李燕英

（中共云南省委黨校 圖書館，云南 昆明 650111）

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底的發(fā)展新理念?！吧鐣咭械住狈从沉水?dāng)前和今后一段時期中國社會政策與經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同發(fā)展總體指導(dǎo)思想，也是現(xiàn)階段社會救助和社會保障工作的基本指導(dǎo)要求。2015年11月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，“扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)我國國際形象。”在脫貧攻堅中發(fā)揮社會政策托底作用，既是解決轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村發(fā)展改革現(xiàn)實問題的兜底性政策頂層設(shè)計，也是構(gòu)建中國特色社會主義社會政策理論的重要實踐與升華。

一、脫貧攻堅社會政策托底的內(nèi)容體系

按照中共中央關(guān)于決勝脫貧攻堅戰(zhàn)的基本要求，為如期實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口（建檔立卡戶）“兩不愁三保障”、貧困地區(qū)整體性“脫貧摘帽”，堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接是農(nóng)村脫貧攻堅社會政策托底的關(guān)鍵，將政府社會政策兜底與脫貧攻堅政策有機(jī)結(jié)合，形成一體化脫貧攻堅、扶貧開發(fā)格局，實現(xiàn)農(nóng)村低保對象和建檔立卡貧困人口脫貧致富的共同目標(biāo)

（一）發(fā)展產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)業(yè)支持

從中國的國情和面臨的形勢看，以革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片特困地區(qū)等為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)是當(dāng)前脫貧攻堅的重點區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后是制約脫貧致富的最現(xiàn)實障礙。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)應(yīng)堅持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機(jī)結(jié)合，圍繞農(nóng)村供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步理順政府、市場和社會在“三農(nóng)”工作的機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和社會組織等市場主體作用，通過黨組織+公司+合作社+農(nóng)戶合作模式，推動脫貧帶動能力強的特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的開發(fā)。實施諸如“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”強村富民、糧油扶貧、園藝作物扶貧、畜牧業(yè)扶貧、水產(chǎn)扶貧、中草藥扶貧、林果扶貧、木本油料扶貧、林下經(jīng)濟(jì)扶貧、林木種苗扶貧、花卉產(chǎn)業(yè)扶貧、竹產(chǎn)業(yè)扶貧等專項工程。支持農(nóng)林牧副漁、新型工業(yè)、雙創(chuàng)企業(yè)、農(nóng)村電商和鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)的多元化發(fā)展。

（二）勞務(wù)輸出與就業(yè)服務(wù)保障

勞務(wù)輸出脫貧是確保工資薪金性穩(wěn)定收入、可持續(xù)的重要渠道，也是挖掘貧困人口內(nèi)生動力，激發(fā)自身主動脫貧的關(guān)鍵，變“要我脫貧”為“我要脫貧”。通過加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸收農(nóng)村閑置勞動力；支持農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、生產(chǎn)加工企業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動當(dāng)?shù)刎毨丝诰偷鼐徒蜆I(yè)；依托區(qū)域間、部門間和行業(yè)間的扶貧協(xié)作、幫扶支援和投資開發(fā)等工作機(jī)制，開展多渠道勞務(wù)開發(fā)和技能培訓(xùn)，繼續(xù)鼓勵、支持和引導(dǎo)農(nóng)村勞務(wù)輸出流向中東部發(fā)達(dá)地區(qū)。實現(xiàn)勞務(wù)輸出和勞動力流轉(zhuǎn)需要政府、市場和社會在就業(yè)、培訓(xùn)和勞動保障等社會政策方面提供支撐。脫貧攻堅的社會就業(yè)政策托底著重解決的另一個問題，是為勞務(wù)輸出和就業(yè)提供智力幫扶和技能培育。為貧困家庭子女、未升學(xué)初高中畢業(yè)生等免費職業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)幫扶，為貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)、勞務(wù)輸出和人力資本開發(fā)提供保障政策，促進(jìn)其穩(wěn)定就業(yè)。

