供給側(cè)改革下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律問題研究

薛玉飛　王婧　蘇欣

摘要：在供給側(cè)改革背景下，為給農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供理論參考，研究宅基地供給側(cè)改革問題正當(dāng)其時。在政府主導(dǎo)的框架下，立足于宅基地的穩(wěn)定性和時代性兩大特性，逐漸破除政府單一化供應(yīng)主體局面，基于自愿的前提下，允許農(nóng)民將符合一定條件的宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)，將農(nóng)民宅基地使用權(quán)變現(xiàn)成為財產(chǎn)權(quán)益，提升宅基地配置利用效率。為確保重大改革要于法有據(jù)，基于社會保障角度，制定《農(nóng)村宅基地管理法》，在以下3個方面展開分析：深化農(nóng)村宅基地管理體系創(chuàng)新；堅守制定宅基地相關(guān)法律法規(guī)的四點原則；妥善解決與農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)的社會保障問題。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；宅基地供給側(cè)改革；法律邏輯；路徑

中圖分類號： F301.0；D912.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）15-0306-04

新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，供給側(cè)改革必須注重傳統(tǒng)的土地要素的改革，土地改革對于經(jīng)濟(jì)整體效率的影響顯而易見。當(dāng)前，對于土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考聚焦于農(nóng)村土地制度的改革，以此寄希望于盤活農(nóng)村土地資源，如何改革才能做到邏輯上的順理成章，如何有針對性地布局土地供應(yīng)改革的舉措，是土地改革的難點也是應(yīng)當(dāng)把握的核心。同時，不可否認(rèn)的是，在農(nóng)村土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，農(nóng)村宅基地改革始終是無法回避的問題。

2015年初，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式頒布，在《意見》的指導(dǎo)下，各試點地區(qū)正在有條不紊地進(jìn)行試點工作；同時宅基地問題也已經(jīng)被諸多專家深入研究，尤其是宅基地退出僵持造成的空心村現(xiàn)象、農(nóng)村宅基地閑置等，導(dǎo)致村莊用地不斷擴(kuò)大、嚴(yán)重影響農(nóng)村土地利用效能等。因此，農(nóng)村宅基地改革更應(yīng)該是供給側(cè)改革中涉及農(nóng)村土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革特別值得關(guān)注的重點，例如2016年中央一號文件是繼中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議之后，將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革用來解決當(dāng)前“三農(nóng)”難題的重要實踐形式和有效途徑，這從一定角度體現(xiàn)出黨和國家政策的支持。

1宅基地改革以及試點地區(qū)的文獻(xiàn)研究述評

1.1農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

1.1.1政府引導(dǎo)模式政府引導(dǎo)模式，又稱宅基地征收，即政府作為主導(dǎo)力量根據(jù)增減掛鉤手段而采取的一系列政策。在這種模式中，各地政府打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“小城鎮(zhèn)化”“新農(nóng)村建設(shè)”“舊村改造”等各種旗號，針對農(nóng)村宅基地問題積極運動。更為荒誕的是，有的地方政府推出宅基地?fù)Q樓房、宅基地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q股份等政策。當(dāng)前，這一模式暴露了一定的弊端，當(dāng)?shù)卣幱谡儔毫蛘呱霞壒ぷ髦笜?biāo)要求下，對農(nóng)民宅基地退出意愿置若罔聞，急躁冒進(jìn)，大拆大建。因此，在農(nóng)村供給側(cè)改革的背景下，研究農(nóng)村宅基地征收問題正當(dāng)其時，尤其是政府和農(nóng)民之間的征收補(bǔ)償博弈。

