(hù)地”，但這仍然只是愿景，也沒(méi)有成熟的方案。

20世紀(jì)60年代初，SCNWR一直致力于通過(guò)國(guó)家立法以正式建立全國(guó)第一條國(guó)家河流，嘗試將已有較好研究基礎(chǔ)的Current河作為試點(diǎn)，但未成功。1963年，SCNWR進(jìn)一步將Current河的范圍擴(kuò)大到其干流Ozark，提出“Ozark國(guó)家河流”提案，并通過(guò)了參議院投票。但由于其主要強(qiáng)調(diào)荒野保護(hù)，幾乎完全限制了河流的開(kāi)發(fā)，沒(méi)有顧忌到部分利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，在眾議院并未獲得通過(guò)。1964年，通過(guò)修改，將“Ozark國(guó)家河流”改為“Ozark國(guó)家風(fēng)景河道”，提案最終被通過(guò)，成為了第一條由聯(lián)邦立法確定、由國(guó)家進(jìn)行保護(hù)的河流。但是，當(dāng)時(shí)的政府和公眾對(duì)于應(yīng)該建立什么樣的河流保護(hù)地體系仍不十分清楚。通過(guò)不斷的研究、爭(zhēng)論和探索，WSRS這一概念才最終形成。

（2）荒野風(fēng)景河流體系的理念的提出與完善。起源于19世紀(jì)初期的荒野思想是WSRS建立的思想基礎(chǔ)，其核心在于尊重、保護(hù)那些不受人類(lèi)影響，人類(lèi)到達(dá)只為參觀(guān)而不居住的區(qū)域[16]。1953年，首次出現(xiàn)的荒野河流（Wild River）是WSR的雛形，也是荒野思想在河流領(lǐng)域的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)河流的自然特性及野生生物。但荒野河流的提法具有較大的局限性：一方面，過(guò)于強(qiáng)調(diào)河流的自然價(jià)值，忽略了公眾對(duì)河流游憩的需求;另一方面，由于美國(guó)自然區(qū)域特征東西部差異較大，西部河流相對(duì)東部河流具備更高的自然價(jià)值。荒野河流有突出自然價(jià)值，西部河流的自然價(jià)值得到了認(rèn)可，而東部河流的其他價(jià)值被忽視。

游憩價(jià)值保護(hù)是WSRS建立的重要?jiǎng)恿?。為確定荒野的游憩價(jià)值，1960年國(guó)會(huì)特別成立了“戶(hù)外游憩資源調(diào)查委員會(huì)（Outdoor Recreation Resources Review Commission）”，并首次全面調(diào)查了公民的戶(hù)外游憩需求，結(jié)果表明河流的自然狀態(tài)是滿(mǎn)足公民游憩需求的必需[17]。1962年，內(nèi)政部成立戶(hù)外游憩管理局（Bureau of Outdoor Recreation），負(fù)責(zé)保護(hù)荒野游憩價(jià)值。1963年，當(dāng)時(shí)的內(nèi)政部部長(zhǎng)Udall，提出了基于游憩進(jìn)行河流保護(hù)的新觀(guān)點(diǎn)：“我們的子孫后代將對(duì)我們是否保護(hù)了河流自然狀態(tài)下的游憩價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)，目前我們還有部分河流擁有較高的戶(hù)外游憩價(jià)值，荒野河流應(yīng)是河流游憩遺產(chǎn)的載體”。這種觀(guān)點(diǎn)，將荒野河流的內(nèi)涵從單純強(qiáng)調(diào)自然價(jià)值擴(kuò)展到游憩價(jià)值，并使河流游憩價(jià)值保護(hù)貫穿WSRS建立、發(fā)展的全過(guò)程。