（三）易地扶貧搬遷和保障性住房政策

安全穩(wěn)固的住房作為“兩不愁三保障”脫貧標(biāo)準(zhǔn)最為艱巨的任務(wù)，農(nóng)村貧困地區(qū)很多因地理位置偏僻、生存環(huán)境脆弱、發(fā)展空間缺乏、交通基礎(chǔ)薄弱，造成“一方水土養(yǎng)不活一方人”的困境，需要在易地搬遷安置上著力。按照搬遷人口“搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧”的基本思路，在省級層面統(tǒng)籌貧困地區(qū)異地扶貧搬遷。通?？梢圆扇〖邪仓门c分散安置兩種模式，縣級政府統(tǒng)籌整合中央財政預(yù)算內(nèi)投資、地方政府債券、專項建設(shè)基金、長期貼息貸款等涉農(nóng)資金，采取財政補助、貼息擔(dān)保承接資金運作和工程組織實施，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建與統(tǒng)規(guī)自建相結(jié)合，推進(jìn)整村、建檔立卡戶組團(tuán)等遷入移民新村、小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)。另一方面，也可采取“插花”搬遷模式，扶持進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)轉(zhuǎn)非貧困戶購買、租住城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房和村鎮(zhèn)保障房，統(tǒng)籌易地搬遷安置區(qū)（點）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提供基本公共服務(wù)和社區(qū)社會救助保障政策，健全優(yōu)化安置區(qū)（點）社區(qū)管理服務(wù)。

（四）生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)補償

中國的貧困地區(qū)處于森林、草原、荒漠、濕地自然生態(tài)區(qū)、大江大河流域水源區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)。既是新一輪脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，又對全國生態(tài)保護(hù)、環(huán)境承載起到關(guān)鍵作用。因此，建立貧困地區(qū)生態(tài)修復(fù)與補償機(jī)制，既能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，又能助推貧困人口的脫貧致富?？蛇x取的辦法包括加大對重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，按照“誰受益、誰補償”原則，健全貧困地區(qū)自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制和補償機(jī)制。通過對區(qū)域間生態(tài)資源使用補償、碳排放指數(shù)平衡、江河流域和重要水源地生態(tài)效益補償?shù)葎討B(tài)調(diào)整機(jī)制，擴(kuò)大對貧困地區(qū)和貧困人口的生態(tài)保護(hù)補償；支持在貧困地區(qū)增加政府購買環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)公益崗位，實現(xiàn)貧困人口就地就業(yè)脫貧。實施易地扶貧搬遷后原住地土地復(fù)墾、還林還草等生態(tài)修復(fù)補償，不斷擴(kuò)大貧困地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)區(qū)域，確保脫貧攻堅與生態(tài)文明同步發(fā)展。

（五）“兩免一補”義務(wù)教育均衡發(fā)展

農(nóng)村脫貧攻堅的教育政策托底的任務(wù)在于全面兜底貧困家庭子女學(xué)學(xué)齡期至高中（職中）教育和貧困人口技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，有效截斷貧困的代際傳遞。同時，通過“教育均衡發(fā)展”“全面改薄”“國培計劃”等工程，增加對農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善、鄉(xiāng)村教學(xué)師資配備、職校職院技能培訓(xùn)、城鄉(xiāng)學(xué)校結(jié)對幫扶等方面投入，不斷提升貧困地區(qū)辦學(xué)水平。在就學(xué)保障方面，完善學(xué)齡期困難學(xué)生教育資助救助政策，確保對貧困學(xué)生應(yīng)助盡助，如期完成學(xué)業(yè)和順利畢業(yè)。