現(xiàn)實中，農(nóng)村宅基地征收過程中，農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償受以下3個因素的制約：（1）農(nóng)村村民自治合法性缺乏完善的審查救濟(jì)途經(jīng)，導(dǎo)致農(nóng)戶非法占地建宅的法律責(zé)任追究受阻；（2）宅基地征收程序欠缺規(guī)范，在宅基地征收可期補(bǔ)償利益驅(qū)動下，農(nóng)戶利用征地程序漏洞肆無忌憚地擴(kuò)大被征收宅基地的面積或數(shù)量；（3）農(nóng)民宅基地觀念與現(xiàn)有法律相悖，其法律意識薄弱，易受動機(jī)不良的農(nóng)戶蠱惑，導(dǎo)致在宅基地征收中出現(xiàn)農(nóng)民群眾和政府公然對抗的僵持局面。

在政府主導(dǎo)下，宅基地征收具有鮮明強(qiáng)制性、主體單一性和非平等性等特點，況且自始以來，宅基地征收涉及到的最大困擾是政府與農(nóng)戶關(guān)于宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償之間的拉鋸式博弈，最大的焦點是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)征收的財產(chǎn)性收入無法得到保障，最大的根源在于政府與農(nóng)戶之間的征收補(bǔ)償利益分配失衡。但是，在農(nóng)村社會，農(nóng)民的文化程度相對偏低，農(nóng)民缺乏多渠道的創(chuàng)收方式，依然未擺脫貧困。因此，在宅基地征收背景下，探析宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性收入渠道恰逢其時。

1.1.2農(nóng)民自發(fā)模式該模式與政府引導(dǎo)退出模式的主要區(qū)別在于：其主導(dǎo)力量是村集體組織，農(nóng)民組織化程度較高，而且這種模式需要村集體組織的權(quán)威來強(qiáng)制執(zhí)行，農(nóng)民對于宅基地退出參與度和效率較高。在這一模式下，農(nóng)村宅基地退出是一個自然而然的過程，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，順應(yīng)農(nóng)村村民的意愿，尤其是在宅基地退出之后，農(nóng)村村民積極參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，或者自發(fā)通過各種形式擺脫之前其對宅基地的依賴。不可否認(rèn)，這一模式的運用受到一些條件限制，比如農(nóng)村村民經(jīng)濟(jì)條件、集體組織經(jīng)濟(jì)狀況、所處地區(qū)位置、自治狀況等。

1.1.3單獨農(nóng)戶自發(fā)模式伴隨著農(nóng)民工市民化單獨農(nóng)戶自發(fā)型退出模式應(yīng)運而生，即農(nóng)戶單獨自主地面對市場，排除一切外界限制干擾，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他市場主體，以此獲得其宅基地使用權(quán)置換收益用于進(jìn)城購置樓房。農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，農(nóng)村空閑宅基地的退出是我國當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實要求。但是，這一模式面臨著法律和政策對宅基地使用權(quán)退出行為的限制，同時還存在引發(fā)其他風(fēng)險的可能性。因此，在科學(xué)建立這一模式上，應(yīng)逐步完善。

1.2農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化機(jī)制

農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化機(jī)制即第三者介入型——宅基地入市流轉(zhuǎn)，這種體制須要社會經(jīng)濟(jì)參與主體的積極介入，通常以宅基地資金交易為依據(jù)。實施籌資形式多元化，社會力量利用自身資金優(yōu)勢推進(jìn)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化。目前，試點地區(qū)已經(jīng)存在宅基地改革事務(wù)打包處理、企業(yè)征地用地補(bǔ)償、農(nóng)村開展農(nóng)家樂、農(nóng)村集體企業(yè)等辦法解決資金瓶頸問題，有效推動農(nóng)村農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化。但是，這一機(jī)制相比于上述農(nóng)村宅基地管理機(jī)制和退出機(jī)制，在法律政策方面和相應(yīng)風(fēng)險方面所遭遇的挑戰(zhàn)是最大的，實施難度也是難以預(yù)測的。

