趙增彥

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 鄭州 450046）

2013年以來，我國很多地區(qū)頻繁出現(xiàn)長時(shí)間、大范圍、重污染的霧霾天氣，對(duì)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，引發(fā)了公眾的憂慮與熱議。2017年，隨著能源消耗的大幅下降，我國環(huán)境狀況得到明顯改善，但全國338個(gè)地級(jí)及以上城市中空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的仍然僅占四分之一，這表明生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及霧霾治理任重道遠(yuǎn)。

一、霧霾蔓延的原因探究

霧霾是指空氣中的二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物等粒子與霧氣結(jié)合在一起，致使大氣混濁、視野模糊并導(dǎo)致空氣質(zhì)量惡化的大氣現(xiàn)象。霧霾污染蔓延“表現(xiàn)在天上，根子在地上，究其主要原因還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)、生活方式等方面出了問題”［1］。

1.“靜穩(wěn)”的氣象條件，人為的大氣污染。第一，“靜穩(wěn)”天氣是導(dǎo)致霧霾天氣的自然因素。霧霾天氣的形成和變化受到氣象條件的控制，“靜穩(wěn)”天氣是導(dǎo)致霧霾天氣的自然因素。大氣中懸浮的水汽凝結(jié)，能見度低于1000米時(shí)，氣象學(xué)稱其為霧。霧本身不是污染，但在產(chǎn)生霧的大氣環(huán)境里，比如氣溫較低、空氣活動(dòng)較弱、風(fēng)速減低、雨水稀少、大氣層較為穩(wěn)定等靜風(fēng)狀態(tài)下，空氣中的污染顆粒物就不易向外擴(kuò)散，就會(huì)造成污染物在地面附近的集聚效應(yīng)，極易形成霧霾污染。第二，人類生產(chǎn)生活中無節(jié)制地向空氣中排放廢氣和固體廢棄物是霧霾生成的內(nèi)在動(dòng)因。很多地方，霧霾污染的主要誘因在于建筑施工揚(yáng)塵和道路揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車排放尾氣、冬季供暖產(chǎn)生的粉塵廢氣，還有農(nóng)村秸稈、木柴的燃燒以及垃圾焚燒所產(chǎn)生的粉塵廢氣。由于這些因素的產(chǎn)生，當(dāng)空氣中污染物排放水平處于臨界點(diǎn)時(shí)，對(duì)氣象條件非常敏感，一旦遇到“靜穩(wěn)”的天氣，空氣質(zhì)量和能見度就會(huì)迅速下降。另外，部分企業(yè)在生產(chǎn)中直接排放廢水、廢氣和固體廢棄物，也是霧霾產(chǎn)生的原因之一。

2.粗放的發(fā)展方式，不合理的能源結(jié)構(gòu)。第一，長期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長方式造成了環(huán)境污染。改革開放40年來，我國社會(huì)主義建設(shè)取得了重大進(jìn)展，同時(shí)，長期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變。一些地方未能正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，不惜以犧牲環(huán)境和公眾利益為代價(jià)換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長；經(jīng)濟(jì)增長過多地依靠增加物質(zhì)要素投入，而技術(shù)進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新等對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)相對(duì)不足，“基礎(chǔ)研究仍然薄弱，原創(chuàng)性技術(shù)、顛覆性技術(shù)相對(duì)不足，不少領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人”［2］，導(dǎo)致物質(zhì)資源消耗大、綜合利用率低和環(huán)境成本高、生態(tài)保護(hù)差等嚴(yán)重問題出現(xiàn)。所以，粗放的發(fā)展方式是霧霾天氣形成的主要原因。第二，能源結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的大量燃煤排放也是造成霧霾天氣的一個(gè)重要原因。長期以來，我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)以煤炭為主，“中國作為世界上最大的煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)國，2015年煤炭產(chǎn)量和消費(fèi)量分別占全球的47%和50%左右，煤炭在我國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重分別為72%和64%左右”［3］，清潔能源比重偏低，而燃燒煤炭產(chǎn)生的二氧化碳量要比石油高出25%、比天然氣高出40%以上。同時(shí)，我國能源消耗偏高，重化工等行業(yè)單位GDP能耗明顯高于世界其他發(fā)達(dá)國家。根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)研究得出的結(jié)論，煤炭燃燒排放的大氣污染物是霧霾的最大根源。此外，居民的散煤使用和小規(guī)模的燃煤鍋爐因?yàn)闊o配套末端治理設(shè)施，其單位排放量是電廠的10倍以上，也是霧霾成因的重要因素［4］。

