○ 張魯萍

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院， 重慶 401120)

伴隨著工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染和破壞自然資源的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，造成的危害也越來越大，環(huán)保成為了全社會(huì)普遍關(guān)注的議題，如何通過環(huán)境行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益之目的亦成為了政府和學(xué)界共同追求的目標(biāo)。在我國，繼2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過的《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，確定由檢察機(jī)關(guān)作為適格主體在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域提起公益訴訟，奠定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)后，最高人民檢察院和最高人民法院相繼發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，2017年《行政訴訟法》的修訂更是從法律層面明確了檢察院提起行政公益訴訟的地位。與國家在政策層面的大力支持相呼應(yīng)的則是地方環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐的穩(wěn)步推進(jìn)，繼2014年貴州省畢節(jié)市金沙縣檢察院以“環(huán)保局怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)”為由將金沙縣環(huán)保局告上法院，成為我國探索環(huán)境行政公益訴訟“第一個(gè)吃螃蟹的人”后，各地陸續(xù)拉開了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的序幕?！?〕“截至目前，試點(diǎn)地區(qū)在履行職責(zé)中共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索703件。其中，以訴訟類型劃分，行政公益訴訟案件線索554件，民事公益訴訟案件線索149件；以案件范圍劃分，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域450件，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域153件，國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域86件，食品藥品安全領(lǐng)域14件。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件線索占到全部線索的64%。”〔2〕

在國家法律層面和地方司法實(shí)踐的雙重推動(dòng)下，相關(guān)的理論研究紛至沓來?！?〕然而，縱觀已有的研究，更多是對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的正當(dāng)性、必要性和可行性〔4〕以及不同國家制度的比較研究〔5〕，較少客觀、理性地去反思檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的功能定位，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建遵循公益訴訟規(guī)律、符合我國環(huán)境治理與環(huán)境司法實(shí)踐的環(huán)境行政公益訴訟制度。事實(shí)上，任何一個(gè)國家運(yùn)行完善的訴訟制度都不可能建立在碎片化的若干制度的簡單組合之上，而應(yīng)當(dāng)在特定訴訟制度功能定位的統(tǒng)攝下形成邏輯一致、相互配合和密切銜接的制度鏈。伴隨著我國的環(huán)境行政公益訴訟逐漸從理論走向?qū)嵺`，從個(gè)案走向常態(tài)，這一問題顯得尤為重要?；诖耍疚脑诜此紮z察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟功能定位的基礎(chǔ)之上，按照檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的審理過程，就訴前程序、審查深度、判決類型、污染行為人的權(quán)益保障、判決執(zhí)行等具體制度設(shè)計(jì)展開討論，以期為構(gòu)建適合我國國情、實(shí)際需要的環(huán)境行政公益訴訟提供智識(shí)支持。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的功能定位

2014年修訂后的《行政訴訟法》將我國行政訴訟的功能定位為“保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，在多元功能定位的統(tǒng)攝下，立法者試圖通過具體制度的完善解決“立案難”“審理難”和“執(zhí)行難”的問題。與傳統(tǒng)的“民告官”訴訟模式所不同的是，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是一種“官告官”的新訴訟模式，應(yīng)具有獨(dú)特的訴訟結(jié)構(gòu)和功能定位。

(一)環(huán)境行政公益訴訟與維護(hù)環(huán)境公益

在傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”的訴訟理論支配下，無論是我國的民事訴訟、還是行政訴訟，其制度設(shè)計(jì)均建立于“訴的利益”理論之上的“被害者訴訟”，即原告只有在其個(gè)人的權(quán)益受到侵害時(shí)才可以尋求救濟(jì)，是一種主觀訴訟的形式。在主觀訴訟模式中，原告為了維護(hù)自己的私益，享有較為全面的訴權(quán)，可以根據(jù)自己的訴訟請求來確定訴訟標(biāo)的，啟動(dòng)訴訟程序。具體而言，在行政訴訟中，除極個(gè)別的復(fù)議前置外，原告可以在法定期限內(nèi)隨時(shí)啟動(dòng)訴訟程序，提出具體的訴訟請求；在訴訟過程中，可以變更請求、行使撤訴權(quán)等；在一審結(jié)束后，享有上訴權(quán)。而作為一種新訴訟形式的客觀訴訟是指“原告起訴或設(shè)置訴訟之目的，非直接提供當(dāng)事人權(quán)益之保護(hù)，而在達(dá)成一定立法目的者(如行政適法性之控制、公益之維護(hù)、權(quán)限爭議之解決等)”〔6〕，公益訴訟即是一種典型的客觀訴訟。與一般行政訴訟旨在維護(hù)當(dāng)事人私益所不同，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是以無關(guān)自己權(quán)利或法律上利益的事項(xiàng)作為起訴對象，目的在于維護(hù)環(huán)境公益。