2宅基地供給側(cè)改革的內(nèi)涵解讀

2.1宅基地供給側(cè)改革的由來

近年來，農(nóng)村土地改革舉步維艱，關(guān)于農(nóng)村土地改革的建議往往都會遭遇法律或者現(xiàn)實條件不成熟的理由而不被采納，造成農(nóng)村土地嚴(yán)重浪費，甚至在一些地方形成空心村，而人口增加又要占地導(dǎo)致人減地增，無形之中村莊用地不斷擴(kuò)大，農(nóng)村土地資源利用效率日益下降，宅基地問題在農(nóng)村土地問題中日益放大。2015年初，《意見》正式頒布，各試點地區(qū)正在有條不紊地進(jìn)行試點工作，與此同時，宅基地問題也已經(jīng)被諸多專家深入研究。因此，農(nóng)村宅基地改革更應(yīng)該是供給側(cè)改革中涉及農(nóng)村土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革特別值得關(guān)注的重點。endprint

回顧我國宅基地的發(fā)展歷史，認(rèn)清我國每個時期宅基地的社會背景，厘清宅基地發(fā)展的脈絡(luò)，也許可以對宅基地有一個更為清晰的認(rèn)識：宅基地經(jīng)歷了我國各個時期的變遷，它的現(xiàn)實價值也在悄悄地隨著社會的變化而變化，從最初側(cè)重社會穩(wěn)定性考量一直發(fā)展到當(dāng)今側(cè)重財產(chǎn)權(quán)利性爭論。隨著宅基地的用益物權(quán)屬性被重新定位和不斷完善，宅基地改革正在沿著這一主線展開，在保障宅基地的社會保障屬性下，如何挖掘宅基地的財產(chǎn)權(quán)利屬性成為當(dāng)今討論的焦點。因此，宅基地改革不能只有轟轟烈烈的上半場，還必須要深化改革，進(jìn)一步針對農(nóng)村宅基地問題，將土地改革的下半場堅決地進(jìn)行下去，而借助在2015年年末提出的供給側(cè)改革就是一個無與倫比的契機(jī)。

2.2宅基地供給側(cè)改革的核心

任何制度都是博弈的產(chǎn)物，為適應(yīng)新的需求而調(diào)整機(jī)制是必然結(jié)果，對于農(nóng)村土地改革應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村宅基地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一個重要的突破口。農(nóng)村宅基地供給側(cè)改革的核心主要是破除房地一體困境，激發(fā)宅基地的財產(chǎn)權(quán)利屬性，保障和完善宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)制度，增加農(nóng)村農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。同時，反觀宅基地的社會歷史變遷，這一制度具有鮮明的時代性，其根本出發(fā)點是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，以此發(fā)揮農(nóng)村宅基地的社會保障作用。因此，按照這樣的邏輯，宅基地供給側(cè)改革的內(nèi)涵界定如下：就是在政府主導(dǎo)的框架下[1]，立足于宅基地的穩(wěn)定性和時代性兩大特性，逐漸破除政府單一化供應(yīng)主體局面，基于農(nóng)村農(nóng)民自愿的前提，允許農(nóng)民將符合一定條件的宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)[2]，破除房地一體困境，從而既將農(nóng)民宅基地使用權(quán)變現(xiàn)成為財產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)村農(nóng)民收益，同時又提升了宅基地的配置利用效率。

要做到以上這些，務(wù)必立足于社會保障角度完善宅基地立法，應(yīng)遵循以下3點法律邏輯：首先，必須深化宅基地管理體系創(chuàng)新，做到完善政府與農(nóng)村村委會互動監(jiān)督機(jī)制，健全宅基地申請審批收回程序；其次，在立法程序方面，應(yīng)該堅守宅基地立法的四項重要原則，即完善宅基地的用益物權(quán)、公平與效率原則兼顧、程序公開合理原則和堅持立法的輕重緩急原則；再次，在宅基地改革過程中，務(wù)必妥善解決與農(nóng)民利益密切相關(guān)的保障問題。