（六）“新農(nóng)合”與健康醫(yī)療救助一體化

健康衛(wèi)生作為建檔立卡貧困戶“兩不愁三保障”脫貧的基本條件，農(nóng)村脫貧攻堅醫(yī)療保障包括基本醫(yī)療保險、大病救助、生育保險、傳染病防治、突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)療援助等救助制度和機(jī)制，以及對建檔立卡貧困人口實施縣級政府公共財政全額補貼“新農(nóng)合”、大病保險和醫(yī)療救助等基本醫(yī)療保險個人繳費部分。深化分級診療制度，提高貧困人口基本醫(yī)療保險和住院費報銷比例，逐步降低貧困人口大病保險起付線。建立建檔立卡貧困人口先診療后付費的結(jié)算機(jī)制。提升縣級公立醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生計生服務(wù)站等的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。借助信息系統(tǒng)/信息技術(shù)推進(jìn)城市診療資源和咨詢遠(yuǎn)程服務(wù)、在線服務(wù)，建立發(fā)達(dá)地區(qū)三甲醫(yī)院與貧困縣縣級公立醫(yī)院一對一幫扶機(jī)制。支持貧困地區(qū)優(yōu)先實施基層中醫(yī)藥服務(wù)能力提升工程和中藥民族藥資源開發(fā)利用，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村醫(yī)生的養(yǎng)老待遇。

（七）社會救助與最低生活保障

受城鄉(xiāng)社會保障制度二元體系影響，農(nóng)村低保救助基數(shù)和額度與城市低保存在較大差距。將無法脫貧的建檔立卡貧困戶納入社會保障兜底是發(fā)揮農(nóng)村脫貧攻堅社會政策托底作用的“終極”措施。特別是經(jīng)過改革開放40年的積累，政府完全有能力承擔(dān)這樣的責(zé)任。在具體的救助辦法上，第一，實現(xiàn)“三個銜接”，即動態(tài)調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的銜接；最低生活保障制度與教育救助、醫(yī)療救助、勞動就業(yè)、廉租房保障房購租補助等專項救助制度的銜接；農(nóng)村社會保障兜底與扶貧開發(fā)項目和政策的銜接。第二，實現(xiàn)縣級涉農(nóng)資金和公共財政對低保戶和建檔立卡貧困戶的社會救助個人繳存部分的政策性兜底。

二、農(nóng)村脫貧攻堅社會政策實施中存在的問題

（一）貧困人口識別不精準(zhǔn)與動態(tài)變化

習(xí)近平同志反復(fù)多次強調(diào)要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。要筑牢精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)，通過建檔立卡，摸清貧困人口底數(shù)，做實做細(xì)，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。［1］當(dāng)前，貧困人口識別不精準(zhǔn)與動態(tài)變化管理不及時，既是脫貧攻堅工作中存在的首要問題，也是影響脫貧攻堅進(jìn)程的最大現(xiàn)實阻礙。

1.受益方的逆向選擇，救助補貼成為各方爭奪的“福利包”。過去，多數(shù)農(nóng)戶不愿參評參選低保戶、貧困戶，認(rèn)為是“不勞而獲”的不光彩行為，但近年來對建檔立卡貧困戶堆積式幫扶政策的累積形成的“福利包”，尤其一些地方政府為爭取早日脫貧摘帽而不顧自身財力的“大水漫灌”式脫貧運動，使得農(nóng)戶競相追逐建檔立卡，甚至出現(xiàn)財政供養(yǎng)、經(jīng)商辦企業(yè)、擁有商品房、個體工商經(jīng)營對象等，都認(rèn)定為建檔立卡貧困戶的錯誤做法。

2.農(nóng)村低保政策的福利化傾向，背離了低保制度設(shè)計的初衷。受制于傳統(tǒng)“不患寡而患不均”、鄉(xiāng)土社會“熟人關(guān)系”以及人民公社集體化福利分配的影響，農(nóng)村最低生活保障制度具體落實到村組之后，仍然大量存在低保輪流瓜分的情形。在流程設(shè)計上，低保金已經(jīng)直接進(jìn)入貧困人口個人賬戶，但仍可能由村組干部收回再次分配。這在邊疆地區(qū)和民族地區(qū)的貧困農(nóng)村尤為突出。與有相當(dāng)大的差距。