(二)環(huán)境行政公益訴訟與監(jiān)督行政

根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款〔7〕的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)主要是對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的行為提起訴訟，它實(shí)際上是由檢察機(jī)關(guān)通過訴訟程序的啟動(dòng)，藉由檢察權(quán)和審判權(quán)的合理分配，發(fā)揮司法的政策引導(dǎo)功能，從而實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。此種制約體現(xiàn)在，無論是環(huán)境行政公益訴訟的開啟還是訴訟的進(jìn)行都旨在督促而非替代行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，彌補(bǔ)政府執(zhí)法之不足而非另立一平行的執(zhí)法管道，執(zhí)意與主管機(jī)關(guān)競賽或令污染者難堪?！?〕這就要求國家在進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)處理好檢察監(jiān)督權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的關(guān)系，避免檢察權(quán)對行政權(quán)的過度介入，造成兩者的失衡。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在具體的環(huán)境行政公益訴訟過程中亦應(yīng)遵循自律、謙抑、合法等原則。

作為現(xiàn)代社會(huì)的典型公共議題，具有動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性、跨區(qū)域性、不確定性等特點(diǎn)的環(huán)境治理不可避免地涉及立法權(quán)、司法權(quán)，但最主要還是依賴于具有專業(yè)優(yōu)勢、富有積極、靈活、高效的行政權(quán)?！?〕環(huán)境執(zhí)法雖常因權(quán)力濫用、效果不佳而飽受詬病，但總體而言行政權(quán)之行使對環(huán)境的預(yù)防、治理、應(yīng)急仍然產(chǎn)生重大的正面效應(yīng)。作為事后救濟(jì)的環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境治理體系的重要一環(huán)，但它的功能不宜被過度地?cái)U(kuò)大。功能相當(dāng)原則決定了檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)恪守監(jiān)督的界限，平衡好檢察監(jiān)督權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)，以期達(dá)到公益訴訟效果的最大化。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序

(一)環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序

所謂訴前程序是指為解決爭議，在當(dāng)事人向法院提起行政訴訟之前需要經(jīng)過的一個(gè)程序。具體到環(huán)境行政公益訴訟，則指在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前必須先盡到督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的程序，只有在行政機(jī)關(guān)拒絕履行時(shí)，方可提起公益訴訟。訴前程序的設(shè)置意味著增設(shè)了一個(gè)緩沖機(jī)制，阻卻了檢察機(jī)關(guān)的直接起訴權(quán)。而之所以要設(shè)立這一緩沖機(jī)制是與環(huán)境行政公益訴訟的功能定位息息相關(guān)的，在“維護(hù)公益、監(jiān)督行政”的功能定位之下，如果能夠通過訴前程序就達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的目的，那么后續(xù)的訴訟程序就沒有必要啟動(dòng)。保持檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)兩者間合適“功能秩序”之訴前程序的設(shè)置不僅是司法克制主義的集中體現(xiàn)，亦是實(shí)現(xiàn)公益訴訟高效運(yùn)行的關(guān)鍵，符合檢察監(jiān)督的內(nèi)在意蘊(yùn)。

