○ 鄭信哲

(中國社會(huì)科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所， 北京 100081)

我國是56個(gè)民族組成的擁有13億多人口的統(tǒng)一的多民族國家。雖然，除漢族以外的其他55個(gè)民族人口占總?cè)丝诘谋壤贿^9%，但55個(gè)民族分布的地域不僅非常廣闊，并且資源豐富。中國共產(chǎn)黨和國家始終堅(jiān)持馬克思主義關(guān)于民族平等的原則，為正確處理和解決國內(nèi)民族問題，實(shí)施了以民族區(qū)域自治為中心的民族政策，獲得了較大成功。

我國確立民族區(qū)域自治制度經(jīng)歷了一定的過程，其中也曾設(shè)想過聯(lián)邦制形式。聯(lián)邦制作為國家政體之一，在許多國家有所實(shí)踐，其中一些國家的聯(lián)邦制以地域?yàn)橹?，而一些國家則以民族為主。經(jīng)歷幾千年中央集權(quán)體制的我國在近代時(shí)期也曾提過聯(lián)邦制。然而，我國的實(shí)際情況最終排除了聯(lián)邦制，而隨著中華人民共和國的誕生，逐漸確立和實(shí)施了民族與地域相統(tǒng)一的民族區(qū)域自治制度，建立了統(tǒng)一的多民族國家。

一、近代歷史時(shí)期的中國

自公元前221年秦始皇統(tǒng)一六國，建立中央集權(quán)制的封建國家以來，我國歷經(jīng)朝代更換，其中相當(dāng)時(shí)期以漢族為主導(dǎo)，但也曾存在過元、清等其他民族主導(dǎo)時(shí)期。但是，不管哪個(gè)朝代都沒有改變統(tǒng)一的中央集權(quán)體制而沿襲至近代。歷代掌握中央政府的統(tǒng)治民族在治理其他民族時(shí)，大體實(shí)行“和親”“懷柔”“同化”“戰(zhàn)爭”等政策。在此歷史過程中，相對先進(jìn)的漢族吸收同化周圍其他民族成為人口龐大的民族而分布于黃河、長江流域?yàn)橹行牡牡貐^(qū)，其周邊便形成了蒙古族、滿族、回族、藏族、壯族等集中分布的地區(qū)。

1840年，中英鴉片戰(zhàn)爭以后西方資本主義勢力開始侵入中國。西方列強(qiáng)強(qiáng)迫清政府簽訂各種不平等條約，搶占中國領(lǐng)土，攫取租借地、通商口岸等種種特惠，還急于將東南沿海到內(nèi)陸民族地區(qū)劃為勢力范圍，企圖瓦解中國的統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)。例如，1867-1877年英國在新疆地區(qū)策劃了“阿古柏汗國”，在1886年曾武力侵略西藏，失敗后仍與西藏地區(qū)封建上層相勾結(jié)企圖將西藏從中國分裂出去。20世紀(jì)初期，被霸權(quán)膨脹了的日本帝國主義在辛亥革命前，策動(dòng)內(nèi)蒙古封建王公貴族掀起所謂的“自治”“獨(dú)立”運(yùn)動(dòng)。另外，沙俄在辛亥革命前后，在外蒙古地區(qū)策劃“獨(dú)立”“自治”運(yùn)動(dòng)，企圖將外蒙古淪為其殖民地。

封建統(tǒng)治者的腐敗與外國資本主義列強(qiáng)的侵略，引起我國各民族人民的強(qiáng)烈反對。19世紀(jì)40-50年代，洪秀全領(lǐng)導(dǎo)的反帝、反封建的太平天國運(yùn)動(dòng)席卷全國，其后又爆發(fā)了以孫文為主的接受西方資本主義影響的有志人士組織的辛亥革命，其結(jié)果創(chuàng)建了中華民國，推翻了持續(xù)兩千多年的封建集權(quán)制度。

我國近代革命的先行者孫文在推翻清政府，建立資產(chǎn)階級共和國——中華民國后，在解決國內(nèi)民族問題過程中曾主張“五族共和”，指出：“國家之本，在于人民。合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人——是曰民族之統(tǒng)一?！薄?〕孫文還在1912年9月3日北京五族共和合進(jìn)會(huì)西北協(xié)進(jìn)會(huì)作《五族協(xié)力以謀全世界人類之利益》為題的講演時(shí)指出：“所望者，以后五大民族同心協(xié)力，共策國家之進(jìn)行。”〔2〕孫文強(qiáng)調(diào)的理想，就是建立在共和體制下國內(nèi)各民族，主要是漢、滿、蒙、回、藏等五族在政治上互相平等而具有發(fā)言權(quán)的“自由而統(tǒng)一的(各民族自由聯(lián)合的)中華民國”?！?〕

