陳麗影,謝志遠(yuǎn)

(湖南商學(xué)院 湖南省廉政建設(shè)研究基地， 湖南 長沙 410205)

十多年來，廉政賬戶一直帶著爭議前行，其中既有真誠的支持者，也有激烈的批判者。對于廉政賬戶究竟是利大于弊，還是弊大于利，始終充滿了不同的聲音，也反映在有廢有立的充滿矛盾性的實踐上。面對制度的存廢這件嚴(yán)肅謹(jǐn)慎的事情，我們認(rèn)為有必要抱務(wù)實求真的態(tài)度進(jìn)行再思考、再討論。

一、廉政賬戶運行和操作中存在的問題

1999年，反腐專家王明高教授最早創(chuàng)造性地提出了建立“退贓賬號”的想法[1]，以消除長期積累下來的一筆筆腐敗“呆賬”，給收了賄賂和紅包后想退的官員們提供一個出口，得到社會各界廣受關(guān)注[2]。2000年初，在浙江省寧波市原市委書記許運鴻等多名主要官員因腐敗被查處后，基于“挽救瀕臨犯罪邊緣的領(lǐng)導(dǎo)干部”的理念，該市在全國首開了“581”黨員干部廉潔自律專用賬戶，旨在讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部通過上交其收受的“無法退回”或“不便退回”的現(xiàn)金、有價證券，促進(jìn)自身廉潔自律，這開啟了當(dāng)代中國廉政賬戶實踐的歷史[3]。此后，這一舉措被當(dāng)成反腐倡廉的新舉措，由寧波到全省，由浙江到全國，迅速普及開來，“981”“510”等廉政賬號相繼出現(xiàn)。

綜合網(wǎng)絡(luò)檢索獲取的資料來看，十多年來，全國先后有超過19個省份、百余市、縣、區(qū)推行了廉政賬戶，但其設(shè)立、運行暴露出了一些問題：

一是賬戶名稱不規(guī)范。甘肅、黑龍江和寧夏等地沿用了寧波市的“581”廉政賬戶名，湖南廉政賬戶名是“5910”，江蘇廉政賬戶名是“510”，山西和廣東省的廉政賬戶名是“35581”，還有直接叫“……省或市廉政賬戶”的，比如江西省廉政賬戶，遼寧省“黨廉”專用賬戶，海南省“中國共產(chǎn)黨海南省紀(jì)律檢查委員會”廉政賬戶等[4]25。

二是設(shè)立主體不明確。50%以上由黨的紀(jì)律檢查委員會獨立設(shè)立、管理，40%左右由黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同設(shè)立、管理，少數(shù)地方由專門的辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理，如山西省由財政廳管理，廣東省中山市由黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室管理。

三是適用對象非法定。廉政賬戶最初的適用范圍只是各級黨員干部，隨著賬戶的擴(kuò)散和演化，適用對象也從各級黨員干部擴(kuò)展到一般公職人員，并開始向醫(yī)藥、交管、衛(wèi)生等重點領(lǐng)域擴(kuò)展，如江西2011年針對醫(yī)務(wù)人員開設(shè)了“醫(yī)生紅包賬戶”；河南省高速交警支隊新鄉(xiāng)大隊2006年針對執(zhí)法民警設(shè)立了廉政賬戶。還有的地方廉政賬戶向普通民眾開放，如安徽省規(guī)定“‘581’賬戶雖是針對廣大黨員干部設(shè)立，但任何人只要覺得收了不該收又無法退還的錢款均可交來”[5]。

