○ 高春芽

(天津師范大學 政治文化與政治文明建設研究院， 天津 300387)

現代國家中的民主政治主要表現為代議政治，由公民選舉產生的代表行使決策權。在代議民主的形成和發(fā)展中，長期存在著理念與實踐之間的張力。從政治理念的角度，西方國家政治文化傳統(tǒng)的主流是自由主義，它在捍衛(wèi)公民權利的同時，對強大的國家權力抱有懷疑態(tài)度。而在政治實踐上，現代國家的公民權利伴隨著國家權力的擴張而逐漸擴大。公民與國家之間預設的二元對立關系，在社會經濟結構變遷的背景下，逐步轉型為相互支持關系。強大的國家權力本身成為公民權益的政治保障。由于民主政治的深入發(fā)展，愈來愈廣泛的社會成員開始行使選舉權，普遍的政治參與成為建構統(tǒng)治正當性的制度化方式。在普選制實現以前，社會大眾因為受到選舉排斥而喪失代表權，而在普選制確立之后，人們卻對代議民主的政策后果表達了不滿，認為自己并未獲得“真正代表”。公民雖然可以周期性地參與投票，依法組建代議機構，但政府的治理效能遠未達到政治預期。對于社會公眾而言，民主制度的政治代表性不僅表現為形式上的政治參與，而且表現為實質上的權益獲得。從現代國家建構的視野出發(fā)，容納公民參與和提升制度能力是塑造政治代表性的基本取向。只有當代議民主在對人負責方面具有回應性、在對事負責方面具備有效性時，政治代表性才能獲得最大程度的體現。本文以代議民主運行機制作為研究對象，基于行政國家治理功能的分析視角，檢討政治代表性建構的制度邏輯。

一、民主政治的代表性：選舉與治理

代議民主是現代國家民主政治的實踐形態(tài)，同傳統(tǒng)世襲制政體相比，它將政治統(tǒng)治建立在社會同意的基礎上。通過周期性選舉，代議民主將人民主權轉化為政府治權，實現了政治權力的和平更迭。除了從主權來源上判斷代議制政府的民主屬性外，還可以從權力運行上探討政治代表性的建構機制。政治代表性“可以定義為政府的行政和立法部門依照非精英民眾訴求而施政的程度”〔1〕。從政治輸入的視角，政治代表性的塑造源于選舉制度的建立。公民通過選舉代表組建代議機構，由其表達社會成員的政治訴求。代議民主通過任期制的監(jiān)控措施，激勵代表公正地行使立法審議的職能并對人民負責。代議機構的集體決策，即是整合民意、建構代表性的過程。而從政治輸出的視角，政治代表性的建構源于代議制政府的治理能力。代議機構的職能不僅是“表達全國民眾的意志，而且還應該領導民眾最終實現其目的”〔2〕。政治代表性的建構，最終有賴于代議機構制定的法律政策獲得有效執(zhí)行，社會公共事務獲得有效治理。從選舉過程中的民意表達，到代議機構的立法審議，再到行政機構的政策執(zhí)行，它們組成了政治代表性建構的制度鏈條。

現代國家民主政治的發(fā)展，直觀地表現為選舉權的擴大。就政治運行過程而言，“代表的反面是排斥”〔3〕。統(tǒng)治集團將普通成員排斥在權力分享者之外，是政治生活的常態(tài)。在社會邊緣群體發(fā)動各種形式的政治抗爭后，普遍選舉權才逐步確立。由于選舉范圍的擴大，普通大眾不再是被動的統(tǒng)治對象，而成為統(tǒng)治正當性的社會來源。通過選舉程序表達公民意志，成為政治代表性建構的基本形式。美國政治學家古德諾曾經將國家的功能區(qū)分為“意志表達”的政治功能和“意志執(zhí)行”的行政功能〔4〕。由于將國家進行了擬人化的理解，將政治功能和行政功能比附為人體機能，所以“‘意志’被看作一種顯著的、同質的實體”〔5〕。而在現實的政治過程中，由于社會結構的分化，政治領域存在不同類型的行動主體。代議機構必須整合多元化的利益表達，才能形成具有代表性的國家意志，“將多元帶入單元”〔6〕。所謂將多元納入單元，即是在保護社會利益多樣性的同時，通過代表的民意表達和代議機構的集體審議，重構政治共同體的公共利益。現代國家的民主發(fā)展伴隨著相輔相成的動態(tài)過程。一方面，階層結構的分化，促使社會成員的異質性增強，他們的利益訴求趨于多樣化。另一方面，為了將社會分化規(guī)范在合理的限度內、維護社會成員的共同利益，需要建立制度化、權威性的整合機制。代議民主通過保護公民行使選舉權，認可了社會分化的事實，又通過保障代議機構行使決策權，發(fā)揮了政治整合的作用。