孫文的“五族共和”主張，雖然忽視了漢、滿、蒙、回、藏等民族以外的其他民族，但打破了一個(gè)民族主宰所有民族的局面，對當(dāng)時(shí)調(diào)整民族關(guān)系，緩和民族之間沖突，穩(wěn)定邊疆地區(qū)形勢，維護(hù)國家統(tǒng)一等方面起到了積極的作用。

二、中國共產(chǎn)黨關(guān)于聯(lián)邦制的構(gòu)想

1912年3月，北洋軍閥頭目袁世凱就任中華民國臨時(shí)大總統(tǒng)后，中國近代社會(huì)便進(jìn)入北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期。1916年，袁世凱死后，龐大的北洋軍閥內(nèi)部分裂出以段祺瑞、馮國璋、張作霖為首的皖系、直系、奉系三大派系。由于他們之間為勢力之爭展開混戰(zhàn)，國內(nèi)形勢陷于混亂，而在西方勢力的操縱下西藏、蒙古等邊疆民族地區(qū)面臨分裂危機(jī)。在這種狀況下誕生的中國共產(chǎn)黨，在其建立初期就開始關(guān)注國內(nèi)民族問題的解決。中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的論述首次出現(xiàn)于中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)，當(dāng)時(shí)就主張各民族的聯(lián)合和自治。

中國共產(chǎn)黨認(rèn)為，在帝國主義侵略和國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)中，不可能有真正統(tǒng)一的民主主義國家和國內(nèi)和平，為建立中國真正的民主主義統(tǒng)一就必須消除國內(nèi)軍閥和國際帝國主義的政治壓迫和經(jīng)濟(jì)剝削。為此，1922年7月在中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)上第一次提出聯(lián)邦制，指出要實(shí)現(xiàn)中國真正的民主主義統(tǒng)一，并在《中國共產(chǎn)黨第二次全國大會(huì)宣言》中，將中國共產(chǎn)黨的奮斗目標(biāo)規(guī)定為：“(一)消除內(nèi)亂，打倒軍閥，建設(shè)國內(nèi)和平；(二)推翻國際帝國主義的壓迫，達(dá)到中華民族完全獨(dú)立；(三)統(tǒng)一中國本部(東三省在內(nèi))為真正民主共和國；(四)蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，成為民主自治邦；(五)用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國。”〔4〕中國共產(chǎn)黨關(guān)于聯(lián)邦制的認(rèn)識與論述，在以后的文獻(xiàn)中也時(shí)常出現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨關(guān)于聯(lián)邦制的構(gòu)想，是以蘇聯(lián)創(chuàng)始人列寧、斯大林有關(guān)民族自決權(quán)的論述和蘇聯(lián)聯(lián)邦制模式為基礎(chǔ)的?！懊褡遄詻Q”，是資本主義上升時(shí)期資產(chǎn)階級首先提出的口號。第一次世界大戰(zhàn)后，在帝國主義的殖民地掠奪和被壓迫民族的民族解放斗爭相互作用下，“民族自決”口號又開始重新提倡。此時(shí)的民族自決權(quán)，概括起來就是“民族能夠按照自己的愿望去處理自己的事情。它有權(quán)按自治原則安排自己的生活。它有權(quán)和其他民族建立聯(lián)邦關(guān)系。它有權(quán)完全分離出去。每個(gè)民族都是自主的，一切民族都是平等的?！薄?〕中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族自決權(quán)的理解，基本上就是接受沿襲斯大林的這種解釋。

中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族自決權(quán)的論述，早在中共二大開始有簡略的闡述。1928年，在中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會(huì)上，其政治決議案中正式宣布：“統(tǒng)一中國，承認(rèn)民族自決權(quán)。”〔6〕另外，在中國共產(chǎn)黨歷史文獻(xiàn)中，首次對民族自決權(quán)給予比較全面解釋的，是在1931年頒布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中。即“中華蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族的民族自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨(dú)立的國家的權(quán)利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住在中國地域內(nèi)的，他們有完全自決權(quán)；加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域?！薄?〕

此后，中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族自決權(quán)和聯(lián)邦制的闡述時(shí)有出現(xiàn)。例如，1934年2月頒布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》指出，中華蘇維埃代表大會(huì)和中央執(zhí)行委員會(huì)有權(quán)“代表中華蘇維埃共和國與中國境內(nèi)各民族訂立組織蘇維埃聯(lián)邦共和國的條約”；〔8〕1935年8月，《中共中央關(guān)于四方面軍會(huì)合后的政治形勢與任務(wù)的決議》中指出：“中華蘇維埃共和國中央政府應(yīng)公開號召蒙、回、藏等民族起來為成立他們自己的獨(dú)立國家而斗爭，并給這種斗爭以具體的實(shí)際的幫助。在他們成立了獨(dú)立國家之后，則可以而且應(yīng)該根據(jù)他們自愿的原則，同中華蘇維埃共和國聯(lián)合成立真正的民族平等與民族團(tuán)結(jié)的中華蘇維埃聯(lián)邦。”〔9〕

