縣級財政困境及解困對策

丁年富

摘要：縣域是連接城市與農(nóng)村的橋梁，其財政管理體系建設(shè)是我國政府落實財政管理策略的基本內(nèi)容，但是由于縣域發(fā)展環(huán)境的限制，其在財政管理中面臨著諸多的問題，其中財政自給能力不足，對中央財政的轉(zhuǎn)移支付依賴性較強，行政管理成本在財政支出中占比重較高，缺乏有效的財政監(jiān)督機制等問題比較突出。基于此，本文以安徽省為例，結(jié)合實際情況，對縣級財政困境進行簡要分析，并探究相應(yīng)的解決對策，以期理順我國縣域財政發(fā)展規(guī)律，積累相關(guān)經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：縣級財政；財政管理；困境；解決對策

常言道：“郡縣治而天下安”，縣域作為我國基層行政管理的重要組成部分，其財政是否充足，財政運行是否穩(wěn)定，不僅影響著上級財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的大小，更影響著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展與建設(shè)成果的好壞。因此，我們應(yīng)該認識到縣級財政作為連接省級和鄉(xiāng)村財政的橋梁這一角色地位，從落實國家宏觀調(diào)控政策，以及推動新農(nóng)村建設(shè)的角度出發(fā)，加強縣級財政管理。近年來，我國國民經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，中央財政收入的規(guī)模也不斷擴大，但是在整體欣欣向榮的背景下，縣級財政還是屢屢吃緊，尤其是在落實了農(nóng)村稅費改革和全面征收農(nóng)業(yè)稅之后，縣級財政的來源減少，其財政就更加捉襟見肘。從安徽省來看，縣級財政中存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一、目前縣級財政管理的主要困境

（一）稅源不足，縣級政府財政自給能力低

稅收是財政收入的主要內(nèi)容，縣級財政的主要困境就是可利用財政資金不足，尤其是在農(nóng)村稅費改革的情況下，縣級財政在減少了農(nóng)業(yè)稅稅源的基礎(chǔ)上，又增加了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出，這種“上有老，下有小”的局面使得縣級財政更加緊張。例如安徽省某縣，從2014年到2016年，雖然財政收入有所增加，但稅源主要集中在增值稅、營業(yè)稅、契稅、國有資產(chǎn)有償使用稅上，而原本能夠創(chuàng)造大量稅收的企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅等，并沒有成為主要的稅收來源。而造成這種局面的原因主要在于縣域經(jīng)濟發(fā)展的落后，缺乏財政自給能力，將財政支出更多地依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付。

（二）農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨資金困難

農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)是推動縣域財政發(fā)展的重要內(nèi)容。在新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展中，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)鍵，也是縣級財政支付的重要項目，但是從目前安徽的經(jīng)濟發(fā)展來看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并不完善，這不僅影響了財政轉(zhuǎn)移支付的效果，更降低了農(nóng)村的收入，如安徽省某縣，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大，在該縣的廣大農(nóng)村地區(qū)，近年來農(nóng)林水事務(wù)建設(shè)收效甚微，并沒有對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到良好的拉動作用；此外，在農(nóng)村教育、醫(yī)療等公益性支出的增加，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政常年處于入不敷出的情況，這自然對縣級財政帶來了壓力。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不完善，行政成本偏高

制度建設(shè)是財政管理中的重要內(nèi)容，但是從安徽省縣級財政管理的實際情況來看，其財政管理人員專業(yè)素質(zhì)不高，缺乏管理責任感，使得財政管理制度長期處于停滯不前的狀態(tài)，無法適應(yīng)當前縣級經(jīng)濟的發(fā)展需求，尤其是在安徽省中西部的一些經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達的縣鄉(xiāng)，財政管理預(yù)算制度缺失的情況更是普遍。此外，行政管理支出也是縣級財政管理的重要內(nèi)容，但是由于縣鄉(xiāng)的行政制度建設(shè)不完善，崗位設(shè)置不合理，有些崗位人員偏多，甚至有些財政所人員只是“掛名”，這種臃腫的行政管理機構(gòu)使得縣級財政需要供養(yǎng)的人數(shù)過多，不僅降低了財政使用的效率，更是造成了財政管理的混亂。

（四）縣級財政缺乏有效的監(jiān)督機制

財政監(jiān)督是保證財政管理效率的重要環(huán)節(jié)，但是由于財政管理機構(gòu)的不健全，縣級財政支出中以領(lǐng)導(dǎo)意志為中心，缺乏監(jiān)督的情況比較普遍，例如安徽省東至縣的某鎮(zhèn)為了發(fā)展經(jīng)濟，增加農(nóng)村人民收入，增加農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，舉債興辦了不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這種過多參與市場經(jīng)濟管理的行為，造成了政府職權(quán)的“越位”，同時由于政府決策缺乏對市場的考量，造成了銷售困難，影響了企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政最后得到的只是一批批的債務(wù)。此外，還有一些縣級政府不顧中央政策，大搞“政績工程”、“形象工程”，嚴重影響了縣級財政的良性運行。