政治代表性的塑造并非由制度形式完全限定，代表、代議機構在此過程中發(fā)揮不同程度的能動作用。在現代國家的制度實踐中，由選舉產生的政治代表，并非單純選區(qū)利益的代理人(delegate)，而是維護國家利益的代議士(representative)。代議士的身份是“政治代表”而非“私人代表”〔7〕。他們在被賦予維護國家利益的角色后，免受選民直接約束的決策自主性就成為政治行動的必要條件。這種自主性首先表現為，代表雖然需要傾聽選區(qū)的建議、接受選民的監(jiān)督，但他們是根據自己對公共事務的判斷進行決策。代表對選民的長遠利益負責，無需消極地追隨輿論。他們既是民意的接受者，也是民意的整合者。代表行動的自主性還表現為，當他們作為代議機構的成員參與集體審議時，需要合理地平衡選區(qū)的特殊利益與國家的整體利益之間的關系。整體利益不是既定的存在，而是各種特殊利益之間制度化重構的結果。在代議機構的審議過程中，“盡管每位代表都偏袒自己的選民，但是當他們每個人的偏袒行為協(xié)調一致時，卻會使所有人享有公正的好處”〔8〕。代表由選區(qū)產生決定了他首先是局部利益的表達者，這是其對選民負責的政治要求。但在局部利益各自表達之后，代表們采取的集體決策，將在不同社會階層之間建立聯系。通過代議機構的媒介作用，代表之間的辯論、協(xié)商就體現為利益群體之間的政治整合。代表既表達了選民的當前訴求，也從全局上維護了國家的整體利益。

選舉過程的意志表達和代議機構的立法審議，是塑造政治代表性的重要環(huán)節(jié)。上述過程為監(jiān)督政策執(zhí)行提供了合法依據，并從制度程序上建構了代議制政府相對于全體公民的政治責任。代議制政府有時被稱作責任政府，政府責任的形成機制直接影響政治代表性的實現程度。圍繞政治責任問題，可以從權力來源和權力行使的角度進行區(qū)分。在權力來源上，政治責任表現為接受周期性選舉的審查，傾聽社會大眾的訴求，回應性是履行職責的基本要求。在權力行使上，政治責任表現為制定切實的法律政策，解決國家治理的問題，有效性是履行職責的基本要求。政治學家薩托利就曾經指出，在民主政體中，“代表不但對人負責，還要對事負責。也就是說，代議制本身含有兩個要素：回應能力，還有獨立負責”〔9〕。對人負責和對事負責的兩種責任，是觀念上的區(qū)分，它們在制度運行中密切關聯。代議制政府不僅是選舉代表的決策機制，而且是國家治理的政治過程，對事負責是對人負責的當然要求。但上述兩種責任的區(qū)分，有助于深化人們對于代議民主運行機理的認識，進而影響到對民主政治完善方向的判斷。代議民主預設的目標是通過控制選舉實現政治回應，回應性是代表對選民負責的體現。但這種選舉回應在對事負責的意義上可能是低效、甚至無效回應。如果選舉產生的合法政府缺少治理能力的支撐，將會陷入低效率運轉的境地，甚至導致“代議制度的衰敗”〔10〕。民主政治的效能困境，直接反映的并非民主政治的價值危機，而是民主價值實現方式的危機。由于代議制政府缺乏有效的治理能力，無法在代議機構與行政機構之間建立相互銜接的協(xié)作關系，所以政治代表性不斷遭受侵蝕。長期低落的代表性將危及民主制度的社會認同，它需要完善代議制政府的治理機制，鞏固民主政治的社會基礎。