中國共產(chǎn)黨關(guān)于聯(lián)邦制的構(gòu)想，在日本帝國主義對中國大舉侵略和中國人民抗日斗爭進(jìn)一步深入后，逐漸在中國共產(chǎn)黨的策略思想中消失。1937年“七·七事變”后，中國爆發(fā)全國性的抗日戰(zhàn)爭。動(dòng)員和團(tuán)結(jié)一切力量，共同抗擊日本帝國主義侵略的中國共產(chǎn)黨，在解決國內(nèi)民族問題過程中，開始由承認(rèn)民族自決權(quán)的口號逐漸向主張國內(nèi)各民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和自治的方向轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)?，由于日本帝國主義全面發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭，我國各民族面臨重大危機(jī)，在這種形勢下，主張包括分離權(quán)在內(nèi)的民族自決權(quán)有可能成為國內(nèi)各民族團(tuán)結(jié)一致、共同抗日的障礙。從這個(gè)時(shí)候起，強(qiáng)調(diào)國內(nèi)各民族平等團(tuán)結(jié)，共同抗擊日本侵略者，建立統(tǒng)一的多民族國家的思想，在中國共產(chǎn)黨施政綱領(lǐng)中逐步確立起來。隨之，基于民族自決權(quán)的聯(lián)邦制構(gòu)想，逐漸讓位于民族區(qū)域自治。

三、民族區(qū)域自治制度的確立

在探索解決國內(nèi)民族問題的長期過程中，我們黨逐漸形成和確立了解決國內(nèi)民族問題的一個(gè)基本制度和基本政策——民族區(qū)域自治。1947年5月1日，內(nèi)蒙古自治區(qū)的創(chuàng)建，是我們黨建立民族自治地方的成功之始。1949年9月，在北京召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)者和會(huì)議代表嚴(yán)肅地思考和討論在中國建立何種性質(zhì)的國家，用什么方法解決國內(nèi)民族問題的議題后，最終拿出建立統(tǒng)一的人民共和國和在少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治的決策。此次會(huì)議，制定頒布了起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，它規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。”〔10〕這是我國在基本法中第一次對民族區(qū)域自治制度的法律規(guī)定，表明我國民族區(qū)域自治制度的正式確立。

中國共產(chǎn)黨為什么不像蘇聯(lián)那樣實(shí)施聯(lián)邦制，而選擇了民族區(qū)域自治制度呢？如前所述，中國共產(chǎn)黨關(guān)于國內(nèi)民族問題的解決，自第二次全國黨代會(huì)開始曾提出了建立聯(lián)邦制國家的設(shè)想。從當(dāng)時(shí)的形勢看，這種設(shè)想雖然與中國國情有所脫離，但童年時(shí)期的中國共產(chǎn)黨遵循當(dāng)時(shí)國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)關(guān)于民族問題的主導(dǎo)觀點(diǎn)，即建立聯(lián)邦制國家的主張，屬于非常自然。而且，當(dāng)時(shí)作為共產(chǎn)國際成員之一的中國共產(chǎn)黨接受共產(chǎn)國際的指示和主張也是自然。還有，根據(jù)俄羅斯共產(chǎn)黨實(shí)施聯(lián)邦制成功建立蘇維埃社會(huì)主義共和國聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為聯(lián)邦制是解決中國民族問題的一種形式也是正常。

當(dāng)然，中國共產(chǎn)黨放棄聯(lián)邦制，而選擇民族區(qū)域自治并不是偶然。這是中國共產(chǎn)黨在長期的革命實(shí)踐基礎(chǔ)上，依據(jù)中國歷史發(fā)展、自然條件、民族關(guān)系等特點(diǎn)而選擇的符合中國實(shí)際的制度和政策。具體地說：

第一，從歷史看，很早以來中國就是一個(gè)多民族國家，自秦始皇統(tǒng)一中國后，維持了數(shù)千年的中央集權(quán)的封建國家。這是中國能夠?qū)嵤┟褡鍏^(qū)域自治的歷史基礎(chǔ)。在2000多年的封建社會(huì)歷史發(fā)展過程中，雖然統(tǒng)一與分裂相互交叉，但各民族相互依存的統(tǒng)一中國占據(jù)主流。并且，統(tǒng)一時(shí)期國力強(qiáng)盛、民族團(tuán)結(jié)、百姓生活安定，分裂時(shí)期則國力衰落，民族間沖突增多，百姓生活處于水深火熱。歷史上的中國是國內(nèi)各民族共同建立的國家，各民族總是向往統(tǒng)一，他們在不受外來勢力干涉的情況下總是向心于中國。所以，建立中華人民共和國，維護(hù)國家的統(tǒng)一，實(shí)施民族區(qū)域自治，是符合于歷史傳統(tǒng)，也符合于中國各民族的利益。

