論非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度

□ 王芳霞

非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度是我國公務(wù)員管理中一項重要制度。但該制度也存在明顯的局限性，與公務(wù)員分類管理改革方向相背離。目前，關(guān)于這項制度是保留還是改造存在爭論。2016年2月，全國人大常委會作出一項決定，為進一步完善公務(wù)員制度，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，拓展公務(wù)員職級晉升通道，進一步調(diào)動廣大公務(wù)員的積極性，授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機關(guān)開展公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度試點工作，暫時調(diào)整適用《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）關(guān)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有關(guān)規(guī)定。試點期限為2年，自試點辦法印發(fā)之日起算，對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律規(guī)定；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。由此看來，如何對待這項制度，有待于試點實踐的證明。同時，對待一項制度的去留問題，從其制度淵源、規(guī)定性、局限性以及可替代性等方面進行理論探討，同樣具有重要價值。

一、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的演進

非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)名稱起源于20世紀80年代。1982年機構(gòu)改革時，為適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)班子知識化、專業(yè)化、年輕化、革命化的要求，一批領(lǐng)導(dǎo)干部需要從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來，為保留這些人的待遇，設(shè)置了巡視員、調(diào)研員。1985年以后，在國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市人民政府不設(shè)科的處（室）中設(shè)置主任科員、副主任科員。此后，權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和黨派、人民團體中也多設(shè)置此類職務(wù)。當時，將主任科員、副主任科員、科員、辦事員稱為“一般行政職務(wù)”[1]?？梢姡鲜雎殑?wù)名稱，出現(xiàn)在大一統(tǒng)、單一化的干部人事管理環(huán)境中，有的是為推動機構(gòu)改革，安置從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來的領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)置的，有的則是為解決內(nèi)設(shè)機構(gòu)職務(wù)不夠用、層次不分明的問題設(shè)置的?？梢钥隙ǖ卣f，設(shè)置上述職務(wù)的初衷并不是為了人事分類，也不是為了建立新的職務(wù)序列、開辟新的干部晉升通道。

1993年頒布實施的《國家公務(wù)員暫行條例》（以下簡稱《條例》），正式將國家公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并與部分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次相對應(yīng)，在上述職務(wù)的基礎(chǔ)上加以豐富和完善，將巡視員、助理巡視員、調(diào)研員、助理調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員列為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并由此構(gòu)成非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列。

2005年頒布的《公務(wù)員法》，是《條例》的繼承和發(fā)展，沿用《條例》的基本原則、基本精神和基本框架，在條例的基礎(chǔ)上概括、提煉、修改、豐富和完善，并加以再創(chuàng)新。[2]在取消非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是改造非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的問題上，立法過程中存在爭論，最終保留并改造非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主張占上風。[3]《公務(wù)員法》繼續(xù)將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，仍然保留非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度安排，并將條例中的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”改造為“綜合管理類公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，職務(wù)層次未變，個別職務(wù)名稱有所調(diào)整，如“助理巡視員”“助理調(diào)研員”分別改成“副巡視員”“副調(diào)研員”。同時，專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等職位類別也規(guī)定設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

二、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的規(guī)定性

非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的規(guī)定性，必須結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度來理解。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)以及領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，是特色鮮明的制度安排。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)不是職位分類意義上的制度安排，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列也不是職系，因此，不能用西方的人事分類制度來理解。