二、行政國家的代表性建構：嵌入治理機制

現代民主國家中的政治代表性主要由代議機構體現，它“比執(zhí)行機構更能夠代表人民”〔11〕。公民通過選舉代表的渠道表達各自的利益訴求，代表則通過立法審議的方式維護社會成員的共同利益。公開的選舉過程不僅是對人民主權原則的承認，而且是對代表承擔政治職責的確認。不能維護公民權益的代表，將會在周期性選舉中失去選民支持。選民向代表賦權、代表向選民負責，構成了代議民主的運行機制。從民主過程的運行機制中可以發(fā)現，政治代表性的建構是選舉規(guī)則、選民參與和代表決策共同作用的結果。代表的決策行為在政治代表性建構中居于核心位置，但他們始終都要面對職務權力與行動能力之間的內在緊張。因為那些擁有決策資格的代表，并不必然具備提高立法水準、優(yōu)化政策質量的政治能力。代表的當選基礎是民意支持，是人民的意志將代表權力合法化，政治能力在本質上并非決定性因素。而就代議機構的實際功能而言，政治能力是必不可少的條件，它直接影響代表性的實現程度。缺乏代表能力的代議機構，終將會消解民主制度的內在價值。在社會經濟關系日趨復雜的現代國家，為了協(xié)調職務權力與行動能力之間的潛在沖突，從理論和實踐上都需要專業(yè)性組織的技術輔助。英國思想家密爾曾經認為，實現代議制政府的政治代表性，需要在立法和行政兩個方面提供業(yè)務支持，將“智慧因素”和“意志因素”相結合〔12〕。在立法方面，為了發(fā)揮議會的代表作用，需要設置專業(yè)化委員會給予知識輔助。由任命產生的立法委員會負責起草法律，然后議會決定是否采納，從而將委員會的知識優(yōu)勢融入代議機構的立法過程。在行政方面，針對公共事務的管理建立官僚組織，其專業(yè)化的技術優(yōu)勢有助于推進國家治理，保障代議民主的有效運行?，F代國家中的民主發(fā)展不單純是擴大政治參與，它還需要與之配合的治理機制。無論是委員會政治還是官僚政治，政治錄用均不是通過選舉程序，不直接向選民負責，從形式上說具有非民主機制的色彩。但它們能夠和代議民主相融合，在政治過程中發(fā)揮調節(jié)民主功能的作用。就像手段相對于目標的意義那樣，委員會和官僚組織的工具理性可以服務于政治代表性的民主價值。

有關委員會和官僚組織在代議民主政體中的作用，既和各自的技術優(yōu)勢直接相關，也和它們所處的制度環(huán)境，特別是立法部門與行政部門的關系密切相連。只有在代議機構有序立法、行政部門權責集中的條件下，委員會和官僚組織的技術能力才能服務于民主政治的價值目標。議會是現代國家中主要的民意代表機構，它通過公開辯論進行各種集體決策活動。在議會中建立各種委員會，意在通過小集團的組織優(yōu)勢充實大集團的行動能力。從理論預設出發(fā)，代議制政府借助委員會的專業(yè)化支持，在自身的功能定位上可以顯著地提高立法質量；在與公民的關系上，可以專注地傾聽民意；在與行政機構的關系上，可以有效地進行政治監(jiān)督。而在實際情形中，本作為議會輔助工具的委員會，卻可能控制立法進程，導致議會無法通過公開辯論審查議案、引導輿論，從而消解了代議機構的政治代表性。行政學家威爾遜在針對19世紀美國憲制的研究中就曾經指出，國會中設置的各種委員會，行使廣泛的立法動議權和控制權。委員會的工作方式具有分散性和隱蔽性，它們圍繞具體類別的立法獨立行動，逃避公開的輿論監(jiān)督。由于國會中缺乏權威性的政黨領袖，實際的立法審議工作不可避免地出現了“多頭領導狀況”〔13〕。美國的憲法設計本身就具有分權制衡的取向，國會內部的多頭政治進一步強化了政治體系中權力分散的特點。權力分散可以避免政府決策的潛在侵害性，但這也會導致責任分散、甚至無人負責的政治局面。在國家管理事務趨于繁多的現實壓力下，必須建立職責分明、權責集中的行政系統(tǒng)，并同時發(fā)揮代議機構的監(jiān)督功能，才能真正實現建構政治代表性的預期目標。