第二，中國各民族在長期的歷史發(fā)展過程中，形成了民族人口分布的一個(gè)重要特點(diǎn)，即以漢族為主體，各民族“大雜居”“小聚居”和交錯(cuò)居住的狀態(tài)。絕大多數(shù)少數(shù)民族都有自己或大或小的聚居地區(qū)，在全國縣以上行政區(qū)域中幾乎都是兩個(gè)甚至多個(gè)民族交錯(cuò)雜居在一起。我國民族人口分布的這一特點(diǎn)，是實(shí)施民族區(qū)域自治的有利的地理?xiàng)l件。另外，我國少數(shù)民族人口雖然少但居住地區(qū)廣闊，民族地區(qū)資源豐富但發(fā)展相對落后。反之，漢族人口眾多，但居住地區(qū)資源貧乏。由于自然條件和歷史發(fā)展程度不同，漢族地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)之間長期以來形成某種經(jīng)濟(jì)分工。這種人口分布與經(jīng)濟(jì)分工，形成了各民族間相互依存、互相幫助，誰也離不開誰的關(guān)系。

第三，我國各民族在長期的革命斗爭中同甘共苦，是實(shí)施民族區(qū)域自治的堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。鴉片戰(zhàn)爭以后，中國逐漸淪為半殖民地、半封建社會(huì)，各民族深受帝國主義的壓迫和剝削。共同的遭遇使各民族聯(lián)合起來進(jìn)行了民族解放斗爭，最終在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，贏得了自由與獨(dú)立。各民族人民在反對共同敵人的斗爭中，結(jié)成了血肉不可分離的聯(lián)系，共同締造了中華人民共和國，這是實(shí)施民族區(qū)域自治的堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

綜上所述，中國各民族共有一個(gè)悠久歷史，具有共同進(jìn)行革命斗爭的傳統(tǒng)，無論從歷史上還是自然地理上具有不可分離的聯(lián)系，建立各民族獨(dú)立國家或聯(lián)邦制國家，與中國實(shí)情不相符合。在中國，各民族只有在平等和聯(lián)合的基礎(chǔ)上，共同建立統(tǒng)一多民族的人民共和國，實(shí)行民族區(qū)域自治，才是各民族共同發(fā)展的正確道路。周恩來總理曾指出：民族區(qū)域自治制度是“民族自治與區(qū)域自治的正確結(jié)合，是經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的正確結(jié)合，不僅使聚居的民族能夠享受自治權(quán)利，而且使雜居的民族也能夠享受自治權(quán)利?！边@個(gè)制度是完全適合中國的實(shí)情，又符合各民族愿望的制度，“這樣的制度是史無前例的創(chuàng)舉?！薄?1〕

自中國共產(chǎn)黨提出關(guān)于國內(nèi)民族問題的政治綱領(lǐng)，到民族區(qū)域自治制度的確立，經(jīng)歷了一定的時(shí)間與過程。在新民主主義革命各個(gè)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨根據(jù)當(dāng)時(shí)的形勢任務(wù)，付諸于建立民主政權(quán)和民族自治政權(quán)的實(shí)踐。例如，第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期(1927.8—1937.7)，中國共產(chǎn)黨在廣西右江地區(qū)曾建立過壯族、瑤族的革命政權(quán)，在湘鄂西部地區(qū)曾建立過苗族、土家族參加的革命政權(quán)。另外，中國工農(nóng)紅軍長征途中，在藏族地區(qū)曾建立稱為“博巴政府”的革命政權(quán)。長征結(jié)束后，1936年中國共產(chǎn)黨曾建立豫?？h回民自治政府，在1945年曾建立蒙古族城川自治委員會(huì)和一些回民自治鄉(xiāng)。中國共產(chǎn)黨在類似實(shí)踐中，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷探索，逐漸確立了民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治制度，是我國各民族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)馬克思主義民族平等原則和中國革命的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而作出的歷史性選擇。

四、民族區(qū)域自治制度的實(shí)施

我國的民族區(qū)域自治，是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)憲法規(guī)定，在少數(shù)民族人口聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治的制度，主要做法是設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。這是少數(shù)民族當(dāng)家作主，管理本民族本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的一種國家基本政治制度。

新中國成立以來，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，中央人民政府和相關(guān)地方政府在全國范圍內(nèi)，為建立民族自治地方進(jìn)行了許多前期準(zhǔn)備。1947年建立的內(nèi)蒙古自治區(qū)屬于第一個(gè)省級民族自治地方，建國后的1950年5月建立的甘肅省天祝藏族自治區(qū)是中國第一個(gè)縣級民族自治地方，11月建立的四川省西康藏族自治區(qū)是中國第一個(gè)地區(qū)級民族自治地方。緊接著，在中國的西北、西南、中南、東北等少數(shù)民族聚居的地區(qū)開始陸續(xù)建立了民族自治地方。

1952年，中央人民政府為更加切實(shí)地執(zhí)行民族區(qū)域自治制度，制定頒布《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，明確規(guī)定了民族區(qū)域自治的性質(zhì)、地位、自治地方和自治機(jī)關(guān)的設(shè)立原則、自治地方內(nèi)的民族關(guān)系及上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則等?！毒V要》規(guī)定〔12〕：