四是制度擴(kuò)散隨機(jī)化。從時間維度來看，2000年前后和2011年前后是各地廉政賬戶設(shè)立兩個比較集中的時間段，自廉政賬戶在浙江寧波首創(chuàng)后，江蘇、寧夏、內(nèi)蒙古、福建、甘肅、黑龍江、遼寧、新疆等省份都在2001年建立了廉政賬戶。貴州、重慶于2010年設(shè)立了廉政賬戶，河南、浙江等省則是2011年設(shè)立的。總的來說，廉政賬戶的擴(kuò)散并無明顯規(guī)律，呈現(xiàn)為一種粗放而任意的橫向擴(kuò)散，并且在擴(kuò)散的過程中就有地方撤銷廉政賬戶，多次反復(fù)，如甘肅自2001年設(shè)立就經(jīng)歷了2003年廢除、2004年再建、2005年又廢除的曲折過程。至2016年，廣東、四川、貴州、海南、內(nèi)蒙古等多個省區(qū)已經(jīng)撤銷了廉政賬戶[4]25。值得注意的是，一些地方無論建立或撤銷廉政賬戶都沒有規(guī)范性文件的規(guī)定。

五是制度績效差異大。就各地入賬金額整體情況看，廉政賬戶的效果是可觀的，但各地具體數(shù)額則存在著明顯的差異。江西省廉政賬戶2013至2016年收到違紀(jì)款2.19億元，廣東省2013、2014兩年入賬9431.7萬元，而安徽省從2001年設(shè)立至2003年4月，賬戶收到的違紀(jì)款總額才84萬元不到。從省級層面以下來看，浙江寧波市設(shè)立廉政賬戶前5個月便收到422萬元，而江蘇丹陽市2001至2004年36個月僅收繳38萬元[4]26。

從上述情況不難看出，廉政賬戶制度在運行演化過程中存在不規(guī)范、不確定性。制度演化“是路徑依賴和多重選擇的，又是受到外部力量的沖擊而呈現(xiàn)出不確定性變化的”[6]63，但究竟是什么因素導(dǎo)致廉政賬戶廢除，目前還缺乏很有說服力的解釋。如根據(jù)甘肅當(dāng)?shù)孛襟w的報道，其2003年撤銷廉政賬戶的理由是“其作用不明顯，加上中央對此也沒有統(tǒng)一的規(guī)定”；2015年則是“隨著反腐倡廉各項法規(guī)的日臻完善，根據(jù)工作形勢的發(fā)展”而撤銷[7]。福建省廢除廉政賬戶的理由是“全省各地部分干部群眾對此提出異議，認(rèn)為廉政賬戶制度容易被少數(shù)公職人員當(dāng)作‘擋箭牌’，助長他們蒙混過關(guān)的僥幸心理，也降低了黨員干部的自律標(biāo)準(zhǔn)”[8]。還有地方撤銷廉政賬戶的理由是“隨著形勢的變化和發(fā)展，廉政賬戶的存在與反腐敗工作的要求已不相適應(yīng)，其消極影響越來越明顯”[9]。這些判斷是不是科學(xué)準(zhǔn)確，值得我們仔細(xì)探究思考。

當(dāng)前廉政賬戶采用的一般性做法，是各省市(區(qū))設(shè)立“廉政賬戶”后，官員自行將所收受的錢款退回到廉政賬戶中去，并保留退款憑據(jù)；其腐敗問題在接受調(diào)查時，退款憑據(jù)可成為減輕處罰的依據(jù)。各地設(shè)立廉政賬戶的出發(fā)點大體一致，都在于給官員提供一個將不便退回、無法退回的錢款上交的“綠色通道”，給“被動受賄”者一個自我救贖的渠道。廉政賬戶設(shè)立的出發(fā)點無疑是好的，但在當(dāng)前的實踐中，它在操作層面卻存在以下明顯的問題：

一是沒有規(guī)定退交錢款的時間。官員早交或晚交錢款沒有區(qū)別，沒有作出時間上的要求。這給腐敗分子留下了可乘之機(jī)，何時退交錢款，他們可以伺機(jī)而動。這就導(dǎo)致出現(xiàn)了有的干部收受賄賂后，在聽到“風(fēng)聲”，感覺“苗頭”不對時，搶在相關(guān)部門調(diào)查前，才把“吞”下去的錢“吐”出來，往廉政賬戶里一塞了事。