2.3宅基地供給側(cè)改革是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求

2.3.1當(dāng)前宅基地改革核心內(nèi)容的錯位目前，針對農(nóng)村宅基地改革，在國家政策方面，在《意見》中出現(xiàn)了宅基地“無償取得”“有償選位”“有償使用”“有償取得”“自愿有償退出”等表述名詞；在理論探討層面，諸多專家聲勢浩蕩地對農(nóng)村宅基地改革發(fā)聲，促使改革方向深入發(fā)展。分析《意見》以及試點地區(qū)的做法經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)這一系列宅基地改革做法都是在圍繞以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為核心而展開，當(dāng)然不可否認(rèn)，這一核心內(nèi)容的定位與國家政策緊密相聯(lián)。當(dāng)今，如果重新審視宅基地的歷史性和穩(wěn)定性屬性，宅基地供給側(cè)改革就應(yīng)該立足于這2個特性，在最大范圍內(nèi)將基于宅基地使用權(quán)產(chǎn)生的派生權(quán)利賦予農(nóng)民，那么如何破除房地一體的困境以及保障派生權(quán)利變成財產(chǎn)權(quán)，這更應(yīng)該是宅基地改革的核心。

2.3.2宅基地供給側(cè)改革體現(xiàn)市場化內(nèi)涵[3]宅基地問題的供需矛盾不是數(shù)量的矛盾，而是質(zhì)量與結(jié)構(gòu)的錯位，也就是宅基地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)供給質(zhì)量和效率。在我國，政府是宅基地的唯一供應(yīng)主體，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制，宅基地沒有實現(xiàn)市場化供應(yīng)，更談不上多元化的市場供應(yīng)，這也就導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的閑置問題，以及由此形成的空心村現(xiàn)象更加泛濫化，最終導(dǎo)致宅基地占有土地的利用效率低下，宅基地所占土地逐漸變?yōu)樗赖?。除此之外，宅基地問題的形成還受外在多因素推動比如村民自治畸形、農(nóng)村宅基地觀念、農(nóng)民工市民化、農(nóng)村大學(xué)生城市就業(yè)、宅基地繼承等。但是，究其深層次的原因，宅基地供應(yīng)沒有體現(xiàn)市場化內(nèi)涵是最根本的原因，導(dǎo)致宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的宅基地?zé)o法變現(xiàn)成為財產(chǎn)，因此，在農(nóng)村宅基地社會保障和財產(chǎn)權(quán)利2個屬性的博弈中，必須探索關(guān)于宅基地基于社會保障激發(fā)財產(chǎn)權(quán)利，反之，量化財產(chǎn)權(quán)利維護(hù)社會保障這一條最佳的改革路徑，破除房地一體的困境。

3宅基地供給側(cè)改革的法律邏輯自洽

3.1有關(guān)宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定梳理

當(dāng)前，受制于城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)民利益受到損害，為此，中央2014年一號文件指出改革農(nóng)村宅基地制度。我國現(xiàn)行《土地管理法》第六十二條規(guī)定的出發(fā)點是為了維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，但同時又限制了宅基地的利用。2007年，我國《物權(quán)法》出臺，該法確認(rèn)征收和補(bǔ)償制度，第一次提出了成員權(quán)的概念，切實維護(hù)了廣大農(nóng)民的利益?！段餀?quán)法》第一百五十三條規(guī)定對于農(nóng)村宅基地嚴(yán)格限制，基于當(dāng)時農(nóng)村背景下具有客觀正當(dāng)性，但是同時也沒有封閉宅基地有關(guān)法律或政策調(diào)整的空間。2015年3月1日，我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》正式實施，該條例只是階段性的立法成果，對于不動產(chǎn)登記具體事項操作并未進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。我國2015年4月24日修正的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十八條和第四十一條第二款規(guī)定對于農(nóng)村宅基地規(guī)劃問題過于宏觀和原則缺乏實際操作性，并未從實質(zhì)上解決農(nóng)村宅基地問題。當(dāng)前宅基地改革沒有體現(xiàn)出法律所應(yīng)具有的前瞻性特點。未來，我國民法典應(yīng)當(dāng)在制定內(nèi)容方面體現(xiàn)宅基地的改革成果，打破長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)侵害農(nóng)民利益的格局，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，切實保障廣大農(nóng)民的根本利益[4]。