“各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國領(lǐng)土的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級地方政權(quán)，并受上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。”(第二條)

“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡尻P(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，并參酌歷史情況，得分別建立下列各種自治區(qū)：(1)以一個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)而建立的自治區(qū)。(2)以一個(gè)大的少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)，并包括個(gè)別人口很少的其他少數(shù)民族聚居區(qū)所建立的自治區(qū)。(3)以兩個(gè)或多個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)聯(lián)合建立的自治區(qū)。”(第四條)

“各民族自治區(qū)的人民政府機(jī)關(guān)，應(yīng)以實(shí)行區(qū)域自治的民族人員為主要成分組成之；同時(shí)應(yīng)包括自治區(qū)內(nèi)適當(dāng)數(shù)量的其他少數(shù)民族和漢族的人員?！?第十二條)

“各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)須保障自治區(qū)內(nèi)的各民族都享有民族平等權(quán)利；教育各民族人民互相尊重其語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰；禁止民族間的歧視和壓迫，禁止任何煽動(dòng)民族糾紛的行為。”(第二十五條)

“上級人民政府應(yīng)尊重民族自治區(qū)的自治權(quán)利，并幫助其實(shí)現(xiàn)?！?第三十條)

中華人民共和國成立之初，《綱要》作為民族區(qū)域自治方面的一個(gè)重大的法律規(guī)定，有力地推動(dòng)了民族區(qū)域自治制度的實(shí)行和發(fā)展。此后，在1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，制定通過的《中華人民共和國憲法》，吸收《共同綱領(lǐng)》和《綱要》的相關(guān)條例，從法律上更加明確了民族區(qū)域自治制度。1984年，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》正式頒布實(shí)施，使民族區(qū)域自治制度成為除憲法以外的國家基本法之一。

《自治法》是國家基本法之一，它是在總結(jié)民族區(qū)域自治制度實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定的?！蹲灾畏ā逢P(guān)于民族自治地方的設(shè)立、自治機(jī)關(guān)的原則和形式、自治機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、國家的領(lǐng)導(dǎo)和幫助、處理民族關(guān)系的原則等方面，給予更加全面系統(tǒng)的規(guī)定，是民族區(qū)域自治制度的進(jìn)一步規(guī)范與完善。

民族區(qū)域自治制度中，自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)屬于其核心內(nèi)容?！蹲灾畏ā犯鶕?jù)憲法，以相當(dāng)篇幅闡述了自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)問題?！蹲灾畏ā酚?章67條組成，內(nèi)容大都與自治權(quán)相關(guān)，其中第三章共27條更加集中地闡述了自治權(quán)。這些規(guī)定給予自治機(jī)關(guān)很大的自治權(quán)，更加充分體現(xiàn)了尊重與保障少數(shù)民族自己管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利和各民族平等團(tuán)結(jié)、共同繁榮發(fā)展的原則。

民族自治地方的自治機(jī)關(guān)具有雙重性，它一方面具有地方國家機(jī)關(guān)的功能，這與一般地方國家機(jī)關(guān)相同。另一方面，自治機(jī)關(guān)作為民族區(qū)域的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，比一般地方國家機(jī)關(guān)具有更多的權(quán)利。也就是，自治機(jī)關(guān)“根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展?！薄?3〕這表明，民族自治地方的人民代表大會(huì)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，有權(quán)制定自治條例和單行條例；上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)同意變通執(zhí)行或停止執(zhí)行等。諸如此類，《自治法》都有相應(yīng)的規(guī)定。

隨著中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，《自治法》面臨進(jìn)一步健全完善的問題，鑒于此，2001年2月28日召開的第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第20次會(huì)議上，審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉修正案的決定》，并同日公布實(shí)行。修改后的《自治法》內(nèi)容更加豐富，更加適應(yīng)了中國民族問題實(shí)情，條文由原來的67條增加為74條。

在國家相關(guān)法律和政策的保障下，我國民族區(qū)域自治制度得到順利實(shí)施，取得很大的成就。至今，已建立了5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州和120個(gè)自治縣(旗)，已有44個(gè)少數(shù)民族實(shí)行了民族區(qū)域自治，其人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?1%，民族自治地方面積占國土總面積的64%。除此之外，作為民族區(qū)域自治的一種補(bǔ)充形式，在各地建立了1100多個(gè)民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。

五、民族區(qū)域自治制度面臨的問題及對策

我國自1947年建立內(nèi)蒙古自治區(qū)到今，民族區(qū)域自治制度走過了70多年歷程。作為解決我國國內(nèi)民族問題的基本政治制度和政策，民族區(qū)域自治制度的成功實(shí)施極大地促進(jìn)了少數(shù)民族及其地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展。然而，實(shí)施民族區(qū)域自治制度過程中，還存在不少問題，既包括制度本身的完善問題，也包括制度實(shí)踐的成效問題，需要我們認(rèn)真對待與解決。