二是沒有要求注明退交錢款的來源。即沒有要求在退交錢款時，清清楚楚地注明是哪件事情上收受的多少金額，致使所退交的錢款是模糊的。在部分問題暴露時，腐敗分子可以東挪西用，為自己洗白開脫；他們也可以“收多交少”，拿退款憑據(jù)作為“擋箭牌”，意圖蒙混過關(guān)。比如安徽省六安市政府原副秘書長魏力生，曾先后收受他人款項49筆，共計現(xiàn)金327萬余元、購物卡31萬元、銀行現(xiàn)金卡0.8萬元、黃金1300克，但上繳到廉政賬戶的僅75萬余元，且不知是哪筆款項[10]。這種“變味”“走樣”“異化”的制度操作，難免不被腐敗分子“鉆空子”，成為他們的“擋箭牌”和“避風(fēng)港”。

三是缺乏全國層面的統(tǒng)一操作和管理。一些研究者指出，同樣是在中國，有些省、市的國家工作人員受賄后將賄賂款存入廉政賬戶可以不追究或減輕刑事責(zé)任，而有些省、市的國家工作人員卻沒有這項政策，由此也導(dǎo)致該項制度遭到了“法無授權(quán)”的詬病，認(rèn)為這種適用法律不統(tǒng)一的現(xiàn)象與法治國家的要求相矛盾。

二、廉政賬戶制度之合規(guī)性與科學(xué)性

歷史地看，廉政賬戶的設(shè)立是適應(yīng)、契合我們國家當(dāng)時的有關(guān)法規(guī)的。國務(wù)院《關(guān)于在對外公務(wù)活動中贈送和接受禮品的規(guī)定》(1993年)和經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于對黨和國家工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實行登記制度的規(guī)定》(1995年)中均明文規(guī)定，“應(yīng)在收受禮品的一個月內(nèi)如實登記、上繳”，廉政賬戶與之一脈相承。而且，“存入‘廉政賬戶’可以從輕、減輕或免予處分”，與《刑法》中“自首和主動退贓從寬處理”的規(guī)定也相吻合。至于最高法院、最高檢察院關(guān)于“收受財物后及時退還或者上交”的司法解釋，也有助于廉政賬戶制度的司法化。

事實上，廉政賬戶從其最初探索試行的“退贓賬戶”起，便對每一種退贓的情況進(jìn)行了周密分析。具體而言，退贓的情況不外乎三種：第一種是悔過自新，全退；第二種是退一部分，留一部分；第三種是心存僥幸，抗拒不退。針對每一種退贓情況，廉政賬戶的設(shè)計都提出了詳細(xì)、可操作的應(yīng)對策略。

對悔過自新、全退的人：按照自首和主動退贓予以從寬處理的原則，若其貪污受賄的事日后案發(fā)，只要立即向紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)提供銀行退贓憑證，證明其確已退交全部贓款，依照制度規(guī)定可免去處罰。對退一部分、留一部分的人：在中央紀(jì)委、監(jiān)察部和中國人民銀行統(tǒng)一印制的“特種資金繳款單”上，就采用了很強(qiáng)的監(jiān)督約束機(jī)制，因為“特種資金繳款單”上設(shè)計有“時間、金額、來源”三項，退贓者都需要按要求填寫。若因別的貪污受賄事項案發(fā)，而向紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)提供的退贓憑證金額來源不一致，那么，就證明其案發(fā)事項的贓款未退；另外，即使退贓憑證上填的金額、來源相同，但案發(fā)的那筆贓款的時間與填的時間不同，則可基本肯定還有一筆相同的贓款未退，紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)可就此筆受賄款進(jìn)行偵查。因此，對退一部分、留一部分的貪污受賄者來說，想留就一定會露尾巴。對心存僥幸、抗拒不退的人：配合實行金融實名制和家庭財產(chǎn)登記申報制，領(lǐng)導(dǎo)干部的收入狀況和財產(chǎn)情況全部向組織申報公開，置于監(jiān)督之下，這樣一來，貪污受賄者的巨款不可能再存入銀行，只可能進(jìn)行三種處理：一是藏匿起來。就全國金融的宏觀面來講，藏匿不用，客觀上等同于無息存入國家銀行。二是將巨款送給子女或親友，無異于“此地?zé)o銀三百兩”，多送給一個子女或親友，就多一份暴露的危險。因為年齡凡超過16周歲的子女和親友同樣要實行金融實名制。三是購物。適當(dāng)購物，客觀上增強(qiáng)了社會購買力，促進(jìn)了市場流通。過度購物(如購房產(chǎn)、汽車、珠寶、珍貴文物等炫耀性奢侈品)，容易因消費與收入的巨大反差引發(fā)人們懷疑而暴露，使其受到應(yīng)有懲處。