代議民主是在資產階級革命后逐步確立的憲政體制，它的首要宗旨是維護公民權利、特別是財產權安全，并限制國家權力可能實施的潛在侵犯。在資本主義上升時期，具有公民保護和權力制約特征的憲政制度促進了市場經濟的發(fā)展，激發(fā)了社會創(chuàng)造的活力，表達了資本集團的訴求。而隨著工業(yè)化、城市化進程的展開，國家與社會之間的相互依賴關系開始經歷重大調整，以權力制衡為內在精神的政治制度，已經無法適應公共事務日趨增加的時代狀況。國家治理的復雜化，需要強大而負責的行政權力與時俱進地發(fā)揮能動作用。具體而言，行政權力的擴張主要有以下幾個方面的原因。首先，西方國家在基本政治制度建立和鞏固后，相對于政權設置的公共事務壓力開始凸顯。政治議程面臨的主要問題不再是人身保護或財產安全，而逐步轉向“和平發(fā)展和明智的行政管理”〔14〕。以防范國家為取向的憲法設計已經落后于社會管理的需要，通過集中行政權力提升治理能力，逐漸成為推動社會發(fā)展的理性選擇。其次，在社會經濟轉型的背景下，階層分化和階級沖突現象不斷增加，諸如此類的社會沖突無法借助市場機制自行解決，迫切需要公共權力的調節(jié)性介入。隨著工業(yè)社會的到來，依據土地資源和生產勞動即可實現的“自然和諧”不復存在，政治共同體的有序發(fā)展開始呼喚“政府官僚機構創(chuàng)造出來”的“人工和諧”〔15〕。第三，從國家與社會關系的角度出發(fā)，由于人民主權觀念的傳播和社會大眾的集體抗爭，建立具有廣泛代表性和有效執(zhí)行力的民主政治成為不容回避的現實要求。為了整合社會成員的利益表達，需要多元化的民意代表發(fā)揮立法審議職能。而為了真正增進公民利益，需要一體化的行政機構發(fā)揮政策執(zhí)行職能。在憲法制度的框架中，強大有效的國家權力本身成為完善公民權益的制度保障。此外，除了上述內部因素，由于國家利益的成長和地緣政治的影響，現代國家介入的軍事沖突也是行政權力擴長的直接誘因。正如美國政治家漢密爾頓所言，“戰(zhàn)爭有一種犧牲立法權力增加行政權力的性質”〔16〕。所有這些內政外交方面的挑戰(zhàn)，都促使人們超越憲法文本的形式主義解讀方式，將行政機構從機械式的權力制衡中解放出來。通過伸張行政權能發(fā)揮國家治理的效率優(yōu)勢，并同時強化代議機構的政治監(jiān)督，保障公共行政的民主價值。