1.民族自治地方的自治權(quán)利，還不能充分行使

例如自治機(jī)關(guān)的少數(shù)民族干部配備問題，憲法及民族區(qū)域自治法均有明確規(guī)定，民族自治地方也依照規(guī)定配備了一定比例的少數(shù)民族干部。然而，由于受多種制約因素的影響，少數(shù)民族干部的培養(yǎng)使用與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不相適應(yīng)，許多民族自治地方的少數(shù)民族干部不僅數(shù)量少，而且素質(zhì)、干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等都與現(xiàn)實(shí)有一定距離，致使自治權(quán)和平等參與國家事務(wù)管理的權(quán)利相對“弱化”。

2.民族法制建設(shè)不夠完善，民族自治權(quán)利無法全面保障

《自治法》規(guī)定：“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定實(shí)施本法的具體辦法?！钡牵瀼芈鋵?shí)此規(guī)定，還需具體的實(shí)施細(xì)則。民族自治地方應(yīng)依據(jù)憲法、自治法的原則和結(jié)合本地方特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。而上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)按照自治法原則，制定具體規(guī)定以保證實(shí)施。

可是，由于受多方面因素制約，如今還有許多民族自治地方?jīng)]有制定自治條例和單行條例，特別是五大自治區(qū)的自治條例至今沒能出臺。而已經(jīng)頒布實(shí)施的自治州、自治縣的自治條例與單行條例過于籠統(tǒng)，“如出一轍”，其自治條例的各個(gè)條文，大都限于簡單地重復(fù)憲法及自治法的規(guī)定。另外，一些上級國家機(jī)關(guān)，往往受制于部門利益和條塊分割的約束，不愿拿出與部門利益相背的規(guī)定。這種狀況，不僅使整體配套法規(guī)建設(shè)進(jìn)程受阻，而且還直接影響了貫徹實(shí)施自治法和國務(wù)院規(guī)定等。

3.民族自治地方相關(guān)政策落實(shí)不到位，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

一是自治法規(guī)定的配套資金減免政策，落實(shí)不到位?！蹲灾畏ā返?6條規(guī)定：“國家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),需要民族自治地方配套資金的,根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧?！钡珡默F(xiàn)實(shí)狀況看，上級有關(guān)部門在安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資時(shí)，除高速公路由上級財(cái)政全部承擔(dān)外，其他項(xiàng)目一般都要民族自治地方的資金配套。然而，許多民族自治地方財(cái)政自給率很低，不靠國家行政補(bǔ)貼連?！俺燥垺倍茧y，幾乎無力拿出配套資金，導(dǎo)致一些必需的建設(shè)項(xiàng)目得不到及時(shí)安排，或者因配套資金無法籌集而不得不放棄建設(shè)項(xiàng)目。

二是上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度較小，不夠規(guī)范?！蹲灾畏ā返?2條規(guī)定：“隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長,上級財(cái)政逐步加大對民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度?！钡缃翊嬖诘膯栴}較多，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，還缺乏規(guī)范性，如部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不夠及時(shí)，資金內(nèi)容交叉，分配過程不透明等。

三是關(guān)于資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)纫?guī)定，落實(shí)不到位。自治法第65條規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償?！比欢?，從現(xiàn)狀看，這一規(guī)定執(zhí)行得并不理想。比如，在民族地區(qū)開發(fā)自然資源的一些內(nèi)地大型企業(yè)，因其總部設(shè)在發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅把稅收繳到發(fā)達(dá)地區(qū)，而且忽視對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，給予少數(shù)民族群眾的實(shí)惠不多，也沒有帶動(dòng)少數(shù)民族成員的就業(yè)。也就是說，在自然資源開發(fā)中，民族地區(qū)所得補(bǔ)償很少，而自然資源開發(fā)導(dǎo)致的耕地占用、環(huán)境污染、地質(zhì)災(zāi)害、移民安置及扶持等問題，卻由民族地區(qū)承擔(dān)，對此少數(shù)民族干部群眾反映強(qiáng)烈。

四是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償不到位或不及時(shí)?！蹲灾畏ā返?6條規(guī)定：“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的，國家給予一定的利益補(bǔ)償?！比欢瑥膶?shí)際看，相關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的補(bǔ)償政策還不夠完善，存在機(jī)制不健全、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、適用范圍窄等問題。這種結(jié)果，造成相關(guān)民族地區(qū)財(cái)政收入減少，群眾生活改善不明顯。而失地的生態(tài)移民、庫區(qū)移民，因得不到應(yīng)有補(bǔ)償和合理安置，導(dǎo)致其生活水平下降、重返貧困等問題。