3.機(jī)動(dòng)車輛“井噴式”增長，機(jī)動(dòng)車尾氣難以按標(biāo)準(zhǔn)排放。第一，城市機(jī)動(dòng)車輛“井噴式”增長。伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車輛猛增，污染物排放和懸浮物大量增加，導(dǎo)致霧霾天氣頻發(fā)。2010年我國汽車保有量突破7000萬輛，2012年達(dá)到1億輛，到2017年6月底全國機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)3.04億輛，中國已連續(xù)8年成為世界機(jī)動(dòng)車產(chǎn)銷第一大國。研究結(jié)果表明，機(jī)動(dòng)車、工業(yè)生產(chǎn)、燃煤、揚(yáng)塵等是當(dāng)前我國大部分城市環(huán)境空氣中顆粒物污染的主要來源，約占85%至90%；其中，北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來源是機(jī)動(dòng)車，石家莊、南京的首要污染來源是燃煤，天津、上海、寧波的首要污染來源分別是揚(yáng)塵、流動(dòng)源、工業(yè)生產(chǎn)。這表明，機(jī)動(dòng)車污染已成為我國空氣污染的重要來源，是造成細(xì)顆粒物、光化學(xué)煙霧污染的重要原因［5］。第二，機(jī)動(dòng)車難以達(dá)到按標(biāo)準(zhǔn)排放。我國機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)采用國家標(biāo)準(zhǔn)。其中，輕型汽車的排放標(biāo)準(zhǔn)在1999年7月發(fā)布，2001年修訂。中間經(jīng)歷了五個(gè)階段（即國Ⅰ、國Ⅱ、國Ⅲ、國Ⅳ、國Ⅴ五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)）。按排放標(biāo)準(zhǔn)分類，我國達(dá)到國Ⅳ及以上標(biāo)準(zhǔn)的汽車僅占汽車總保有量的22.7%，國Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)的汽車占52.5%，國Ⅱ標(biāo)準(zhǔn)的汽車占10.4%，國Ⅰ標(biāo)準(zhǔn)的汽車占10.6%，其余的汽車還達(dá)不到國Ⅰ標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，我國達(dá)到國Ⅳ及以上標(biāo)準(zhǔn)的汽車所占比例很少，大部分汽車達(dá)不到國家要求的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)排放。因此，“井噴式”增長的汽車，機(jī)動(dòng)車尾氣難以達(dá)到按標(biāo)準(zhǔn)排放，使得機(jī)動(dòng)車污染以及城市霧霾問題更加突出。

4.監(jiān)管不夠有效，問責(zé)機(jī)制乏力。一個(gè)時(shí)期以來，我國環(huán)保職能分散交叉比較嚴(yán)重，“碎片化”管理現(xiàn)象比較突出，政出多門、效能低下，一些地方政府不作為、慢作為、不擔(dān)當(dāng)。環(huán)保隊(duì)伍薄弱、環(huán)保能力不足狀況尚未根本改變，環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不相適應(yīng)，普遍存在“小馬拉大車”現(xiàn)象，很難做到“全天候”“全覆蓋”監(jiān)管，農(nóng)村和基層環(huán)保力量薄弱。一些地方環(huán)保責(zé)任不落實(shí)，公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)力度不足，環(huán)境違法行為處罰偏輕，全社會(huì)共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，“守法成本高、違法成本低”的問題尚未得到根本解決，法律生態(tài)化改造任務(wù)艱巨。深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，全面增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制的統(tǒng)一性、權(quán)威性、高效性、執(zhí)行力迫在眉睫。