綜合而言，廉政賬戶的設(shè)計具有較強(qiáng)的科學(xué)性，只因其執(zhí)行層面的不足，才影響了作用的發(fā)揮。同時，廉政賬戶的設(shè)立也具有重要的意義。對個人而言，給那些偶爾失足、幡然悔悟的人以改過自新的機(jī)會，能迫使那些陷進(jìn)深淵的犯罪分子交代問題，重新做人；對那些拒絕反悔、無視法律的人布下天羅地網(wǎng)，不給其可乘之機(jī)。對執(zhí)政黨而言，既有利于保護(hù)黨的干部，又有利于促進(jìn)黨的事業(yè)；對國家而言，既有利于凝聚改革合力，減少改革阻力，又有利于最大程度地減少腐敗損失，化解改革風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

三、當(dāng)前廢除廉政賬戶的觀點及其辨析

如前所述，一部分人認(rèn)為當(dāng)前廉政賬戶在實際運行和操作過程中存在缺陷和不足，容易成為腐敗官員的“擋箭牌”和“避風(fēng)港”，因此主張廢除。這種觀點的產(chǎn)生與其沒有認(rèn)識到廉政賬戶設(shè)計本身的科學(xué)性有很大關(guān)系，因而有必要深化對帳戶制度科學(xué)性的認(rèn)識。除了這種廢除廉政賬戶的觀點，筆者認(rèn)為還應(yīng)對以下兩種觀點進(jìn)行回應(yīng)。

一種觀點認(rèn)為，廉政賬戶“于法無據(jù)”，違反刑法的基本原則。

從法的起源上說，法作為一種社會現(xiàn)象并不是從來就有的，而是社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。廉政賬戶作為一些省市反腐倡廉實踐工作中采取的特別政策，不可能一開始就以法的形式出現(xiàn)，也不一定自始就有明確的法律依據(jù)。如果因為它沒有法律依據(jù)、沒有上升為法律，而立即將其取消，勢必使反腐敗工作大打折扣，并使老百姓感到失望。同時，廉政賬戶制度也并不違反刑法的基本原則。首先，廉政賬戶制度并不違反罪刑法定原則。它沒有否定官員的受賄性質(zhì)，沒有妨礙紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深查嚴(yán)究，也沒有妨礙司法機(jī)關(guān)依法定罪量刑。其次，廉政賬戶制度并不違反罪刑相適原則。積極退贓官員的主觀惡性比不退贓官員的主觀惡性要小，社會危害性相對更小，理當(dāng)依法得到寬大處理，這既符合黨的“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策，也契合我國的刑事立法精神。同理，廉政賬戶并不違反刑法適用平等原則?？傊?，廉政賬戶的設(shè)置本身并不存在法律問題。

另一種觀點認(rèn)為，廉政賬戶的設(shè)立表面上是為了挽救和保護(hù)干部，但事實上與從嚴(yán)治黨的傳統(tǒng)和現(xiàn)實要求不符，與中央強(qiáng)調(diào)保持反腐敗的高壓態(tài)勢、保持對腐敗“零容忍”的態(tài)度不符，與前移反腐陣線的趨勢不符。