4.自治地方撤縣設(shè)市過程中，存在權(quán)利流失問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制深入，以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，發(fā)展較快的一些自治縣要撤縣建制，代之以設(shè)“市”。其目的主要是為了能更好地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，但由于取消原建制就意味著自行放棄了“自治權(quán)利”，其原來相應(yīng)的優(yōu)惠待遇將自行取消。比如市級政府的和人大的主要負(fù)責(zé)人并不一定非得由少數(shù)民族成員擔(dān)任，在經(jīng)濟(jì)、文化等方面的一些針對自治地方的照顧政策也失去了繼續(xù)保留的法律意義上的約束。這就使得一些具體的聚居少數(shù)民族成員失去了憲法和法律所賦予的有關(guān)權(quán)利，造成權(quán)利流失，而且在一定程度上有悖于撤自治縣設(shè)市以尋求更快發(fā)展的良好初衷。

5.不顧民族地區(qū)的實(shí)際，在政策落實(shí)中“一刀切”現(xiàn)象嚴(yán)重

《自治法》第54條規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)有關(guān)民族自治地方的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)適合民族自治地方的實(shí)際情況。”然而，一些行政部門在制定和執(zhí)行政策時(shí)，不顧民族地區(qū)實(shí)際情況，采取“一刀切”。比如，錄用少數(shù)民族公務(wù)員，不考慮民族地區(qū)教育不平衡與人才短缺的實(shí)際，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)搞“一刀切”，致使少數(shù)民族公務(wù)員難以被錄用，民族地區(qū)人才短缺矛盾愈加突出；落實(shí)“整村推進(jìn)”扶貧工程資金，不考慮內(nèi)地與民族地區(qū)的差異，采取與內(nèi)地同樣的做法，搞“一刀切”，導(dǎo)致扶貧效果不如意；合并小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)，不顧民族地區(qū)人少地廣的特殊性，一味合并，致使一些兒童上學(xué)路途遙遠(yuǎn)，導(dǎo)致新的上學(xué)難或輟學(xué)等。

在新時(shí)期，我們在實(shí)施民族區(qū)域自治制度中雖然還存在一些問題，但這不能成為懷疑或否認(rèn)民族區(qū)域自治制度的理由。我們的國情要求不僅必須堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，而且要進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度。

首先，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高認(rèn)識，堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度不動(dòng)搖。近年來，受各種思潮影響，圍繞著我國民族區(qū)域自治制度及相關(guān)民族政策出現(xiàn)一些質(zhì)疑，對民族區(qū)域自治、民族識別、對少數(shù)民族實(shí)行的優(yōu)惠政策等，發(fā)出批評或否定之聲。特別是，西藏“3·14”事件新疆“7·5”事件以來，一些學(xué)者提出所謂的“第二代民族政策”，認(rèn)為民族區(qū)域自治制度固化民族界限，助長民族意識，妨礙少數(shù)民族的國家認(rèn)同，阻礙各民族之間的交往交流交融等，實(shí)際在這些論調(diào)中含有應(yīng)取消民族區(qū)域自治制度之意。對此，2014年9月召開的第四次中央民族工作會(huì)議上，重申了堅(jiān)持中國特色解決民族問題的正確道路，強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度不動(dòng)搖的基本方針。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)會(huì)議精神，進(jìn)一步提高對我國多民族國家國情的基本認(rèn)識，堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。

其次，要加快少數(shù)民族及其地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為完善民族區(qū)域自治制度奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。將大力發(fā)展民族自治地方的生產(chǎn)力擺在首位，加強(qiáng)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，牢固民族區(qū)域自治制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。早在新中國成立之初，鄧小平同志就曾指出：“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的。少數(shù)民族是想在區(qū)域自治里面得到些好處，一系列的經(jīng)濟(jì)問題不解決，就會(huì)出亂子?！薄?4〕如今，我國現(xiàn)階段民族問題的主要矛盾，比較集中地表現(xiàn)在少數(shù)民族及其地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展上。要進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，就必須強(qiáng)化和充實(shí)這一制度的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，大力促進(jìn)少數(shù)民族及其地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并將其作為民族區(qū)域自治制度是否完善的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

第三，要進(jìn)一步加強(qiáng)民族法制建設(shè)，完善民族區(qū)域自治制度的法律保障。我國的民族區(qū)域自治制度，以1982年《憲法》、1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布實(shí)施為契機(jī)，已進(jìn)入法制化的新階段。然而，從現(xiàn)實(shí)看，與民族法制建設(shè)相關(guān)的立法機(jī)制、法律責(zé)任、配套措施、訴訟制裁、監(jiān)督機(jī)制與機(jī)構(gòu)等方面，還存在不少問題，需要我們給予重視，認(rèn)真解決。如今，民族區(qū)域自治法修正案已經(jīng)頒布實(shí)施，當(dāng)務(wù)之急就是要通過制定相關(guān)配套法規(guī)，把自治法的原則規(guī)定進(jìn)一步量化、細(xì)化，加強(qiáng)針對性和可操作性。具體而言，就是在堅(jiān)持國家大政方針和法律前提下，充分發(fā)揮民族自治地方的立法權(quán)利，立足民族地區(qū)實(shí)際，及時(shí)制定或修改自治條例和單行條例，將法律賦予民族自治地方的變通權(quán)利落實(shí)好，為民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，提供寬松、有序的社會(huì)環(huán)境。