二、霧霾協(xié)同治理的路徑選擇

黨的十九大報(bào)告明確指出：“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！保?］打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，加大節(jié)能力度，嚴(yán)格依法監(jiān)管，構(gòu)建政府統(tǒng)領(lǐng)、科技引領(lǐng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、企業(yè)轉(zhuǎn)型、覆蓋城鄉(xiāng)、法治保障的全方位立體化的聯(lián)動(dòng)治理新機(jī)制，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指引，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，是防治霧霾污染的治本之策。第一，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革。從消費(fèi)、生產(chǎn)、流通、投資到生活方式都要把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，把綠色發(fā)展作為提高質(zhì)量的重要內(nèi)容，推動(dòng)創(chuàng)新要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和產(chǎn)品的流動(dòng)和集聚，鼓勵(lì)提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的各類創(chuàng)新活動(dòng)，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，加快全方位的綠色轉(zhuǎn)型，使創(chuàng)新成為高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)的強(qiáng)大動(dòng)能，使綠色低碳成為高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)的重要特征，推動(dòng)企業(yè)和產(chǎn)品的優(yōu)勝劣汰，使中國制造、中國服務(wù)的中國品牌成為高質(zhì)量的標(biāo)志。第二，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率變革。要降低過高的金融杠桿、切實(shí)增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，全面降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的能源、融資等成本，全面提高以高端制造業(yè)為核心的我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的吸引力、競爭力，穩(wěn)步提升我國產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈中的地位，促使更多的中國企業(yè)躋身于高技術(shù)附加值的上游生產(chǎn)商之列。第三，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。防治霧霾污染，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。一是要求我們提高環(huán)保、能耗、安全、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控高耗能、高排放行業(yè)新增產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能，堅(jiān)決停建產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)違規(guī)在建項(xiàng)目，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是要求我們加快企業(yè)技術(shù)改造，提高科技創(chuàng)新能力，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、園區(qū)循環(huán)化改造、能源梯級(jí)利用、水資源循環(huán)利用、廢物交換利用，構(gòu)建循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，全面推行清潔生產(chǎn)。三是要求我們加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度以及政策導(dǎo)向，推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，嚴(yán)格投資項(xiàng)目節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入，提高準(zhǔn)入門檻。

2.加大綜合治理力度，加強(qiáng)多污染物協(xié)同控制。

第一，加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)大氣污染綜合治理。全面整治燃煤小鍋爐，加快推進(jìn)集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”工程建設(shè)，推廣應(yīng)用高效節(jié)能環(huán)保型鍋爐；加快重點(diǎn)行業(yè)脫硫、脫硝、除塵改造工程建設(shè)，推進(jìn)揮發(fā)性有機(jī)物污染治理。第二，深化面源污染治理，綜合整治城市揚(yáng)塵和餐飲油煙污染。建設(shè)低碳綠色建筑，推進(jìn)城市及周邊綠化和防風(fēng)防沙林建設(shè)，擴(kuò)大城市建成區(qū)綠地規(guī)模。第三，強(qiáng)化移動(dòng)源污染防治，緩解城市交通擁堵。加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車環(huán)保管理，加快淘汰黃標(biāo)車和老舊車輛，大力發(fā)展公共交通，大力推廣新能源汽車，加快提升燃油品質(zhì)，促使燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，鼓勵(lì)綠色出行。

3.發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。第一，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用。堅(jiān)持“誰污染、誰負(fù)責(zé)，多排放、多負(fù)擔(dān)，節(jié)能減排得收益、獲補(bǔ)償”原則，推行激勵(lì)與約束并舉的節(jié)能減排新機(jī)制。完善綠色信貸和綠色證券政策，建立企業(yè)環(huán)境信息征信系統(tǒng)，嚴(yán)格限制環(huán)境違法企業(yè)貸款和上市融資。第二，完善價(jià)格、稅收政策，強(qiáng)化階梯式電價(jià)、水價(jià)，提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大排污費(fèi)征收力度。深化節(jié)能環(huán)保投融資體制改革，鼓勵(lì)民間和社會(huì)資本進(jìn)入大氣污染防治領(lǐng)域。第三，設(shè)立并提供充足的大氣污染防治專項(xiàng)資金，加大對(duì)京津冀（北京、天津、河北）、長三角（上海、江蘇、浙江）、珠三角（廣州、深圳、珠海、佛山、江門、肇慶、惠州、東莞、中山9個(gè)城市）重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治的支持力度。