深究這種觀點不難發(fā)現(xiàn)，它與前述觀念存在邏輯上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不少人正是看到了現(xiàn)存廉政賬戶在實際操作中容易成為腐敗分子的“擋箭牌”“避風(fēng)港”，因而認(rèn)為它與從嚴(yán)治黨和反腐敗的要求不符。當(dāng)然，也有一部分人認(rèn)為，既然身為黨員干部，就必須無條件地清正廉潔，就必須做到百分之百的干凈。從嚴(yán)以治吏和道德完善的層面來說，這種道德要求有其必要性，但從人性、文化等的角度，從世界各國、中國歷朝歷代的情況來說，它卻是近乎不合常理的。明代朱元璋對貪官污吏十分痛恨，采用各種方法查處貪官、懲治奸吏，甚至不惜動用酷刑，然而貪官污吏殺了一批，又冒出來一批。對此，朱元璋晚年仍不免感嘆：“我欲除貪贓官吏，奈何朝殺而暮犯？”這就是歷史上著名的“朱元璋之問”，它引起我們深思，法理嚴(yán)明的同時也要兼顧人性。人性總是有弱點的，人難免犯錯誤，犯了錯誤之后，如果能及時主動地采取行動改正自己的錯誤，是應(yīng)該被鼓勵和接受的。制度設(shè)計應(yīng)具備規(guī)范性和引領(lǐng)性，以體現(xiàn)對人性的尊重?？鬃尤寮覍W(xué)說反對“不教而誅”，倡導(dǎo)一種“教育感化為先”的思路，這種思路在解決腐敗問題時也有其合理性?！皣?yán)”的要求并非不允許他人省悟和改正。即便在從嚴(yán)治黨的要求下，在法紀(jì)日趨嚴(yán)明的過程中，中國共產(chǎn)黨也始終提倡以愛護(hù)黨員干部之心做好教育和引導(dǎo)工作，努力使黨員干部明辨是非、知錯能改。它體現(xiàn)了政府的親和力，體現(xiàn)了黨對干部的一種愛護(hù)和挽救。

需要指出的是，廉政賬戶的設(shè)置與新出臺的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡稱《條例》)相關(guān)規(guī)定是一致的。《條例》是中國共產(chǎn)黨重要的黨內(nèi)法規(guī)，其第十六條明確規(guī)定，主動交代本人應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的問題的，主動上交違紀(jì)所得的，可以從輕或者減輕處分。條例還對“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”的違反廉潔自律規(guī)定的行為予以區(qū)別對待[11]。因此，積極退贓，自覺上交廉政賬戶而得到寬大處理，這與黨內(nèi)法規(guī)是相符的。

四、完善、升級廉政賬戶制度的思考

綜合以上，我們不能因為制度的執(zhí)行不到位，而對制度本身進(jìn)行全盤否定，不能因其執(zhí)行不嚴(yán)，而否定制度本身嚴(yán)密、嚴(yán)格、科學(xué)的屬性。在由于制度執(zhí)行和操作不到位導(dǎo)致廉政賬戶遭受非議的情況下，應(yīng)當(dāng)深入研究探討，使之在制度和操作層面不斷趨于完善。

一要防止對廉政賬戶的過度倚賴，謹(jǐn)防偏離軌道。1999年提倡設(shè)立全國退贓公開賬號的初衷，就是希望通過建立這項反腐敗斗爭的治“標(biāo)”之舉，推動構(gòu)建反腐敗斗爭的治“本”之策。自“廉政賬戶”設(shè)立以來，有些地方將其視為反腐敗的主要措施和收獲成效的主要手段，寄希望于廉政賬戶能自動發(fā)揮拒腐防變的效果，因而松懈了廉政建設(shè)和反腐敗其它方面的建設(shè)，這顯然偏離了該制度設(shè)立的初衷。這就需要各級黨和政府清晰地認(rèn)識“廉政賬戶”的作用和意義，通過從“標(biāo)”上遏制腐敗蔓延的勢頭，為從“本”上防治腐敗創(chuàng)造重要條件，進(jìn)而實現(xiàn)“標(biāo)本兼治”。