3.責(zé)任主體急于求成，脫貧考核逆向選擇。鑒于國家脫貧攻堅部署的時間要求，導(dǎo)致部分地方政府在制定脫貧攻堅時間表和路線圖時，層層加碼，擅自提高標(biāo)準(zhǔn)。過去是千方百計保貧困帽子，現(xiàn)在是匆匆忙忙甩掉貧困帽子。甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部為便于脫貧摘帽，存在虛假識別，故意安排不符合建檔立卡和低保條件的農(nóng)戶進(jìn)入脫貧對象數(shù)據(jù)庫，直接影響建檔立卡的準(zhǔn)確性，造成大量的錯評、漏評和錯退。

4.識別、認(rèn)定程序和規(guī)范落實不到位。特別是在低保戶、貧困戶、建檔立卡戶之間的關(guān)系上，識別不精準(zhǔn)有三種情形：一是把認(rèn)定脫貧作為福利待遇均分或輪流享受。二是為便于推出摘帽，虛假識別。三是任人唯親，“三評四定”走過場。

5．非戶籍人口識別和認(rèn)定的錯漏。還存在一種不容忽視的情形，就是對低保戶和建檔立卡貧困戶中非戶籍人口的識別和認(rèn)定。這種處于政策空白地帶的人群，多數(shù)情況下被排除在現(xiàn)行社會政策保障服務(wù)范圍之外。特別在邊境地區(qū)、民族地區(qū)，因跨國婚姻關(guān)系，導(dǎo)致外籍人口和非婚生子女等，因無法落戶，積貧淤困加劇。

（二）社會保障兜底貧困人口基數(shù)多重壓力

盡管2013年至2016年4年間，中國農(nóng)村年均減少貧困人口數(shù)超過1000萬，累計脫貧人口數(shù)達(dá)5564萬；貧困發(fā)生率也從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，但農(nóng)村低保兜底的人口規(guī)模還太大。主要分布在832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、集中連片特困地區(qū)縣（貧困縣）和12.8萬個建檔立卡貧困村，多數(shù)西部省份的貧困發(fā)生率超過10%，8個民族聚居省區(qū)貧困發(fā)生率達(dá)12.1%。因此，不論從絕對數(shù)量還是分布區(qū)域來看，實現(xiàn)5630萬貧困人口、832個貧困縣如期脫貧摘帽，仍面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.剩余貧困人口的貧困程度深。處于深度貧困的農(nóng)村貧困群體的收入水平與全國平均收入水平差距巨大。長期處于收入極低、住房蔽陋、生活難以為繼的絕對貧困侵?jǐn)_。即便是與貧困地區(qū)人均收入相比，也有相當(dāng)大的差距，特別是在貧困的代際傳遞作用下，導(dǎo)致脫貧致富比一般的脫貧更加困難。

2.貧困地區(qū)和貧困人口的自身造血能力不足。從發(fā)展環(huán)境看，特別貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為貧瘠，發(fā)展的動能不足。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)制造能力競爭，對縮小貧困地區(qū)與全國發(fā)展差距帶來新挑戰(zhàn)。

3.貧困人口社會組成復(fù)雜。第一，貧困地區(qū)和群體社會發(fā)展背景復(fù)雜，土地荒漠化生態(tài)脆弱型貧困、直過民族、特有少數(shù)民族社會發(fā)育滯后型貧困、邊境一線生產(chǎn)條件薄弱型貧困以及地方病高發(fā)區(qū)貧困，這些都是導(dǎo)致長期貧困的特殊類型。［2］第二，貧困人口自身缺乏信心，思想貧瘠，存在福利依賴思想。第三，貧困人口社會救助剛性支出巨大，存在長期的一般性財政轉(zhuǎn)移支付的壓力，缺乏可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)致富和勞務(wù)輸出致富途徑和模式。

（三）社會政策頂層設(shè)計與執(zhí)行時差

社會政策體系的整體設(shè)計，需要各社會救助制度之間的功能定位關(guān)聯(lián)配合，堵塞制度漏洞，杜絕制度間的矛盾沖突。從中國的社會政策和社會救助實踐看，低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險等，大多數(shù)經(jīng)歷了從城市到農(nóng)村、從發(fā)達(dá)地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)的試點——推行——政策完善的發(fā)展模式，在社會救助和社會保障各個領(lǐng)域，都是自上而下的頂層政策設(shè)計方式。由于地區(qū)間發(fā)展差異和社會保障準(zhǔn)備就緒程度不一，導(dǎo)致在政策的實施過程中存在諸多的滯后，致使社會政策作用的發(fā)揮沒能達(dá)到預(yù)期，甚至在局部造成負(fù)面的效應(yīng)。