4.健全法律制度體系，嚴(yán)格依法監(jiān)督管理。第一，健全系統(tǒng)完整的生態(tài)治理法律制度體系，用系統(tǒng)的法律制度保護(hù)大氣環(huán)境。一是建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，劃定節(jié)能減排紅線，增加亂排亂放成本，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。二是進(jìn)一步完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，加快《大氣污染防治法》修訂步伐，制定機(jī)動(dòng)車污染防治條例和排污許可證管理?xiàng)l例，健全總量控制、排污許可、應(yīng)急預(yù)警、法律責(zé)任制度，建立健全環(huán)境公益訴訟制度，增加對(duì)惡意排污、造成重大污染的企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人追究刑事責(zé)任的內(nèi)容，加大對(duì)違法行為的處罰力度。三是完善國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制，加強(qiáng)對(duì)地方政府執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督。對(duì)未通過年度考核的企業(yè)，由環(huán)保部門會(huì)同組織部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)等約談?wù)块T負(fù)責(zé)人，提出整改意見，予以督促。第二，建立高效的環(huán)境法治實(shí)施體系，用法治思維和法治方式治理霧霾。一是形成完備的環(huán)境法律規(guī)范體系，系統(tǒng)構(gòu)建霧霾防治領(lǐng)域法律規(guī)范體系。針對(duì)我國環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域立法空白、資源保護(hù)缺失、適用法律受限等問題，進(jìn)一步修訂《大氣污染防治法》《礦產(chǎn)資源法》等，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。二是建立高效的環(huán)境法治實(shí)施體系，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。環(huán)保部門要依法全面履行行政職能，推行權(quán)力清單制度。三是深化司法體制機(jī)制改革，構(gòu)建嚴(yán)密的環(huán)境法治監(jiān)督體系。順應(yīng)人民群眾對(duì)公共安全、司法公正、權(quán)益保障的新期待，深化司法體制機(jī)制改革，加大司法在環(huán)境保護(hù)、霧霾治理中的地位和作用，維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益。第三，健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。一是健全京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治，落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任；組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，協(xié)調(diào)解決好區(qū)域突出環(huán)境問題。二是把重點(diǎn)區(qū)域的細(xì)顆粒物指標(biāo)、非重點(diǎn)地區(qū)的可吸入顆粒物指標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”；法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施；治理始于法治，霧霾止于行動(dòng)。三是推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟，健全和完善以流域等生態(tài)系統(tǒng)和以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，對(duì)偷排偷放、屢查屢犯的違法企業(yè)依法停產(chǎn)關(guān)閉，加大懲處污染環(huán)境犯罪力度，強(qiáng)力震懾污染環(huán)境犯罪分子；對(duì)決策失誤、監(jiān)督缺位、執(zhí)法不力、徇私枉法等行為，實(shí)行責(zé)任倒查追究制度、終身責(zé)任追究制度，形成密切配合、協(xié)同執(zhí)法的霧霾污染防治強(qiáng)大合力，切實(shí)維護(hù)環(huán)境法治的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

［1］ 陳吉寧.著力解決突出環(huán)境問題［EB/OL］.http://www.360doc.com/content/17/1230/10/2530266_717602772.shtm1，2017-12-30/2018-01-05.

［2］ 科技部黨組書記王志剛談加快建設(shè)創(chuàng)新型國家［EB/OL］.http://www.most.gov.cn/xinwzx/mtjj/mtzf/201712/t20171207_136700.htm，2017-12-07/2018-01-05.

［3］ 2015年我國煤炭消費(fèi)約占全球總量一半［EB/OL］.http://www.china-nengyuan.com/news/93555.html，2016-05-25/2018-01-05.

［4］ 2017年我國能源環(huán)保問題分析［EB/OL］.http://www.chyxx.com/industry/201710/574583.html，2017-10-20/2018-01-05.

［5］ 機(jī)動(dòng)車成大氣污染罪魁禍?zhǔn)祝跱］.北京商報(bào)，2015-04-02（06）.

［6］ 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2017.50.