二要著力改進(jìn)有關(guān)操作規(guī)定，彌補現(xiàn)行缺陷。相關(guān)制度的不規(guī)范、不完善，是導(dǎo)致“廉政賬戶”存在爭議的主要原因。為防止腐敗分子將“廉政賬戶”作為“擋箭牌”和“避風(fēng)港”，必須對其具體的操作規(guī)定進(jìn)行改進(jìn)。建議：一是改匿名上交為實名制公開上交。打消少數(shù)人把廉政賬戶作為“掩體”實施違紀(jì)違法行為的僥幸心理。二是在取得違法所得的時間和存入廉政賬戶的時間之間，設(shè)置規(guī)定的時間期限，即規(guī)定所收受的禮金等必須在指定的期限內(nèi)上繳，原則上為1個月內(nèi)，否則視為不主動，以此防止出現(xiàn)風(fēng)聲吃緊、行將敗露之時為掩飾犯罪而上交的情況。三是明確金額及有無全部上繳，即取得的違法所得與存入廉政賬戶的數(shù)額必須相同。四是必須注明資金來源，對因何事收受的錢款事項進(jìn)行明確的登記。五是有關(guān)部門須建立調(diào)查反饋機(jī)制，迅速準(zhǔn)確查明干部是否存在權(quán)錢交易的違紀(jì)違法行為，并對收禮者和送禮者進(jìn)行誡勉談話，真正做到防微杜漸。

三要把廉政賬戶納入制度體系，編制反腐天網(wǎng)?？陀^地說，僅僅依靠一個廉政賬戶，而不與其它制度配合起來，腐敗分子就會心存僥幸和幻想。因此，建立和健全一系列法律制度與措施，是使廉政賬戶制度真正發(fā)揮作用的重要保證。一些地方設(shè)立廉政賬戶效果不理想，與沒有將廉政賬戶納入科學(xué)的制度體系大有關(guān)系。要確保廉政賬戶在反腐倡廉中的積極作用，應(yīng)盡早制訂和出臺《中華人民共和國反腐敗法》，積極完善和推行包括家庭財產(chǎn)申報制度、金融實名制度、遺產(chǎn)稅和贈與稅制度，以及公民信用號碼保障制度和防止資金外逃等在內(nèi)的科學(xué)反腐制度[12]10-11。

四要加快推動向“陽光賬戶”升級，發(fā)揮更大作用。讓權(quán)力在陽光下運行，打造陽光透明高效政府，是世界各國普遍追求的目標(biāo)，推行陽光政策，也是許多國家的普遍做法。當(dāng)前一些地方撤銷廉政賬戶，要求官員將收受的禮金錢包等直接向紀(jì)檢機(jī)關(guān)上繳，這項規(guī)定從設(shè)計的科學(xué)性上來說，還比不上廉政賬戶，除了官員礙于情面不愿上繳的因素外，如何保證公開透明地處理退還的錢款問題，更需要深入研究。與其匆忙地另行一套，不如通過規(guī)范賬戶管理體制、設(shè)立舉報獎勵機(jī)制和完善紀(jì)檢司法對接等手段，進(jìn)一步增強(qiáng)廉政賬戶的生命力和合理性，使廉政賬戶真正成為“干部清正、政府清廉、政治清明”的“陽光賬戶”。我們要從全國反腐戰(zhàn)略的高度出發(fā)，由中央紀(jì)委、監(jiān)察部監(jiān)管，在中國人民銀行總行設(shè)立全國性的“陽光賬戶”，縣以上國有商業(yè)銀行設(shè)立繳款專柜，啟用編有特定號碼的“特種資金繳款單”，并實行嚴(yán)格的領(lǐng)用制度等管理制度與措施。

總而言之，在當(dāng)前我國大力構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機(jī)制，推動反腐敗從治標(biāo)走向標(biāo)本兼治，建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，應(yīng)通過有效的制度建設(shè)和共同努力，來使廉政賬戶制度發(fā)揮更大的功能，取得更加突出的反腐敗成效。