西方社會經濟結構的變遷，推動了公共管理權能的擴張，最終在20世紀初期促成了行政國家的出現。其組織特征包括，行政人員的增加、執(zhí)行機構的分化和監(jiān)管職能的延伸等。行政國家不僅展現了前所未有的權力總量，而且從權力結構上“改變了政治體系的性質”〔17〕。由于行政部門逐步行使委托立法和行政裁決等方面的權力，它日益獲得了相對于立法和司法部門的突出地位。行政國家在公共事務中的主導作用，主要表現為官僚組織的制度化運行。從行政主體的角度，官僚是專業(yè)化的管理者。官僚組織通過考試等方式錄用人員，政治錄用的標準是普遍化的技術資格而非特殊性的社會身份。人們通常將政治舞臺上的行動者區(qū)分為大眾與精英，而官僚群體的涌現則表明，技術專家成為實際的權力執(zhí)行人，他們充當了社會大眾與政治精英之間的中介。從運行機制的角度，官僚組織依據明確的規(guī)則設置職務等級，以正式的條例規(guī)范成員行為，在分工合作的基礎上推進公共行政。從競爭性選舉中產生的政府首長實行有限任期制，他們以其施政綱領或政策設計向選民負責。與之形成對照，從競爭性考試中錄用的行政官僚，實行職業(yè)常任制和功績晉升制，奉行政治中立的原則。行政官僚雖然需要服從政府首長的領導和監(jiān)督，但他們在職責上只對合理范圍內的事務負責。所謂“對事不對人”的行事風格，形象地刻畫了官僚制的運行特征。具有理性化特征的官僚制是在資本主義經濟發(fā)展的背景下，為提高工業(yè)化社會中的公共治理能力而產生的行政系統(tǒng)。高效率地執(zhí)行法律政策、針對性地解決社會問題，是官僚組織承擔的主要任務?，F代國家管理事務的增加，已經使官僚制“完全不可或缺”〔18〕。由于官僚組織在本質上發(fā)揮工具理性的作用，所以它可以和任何政體類型相結合。既可以強化專制統(tǒng)治的狹隘目標，也可以增進民主政治的公共利益?；诖h制政府的公益導向，現代國家需要將官僚組織的行政能力嵌入民主過程，達成“民主控制行政”的目標〔19〕。通過協(xié)調效率和民主的關系，實現對事負責與對人負責的有機統(tǒng)一，建構符合社會訴求的政治代表性。

三、治理能力的民主化重塑：容納公民參與

行政國家的興起，除了顯示行政管理權能的擴張外，還見證了國家政治形態(tài)的變遷。西方進入工業(yè)化社會后，開始面臨治理機制理性化和政治體系民主化的雙重挑戰(zhàn)。治理機制理性化的挑戰(zhàn)表現為，政府監(jiān)管等方面的事務日益復雜。與公司企業(yè)實行的科學管理相比，政府管理已經落后于時代要求。為了提高公共服務的行政效率，現代國家需要從“限制行政權力”轉向“完善行政方法”〔20〕。政治體系民主化的挑戰(zhàn)表現為，從資本主義生產關系中形成的工人階級，開始為爭取選舉權而抗爭。社會大眾的政治訴求不再指向傳統(tǒng)的保護型國家，而是建立維護自身權益的“發(fā)展型民主”〔21〕。選舉權的擴大，為勞動者階層的利益表達創(chuàng)造了條件，鞏固了政治統(tǒng)治的社會基礎。與此同時，大規(guī)模的政治參與也將社會領域的狹隘性、短期化訴求傳遞至公共領域，不利于從整體上維護國家的長遠利益。特別是在政黨動員的條件下，選民訴求的情緒化表達，往往會導致實際情形走向預期的對立面，干擾政策實施的連續(xù)性。在代議制政府的框架中，現代國家由此將官僚組織嵌入民主政體，將治理機制與民主體制相融合，“調和民主決策過程中的激情與沖動”〔22〕。在理想的情況下，官僚組織可以作為代議民主的執(zhí)行工具發(fā)揮建構政治代表性的積極作用，但實際的運行狀況同最初的制度設計并不完全一致。根據形式主義的觀點，官僚組織的行政權將嚴格遵循規(guī)章制度的約束，似乎是相對消極地服從法律政策的指示。而從現實主義出發(fā)，行政機關是“行動中的政府”〔23〕。行政權直接介入公民的社會政治生活，遵循效率的邏輯處理公共事務。官僚組織通常以維護公共利益的面目呈現，易于在無形中突破既定的權力邊界。官僚制的基本功能是依靠專業(yè)素質完成組織任務，服務于代議制政府的公共目標。而當官僚群體以集團利益扭曲組織功能，由治理工具蛻變?yōu)槟康谋旧頃r，官僚主義的弊病就會傳染至代議民主的整個軀體。