反壩運(yùn)動(dòng)是WSRS建立的直接作用力。美國(guó)有一百多年的建壩歷史，隨著大壩數(shù)量的逐漸增加，一系列生態(tài)問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)，如阻斷魚(yú)類(lèi)遷徙、破壞水生生物生存環(huán)境、破壞下游生物棲息地等等[18]，最重要的原因是大壩阻隔了河流自然流動(dòng)。自20世紀(jì)初開(kāi)始，以保持河流自然流動(dòng)狀態(tài)為旗幟的反壩運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展。到50年代末，反壩運(yùn)動(dòng)的活動(dòng)范圍從國(guó)家公園之內(nèi)、靠近國(guó)家公園，擴(kuò)展到遠(yuǎn)離國(guó)家公園。原有的國(guó)家公園體系不能滿(mǎn)足河流保護(hù)的新需求，需要建立新的保護(hù)地類(lèi)型，直接促成了WSRS得以最終建立。反壩運(yùn)動(dòng)希望保持河流自然流動(dòng)狀態(tài)的訴求，成為了WSRS的首要宗旨，也是WSRA頒布的科學(xué)基礎(chǔ)。

（3）籌備《荒野風(fēng)景河流法案》。在荒野河流理念臻于成熟的基礎(chǔ)上，內(nèi)政部完成了“荒野河流法案（Wild Rivers Act）”的起草工作。1964年，該提案正式提交國(guó)會(huì)，成為第一個(gè)有關(guān)河流保護(hù)地體系的提案，但考慮到荒野河流所包含的游憩保護(hù)理念，國(guó)會(huì)將法案名稱(chēng)改為“荒野風(fēng)景河流法案（Wild and Scenic Rivers Act）”。1965年，參議院通過(guò)了法案，隨后眾議院卻暫停了投票表決。

至此，WSRS呼之欲出，1968年9月6日，眾議院議員表示同意法案頒布;1968年9月12日，眾議院進(jìn)行投票，以265：7高票通過(guò)了該法案;1968年10月2日，約翰遜總統(tǒng)簽署WSRA[2]。

3.2體系完善階段（1968-1995年）

WSRA頒布之初，缺少管理方面的實(shí)踐積累，加之河流保護(hù)情況復(fù)雜， 需要通過(guò)不斷修訂、補(bǔ)充，才能完善系統(tǒng)治理和單元管理，從而實(shí)現(xiàn)WSRS穩(wěn)步發(fā)展。

（1）WSRA的修訂。1968年，WSRA直接指定了8段荒野風(fēng)景河流（Wild and Scenic River，WSR）（表2）以及27段潛在對(duì)象。隨后，在對(duì)WSR管理及潛在對(duì)象研究過(guò)程中，WSRA的弊端和缺陷逐漸顯露出來(lái)，聯(lián)邦政府和國(guó)會(huì)針對(duì)這一問(wèn)題，對(duì)WSRA進(jìn)行了完善和補(bǔ)充，主要內(nèi)容包括政府治理、前期研究及河流管理三個(gè)方面（表3）[19]。

政府治理方面的修訂內(nèi)容主要是聯(lián)邦政府在尊重各主體權(quán)益的基礎(chǔ)上，盡量為WSR建立提供多方面的支持，主要目的在于調(diào)動(dòng)各個(gè)管理主體的積極性，協(xié)調(diào)各個(gè)管理主體之間關(guān)系，減少矛盾和沖突，促進(jìn)各個(gè)機(jī)構(gòu)WSR保護(hù)工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

前期研究的修訂內(nèi)容主要是提高前期研究的科學(xué)性及保護(hù)性。對(duì)于潛在WSR，一方面要確保足夠的空間范圍及時(shí)間保證，另一方面，要確保研究對(duì)象在研究階段能夠得到足夠的保護(hù)。這種規(guī)定有利于在研究期間內(nèi)，維持河流價(jià)值的穩(wěn)定性，確保科學(xué)研究的系統(tǒng)性和完整性，提高對(duì)河流價(jià)值認(rèn)識(shí)的準(zhǔn)確性及河流保護(hù)的有效性。

河流管理的主要修訂內(nèi)容包括管理范圍及管理規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定補(bǔ)充及細(xì)化，其中1986年關(guān)于“綜合管理計(jì)劃（Comprehensive Management Plan）”的修訂最具有代表性。通過(guò)修訂，使得河流的研究、指定、發(fā)展、管理統(tǒng)一于綜合管理計(jì)劃之中，增加了WSRS管理的系統(tǒng)性;對(duì)管理權(quán)、使用權(quán)、地役權(quán)等做出了明確規(guī)定，確保河流價(jià)值不受破壞的前提下，尊重私人及社區(qū)的合理所有權(quán)及使用權(quán)，切實(shí)將WSR周邊居民納入到河流保護(hù)陣營(yíng)，體現(xiàn)了WSRS“河流保護(hù)與社區(qū)發(fā)展雙贏”的宗旨。