二、做好縣級財政管理的主要對策

（一）推進縣級財政體制改革，合理調(diào)整利益關(guān)系

在新經(jīng)濟環(huán)境下，縣級政府也應(yīng)該與時俱進，根據(jù)中央的經(jīng)濟發(fā)展政策，逐步推進財政體制的改革與創(chuàng)新，從而協(xié)調(diào)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的利益關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，這才能夠充分發(fā)揮財政在宏觀調(diào)控中的作用，進而支持當?shù)亟?jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。在推進縣級財政體制改革，縣級政府一方面應(yīng)該深入分析當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展實際，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)情況的普查，根據(jù)財政發(fā)展中存在的新問題，合理規(guī)劃財政支付方向，保證財政支出效果；另一方面還應(yīng)該總攬全局，協(xié)調(diào)縣級財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展關(guān)系，打通各利益關(guān)節(jié)，促進縣域經(jīng)濟的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）注重經(jīng)濟發(fā)展，增加財政收入，提高縣級財政自給能力

縣域是一個相對獨立、相對完整的行政區(qū)域，是連接農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟的橋梁。目前縣域經(jīng)濟的整體發(fā)展情況欠佳，如工業(yè)是多數(shù)縣域經(jīng)濟發(fā)展的短板，只有在一些自然資源相對豐富的縣域，有著相對完善的工業(yè)體系，即使在這樣的發(fā)展情況下，也存在著傳統(tǒng)產(chǎn)品多，科技含量不高等問題；從農(nóng)業(yè)的角度講，整體結(jié)構(gòu)不合理，傳統(tǒng)種植、養(yǎng)殖仍然是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)化程度不高，農(nóng)民增收困難；服務(wù)業(yè)的發(fā)展體系不健全，更多的還處在簡單、低端的行業(yè)，同時服務(wù)內(nèi)容也相對落后，針對此，縣級政府在財政支出中，應(yīng)該從區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)平衡的角度，確定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整策略，以發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，提高財政管理的實際效果。

（三）全面建立財政預(yù)算管理體系，控制行政管理成本

預(yù)算是財政管理的核心內(nèi)容，縣級財政應(yīng)該根據(jù)當前經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，積極建立預(yù)算管理體系，提高財政支出效率。在預(yù)算管理體系建設(shè)中，首先應(yīng)該建立完善的預(yù)算管理機制，利用預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確預(yù)算管理任務(wù)，并結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況，制定調(diào)查任務(wù)，根據(jù)相關(guān)信息安排工作的布置與落實；其次，做好預(yù)算的績效管理，并利用試點制度，逐步推進績效管理措施，落實預(yù)算管理責任，提高預(yù)算執(zhí)行效果；最后，做好宣傳工作，將預(yù)算管理從縣級政府推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以強化預(yù)算管理意識，提高預(yù)算績效管理工作質(zhì)量和效益。

（四）加強行政監(jiān)督管理，推進反腐機制的建設(shè)

縣級財政由于監(jiān)督管理制度的不健全，一直是貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)，因此，在中央反腐倡廉的重拳下，縣級政府應(yīng)該加強財政監(jiān)督管理，控制不合理支出，將“好鋼用在刀刃上”。在推進反腐機制建設(shè)的過程中，縣級政府首先要做好預(yù)防，使干部培訓(xùn)的內(nèi)容更加貼近財政業(yè)務(wù)、日常生活，增強教育的感染力和實效性；其次，加強制約，明確財會人員的管理職責，嚴格按照財政支出流程落實財政支出項目，利用各方面的權(quán)衡制約，控制縣級財政的貪腐問題。

三、結(jié)束語

總之，從上文分析中，我們可以發(fā)現(xiàn)目前安徽的縣級財政發(fā)展情況并不樂觀，一方面自身缺乏增加財政收入的項目，使得縣域建設(shè)，尤其是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重不足；另一方面各方面的支出缺乏規(guī)劃，預(yù)算管理形同虛設(shè)，嚴重制約了財政政策落實的實際效果。安徽的縣級財政困境就是目前我國縣域財政發(fā)展的一個縮影，而我國通過理論分析可以從局部到整體，明確當前全國縣級財政管理中的問題，并通過經(jīng)濟發(fā)展、制度建設(shè)、加強監(jiān)督等方式，實現(xiàn)對縣域財政的科學(xué)管理，改善管理效率低下的局面，切實關(guān)注當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展的實際情況，將財政政策落到實處，實現(xiàn)為民服務(wù)的宗旨。

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（作者單位：安徽省阜陽市潁東區(qū)財政局）endprint