行政國家展現了官僚組織的治理能力，它以對事負責的方式滿足了大規(guī)模公共管理的需要。為了在代議制政府的框架中創(chuàng)立公共利益導向的責任政府，需要將行政國家的治理能力在功能上轉換為代議制政府的政治代表性。政治代表性的建構涉及代表、官僚與公民之間的互動關系，對此可以提出政治精英導向、行政官僚導向和普通公民導向三種路徑。

首先是政治精英導向的路徑，強調選舉產生的代表對行政部門的監(jiān)督。代議制政府的本質是“選舉貴族制”〔24〕，從選舉中產生的精英式代表負責表達普通公民的利益訴求，審議并制定法律政策。政治代表維護公民權益的重要方式，即是監(jiān)督行政部門的政策執(zhí)行。圍繞代議制政府的政治功能，行政學研究者區(qū)分了國家意志的表達與執(zhí)行，通過指出公共行政的專業(yè)化特征，合理地論證了政府集權的必要性?，F代國家中的行政集權同時伴隨著責任集中，為了避免官僚組織的利益集團化，實現負責任的公共行政，立法機關發(fā)揮著必不可少的監(jiān)督作用。美國公共行政學者羅森布魯姆等人指出：“傳統(tǒng)上，代表性是立法機關的功能，而不是行政機關的功能?！薄?5〕在立法機關監(jiān)督執(zhí)行機關的過程中，政治與行政之間理論上的邊界在現實中趨于模糊。代表及其組成的代議機構行使的政治監(jiān)督，即是在政治與行政功能分化的基礎上，重構二者的內在一致性。

其次是行政官僚導向的路徑，建立“代表性官僚制”〔26〕。代表性官僚制是指，行政人員的錄用以對等比例的形式反映族群、性別等社會群體構成，在政策執(zhí)行者與服務對象之間建立相似性，以此增進公共行政的代表性。美國政治學者皮特金在對代議機構的思考中，曾經討論過與之有關的“描繪性代表”理論：政治代表功能的實現需要代表與被代表者之間社會特征的一致或相似〔27〕。公共管理學者將這種對代議機構的思考，移轉到對公共行政的研究中。根據代表性官僚制的邏輯，有效行政并不完全取決于代議機構的政治監(jiān)督或官僚組織的權責分配，這些制度設計無法嚴密地控制官僚行為。韋伯意義上的經典理論，傾向于將官僚制比附為精密運轉的機器，暗示官僚機器在獲得指令后，就會有規(guī)律地自行運轉。而實際生活中的公共行政，畢竟作用于具體的社會成員，合理化的政策執(zhí)行需要普通公民的配合。社會的認同與支持將直接影響官僚組織的工作績效。現代國家中的官僚組織以技術能力作為錄用標準，否定了特權身份的意義，從而在政治流動中產生了“扯平”效應〔28〕。代表性官僚制則在標準化運作的基礎上，選擇比例原則錄用行政人員，以此提高公共管理的代表性。通過容納多元化社會群體，形塑公共行政的民主價值。