將對(duì)潛在WSR研究的最終責(zé)任從聯(lián)邦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)至總統(tǒng)，相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)潛在河流進(jìn)行研究，準(zhǔn)備研究報(bào)告，提交總統(tǒng)后才能送至國(guó)會(huì)審批。

將1968年指定的27段潛在WSR的研究時(shí)間從5年改為10年，并在研究的10年間對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。

對(duì)潛在WSR進(jìn)行研究時(shí)，將涉及私人土地的潛在WSR進(jìn)行優(yōu)先研究，改變?cè)榷ǖ膶?duì)將遭受損害的潛在WSR進(jìn)行優(yōu)先研究的情況。

對(duì)潛在WSR的研究及管理必須符合1970年頒布的《國(guó)家環(huán)境法》。

為了保證充足的研究時(shí)間，將WSR邊界確定時(shí)間從原來(lái)的兩年增加至三年。

阿拉斯加州內(nèi)的WSR及潛在對(duì)象均遵從《阿拉斯加國(guó)家利益的土地保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，如將臨時(shí)邊界確定為普通高水位線(xiàn)往外0.8 km，面積不超過(guò)1.6 km.2，是其他WSR的兩倍;將潛在WSR的研究范圍擴(kuò)大為普通高水位線(xiàn)往外3.22 km范圍內(nèi)的所有公共土地。

WSR的臨時(shí)邊界為普通高水位線(xiàn)往外0.4 km，但潛在WSR的研究范圍不受其限制，可依據(jù)需要擴(kuò)大或縮小。

將對(duì)潛在WSR的保護(hù)時(shí)間從原來(lái)的研究階段，改為從確定研究到國(guó)會(huì)正式批復(fù)階段，避免潛在WSR在審批階段遭到破壞。[ZB）]

對(duì)WSR景觀(guān)的管理范圍從原來(lái)的“可視范圍”改為邊界內(nèi)的所有區(qū)域。

相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)獲得WSR邊界內(nèi)或部分位于邊界外的土地所有權(quán)，用于符合WSRS保護(hù)目的土地使用。

明確賦予內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)WSR及國(guó)會(huì)指定研究河流邊界內(nèi)聯(lián)邦土地的管理權(quán)。

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可租賃私人土地進(jìn)行符合WSRA要求的利用。

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)獲得的土地或資源在進(jìn)行管理決策時(shí)，仍應(yīng)參考原所有者建議。

每段河流納入體系均需完成“綜合管理規(guī)劃”。

提出“地役權(quán)”，用于保護(hù)資源原使用者權(quán)益，減少矛盾。

（2）管理機(jī)制的完善。WSR管理機(jī)制具有“聯(lián)邦管理為主，混合管理或地方管理為輔”的特點(diǎn)，早期的WSRS都是由國(guó)家林務(wù)局（USFS）、國(guó)家公園管理局（USNPS）、國(guó)家土地管理局（BLM）、國(guó)家魚(yú)類(lèi)與野生動(dòng)物管理局（USFWS）四大聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)管理或聯(lián)合管理[20]。但隨著數(shù)量的增加，部分WSR在考慮資源所有者及使用者關(guān)系時(shí)，聯(lián)邦開(kāi)始將州政府納入到管理主體中[21]，WSRS形成四種管理模式：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)單獨(dú)管理、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合作管理、州政府單獨(dú)管理、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)-州政府-當(dāng)?shù)卣餐芾?。?lián)邦機(jī)構(gòu)是WSR最主要的管理主體，州政府單獨(dú)或參與管理的WSR數(shù)量稀少，僅有26段。