非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的規(guī)定性，在《條例》及其實施方案中，已經(jīng)基本確立了。歸結(jié)起來，有下述方面。其一，公務(wù)員的職務(wù)分為兩種類型，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，兩者都擔負職責，都是實職，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擔負領(lǐng)導(dǎo)責任，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)不擔負領(lǐng)導(dǎo)責任。其職務(wù)名稱分別排序構(gòu)成相應(yīng)的職務(wù)序列，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列。其二，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)按行政層級、工作部門或內(nèi)設(shè)機構(gòu)的規(guī)格設(shè)置，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)只能按工作部門或內(nèi)設(shè)機構(gòu)規(guī)格與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對應(yīng)設(shè)置，其最高職務(wù)層次與司、廳級正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對應(yīng)。例如省部級機關(guān)設(shè)置巡視員以下、地市級機關(guān)設(shè)調(diào)研員以下、縣級機關(guān)設(shè)主任科員以下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)設(shè)科員及辦事員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。其三，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)依據(jù)組織法或“三定”方案設(shè)置，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置規(guī)格不能超過領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。其四，一部分非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（巡視員到副主任科員）與一部分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（司、廳級正職到科、鄉(xiāng)級副職）整齊對應(yīng)，并共同對應(yīng)相同的級別區(qū)間。其五，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置情況確定適當比例限額，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)按領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的一定比例核定，如國務(wù)院各部門的巡視員和助理巡視員職數(shù)，不得超過該部門司局級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的1/3，其中巡視員不得超過40%；地市級人民政府機關(guān)設(shè)置的調(diào)研員和助理調(diào)研員職數(shù)，不得超過處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的1/3，其中調(diào)研員不得超過30%；主任科員和副主任科員職數(shù)，不得超過科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的50%。同時，根據(jù)機構(gòu)規(guī)格不同，職數(shù)限制的范圍不同，如省部級機關(guān)對主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)沒有職數(shù)限制，地市級、縣級機關(guān)對科員、辦事員沒有職數(shù)限制。

《公務(wù)員法》及其實施方案基本上繼承了《條例》及其實施方案關(guān)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的規(guī)定性，甚至職務(wù)職數(shù)核定比例都原封不動地保留下來。值得進一步說明的是，其一，對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的認識更加深化。繼續(xù)堅持非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是實職，強調(diào)“公務(wù)員都應(yīng)該有職務(wù)，不是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)就是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不能允許只有級別待遇而沒有職務(wù)職責的情況存在。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，主要體現(xiàn)不擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平。擔任較高層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，應(yīng)是因受領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制而不能擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的業(yè)務(wù)骨干，他們在本單位行政首長領(lǐng)導(dǎo)下承擔某一方面業(yè)務(wù)工作，或者協(xié)助行政首長開展工作，不負有領(lǐng)導(dǎo)職責”。[2]其二，實行非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的前提發(fā)生了變化。主要是《公務(wù)員法》將公務(wù)員劃分為不同職位類別，并列舉綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，要求依據(jù)職位類別設(shè)置職務(wù)序列。其三，在各職位類別都要設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列。首先對綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)作了較詳盡的規(guī)定，并且明確，在國家有關(guān)專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理規(guī)定出臺前，各級機關(guān)公務(wù)員按照綜合管理類公務(wù)員進行管理。其四，更加強調(diào)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置與機構(gòu)規(guī)格的關(guān)聯(lián)。建立了與行政層級捆綁的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次，作為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)共同的職務(wù)層次。明確非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在廳局級以下設(shè)置，依然保持與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)整齊的對應(yīng)關(guān)系。同時，更加強調(diào)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次不得高于所在機關(guān)或者所在內(nèi)設(shè)機構(gòu)的規(guī)格，職數(shù)不得突破規(guī)定的比例限額。[4]

三、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的實施范圍

《條例》的適用范圍是國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，按照實施方案其適用范圍有所放大，但基本上以是否承擔行政職能為標準劃定實施范圍。《條例》正式頒布后，中央決定，對黨的機關(guān)工作人員的管理可參照《條例》辦理。此后中央組織部會同有關(guān)部門，陸續(xù)制定印發(fā)了全國人大、全國政協(xié)、工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、宋慶齡基金會、各民主黨派和全國工商聯(lián)、全國臺聯(lián)、黃埔軍校同學會等機關(guān)的參照管理實施方案。職務(wù)設(shè)置和人員分級，是參照管理的核心內(nèi)容，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置及與級別的對應(yīng)關(guān)系，體現(xiàn)各種參照實施方案的特點。雖然非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度是為“國家公務(wù)員”設(shè)立的制度，但由于參照管理制度的實施，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的實施范圍擴大了?？梢哉f，在《條例》實施期間，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的實施范圍十分寬泛。

《公務(wù)員法》實施以來，由于公務(wù)員范圍擴大了，涵蓋七類機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，包括綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類及法官檢察官類。到目前為止，雖然在制度上僅為綜合管理類公務(wù)員設(shè)立了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，但是，按照《公務(wù)員法》實施方案的要求，其他職位類別的職務(wù)序列管理辦法出臺前，按照綜合管理類管理。因此，長期以來，其他類別的公務(wù)員一直執(zhí)行綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度。再加上參照管理的事業(yè)單位、人民團體和群眾團體機關(guān)工作人員，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的實施范圍比《條例》實施時期還要寬泛。