最后是普通公民導向的路徑，創(chuàng)新民主治理體系。在行政國家的政治代表性建構中，官僚制是支持代議民主運行的技術力量，但由于行政機構的擴張和官僚權能的膨脹，公務管理中充斥著腐儒政治式的繁文縟節(jié)。為了超越官僚制的功能局限，新公共管理運動的鼓吹者主張將市場機制引入行政過程，建立“受顧客驅使的政府”〔29〕。新公共管理理論接受理性選擇學派的影響，將公民與政府的關系視為消費者與廠商的關系。借助市場激勵機制的設計，降低行政成本，提升管理績效。但這種經濟分析的思維，將公民群體降低為被動性的政策消費者，弱化了民主社會所必需的公共精神。為了倡導普通公民主動參與政策過程，當代參與民主理論(participatory democracy)開始重申民主政治的規(guī)范價值。民主的本意是公民的主動參與和自我治理，與之形成對照，代議民主在經驗形態(tài)上卻表現為大眾選舉和精英競爭。代議民主制度是在國家建構的歷史背景下發(fā)展而成，主流的民主理論也主要從國家政體的意義上突出人口、地域規(guī)模對民主實踐的不利影響。由此出現了富有內在張力的悖論性命題：公民權利的政治價值愈是獲得承認，就愈是需要政治代表這樣的中介體。而現實的公共生活具有多層級性，社會成員縱然無法在全國性事務中有效地影響政治議程，但可以在地方、社區(qū)、社團等領域直接參與集體決策，通過參與式治理“完善代議民主”〔30〕。力所能及范圍內的廣泛參與和政治互動，既能夠發(fā)揮普通公民的主體作用，也是對民主本真價值的回歸。這種對民主價值的伸張，直接凸顯了公民行動的責任意識。根據代議民主的制度設計，選民將決策權和管理權委托給代表行使。代表對選民負有維護公共利益的責任，選民也負有監(jiān)督代表行使權力的責任。代表責任與公民責任都是民主政治健康運行的必要條件。現實中出現的政治代表性低落的問題，除了與代議制度設計、代表決策行為有關外，它還深受公民責任履行狀況的影響。如果說基于公開選舉的代議制度建構了代表對選民的責任、面向公共管理的行政國家建構了官僚對事務的責任，那么普通成員的參與治理就建構了公民對共同體的責任。

在現代國家的民主發(fā)展中，代議制區(qū)分了代表與選民，通過委托與代理的間接方式實現公民自治。官僚制區(qū)分了專家與大眾，借助專業(yè)化組織平衡“民主與治理”的關系〔31〕。無論是代議制還是官僚制，它們都對公民政治參與的深度和范圍有所限制，以此發(fā)揮代議制政府的治理效能。而當代西方國家的參與民主實踐開始從相反的方向進行探索，通過深化民主的方式完善民主制度。為了超越政治精英壟斷決策權和行政國家主導管理權的局限，倡導者鼓勵公民參與治理過程，論證了公民個體對于政治共同體的責任。隨著普通公民轉變?yōu)闆Q策參與者，曾經由代表或代理人擔負的政治責任也將轉移給社會成員。主張公民直接而廣泛地參與國家治理，具有難以辯駁的道德優(yōu)勢。但公民參與的擴大也可能導致各種風險，諸如加劇政治分歧，把“政治人物與公共政策之間存在的負責邏輯關系打破”〔32〕。就此而言，在代議民主飽受批評的條件下，仍需要客觀地評價代議制對于民主政治的合理作用。作為現代國家歷史發(fā)展的產物，代議制政府并非主觀想象的制度設計，而是政治與社會關系變遷的結果。對代議民主的反思并非從根本上否定代議制對于民主政治的積極意義，而在于根據國家和地方不同層次的公共事務的特點，創(chuàng)新民主實踐的形式，構建具有復合特征的民主體系。通過融合代表、行政和協(xié)商等多種機制，實現民主過程的廣泛代表性。

四、結 語

現代國家中的民主政治在制度形態(tài)上表現為代議政治，它通過選舉程序將權力委托給代表，并通過任期制激勵代表履行責任。政治權力由公民委托并對公民負責，是代議民主運行機制的基本特征。代議民主的責任政府性質，不僅體現在權力來源上接受選舉的公開審查，而且體現在權力執(zhí)行上實現有效的國家治理。對政治參與的訴求具備包容性和對公共議題的解決具備有效性，是判斷政治代表性的根本標準。從代議制政府權能變遷的過程出發(fā)，在注重公民保護功能的條件下，制度設計的直接目標是防控政治權力的潛在侵犯，國家與社會的界限較為明晰。而在強調公民發(fā)展功能的條件下，政府監(jiān)管的力量逐漸擴大，國家與社會的相互依賴性顯著增強。為了有效地推進社會管理活動，需要明確地區(qū)分政治領導和公共行政，發(fā)揮行政集權的專業(yè)化優(yōu)勢。代議制政府既包括容納政治參與的民主化機制，也包括提升國家能力的理性化機制。諸如行政國家興起后建立的官僚組織，在性質上雖然不屬于民主機制的范疇，但在治理功能上可以支撐代議制政府的有效運行。民主政治的代表性并非單純地由民意代表機構來實現，行政國家的治理能力同樣發(fā)揮著重要作用。代議制政府有賴于民主機制和非民主機制的相互融合，最終實現對人負責與對事負責的有機統(tǒng)一。為了避免官僚組織的非民主機制異化為反民主機制，以集團利益扭曲公共利益，代議機構和公民群體發(fā)揮著不可或缺的監(jiān)督作用。由此可以在邏輯上將現代國家政治代表性的建構區(qū)分為三個階段：首先是保障政治參與，從擴展民主渠道的角度建構政治代表性；其次是完善官僚組織，從支撐民主能力的角度建構政治代表性；最后是創(chuàng)新民主形式，從深化民主運行的角度建構政治代表性。上述過程的發(fā)生并不一定嚴格按照時間先后順序，它們分別從社會基礎、組織工具和制度形式的不同方面，塑造了政治代表性的復合形態(tài)。