基于環(huán)境行政公益訴訟之目的以及平衡司法權(quán)和行政權(quán)之考量，主要推行環(huán)境公益訴訟的國家和地區(qū)都設(shè)置了訴前程序。例如美國《清潔水法》規(guī)定任何公民如果沒有在起訴前六十日內(nèi)將主張的違法事由告知環(huán)保署署長、違反事由發(fā)生地的州政府，與任何所主張違反前述標(biāo)準(zhǔn)、限制、或命令者，不得提起訴訟?！?0〕據(jù)此，公民在提起環(huán)境公益訴訟前必須履行告知義務(wù)，而六十日告知條款的加入，使民眾參與執(zhí)法的愿望與行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)執(zhí)法的原則得到合理調(diào)和，非但暢通了執(zhí)法程序，也為制度本身提供更堅(jiān)強(qiáng)的理論基礎(chǔ)，成為美國環(huán)境公益訴訟制度的精髓所在。〔11〕德國《環(huán)境損害法》也規(guī)定，環(huán)境團(tuán)體應(yīng)首先向行政機(jī)關(guān)提出履行義務(wù)的請求，行政機(jī)關(guān)在3個(gè)月內(nèi)未采取措施的，環(huán)境團(tuán)體可以行政機(jī)關(guān)為被告，請求行政法院判令行政機(jī)關(guān)命令經(jīng)營者采取預(yù)防措施或進(jìn)行損害賠償?！?2〕我國臺(tái)灣地區(qū)“水污染防治法”第72條第1項(xiàng)：“事業(yè)、污水下水道系統(tǒng)違反本法或依本法授權(quán)訂定之相關(guān)命令而主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行時(shí)，受害人民或公益團(tuán)體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)于書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法者，受害人民或公益團(tuán)體得以該主管機(jī)關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執(zhí)行?！币约啊碍h(huán)境影響評估法”第23條第8、9項(xiàng)“開發(fā)單位違反本法或依本法授權(quán)訂定之相關(guān)命令而主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行時(shí)，受害人民或公益團(tuán)體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)于書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法者，受害人民或公益團(tuán)體得以該主管機(jī)關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執(zhí)行”的規(guī)定均是對訴前程序的貫徹。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟訴前程序之設(shè)計(jì)

2015年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》亦將訴前程序制度化，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第40條明確提出：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院?！辈豢煞裾J(rèn)的是，實(shí)踐中，前置程序的遵循的確提高了檢察監(jiān)督的效率，發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性，節(jié)約了司法資源?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)地區(qū)檢察院履行訴前程序的案件689件，其中民事51件、行政638件。而在檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的638件行政公益訴訟案件中，有401件已經(jīng)通過相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或積極履行職責(zé)達(dá)到了監(jiān)督效果?！薄?3〕

在此，訴前程序的效力需澄清，也就是說，訴前程序到底是具有法律效力的程序還僅具有建議的效力？之所以對此予以探討是因?yàn)樵V前程序效力的模糊影響其使用的規(guī)范。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提出第一次檢察建議，執(zhí)法機(jī)關(guān)無動(dòng)于衷，檢察機(jī)關(guān)不得不發(fā)第二次檢察建議的情形不在少數(shù)。例如，在貴州省錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局怠于履職的行政公益訴訟案中，縣檢察院多次以檢察建議方式督促該局履行監(jiān)管職責(zé)，但環(huán)境違法行為仍持續(xù)了近一年半，國家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害的狀態(tài)。而在山東省慶云縣人民檢察院提起的訴慶云縣環(huán)保局不依法履職案中，慶云縣人民檢察院于2014年5月15日、2015年1月13日兩次向慶云縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，督促環(huán)保部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，督促慶順公司整改并履行行政處罰決定書。為了防止檢察機(jī)關(guān)止步于訴前程序，提高公益訴訟的效率，訴前程序應(yīng)當(dāng)具有法律效力，在第一次訴前程序無果后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即提起公益訴訟，及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，防止公益被進(jìn)一步破壞。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的審查深度

行政訴訟的審查深度又稱為審查密度，是指法院對被訴的行政行為能夠在多大強(qiáng)度上進(jìn)行審查。之所以要探討檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的審查深度是因?yàn)楣嬖V訟在保護(hù)公共利益的同時(shí)，背后涉及一個(gè)司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系及二者權(quán)限分配問題。在“維護(hù)公益、監(jiān)督行政”的功能定位之下，明確司法權(quán)對行政權(quán)的制約限度顯得尤為重要。

根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款對環(huán)境行政公益訴訟的界定可知，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的行為提起訴訟，關(guān)鍵問題在于，如何來認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)”或者“不作為”。在具體的個(gè)案中，如果行政機(jī)關(guān)對是否采取行政措施或如何采取行政措施享有行政裁量權(quán)時(shí)，法院能否享有審查權(quán)。能否以自己的判斷取代行政機(jī)關(guān)先前已作出的判斷，這需要澄清。