1.政策擠占和溢出效應(yīng)問題突出?？傮w上，社會救助項目的功能應(yīng)當(dāng)是“托底線”，切實解決好受益群體公正合理地享受國家社會保障的基本權(quán)益，有序促進(jìn)推進(jìn)社會公平正義。但是，在實際執(zhí)行層面，即使在《社會救助條例》頒布施行之后，有關(guān)社會救助和基本公共服務(wù)的供給和考核，通常延續(xù)各自的既定模式，相互之間沒能形成統(tǒng)一整合機(jī)制。以低保為例，救助項目的功能，可能被異化為維穩(wěn)福利、籠絡(luò)宗族關(guān)系和人情的鄉(xiāng)村治理手段。有的地方，社會救助政策成為利益均沾的“大鍋飯”政策福利。

2.政策時差問題顯現(xiàn)。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署中，中共中央系統(tǒng)提出圍繞貧困人口“兩不愁三保障”目標(biāo)，確立了“七個一批”“六個精準(zhǔn)”的發(fā)展性脫貧的措施。在目標(biāo)、任務(wù)和時間壓實之后，按照現(xiàn)行的政府管理體制，國務(wù)院各部委、省、州市、縣各級政府分別制定出臺相應(yīng)的實施方案和措施。在脫貧攻堅的最后沖刺階段，必將導(dǎo)致響應(yīng)的延時性，以致不能充分發(fā)揮其精準(zhǔn)政策的優(yōu)勢，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對貧困農(nóng)戶的“最后一公里”存在落實遲滯性，導(dǎo)致時間的擠壓。

3.第三方評估呈現(xiàn)滯后性。在全面推行脫貧摘帽績效評價實行第三方評估的具體實踐中，課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實際存在時間差和評價的滯后性、不一致性。第三方評估情況與主體評估的反差較大，究其原因，我們認(rèn)為與第三方評估介入的時機(jī)有關(guān)。第三方評估往往是在脫貧實施后才進(jìn)入，成為典型的事后評估，難以對脫貧攻堅全過程的準(zhǔn)確評定；省際交叉評估，雖然在一定程度避免了這個問題，但其抽樣調(diào)查的客觀性，仍存在可操作空間，也不能全面反映出實際情況。

（四）社會救助標(biāo)準(zhǔn)和社會支出比例偏低

從總體上看，中國農(nóng)村社會救助保障水平仍然偏低。第一，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低的水平。2015年城市居民低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年5413.2元；農(nóng)村居民低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年3177.6元，分別僅為同期城市居民人均可支配收入的17.4%（2013年為16.6%） 和農(nóng)村人均純收入的29.5（2013年為27.3%）。與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的低保社會政策相比，處于總體偏低的水平。第二，中國政府的社會救助財政支出比例也處于較低的水平。根據(jù)2011年民政部對社會救助投入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們將社會救助所涉及的相關(guān)項目進(jìn)行累加，并加上扶貧開發(fā)項目投入資金。其結(jié)果是中央和地方各級政府對社會救助和扶貧開發(fā)的投入總量占GDP總量不到1%（2011）。［3］當(dāng)然，到了2015年，中央關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)決定實施以后，這個問題得以全面改善。當(dāng)然，中國社會政策托底與國外發(fā)達(dá)國家社會福利保障有本質(zhì)的區(qū)別。我們的社會救助和社會保障，除了解決貧困人口的基本家計生活，還要引導(dǎo)貧困家庭自力更生、勤勞致富。