隨著WSR數(shù)量的增加和管理主體的增多，如何協(xié)調(diào)各個(gè)管理主體之間的關(guān)系，成為整個(gè)WSRS發(fā)展必須重點(diǎn)考慮和優(yōu)先解決的問(wèn)題。1993年，一些環(huán)保組織向聯(lián)邦政府建議應(yīng)成立一個(gè)新的跨機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)組織。隨后，BLM、USNPS、USFS三家管理機(jī)構(gòu)代表，在波特蘭對(duì)協(xié)調(diào)組織性質(zhì)及責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行商討，并形成草案[22]。1995年4月，四大聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在華盛頓特區(qū)簽署IWSRCC章程[23]，由內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)共同正式通過(guò)批準(zhǔn)IWSRCC正式成立。IWSRCC通過(guò)聯(lián)席會(huì)議方式發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，每年舉行一次工作會(huì)議，任何與WSR相關(guān)的利益主體及公民均可參與;平時(shí)，各個(gè)管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人則通過(guò)視頻會(huì)議討論緊急事件。IWSRCC已成為各機(jī)構(gòu)共同管理WSRS的重要平臺(tái)，加強(qiáng)了跨部門(mén)的合作管理及協(xié)調(diào)統(tǒng)一，完善了管理機(jī)制。

3.3平穩(wěn)發(fā)展階段（1996年至今）

經(jīng)過(guò)前30年的發(fā)展，WSRS已在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)河流突出價(jià)值的保護(hù)，在政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)能力沒(méi)有發(fā)生重大變化的情況下，WSRS的發(fā)展進(jìn)入了平穩(wěn)階段。各個(gè)聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)在重新審視WSRS發(fā)展的基礎(chǔ)上，分析了各自管轄的WSRS成敗之處，并提出相應(yīng)提升措施，以實(shí)現(xiàn)了WSRS政府治理和單元管理的自我完善，以USFS、NPS的舉措最有代表性，這一期間新增的WSR均由其努力達(dá)成并接受其管理。

USFS 提出了“2010-2014荒野及WSRS項(xiàng)目計(jì)劃”。WSRS成立以來(lái)，USFS一直是保護(hù)河流、推動(dòng)體系發(fā)展的最重要機(jī)構(gòu)之一，在WSR的規(guī)劃、管理等方面形成了一套完善的措施。2009年，USFS制定了詳細(xì)的 “2010-2014荒野及WSRS項(xiàng)目計(jì)劃”，在野外工作，規(guī)劃、制度更新、培訓(xùn)、教育、立法支持、志愿者管理、資源監(jiān)控、增加資金渠道等方面，提高對(duì)WSR的監(jiān)督與管理，其目標(biāo)旨在提高體系支持度、構(gòu)建管理能力、提高管理效率[24]。

USNPS提出了 WSR管理新計(jì)劃并成立指導(dǎo)委員會(huì)。2007年，USNPS的WSR專(zhuān)案組在總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：首先，WSRS的管理存在一系列問(wèn)題，如法律授權(quán)不足、管理行為不夠一致、工作培訓(xùn)缺乏等;其次，現(xiàn)有的管理措施和手段未能很好地解決WSR及其周邊發(fā)生的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題;最后，“最瀕危河流名錄（Most Endangered Rivers）”提出，每年增加的河流至少要有2段屬于USNPS管轄范圍內(nèi)，而現(xiàn)有的保護(hù)力度遠(yuǎn)不及此。因此，USNPS創(chuàng)建了一個(gè)新的WSR管理計(jì)劃，并成立指導(dǎo)委員會(huì)，其主要內(nèi)容包括鞏固管理、協(xié)助員工培訓(xùn)、推廣監(jiān)督計(jì)劃、建設(shè)更多的WSR等內(nèi)容[25]。

4影響荒野風(fēng)景河流體系發(fā)展的主要因素

經(jīng)過(guò)50年的發(fā)展，WSRS逐步成熟，其發(fā)展速率、發(fā)展規(guī)模、治理能力和管理水平受很多因素的影響，其中環(huán)保主義者的倡導(dǎo)、聯(lián)邦政府的交替、聯(lián)邦與地方的博弈以及沿河土地權(quán)屬是重要因素。

4.1河流保護(hù)主義者的推動(dòng)