3.2宅基地供給側(cè)改革的契合點

當(dāng)前，深化宅基地制度改革已經(jīng)進(jìn)入試水區(qū)。為積極配合黨和國家的政策實施，國內(nèi)專家學(xué)者對于宅基地改革也在積極建言獻(xiàn)策，比如關(guān)于宅基地退出的邏輯理論研究、涉及宅基地退出機(jī)制的政策建議、基于宅基地試點地區(qū)的經(jīng)驗總結(jié)探討等。但是，鮮有基于宅基地改革針對宅基地制度提出立法建議，重大改革要于法有據(jù)，否則恐有成為紙上談兵之危險。因此，進(jìn)行宅基地制度改革必須堅持立法先行，尋找法律和政策的契合點。

制定法律是一個循序漸進(jìn)的過程，“他山之石，可以攻玉”，法治發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，法律移植必須注意到法律的本土性特點，應(yīng)當(dāng)兼顧本土化與國際化即經(jīng)濟(jì)法律分析的我國本土化[5]，比如英國《土地法》中確立的地產(chǎn)中心主義，注重以土地的利用為核心[6]；德占時期青島土地法中的平衡發(fā)展立法原則與土地增值稅立法實踐的兩大內(nèi)在特點[7]。借鑒國內(nèi)立法，我國早在1994年7月5日就通過了《中國人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，與專門的法律制定相比，關(guān)于農(nóng)村宅基地的一系列法律法規(guī)卻散見于各類法律法規(guī)中，而且法律規(guī)范內(nèi)容較為抽象，致使實施起來人為主觀性較強(qiáng)。面對當(dāng)下農(nóng)村土地改革尤其是宅基地改革，結(jié)合供給側(cè)改革針對土地生產(chǎn)要素的供給質(zhì)量和效率的要求，在立法層面建議整合關(guān)于宅基地的立法，基于宅基地改革的試點地區(qū)經(jīng)驗總結(jié)，保持農(nóng)村宅基地立法的前瞻性，將目標(biāo)定位于宅基地專門立法上[8]，在條件成熟而且有必要進(jìn)一步深化宅基地改革時，正式制定《中華人民共和國農(nóng)村宅基地管理法》。endprint

4宅基地供給側(cè)改革的可行路徑框架重構(gòu)

4.1宅基地供給側(cè)改革的管理制度建設(shè)

4.1.1深化農(nóng)村宅基地管理體系當(dāng)下，農(nóng)村宅基地管理機(jī)制內(nèi)容主要包括：加強(qiáng)農(nóng)村配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做到涉及農(nóng)村宅基地領(lǐng)域問題多規(guī)合一，使各項規(guī)劃安全著陸并無縫對接；科學(xué)設(shè)計農(nóng)村宅基地管理意見，促使宅基地管理都能有法可依。當(dāng)前，諸多專家紛紛對農(nóng)村宅基地改革發(fā)聲，促使改革方向深入發(fā)展，但不可忽略的是即使黨和國家決定實施宅基地改革也需要一定的時間進(jìn)行緩沖，因此，針對當(dāng)下農(nóng)村宅基地問題，必須堅持現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，執(zhí)法和司法部門切勿盲目冒進(jìn)，保證現(xiàn)有法律政策的權(quán)威性，在此基礎(chǔ)上，深化農(nóng)村宅基地管理體系。