(一)對行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的司法審查

根據(jù)《環(huán)保法》第45條：“國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”的規(guī)定，如果環(huán)保部門將排污許可證頒發(fā)給了某企業(yè)，但檢察院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)頒發(fā)排污許可證的行為違法，能否向法院提起環(huán)境行政公益訴訟，法院如何對行政機(jī)關(guān)在排污許可證頒發(fā)過程中的事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題進(jìn)行司法審查？是否應(yīng)基于環(huán)境問題的專業(yè)性和復(fù)雜性，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，從而排除法院對行政決定的司法審查呢？

基于裁量行為涉及價(jià)值判斷和專業(yè)性之客觀現(xiàn)實(shí)，法院不能以自己之裁量代替行政機(jī)關(guān)之裁量，目前理論界認(rèn)同的是有限審查原則——只有在行政機(jī)關(guān)違反“合義務(wù)裁量”時(shí)，即存在裁量濫用、裁量逾越和裁量怠慢的情形下方才予以審查?！?4〕而基于司法權(quán)和行政權(quán)之互動(dòng)與制約關(guān)系，明確環(huán)境行政公益訴訟中司法審查權(quán)的范圍是各國的通例，在美國，《清潔水法》〔15〕《清潔空氣法》〔16〕《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》〔17〕等環(huán)境法律均規(guī)定，公民只能在這些法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)未履行該法所規(guī)定的非行政自由裁量的義務(wù)或行為時(shí)，方可提起公民訴訟。“以聯(lián)邦環(huán)保署長為被告之情形，則只能以其應(yīng)為之行為為非屬裁量性質(zhì)之行為或義務(wù)(discretionary act or duty)而未積極執(zhí)行時(shí)，適得為之,亦即爭訟之事由，系行政機(jī)關(guān)之不作為，目的在于促使行政權(quán)之變動(dòng)。因此如執(zhí)行法律的權(quán)限在本質(zhì)上有裁量之性質(zhì)時(shí)，法院亦不得認(rèn)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有調(diào)查或取締之義務(wù)，以免造成司法權(quán)對于行政權(quán)之不當(dāng)干預(yù)，違反權(quán)力分立之精神。此外，一旦行政權(quán)已開始積極對于污染者要求遵守法律規(guī)范時(shí)，即不得提起公民訴訟?！薄?8〕在我國臺(tái)灣地區(qū)，“以行政機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行職務(wù)為公民訴訟之起訴事由，要件相當(dāng)嚴(yán)格，以避免法院過度介入行政事業(yè)。如屬行政權(quán)有裁量性職權(quán)之事項(xiàng)，不得提起；如行政已開始積極有所作為時(shí)，亦不得提起?！薄?9〕

在我國內(nèi)地的環(huán)境行政公益訴訟中，基于環(huán)境問題的專業(yè)性、技術(shù)性、復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)考慮以及行政與司法二者間之“功能分配”，法院同樣應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行非裁量性職務(wù)行為進(jìn)行客觀之合法性控制。具體而言，針對行政機(jī)關(guān)的不作為所提起的行政公益訴訟僅限于行政機(jī)關(guān)的非裁量行為，如果法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的不作為行為是屬于其裁量權(quán)范圍內(nèi)的，那一般不能進(jìn)行干涉；而對于行政機(jī)關(guān)的違法行為，法院只能對其裁量違法行為行使合法性之審查，而不及于裁量行使之妥當(dāng)性審查。