作為民主國(guó)家，美國(guó)民間環(huán)保力量十分強(qiáng)大，河流保護(hù)主義者（包括個(gè)人和組織）是WSRS建立及發(fā)展的中堅(jiān)力量。個(gè)人河流保護(hù)主義者倡導(dǎo)的河流保護(hù)觀(guān)念，為WSRS的提出奠定了思想基礎(chǔ)。19世紀(jì)50年代，以John、Frank Craighead兄弟為代表的生物學(xué)家們首先關(guān)注到河流保護(hù)問(wèn)題，通過(guò)制作視頻、發(fā)表文章宣傳河流保護(hù)觀(guān)念。1953年，他們?cè)谝粋€(gè)河流宣傳視頻中第一次提到“Wild River”這一概念;1957年，他們首次將河流分為自然、半自然、半利用、利用四類(lèi);同年，在生物學(xué)家Paul Bruce Dowling的研究和建議下，密蘇里州憲章明確提出放棄原先計(jì)劃的Current河建壩項(xiàng)目;1959年，John、Frank Craighead首次正式呼吁聯(lián)邦政府成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的國(guó)家河流保護(hù)體系;1964年，John、Frank Craighead草擬完成了“Wild Rivers Act”等等。這些工作為以后WSRS正式建立奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。

河流保護(hù)NGO開(kāi)展的反壩運(yùn)動(dòng)促成WSRS的建立。20世紀(jì)50年代，墾務(wù)局（Bureau of Reclamation）計(jì)劃在科羅拉多河的最大支流上修建回聲谷公園大壩，反壩組織立即對(duì)此發(fā)起了聲勢(shì)浩大的反抗運(yùn)動(dòng)，1956年國(guó)會(huì)最終宣布取消這項(xiàng)工程，這是反壩運(yùn)動(dòng)的首次勝利;20世紀(jì)60年代初，墾務(wù)局又打算在科羅拉多河遠(yuǎn)離保護(hù)區(qū)的河段上修建兩座大壩，反壩者從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境兩個(gè)角度對(duì)該工程得失進(jìn)行分析，得到了高度認(rèn)同，并取得了反壩運(yùn)動(dòng)勝利[26]。一系列的反壩運(yùn)動(dòng)，使聯(lián)邦政府意識(shí)到：一些具有獨(dú)特價(jià)值的河流，需要通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的河流保護(hù)地方式進(jìn)行保護(hù)。

各種河流保護(hù)協(xié)會(huì)不斷推動(dòng)著WSRS的發(fā)展。1973年，美國(guó)河流保護(hù)協(xié)會(huì)（American Rivers Conservation Council，ARCC）正式成立，這是一個(gè)全國(guó)性NGO，也是唯一為WSR“代言”的組織，其職責(zé)在于推廣WSRS以及致力于反壩拆壩運(yùn)動(dòng)[27]。ARCC成立后對(duì)體系的宣傳和推廣起到重要作用，民眾逐漸理解WSRS的保護(hù)理念，并加入到河流保護(hù)行列之中;1974年，在ARCC的努力下Chattooga河成為1968年之后首段由國(guó)會(huì)直接指定研究并正式納入體系的WSR;1975年，ARCC成功將29段河流納入研究范圍，并在之后陸續(xù)納入WSRS;2008年，ARCC又將40段河流納入WSRS研究范圍。地方性的河流保護(hù)組織，俄勒岡河流協(xié)會(huì)及阿拉斯加州山地俱樂(lè)部促成《俄勒岡州綜合荒野風(fēng)景河流法》《阿拉斯加國(guó)家利益的土地保護(hù)法》頒布。早在1970年阿拉斯加州山地俱樂(lè)部就致力于宣傳阿拉斯加州河流的獨(dú)特與原始，并強(qiáng)調(diào)“50000英畝的河流比50000英畝的荒野或國(guó)家公園重要得多”[2]。

4.2聯(lián)邦政府黨派交替的鉗制

民主和共和兩黨輪流執(zhí)政，導(dǎo)致美國(guó)聯(lián)邦政府在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、國(guó)防和外交等方面進(jìn)行左右擺動(dòng)，新任執(zhí)政黨對(duì)上任執(zhí)政黨的相關(guān)政策進(jìn)行壓制和拖延，甚至否定。執(zhí)政黨的交替對(duì)WSRS發(fā)展帶來(lái)的影響，產(chǎn)生較大的鉗制作用（圖1）。