可以說，《條例》頒布以來的20多年間，公務(wù)員管理實施的核心制度之一就是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度，這方面的制度廣泛適用于公務(wù)員及參照管理的人員，這一狀況并沒有因為《公務(wù)員法》的實施而改變，甚至因為《公務(wù)員法》的實施得以強化。比如，2011年有關(guān)法官、檢察官職務(wù)序列的管理辦法，在法官、檢察官與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之間，建立了整齊對應(yīng)關(guān)系；在現(xiàn)實中，法官、檢察官實際上按領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度進行管理。

四、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的局限性

長期以來，公務(wù)員均按照綜合管理類管理，其核心是按其職務(wù)制度尤其是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度管理。在其他類別公務(wù)員職務(wù)制度尚未建立的條件下，綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，實際上是所有公務(wù)員乃至參照管理人員的職務(wù)序列。應(yīng)該說，無論在《條例》實施時期，還是《公務(wù)員法》實施以后，實行非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度，對緩解增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的壓力、開通領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之外的晉升通道、平衡工資福利待遇關(guān)系等方面，都發(fā)揮過有益的作用。

但是，在公務(wù)員管理實踐中，現(xiàn)行職務(wù)制度也帶來一系列問題。比如，職務(wù)層次與行政層級、機構(gòu)規(guī)格掛鉤，層級逐級遞減，導(dǎo)致基層職務(wù)層次少、晉升臺階少，縣以下機關(guān)公務(wù)員“壓職壓級”現(xiàn)象突出；在一些行政執(zhí)法機構(gòu)、公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)，由于機構(gòu)規(guī)格低、人員數(shù)量大，導(dǎo)致晉升通道擁堵；對法官檢察官、專業(yè)技術(shù)人員來說，按照綜合管理類領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度管理，其職業(yè)特點得不到體現(xiàn)，職業(yè)生涯發(fā)展路徑扭曲，從而產(chǎn)生人才“引不進、留不住、干不好”的問題。

解決上述問題，必須推進公務(wù)員分類管理改革。但是，改革走什么路徑，按什么邏輯推進，直接決定推進分類管理改革的成敗。

《公務(wù)員法》頒布實施后，圍繞專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員以及法官檢察官分類改革一直在探索之中。比如，有關(guān)部門一度試圖建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)序列，相繼出臺了一些試點文件，但對解決現(xiàn)實問題的力度有限，實踐效果也并未達到預(yù)期。究其原因，主要是分類管理改革長期走非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度發(fā)展的路徑，按綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置邏輯推進，使得改革難以破局、不能向縱深發(fā)展。如，在一些試點文件中，在公安、工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)設(shè)置上，首先將其職務(wù)定性為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的規(guī)定性進行制度設(shè)計，導(dǎo)致職務(wù)層次少、對應(yīng)級別低、職數(shù)限制多等制度瓶頸難以突破，比較突出的現(xiàn)實問題和矛盾得不到有效解決。

但是，分類改革路徑和邏輯的選擇，并非出自改革者的主觀偏好，而是來自法律的規(guī)定性。按照《公務(wù)員法》及其實施方案，有兩個基本限定：一是根據(jù)職位類別設(shè)立職務(wù)序列，二是職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。由此推論，每個職位類別都存在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列。其中，各職位類別中的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置制度具有一致性，都是依法或“三定”方案設(shè)置，與機構(gòu)規(guī)格相符，與統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次相對應(yīng)。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是需要根據(jù)職位類別特點設(shè)置的，這樣才能更多體現(xiàn)職位類別特點。在此意義上，各職位類別的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，可以被視為代表各職位類別特點的職務(wù)，或者說，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實際上成了類別職務(wù)的代名詞，兩者成為可以互換的概念。[5]《公務(wù)員法》及其實施方案已經(jīng)建立了綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度，進一步推進公務(wù)員分類管理的重點任務(wù)，是建立其他職位類別的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列或職位類別職務(wù)序列。