注釋：

〔1〕〔10〕Philips Cutright and James Wiley,“Modernization and Political Representation：1927-1966”, Studies in Comparative International Development,Vol.5,No.2,1969,pp.23-24,32.

〔2〕〔13〕〔14〕〔美〕威爾遜：《國會政體》，熊希齡等譯，商務印書館，1986年，第164、36、110頁。

〔3〕David Plotke,“Representation Is Democracy”, Constellations,Vol.4,No.1,1997,p.19.

〔4〕〔7〕〔11〕〔美〕弗蘭克·古德諾：《政治與行政》，王元譯，復旦大學出版社，2011年，第13、81、14頁。

〔5〕〔15〕〔美〕德懷特·沃爾多：《行政國家》，顏昌武譯，中央編譯出版社，2017年，第138、9頁。

〔6〕〔法〕弗朗索瓦·基佐：《歐洲代議制政府的歷史起源》，張清津等譯，復旦大學出版社，2008年，第57頁。

〔8〕〔法〕邦雅曼·貢斯當：《古代人的自由與現代人的自由》，閻克文等譯，商務印書館，1999年，第94頁。

〔9〕〔美〕喬·薩托利：《民主新論》，馮克利等譯，東方出版社，1998年，第191頁。

〔12〕〔英〕約翰·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館，1982年，第78頁。

〔16〕〔美〕漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館，1980年，第36頁。

〔17〕〔25〕〔美〕戴維·羅森布魯姆等：《公共行政學》，張成福等譯，中國人民大學出版社，2002年，第68、89頁。

〔18〕〔28〕〔德〕馬克斯·韋伯：《經濟與社會》(第一卷)，閻克文譯，上海人民出版社，2010年，第330、330頁。

〔19〕陳剛：《公共行政與代議民主》，中國社會科學出版社，2010年，第12頁。

〔20〕〔23〕Woodrow Wilson,“The Study of Administration”, Political Science Quarterly,Vol.2,No.2,1887,pp.206,198.

〔21〕〔英〕戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社，2008年，第109頁。

〔22〕〔31〕Beth Warner,“John Stuart Mill’s Theory of Bureaucracy within Representative Government：Balancing Competence and Participation”, Public Administration Review,Vol.61,No.4,2001,pp.411,403.

〔24〕Bernard Manin, The Principles of Representative Government,New York：Cambridge University Press,2002,p.145.

〔26〕〔美〕朱莉·多蘭、〔美〕戴維·羅森布魯姆：《代表性官僚制》，《公共行政評論》2008年第3期。

〔27〕〔美〕漢娜·費尼切爾·皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林世紀出版集團，2014年，第73頁。

〔29〕〔美〕戴維·奧斯本、〔美〕特德·蓋布勒：《改革政府》，周敦仁等譯，上海譯文出版社，1996年，第149頁。

〔30〕Brian Wampler,“Participation,Representation and Social Justice：Using Participatory Governance to Transform Representative Democracy”, Polity,Vol.44,No.4,2012,p.669.

〔32〕〔美〕法里德·扎卡里亞：《自由的未來》，孟玄譯，上海譯文出版社，2014年，第177頁。