1961-1969年為民主黨當(dāng)政，Udall擔(dān)任了肯尼迪和約翰遜兩任總統(tǒng)的內(nèi)政部部長(zhǎng)，對(duì)建立國(guó)家層面的河流保護(hù)地體系持有堅(jiān)定態(tài)度，是促成WSRS最終建立的重要原因。他提出保護(hù)河流游憩價(jià)值，為之后WSRS理念的確定奠定了基礎(chǔ);將河流的保護(hù)對(duì)象從西部河流擴(kuò)展到整個(gè)國(guó)家，認(rèn)為“WSRS應(yīng)該保護(hù)整個(gè)國(guó)家內(nèi)任何一條價(jià)值突出的河流”[2]，這是將WSRS上升到聯(lián)邦層面的關(guān)鍵舉措;率先將河流保護(hù)理念賦予保護(hù)實(shí)踐，切實(shí)推動(dòng)著WSRA的準(zhǔn)備及最終通過(guò)。

1969-1976年，共和黨執(zhí)政期間則采取相對(duì)消極的態(tài)度，7年間只增加20段河流，20世紀(jì)80年代以及21世紀(jì)初，里根及小布什政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、國(guó)防較為重視，環(huán)境保護(hù)較為消極，在他們的任期內(nèi)增加的WSR數(shù)量較少。1981年，受里根政府消極環(huán)境政策的影響，各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)WSRS呈現(xiàn)出消極態(tài)度。聯(lián)邦能源管理委員會(huì)公開(kāi)表態(tài)支持建立大壩;農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)甚至將USFS計(jì)劃納入WSRS的長(zhǎng)約812.7 km的河段削減到394.3 km;內(nèi)政部也改變了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)WSRS的支持態(tài)度，不再關(guān)注河流價(jià)值保護(hù)，取消了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)河流保護(hù)的機(jī)構(gòu)——遺產(chǎn)和游憩保護(hù)管理局等等。1981-1987年的7年間，WSRS只增加20段，是WSRS的低潮期[28-29]。

4.3生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益的博弈

WSRA 被認(rèn)為是調(diào)和國(guó)家層面的生態(tài)保護(hù)和以水壩開(kāi)發(fā)為中心的地方利益之間緊張關(guān)系的一種手段[2，30-31]。河流生態(tài)保護(hù)與水資源經(jīng)濟(jì)利用之間的博弈一直貫穿WSRS發(fā)展歷程，也是影響WSRS發(fā)展的重要因素。最為典型的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的博弈案例，當(dāng)屬眾議院對(duì)WSRA的審議過(guò)程。1964年，當(dāng)WSRA提案在參議院獲得通過(guò)之后，提交至眾議院，面對(duì)科羅拉多河，眾議院有兩難選擇：一方面，科羅拉多河有良好的水能指標(biāo)，可以有效發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和保障能源供給，也提交了修建5座大壩的提案;另一方面，科羅拉多河具有突出的生態(tài)、景觀(guān)和地質(zhì)等價(jià)值，其自流狀態(tài)也是WSRA需要保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象。科羅拉多河計(jì)劃建壩的提案和WSRA的提案之間存在難以調(diào)和的沖突，一時(shí)無(wú)法得到解決，眾議院只能暫停了投票表決WSRA。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建壩與生態(tài)保護(hù)的反壩之間的沖突難以調(diào)和，WSRA頒布而陷入了停滯。直到1968年，最終各方才達(dá)成科羅拉多河上游不再進(jìn)行任何經(jīng)濟(jì)利用的共識(shí)，為WSRA在眾議院的最終投票表決奠定了基礎(chǔ)。

WSRA明確保護(hù)河流自然狀態(tài)，反對(duì)河流上的大壩建設(shè)，這必然損害一部分人的利益。由于美國(guó)聯(lián)邦政府主要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)的國(guó)家事務(wù)，而州政府主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方事務(wù)。大部分州政府追求地方的經(jīng)濟(jì)利益，因而對(duì)WSRS的態(tài)度持謹(jǐn)慎態(tài)度，但也有一小部分州政府也積極參與，加利福利亞州是其中的典型代表。加州政府與當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織一起積極進(jìn)行河流保護(hù)，成立了州級(jí)荒野風(fēng)景河流體系[32]，也積極參與到WSRA的管理之中，參與管理WSR的數(shù)量有5段，是全國(guó)州級(jí)層面數(shù)量最多的。