4.1.2完善政府和農(nóng)村村委會互動監(jiān)督機(jī)制完善農(nóng)村宅基地管理體系[9]、提高土地供給效率是我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革的一項重要任務(wù)?，F(xiàn)實中，基層政府作為宅基地管理的主要工作主體，已經(jīng)暴露出大量的問題，尤其是監(jiān)管失位、執(zhí)法錯位等現(xiàn)象，急需完善宅基地管理體系。農(nóng)村村委會是基層自治組織，在《憲法》上其實施管理行為既是權(quán)力又是義務(wù)，而部分農(nóng)村村民自治畸形導(dǎo)致其對待政府形式化或敷衍日趨嚴(yán)重。因此，應(yīng)完善政府和農(nóng)村村委會互動監(jiān)督機(jī)制，具體包括鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)該加強(qiáng)針對村委會非屬自治范圍事項的指導(dǎo)，明確村委會自治范圍界限，例如村委會可以決定農(nóng)村宅基地的使用方案但不得違背一戶一宅的原則，杜絕理解農(nóng)村自治概念擴(kuò)大化或縮小化；村委會在依法獨立開展屬于村民自治范圍內(nèi)的事項時，如果發(fā)現(xiàn)該事項屬于法律法規(guī)的明確規(guī)定，應(yīng)該積極履行協(xié)助人民政府的義務(wù)，將事項及時反饋，并在該事項處理過程中履行監(jiān)督義務(wù)。

4.1.3健全宅基地申請審批收回程序推進(jìn)宅基地審批環(huán)節(jié)法律法規(guī)健全，促進(jìn)多規(guī)合一，確保宅基地建設(shè)規(guī)劃先行，使各項規(guī)劃相對統(tǒng)一。在試點基礎(chǔ)上，整合宅基地治理的管理意見，并根據(jù)分類區(qū)別對待原則促使宅基地管理都能有法可依。宅基地審批程序規(guī)范化，制止農(nóng)村住宅盲目無序翻建的行為，從根源上減輕集體土地的管理負(fù)擔(dān)。我國現(xiàn)行《土地管理法》僅有第六十五條規(guī)定了宅基地收回制度，并象征性地規(guī)定了3種情形，在具體實施收回程序中，往往由于各種社會主體障礙遭到抵制。

4.2宅基地供給側(cè)改革的理論完善建設(shè)

4.2.1完善宅基地的用益物權(quán)屬性十八屆三中全會《決定》和《意見》均一再強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)[10]。宅基地制度改革應(yīng)沿著如何保障宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性而展開，在保障宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，宅基地供給側(cè)改革應(yīng)該嘗試探索宅基地使用權(quán)變現(xiàn)為財產(chǎn)權(quán)的可行路徑。另外，十八屆三中全會《決定》指出選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓[11]。

4.2.2公平與效率兼顧[12]公平與效率是私法的兩大重要原則，公平原則是法治社會的象征。新中國成立伊始，我國就將公平原則貫徹于農(nóng)村宅基地的取得中，發(fā)揮宅基地的社會穩(wěn)定作用，有的學(xué)者指出當(dāng)前農(nóng)村宅基地問題凸出，是我國太注重于公平原則忽視效率原則，直接導(dǎo)致農(nóng)村宅基地所占土地利用效率低下，影響我國土地資源的利用使經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇滯留[13]。

對此，筆者認(rèn)為這種觀點欠妥。首先，農(nóng)村宅基地問題不僅是這個時期才存在的問題，它在任何時期都是存在的，只不過基于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景迥異，導(dǎo)致其在某個時期與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所表現(xiàn)出來的牽連關(guān)系強(qiáng)弱而已。其次，我國在農(nóng)村宅基地取得上確立公平原則，但是在現(xiàn)實農(nóng)村中，其主旨已經(jīng)被農(nóng)民狹義化理解成形式公正，導(dǎo)致公平原則的實質(zhì)性一直被壓抑甚至逐漸被遺忘，這才是農(nóng)村宅基地問題的關(guān)鍵。效率原則貫徹務(wù)必吸取公平原則實施的經(jīng)驗教訓(xùn)，在量與質(zhì)之間的博弈中，緊緊把握住質(zhì)的核心內(nèi)涵，以此逐漸推動量，黨中央和國家提出供給側(cè)改革就是審時度勢之下作出的英明之舉。