由于各職位類別的職務(wù)同時被定性為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，改革者在體現(xiàn)職位類別特點還是貫徹非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度邏輯之間艱難抉擇。《公務(wù)員法》頒布后10年左右的時間里，改革者選擇了貫徹非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的邏輯，因為這樣做才符合法律精神，而且綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的樣板就在那里。可以說，在這段時間里，分類改革一直在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的制度理念下進行制度設(shè)計。那么，為什么在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的框架下構(gòu)建職位類別的職務(wù)序列達不到改革的目標呢？這源自非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度與分類管理方向的內(nèi)在沖突，或者說，源自非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的局限性。

從現(xiàn)有的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的規(guī)定性可以看出，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度缺乏獨立性，具有明顯的派生性、依附性、被動性。在職務(wù)制度中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度處于主導(dǎo)地位，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度處于從屬地位，服從領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的一般規(guī)則，并受制于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度。甚至領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的特性決定著非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的特性。在現(xiàn)行制度框架下，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度與行政層級、機構(gòu)規(guī)格掛鉤，具有一體化、一致性、官本位等特性，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度同樣具備上述特性。

實行分類管理是干部人事制度改革的既定方針，對公務(wù)員實施分類管理也是《公務(wù)員法》的基本意圖。分類管理的目的是體現(xiàn)差異化、實現(xiàn)多樣化、淡化“官本位”，但是，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的特性正好與此相反。在分類管理的大背景下，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的特性就變成局限性了?？梢哉f，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度對實現(xiàn)整齊劃一的、嚴整單一的管理是比較合適的制度。一旦這種制度與分類管理制度結(jié)合在一起，一體化將吞噬差異化，一致性將抵消差別性。在立法者看來，各職位類別都建立領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這種制度設(shè)計操作起來很簡便，絕不是“煩瑣哲學”；同時，制度設(shè)計時考慮規(guī)則的內(nèi)在一致性、由高到低職務(wù)職數(shù)的梯次性。但是，這種制度將阻隔分類管理的進程，甚至會扼制分類管理制度創(chuàng)新。試想，如果其他職位類別公務(wù)員的職務(wù)序列，都按綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度邏輯來設(shè)計，其結(jié)果只能是同義反復(fù)，所形成的可能仍然是單一模式的制度，而不會形成差異化的制度。

只有超越非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的局限性，體現(xiàn)差異化的公務(wù)員分類制度才能真正建立起來，公務(wù)員管理中的現(xiàn)實問題才能得到有效解決。黨的十八大以來的公務(wù)員分類改革正是按照新的思路推進的。

五、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的改革之策

如果將制度體系比作四梁八柱的話，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度可以稱得上是現(xiàn)行公務(wù)員制度的一根支柱。這根支柱該不該拆掉，拆掉后會不會殃及其他支柱，會不會引起制度坍塌？這些問題，是權(quán)衡一項制度去留問題時必須予以考慮的。

非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度該不該改革？在分析制度的淵源、規(guī)定性以及局限性的過程中已經(jīng)回答了。歸結(jié)起來，這項制度注重嚴格管理，原則性強、靈活性差，脫離公務(wù)員隊伍狀況、人員分布、職業(yè)特性等方面的現(xiàn)實；這項制度具有一體化、一致性、官本位等特性，比較適合大一統(tǒng)的人事管理格局；更為重要的是，這項制度與分類管理的改革方向存在明顯的不一致，很大程度上會扼制或阻礙制度創(chuàng)新。由此可以得出，此項制度改革勢在必行。

改革非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度會不會影響其他制度？答案是肯定的。因為這項制度畢竟是現(xiàn)行公務(wù)員制度中的一根支柱，與錄用、考核、晉升、工資福利、社會保障等項制度都有關(guān)聯(lián)，相應(yīng)地，改革這項制度，會引起制度上的連鎖反應(yīng)。但是，要看這種反應(yīng)是否具有正向價值的。公務(wù)員分類制度是基礎(chǔ)性、全局性的制度，公務(wù)員的其他各項制度要與之相適應(yīng)。按照分類改革的要求，改革不僅要引起分類制度的變化，而且要引起其他制度的變化，公務(wù)員的各項管理制度都應(yīng)該體現(xiàn)職業(yè)特點、體現(xiàn)差異性。從這個意義上，改革一項不合理的基礎(chǔ)性制度，將會帶來整個公務(wù)員制度更加良性發(fā)展。值得一提的是，改革非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度，會不會影響領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度？回答是否定的。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與國家結(jié)構(gòu)、政治體制、行政體制、司法體制關(guān)聯(lián)在一起，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次是這些體制的反映。這些體制不變，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度就不會變。雖然非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度對公務(wù)員制度有其重要性，但它僅僅是人事制度中的一項制度，因此其制度的改革，對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度不會產(chǎn)生影響。