4.4沿河土地權(quán)屬的制約

美國(guó)是有多種土地所有形式并存的國(guó)家，土地所有制包括私人所有，聯(lián)邦所有，州及地方政府所有三種形式，以私有為主，聯(lián)邦政府擁有的土地只占全國(guó)土地的一小部分。美國(guó)所有土地都實(shí)行有償使用，法律明確規(guī)定土地可以買(mǎi)賣(mài)和出租。聯(lián)邦政府為了保護(hù)事業(yè)，有三種模式解決土地問(wèn)題：購(gòu)買(mǎi)保護(hù)地范圍內(nèi)私人土地——土地所有權(quán)的完全轉(zhuǎn)移;以保護(hù)地役權(quán)的方式獲得私有土地的部分產(chǎn)權(quán);保護(hù)地建設(shè)不占有私人土地的任何產(chǎn)權(quán)，對(duì)社區(qū)實(shí)施協(xié)商式共治[33]。同時(shí)，河流保護(hù)地是一種線(xiàn)型結(jié)構(gòu)，WSR流經(jīng)的土地面積較大而且周邊的土地類(lèi)型較多（如森林、農(nóng)田、居民區(qū)等），只得采用“尊重WSR廊道及周邊土地及水權(quán)原所有權(quán)”的方式。

對(duì)于保護(hù)地建設(shè)而言，最好的保護(hù)方法是將保護(hù)地范圍內(nèi)的土地國(guó)有化，即采用第一種方式。但解決土地問(wèn)題是十分困難的，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要從私人手上購(gòu)買(mǎi)土地，一方面受制于聯(lián)邦政府購(gòu)買(mǎi)資金數(shù)量和分配，另一方面在購(gòu)買(mǎi)獲得的土地或資源時(shí)仍應(yīng)還要考慮原所有者的意愿。第二種方式，是聯(lián)邦政府需要與州、地方政府就WSR周邊的土地問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。第三種方式，是對(duì)私人土地所有者進(jìn)行環(huán)境教育，使其土地主動(dòng)接受聯(lián)邦機(jī)構(gòu)管理，這一過(guò)程有時(shí)長(zhǎng)達(dá)10多年。近年來(lái)，幾乎沒(méi)有新的WSR通過(guò)指定法案，主要原因之一就是土地問(wèn)題解決非常困難。

若集中性解決了土地問(wèn)題，WSRS將有很大的發(fā)展，也在另一方面證實(shí)了土地對(duì)于WSRS發(fā)展的巨大影響。1980年，NPS致力于保護(hù)阿拉斯加州內(nèi)尚未被經(jīng)濟(jì)發(fā)展破壞的原始河流，在其努力下國(guó)會(huì)通過(guò)《阿拉斯加國(guó)家利益的土地保護(hù)法》有效解決了WSRS的土地問(wèn)題，一次性指定了25段WSR[34]。1988年， USFS大力保護(hù)公共土地上河流資源的政策，《俄勒岡州綜合荒野風(fēng)景河流法》得以頒布，為俄勒岡州一次性指定了40段WSR[35]。