三、決勝脫貧攻堅發(fā)揮社會政策托底作用的對策

當(dāng)前，脫貧攻堅進(jìn)入倒排工期的關(guān)鍵時期。［4］農(nóng)村脫貧攻堅社會政策托底的組合政策處于實施落地、效果呈現(xiàn)和措施改進(jìn)的融合過程中，為此，要充分發(fā)揮執(zhí)政主體的政治能力和社會動員優(yōu)勢，整合各方力量，才能打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會。

（一）建立互聯(lián)網(wǎng)+社會救助數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺，確保全程精準(zhǔn)

1.建立健全貧困家庭和人口信息動態(tài)庫。借助信息技術(shù)工具，及時更新數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對建檔立卡戶、低保戶家庭人口狀況、健康狀況、收入狀況、財產(chǎn)狀況等的動態(tài)管理。

2.統(tǒng)一社會救助和扶貧開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺。進(jìn)一步整合分屬民政、人力資源社會保障、扶貧等部門的管理信息系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)門戶網(wǎng)站，實現(xiàn)全國低保信息系統(tǒng)和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。運用數(shù)據(jù)遷移、數(shù)據(jù)甄別、數(shù)據(jù)同步等數(shù)據(jù)庫技術(shù)，加強信息核對與甄別，及時更新農(nóng)村低保對象和建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)，確保信息準(zhǔn)確完整，建立統(tǒng)一的社會救助和扶貧開發(fā)大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺。

3.推行互聯(lián)網(wǎng)+社會救助在線服務(wù)。借助信息系統(tǒng)/信息技術(shù)和移動網(wǎng)絡(luò)，建立貧困發(fā)生率預(yù)警系統(tǒng)、建檔立卡戶識別系統(tǒng)、脫貧摘帽救助滿意度測評與績效評估系統(tǒng)和社會救助信用查詢體系。進(jìn)一步完善多維數(shù)據(jù)、預(yù)警服務(wù)、開放共享和信息服務(wù)，解決長期困擾社會救助和脫貧幫扶信息不對稱的問題。

（二）構(gòu)建全社會共同參與社會救助和扶貧開發(fā)的協(xié)同機(jī)制

1.加快完善政府、市場與社會的社會政策協(xié)同。堅持“三位一體”與自力更生相結(jié)合，形成政府、市場和社會共同承擔(dān)社會救助的協(xié)作機(jī)制。通過委托、特許經(jīng)營、招標(biāo)采購等方式，向社會力量購買脫貧攻堅社會政策托底服務(wù)，完善政府與社會資本合作機(jī)制。

2.壓實社會救助的企業(yè)社會責(zé)任。調(diào)動一切社會力量和社會資本支持扶貧開發(fā)。深入開展“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動，積極鼓勵和引導(dǎo)各類企業(yè)實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會責(zé)任和環(huán)境責(zé)任的協(xié)調(diào)一致。推動社會資本參與貧困地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)建設(shè)。鼓勵企業(yè)通過捐贈、設(shè)立幫扶項目、創(chuàng)辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式參與社會救助。

3.引導(dǎo)社會力量參與志愿服務(wù)。積極鼓勵社會力量參與社會救助和脫貧幫扶，聚焦貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、貧困人口致富渠道單一，實施社會組織志愿幫扶、社會工作社區(qū)服務(wù)、扶貧開發(fā)志愿者行動等，形成全社會共同參與脫貧攻堅的“新一輪人民戰(zhàn)爭”格局。

4.創(chuàng)新社會扶貧和社會救助模式。積極探索資產(chǎn)收益扶貧、互聯(lián)網(wǎng)+扶貧、金融保險扶貧、公益性眾籌扶貧等新型扶貧方式，變“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”，實現(xiàn)“造血式”扶貧向“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變。通過構(gòu)建社會扶貧信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成政府支持、市場推動、社會幫扶的整體合力。

（三）發(fā)展性社會政策與開發(fā)性扶貧協(xié)同推進(jìn)

1.社會政策托底與經(jīng)濟(jì)政策致富有機(jī)統(tǒng)一。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，必須有社會政策為貧困群體的基本民生托底，同時，也必須有經(jīng)濟(jì)政策為貧困群體的持續(xù)增收致富提供保障。這就要求做好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會政策體系的頂層設(shè)計，緊扣補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板，實現(xiàn)貧困地區(qū)跨越發(fā)展、追趕發(fā)展。