4.2.3程序公正合理原則農(nóng)村宅基地制度改革必須遵循一定的程序，程序公正合理是促進(jìn)宅基地制度改革平穩(wěn)推進(jìn)的重中之重。首先，宅基地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，這不僅是為當(dāng)前的農(nóng)村宅基地歷史遺留問題買單，更重要的是為今后農(nóng)村宅基地制度建立產(chǎn)權(quán)規(guī)范模式，因此，建立和實施宅基地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度有其著眼于目前的必要性和展望于未來宅基地制度建立的可行性。其次，區(qū)別對待差異確保有效推進(jìn)實施，源于以下原因：國內(nèi)東西部各省份文化、經(jīng)濟(jì)條件不一，各省內(nèi)地市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，各農(nóng)村習(xí)俗現(xiàn)實情況有差別，對此，將宅基地問題分類化，分析問題特點并歸類化，重點解決突出問題，總結(jié)實施機(jī)制應(yīng)用于個別化問題，邊解決現(xiàn)實問題邊歸納經(jīng)驗，改革實施辦法有序引導(dǎo)，必要時將其法律化；再者，宅基地改革政策和立法有效轉(zhuǎn)變，分級立法，逐級立法，讓改革有法可依，確保政策引領(lǐng)方向和法律確權(quán)的步步逼近。

4.2.4堅持立法的輕重緩急原則以求質(zhì)量、求秩序、求實效為核心，以辯證邏輯開展農(nóng)村宅基地改革的立法工作。通常來說，處于上位法的法律制度一般必須通過下位法的法律、政策等實現(xiàn)制定，但是，一旦宅基地改革成熟時期，必備的上位法法律制度務(wù)必確定，如何在改革進(jìn)行至改革完成時期，通過制度的法律化確保社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展值得思考[14]。

第一，建立宅基地改革進(jìn)行時期的應(yīng)急規(guī)范，倉促立法或修法難免患得患失，可行的途徑有以國土資源部牽頭各部門合作制定規(guī)章或規(guī)范性文件，破解宅基地改革過程中的制度束縛，例如一戶一宅制度、房地一體制度等。第二，加強(qiáng)宅基地改革政策配套的靈活化法規(guī)制度，黨中央和國家針對宅基地改革的一系列配套政策，都是經(jīng)過深化改革工作會議并在征求各專業(yè)專家意見基礎(chǔ)上慎重作出的，在宅基地改革經(jīng)過試點地區(qū)的實踐，其應(yīng)用性和可操作性勢必得到全方面考察，因此，各試點地區(qū)應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗的同時報黨中央和國家以供更好地開展深化宅基地改革，在條件允許時，應(yīng)該以地方規(guī)章或者規(guī)范性文件等靈活化形式確定下來，給予宅基地改革政策以法律支撐。第三，在宅基地改革成果足夠可靠經(jīng)得起考驗時，國家應(yīng)在各地關(guān)于宅基地改革過程中制定的法律文件基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村宅基地管理實施條例》或者《農(nóng)村宅基地管理法》。endprint

4.3宅基地供給側(cè)改革的政策創(chuàng)新建設(shè)

任何領(lǐng)域的改革都會涉及多方面的制度變化，宅基地制度改革也不例外，其中最重要的是民生和保障制度——社會保障[15]。在我國，社會保障意味著人民群眾的根本利益和意愿，個人的權(quán)利受到尊重和保護(hù)。宅基地所具有的社會保障功能和財產(chǎn)功能，在宅基地制度改革歷程中必須始終貫徹，兼顧公平和效率的需求，激活宅基地用益物權(quán)法律屬性職能，嘗試逐步放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機(jī)制。