5啟示

河流保護(hù)一直是美國(guó)保護(hù)地建設(shè)的重要領(lǐng)域，催生了美國(guó)國(guó)家公園體系和荒野體系。1907年，民眾為了保護(hù)約塞米蒂?lài)?guó)家公園內(nèi)圖奧勒米河（Tuolumne）上的赫奇赫奇山谷，山地俱樂(lè)部的締造者、自然保留主義者約翰·繆爾（John Muir）發(fā)起了長(zhǎng)達(dá)7年之久的抗議活動(dòng)，導(dǎo)致國(guó)會(huì)在1916年批準(zhǔn)了《國(guó)家公園法案》，標(biāo)志著“美國(guó)政府在一定程度上以立法的方式認(rèn)可了超功利自然保護(hù)的觀(guān)點(diǎn)”[36];1950年，墾務(wù)局計(jì)劃在恐龍國(guó)家遺址公園內(nèi)的科羅拉多河上興修電站引發(fā)的全國(guó)性反壩運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致國(guó)會(huì)在1964年通過(guò)了《荒野法案》，該法案通過(guò)是“美國(guó)文明的一個(gè)里程碑”[37]。在這些河流保護(hù)事件基礎(chǔ)上誕生的WSRS，是美國(guó)河流保護(hù)代表性成果和制度化方式，為世界河流保護(hù)地做出了積極示范作用，從其發(fā)展過(guò)程可以看出：荒野保護(hù)是WSRS產(chǎn)生的思想根源，滿(mǎn)足游憩是WSRS產(chǎn)生的民眾需求，反壩運(yùn)動(dòng)是WSRS的促成手段，政府治理是WSRS完善的主要方面。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的過(guò)程中，河流被過(guò)度利用，導(dǎo)致水質(zhì)下降、生態(tài)破壞。為此，中國(guó)政府提出堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的政策，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)。2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記參加在重慶召開(kāi)的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，明確指出“長(zhǎng)江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)?！?2016年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院提出的“河長(zhǎng)制”是解決復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，也是中國(guó)對(duì)河流保護(hù)制度的重大舉措。但是，強(qiáng)調(diào)污染水質(zhì)修復(fù)和污染防治，對(duì)于河流保護(hù)來(lái)說(shuō)只是開(kāi)始。1992年，美國(guó)國(guó)家科學(xué)研究委員會(huì)（United States National Research Council，NRC）明確提出“單單改變水質(zhì)，而缺少系統(tǒng)性的努力去重建河流中豐富的具有生物多樣性的野生動(dòng)物和植物群落，要完成修復(fù)是不可能的，也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的”[38]。

河流保護(hù)地體系作為保護(hù)陸地水域的自然環(huán)境和自然資源的重要載體[39]，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜水問(wèn)題的重要手段和河流保護(hù)的高級(jí)階段，但中國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)地體系中缺少專(zhuān)門(mén)針對(duì)河流的保護(hù)地類(lèi)型。以河長(zhǎng)制、國(guó)家公園體制建設(shè)為代表的生態(tài)文明制度建設(shè)為河流保護(hù)地體系建設(shè)提供了契機(jī)和可能性。建立起符合中國(guó)特色的河流保護(hù)地體系，將有利于完善保護(hù)地體系，促進(jìn)生態(tài)文明體制改革，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

但從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從1948年頒布《水污染控制法案》（Water Pollution Control Act）到1968年批準(zhǔn)WSRSA，期間長(zhǎng)達(dá)20年，也經(jīng)歷許多波折。中國(guó)河流保護(hù)要從現(xiàn)有的污染治理為主，發(fā)展到水污染治理和河流保護(hù)地建設(shè)并重，還有非常漫長(zhǎng)的道路。借鑒WSRS發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)，建立中國(guó)國(guó)家層面的河流保護(hù)地體系需要多方支持、上下發(fā)力：（1）中央政府要起決定性作用，要有戰(zhàn)略眼光，充分考慮河流保護(hù)、水資源利用和民眾游憩方面的需求，做好河流保護(hù)地建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，完善河流保護(hù)措施和保護(hù)地體系;（2）要發(fā)揮科研院所的作用，積極引導(dǎo)專(zhuān)家學(xué)者在生態(tài)、水資源、游憩等領(lǐng)域開(kāi)展深入研究，為河流保護(hù)地體系建設(shè)奠定扎實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。同時(shí)，積極開(kāi)展國(guó)際合作，積極學(xué)習(xí)美國(guó)、加拿大等成熟的河流保護(hù)地體系治理和單元管理經(jīng)驗(yàn);（3）發(fā)揮地方政府積極性，鼓勵(lì)有條件的省、市積極加入河流保護(hù)地建設(shè)行列。針對(duì)有條件的河流進(jìn)行試點(diǎn)研究和探索，在個(gè)別省區(qū)先行先試，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，從而使河流保護(hù)地建設(shè)逐步向全國(guó)推廣。

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