2.發(fā)展性社會政策與開發(fā)性扶貧相結(jié)合。要注重發(fā)揮社會政策在促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、完善社會基礎(chǔ)設(shè)施、實現(xiàn)貧困群體增收致富、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面的積極作用。處理好頂層設(shè)計與落細(xì)落小的關(guān)系，研究制定符合貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展實際的社會救助托底政策。進(jìn)一步完善社會保險、養(yǎng)老保險制度設(shè)計，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、大病保險和困難救助一體化建設(shè)。

3.開展貧困人口扶志扶智脫貧助困。要充分挖掘、激發(fā)脫貧主體的能動性、自覺性，通過扶志扶智措施，著力解決脫貧致富內(nèi)生動力不足的問題。要逐步將社會政策的目標(biāo)從過去30年以“最低保障”為主轉(zhuǎn)變到以提高勞動力素質(zhì)和人力資本為主的積極增量發(fā)展模式，實現(xiàn)貧困人口勞動力轉(zhuǎn)移脫貧致富。除了社會保障兜底解決因勞動力缺失致貧的貧困群體外，發(fā)展性社會政策托底應(yīng)著力推動貧困人口勞務(wù)輸出、技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)幫扶的政策設(shè)計，解決貧困人口因收入的相對剝奪而導(dǎo)致的能力的絕對剝奪問題。

（四）整合社會政策，破解部門條塊分割瓶頸

1.深化政府社會救助機(jī)制改革。面對新常態(tài)下農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和簡政放權(quán)的行政管理體制改革，要進(jìn)一步理順國務(wù)院有關(guān)部委在社會政策的制定、實施和管理之間的權(quán)屬關(guān)系。建立民政、扶貧、人社、財政、發(fā)改、衛(wèi)生計生、殘聯(lián)等部門間經(jīng)常性會商機(jī)制，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和信息同步。在全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，可以考慮社會政策托底與扶貧開發(fā)政策的深度整合，從工作機(jī)制上將國務(wù)院扶貧辦職能歸并或優(yōu)化部署到民政、人力資源社會保障、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部委，確保社會救助和扶貧開發(fā)有效銜接。

2.提高政府社會支出在年度財政預(yù)算中的比重。要將社會支出納入各級政府的財政預(yù)算和統(tǒng)計指標(biāo)體系。加大中央一般性轉(zhuǎn)移支付范圍和力度，特別是在脫貧攻堅決戰(zhàn)階段，大幅加大深度貧困地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付的政策性補貼和專項投入力度，著力補齊短板促跨越。全面推行縣級統(tǒng)籌整合涉農(nóng)財政資金項目制，使縣級政府不僅能承接托底性社會政策服務(wù)，更能適應(yīng)扶貧開發(fā)的發(fā)展性社會政策要求。

3.強化社會救助和扶貧開發(fā)公共政策的績效評估。隨著《社會救助暫行辦法》的施行，進(jìn)一步整合社會政策資源，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。按照“六個精準(zhǔn)”要求，開展社會救助、扶貧開發(fā)的績效評估，緊盯脫貧摘帽的關(guān)鍵指標(biāo)（貧困人口漏評率、錯退率、貧困綜合發(fā)生率和群眾滿意度），采用目標(biāo)考核、跟蹤審計、滿意度測評、第三方評估等政策工具對社會救助和扶貧開發(fā)的項目、任務(wù)和指標(biāo)進(jìn)行跟蹤評價。

4.發(fā)揮社會政策托底綜合效應(yīng)，減少福利依賴。在全面實現(xiàn)貧困人口“兩不愁三保障”的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)脫貧群眾主動追求更高層次的目標(biāo)。要著力幫助脫貧人口和家庭自力更生，勞動致富，最終走上可持續(xù)增收的正軌，從而避免出現(xiàn)過度的福利依賴和社會救助失當(dāng)。