民族區(qū)域自治法是我國解決民族問題的重要依據(jù)，是各級國家機(jī)關(guān)和各個(gè)單位、各族干部群眾都必須遵循的準(zhǔn)則。上級國家機(jī)關(guān)，尤其是制定相關(guān)政策的職能部門，要進(jìn)一步加強(qiáng)自治法等有關(guān)政策文獻(xiàn)的學(xué)習(xí)，切實(shí)把握黨的民族理論與民族政策，深入了解民族地區(qū)的實(shí)情，增強(qiáng)依法履行職責(zé)的意識。同時(shí)，認(rèn)真清理本部門已有的相關(guān)政策規(guī)定，凡是與中央精神和法律規(guī)定不相一致的，給予盡快調(diào)整，將民族區(qū)域自治法與國務(wù)院若干政策規(guī)定，切實(shí)落到實(shí)處。

第四，認(rèn)真全面地貫徹黨的民族政策，進(jìn)一步健全與完善民族區(qū)域自治制度。發(fā)展和完善以民族區(qū)域自治為核心的政策體系，是處理民族問題，做好民族工作，必須遵循的一個(gè)大原則、大前提。進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必須以貫徹落實(shí)相應(yīng)民族政策為前提。在新時(shí)期，隨著改革開放深入與市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，由民族區(qū)域自治制度派生的一些具體政策，如涉及民族地區(qū)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，難免出現(xiàn)弱化或失效的現(xiàn)象。我們的態(tài)度應(yīng)該是，有效的政策必須堅(jiān)持，部分有效的政策應(yīng)該及時(shí)修改完善，完全失效的政策要予以廢止。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求與時(shí)代的發(fā)展，適時(shí)地出臺一些加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新政策、新措施，進(jìn)一步充實(shí)和完善以民族區(qū)域自治制度為主要內(nèi)容的民族政策體系。

第五，加強(qiáng)少數(shù)民族干部的培養(yǎng)使用，是完善民族區(qū)域自治的關(guān)鍵舉措。在貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度中，加大力度培養(yǎng)造就一支德才兼?zhèn)涞纳贁?shù)民族干部隊(duì)伍，是少數(shù)民族當(dāng)家作主、堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，從現(xiàn)狀看，少數(shù)民族干部隊(duì)伍在數(shù)量和質(zhì)量上，還未能完全適應(yīng)民族地區(qū)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。應(yīng)當(dāng)采取有力措施，大力培育少數(shù)民族干部隊(duì)伍，尤其是要加強(qiáng)少數(shù)民族中、高級干部的培養(yǎng)使用。我們應(yīng)該將少數(shù)民族中、高級干部的培養(yǎng)、選拔與使用，納入黨和國家后備干部建設(shè)的總體規(guī)劃之中。還有，要根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)的需求，在堅(jiān)持黨性、強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)的基礎(chǔ)上，盡快培養(yǎng)一大批科技、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的少數(shù)民族管理人才和應(yīng)用人才。

總之，在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，民族區(qū)域自治制度取得重大成就。盡管制度實(shí)施和實(shí)踐成效方面存在一些問題，有待于進(jìn)一步完善，然而毫無疑問，民族區(qū)域自治是解決我國民族問題的正確選擇。實(shí)施民族區(qū)域自治制度，少數(shù)民族得到了平等參與國家事務(wù)管理、自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰得到尊重，少數(shù)民族的語言文字得到保護(hù)和傳承，社會(huì)主義民族關(guān)系得到進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。當(dāng)然，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深入，民族區(qū)域自治的條件與環(huán)境會(huì)發(fā)生諸多變化，這要求我們必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步健全與完善民族區(qū)域自治制度及其相關(guān)法規(guī)體系，為少數(shù)民族及民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)展做貢獻(xiàn)。

注釋：

〔1〕孫中山：《中華民國臨時(shí)大總統(tǒng)宣言書》，《孫中山選集》，人民出版社，1981年，第90頁。

〔2〕參見祝啟源：《孫中山民族主義思想》，田繼周等：《中國歷代民族政策研究》，青海人民出版社，1993年，第369頁。

〔3〕《孫中山選集》，人民出版社，1981年，第592頁。

〔4〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社，1991年，第18、86、166、213、307頁。

〔5〕斯大林：《馬克思主義和民族問題》，《斯大林全集》，人民出版社，1953年，第306-307頁。

〔10〕〔12〕《民族政策文件匯編》第一編，人民出版社，1958年，第1、67-70頁。

〔11〕周恩來：《關(guān)于我國民族政策的幾個(gè)問題》，民族出版社，1980年，第13頁。

〔13〕《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，國家民族事務(wù)委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《新時(shí)期民族工作文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社，1990年，第237頁。

〔14〕《鄧小平文選》第一卷，人民出版社，1989年，第167頁。