改革非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度會不會引起制度架構(gòu)不穩(wěn)定？答案是否定的。之所以有如此判斷，不僅是有上述分析的理論性依據(jù)，也有實踐性的依據(jù)。

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，針對縣以下機關(guān)公務(wù)員職務(wù)晉升空間小、待遇得不到提高的問題，開辟晉升職級通道、拓展晉升空間，使基層公務(wù)員隨著職級晉升相應(yīng)提高待遇，進而緩解公務(wù)員職務(wù)晉升難待遇得不到提高的矛盾。該項制度在《公務(wù)員法》規(guī)定的制度框架內(nèi)、保持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升制度不變的前提下建立。職級不是職位分類框架下的“職級”概念，也不是我國職務(wù)與級別框架下的職務(wù)、級別，更不是職務(wù)與級別的結(jié)合，而是職務(wù)層次、級別之外的新的位階，完全突破了職務(wù)層次的邏輯。

2015年9月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過《法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，對法官、檢察官實行有別于其他公務(wù)員的管理制度，以法官法、檢察官法規(guī)定的“四等十二級”為基礎(chǔ)，建立員額法官、檢察官單獨職務(wù)序列，打破法官、檢察官職務(wù)晉升的“天花板”，拓寬法官職業(yè)發(fā)展空間，建立單獨的職業(yè)保障制度。該項改革實現(xiàn)了法官、檢察官按照單獨等級進行管理，法官、檢察官等級與行政職級完全脫鉤，與其他公務(wù)員職務(wù)層次沒有對應(yīng)關(guān)系，法官之間也不根據(jù)等級高低確定上下級關(guān)系。[6]與法官、檢察官單獨職務(wù)序列相適應(yīng)，同時建立了法官（檢察官）助理、書記員單獨職務(wù)序列。

2016年4月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議審議通過《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，打破了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的邏輯，不再區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員建立了整個職位類別的公務(wù)員職務(wù)序列，而不再是某個職位類別的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職務(wù)序列。凡是被劃分為專業(yè)技術(shù)類的，按照專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列進行管理；凡是被劃分為行政執(zhí)法類的，按照行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)序列進行管理。其中，兩個類別中擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，法律、法規(guī)對其選拔任用、管理監(jiān)督等另有規(guī)定的，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這里的“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”已經(jīng)不是與“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”對應(yīng)的職務(wù)類型，而是憲法、組織法及其他有關(guān)法律意義上的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)了。

2018年3月，中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列改革方案（試行）》《公安機關(guān)警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革方案（試行）》（以下簡稱兩個《改革方案》），這是公安機關(guān)人民警察分類改革（職務(wù)分為警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)）總體構(gòu)想的具體化。隨著改革方案的推進，公安機關(guān)乃至其他機關(guān)的人民警察將建立有別于其他公務(wù)員的職務(wù)序列和保障制度。在這里，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職務(wù)類型劃分已經(jīng)被新的職務(wù)序列取代。

上述改革舉措，堅持問題導(dǎo)向，進行制度創(chuàng)新，實質(zhì)上已經(jīng)擺脫了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的邏輯，不僅為解決現(xiàn)實矛盾和問題提供了出路，而且為公務(wù)員分類制度確立了有力的支撐。

值得一提的是，法官（檢察官）助理、書記員的職務(wù)工資套改依據(jù)是由其新職務(wù)等級與綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系確定的；縣以下機關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度是在現(xiàn)行公務(wù)員制度框架下、保持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升制度不變的前提下推進的，而且非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任職年限還是晉升職級的條件。這是由于各項改革措施推進程度不一，為保證改革措施及時到位而采取的必要辦法，隨著改革的深化和系統(tǒng)集成，會逐步解決和完善。

總之，十八大以來，公務(wù)員分類管理改革的各項舉措，已經(jīng)為公務(wù)員制度建立了更加穩(wěn)固的支柱，對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度相應(yīng)修改時機成熟。