涉及失業(yè)保險保障。通過完善宅基地退出農(nóng)民的社會保障，可以緩解當(dāng)前宅基地退出中農(nóng)民的擔(dān)心事——基本經(jīng)濟(jì)生活保障。農(nóng)民自從享有宅基地使用權(quán)起，就以謹(jǐn)小慎微的態(tài)度苦苦經(jīng)營著這一用益物權(quán)，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)了農(nóng)村房屋所有權(quán)，基于信賴保護(hù)原則，如今因法定事并經(jīng)法定程序進(jìn)行改革，政府應(yīng)該給予補(bǔ)償——社會保障。既然宅基地使用人在宅基地上工作經(jīng)營，現(xiàn)在讓他們喪失工作經(jīng)營的機(jī)會，那么宅基地使用人就有權(quán)利基于工作丟失享有失業(yè)保險，當(dāng)然這種保險費用必然由政府承擔(dān)。有部分專家指出，由政府承擔(dān)社會保障的資金壓力，鑒于目前政府推行的公私合作模式，或許在這一領(lǐng)域可以有所突破。

關(guān)于結(jié)構(gòu)再風(fēng)險保障。宅基地退出機(jī)制必然對農(nóng)村村民自治體制形成沖擊，例如農(nóng)民工市民化導(dǎo)致的農(nóng)村社會中的村民脫離農(nóng)村，宅基地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的外來人[16]問題，這些客觀存在的現(xiàn)實變化考驗著農(nóng)村自治的承受力。面對這些必然存在的風(fēng)險，須要政府建立更為完善的制度保障，不能打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，卻出現(xiàn)其他類似的結(jié)構(gòu)障礙，例如徘徊在農(nóng)村和城市的無接收人員。

有關(guān)再生存能力保障。隨著農(nóng)民工市民化進(jìn)程的不斷推入，進(jìn)城農(nóng)民的再生存能力引起廣泛關(guān)注。這些農(nóng)民將宅基地使用權(quán)退出，脫離農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的保障，遠(yuǎn)離農(nóng)村血緣、親情的社會維系，更多是以被城市居民視為外來人身份，其文化差異和社會認(rèn)知高低，更重要的是生存維系方式，都影響著其在城市再生存的能力。如果城市沒有足夠吸納這些農(nóng)民的能力，勢必在市民化進(jìn)程中出現(xiàn)彼此不可調(diào)和的矛盾沖突，這些都是隱藏著的潛在危險，必須通過政策和法律的制度保障消除?，F(xiàn)在重新審視一下歐洲移民問題等類似現(xiàn)象，或許可以給我國當(dāng)前的農(nóng)民涌入城市現(xiàn)象提供嶄新的分析視角。

立足于農(nóng)村實際的農(nóng)民社會保障。在農(nóng)村中，農(nóng)民的社會保障問題已經(jīng)成為一個社會討論的熱點，這需要立足于農(nóng)村社會的現(xiàn)實調(diào)查分析，深入了解農(nóng)民的顧慮，而不是僅僅依靠政府官員拍腦瓜制定政策，建議從以下角度出發(fā)：第一，完善地方社會保障立法和基本社會保障措施。第二，農(nóng)民社會再就業(yè)受制于自身的知識水平，與其相匹配的社會工作種類單調(diào)乏一，因此，必須針對不同年齡的村民進(jìn)行不同級別的社會保障舉措。第三，重點解決農(nóng)村農(nóng)民的醫(yī)療問題，解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。第四，引導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)民的資金以多種方式再收入，解放農(nóng)民的守舊思想，規(guī)范農(nóng)民對于資金的使用，防止各種私自募集資金行為形成傷害。第五，豐富農(nóng)村農(nóng)民的文化生活，積極引導(dǎo)其融入新型城鎮(zhèn)化生活，與此同時，開展對農(nóng)村村民的文化知識以及法律知識的普及活動。

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