(二)對行政不作為的司法審查

縱觀當(dāng)前的環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)主要是針對環(huán)保部門的行政不作為提起訴訟，那么，何為行政機(jī)關(guān)的不作為？雖然我國《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》在有關(guān)條文中規(guī)定了某些行政不作為的具體表現(xiàn)形態(tài)，但現(xiàn)行行政法律規(guī)范卻未對行政不作為的概念予以明確、統(tǒng)一的界定，學(xué)理上一般將行政不作為界定為負(fù)有某種作為義務(wù)的行政主體,在具有作為可能的情形下卻在程序上逾期有所不作為的行為。行政不作為的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)包括作為義務(wù)的存在、作為可能性和程序上的逾期不為。伴隨著實(shí)質(zhì)法治理念的深入以及對行政機(jī)關(guān)懶政、庸政現(xiàn)象的警惕，學(xué)者們試圖通過擴(kuò)充行政不作為的內(nèi)涵來約束行政機(jī)關(guān)，在顯性的行政不作為外，將隱蔽性的不作為予以類型化。對此，有學(xué)者認(rèn)為行政不作為除了包括傳統(tǒng)理論歸納的拖延、拒絕、不予答復(fù)外，還應(yīng)包括未作為、假作為、弱作為等形式?！?0〕有學(xué)者則從實(shí)體和程序統(tǒng)一的角度，認(rèn)為除了程序上為實(shí)體上也為的典型行政作為，程序上不為實(shí)體上也不為的典型行政不作為外，還應(yīng)包括程序上為實(shí)體上不為或者形式上為而實(shí)質(zhì)上不為這種隱形的不作為?！?1〕而梳理環(huán)境行政公益訴訟的案例，我們也發(fā)現(xiàn)法院對環(huán)保部門的不作為不再局限于顯性的不處罰、不處理，亦關(guān)照了隱形的假作為、弱作為等實(shí)質(zhì)意義上的不作為。例如，在錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局行政公益訴訟案中，指出錦屏縣環(huán)境保護(hù)局在現(xiàn)場執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)自建成投產(chǎn)以來均未按建設(shè)項(xiàng)目環(huán)?！叭瑫r(shí)”要求配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施，并將未經(jīng)沉淀處理的生產(chǎn)廢水直排清水江，造成環(huán)境危害，遂發(fā)出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，責(zé)令立即停止生產(chǎn)。但之后卻未及時(shí)跟進(jìn)對上述七家企業(yè)的督促與檢查，對于不按要求整改的企業(yè)依法依規(guī)進(jìn)行處罰。檢察院遂對環(huán)保局的弱作為提起公益訴訟，請求法院確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法?！?2〕因而，在環(huán)境行政公益訴訟中，法院不應(yīng)局限于環(huán)保機(jī)關(guān)形式的不作為，應(yīng)從實(shí)質(zhì)層面來認(rèn)定行政不作為。當(dāng)然，針對行政不作為的審查，法院只能就不作為是否違法而非是否合理進(jìn)行審查。

四、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的訴訟類型

(一)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)然訴訟類型

歸納當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟案例，我們發(fā)現(xiàn)主要有以下幾種訴訟類型：

1.給付之訴

在德國及我國臺(tái)灣地區(qū)，給付之訴有廣義和狹義之分。廣義的給付之訴包括課予義務(wù)之訴和一般給付之訴，而狹義的給付之訴僅指一般給付之訴。其中課予義務(wù)之訴的標(biāo)的為原告關(guān)于其權(quán)利因行政機(jī)關(guān)違法駁回其申請或不作為而受有損害，并要求法院判令被告應(yīng)為行政處分或特定內(nèi)容之行政處分之主張。在課予給付之訴中，“法院只能宣布行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有作出原告所期待的某個(gè)行政行為或重新作出決定的義務(wù)，而不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定?！薄?3〕而一般給付之訴是指公民請求行政主體作出、容忍或停止作出除行政行為以外的其他所有行為?！霸嫣崞鹨话憬o付訴訟，其訴訟上請求須為行政處分以外之其他給付，主要集中于請求行政機(jī)關(guān)為事實(shí)行為、締結(jié)行政契約或其他單純高權(quán)行為、請求廢棄管理關(guān)系下所為之記過、警告、申誡等行為、請求行政內(nèi)部行為或其他組織行為、甚至請求訂定或修廢特定行政命令、行政計(jì)劃或政策決定等行為，均包括在內(nèi)。”〔24〕相較于課予義務(wù)之訴，一般給付之訴僅具有“補(bǔ)充性”的地位，“凡原告起訴求為審判之公法上爭議，非屬應(yīng)適用課予義務(wù)訴訟之事件者，原則均依一般給付訴訟處理，故一般給付訴訟具有于課予義務(wù)訴訟之外復(fù)行提供另外一項(xiàng)有效之訴訟救濟(jì)途徑之功能，而有“補(bǔ)余訴訟”之性質(zhì)?！薄?5〕

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐主要是基于行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行法定職務(wù)，訴訟之目的系督促行政機(jī)關(guān)積極采取必要措施，作出相應(yīng)行為，故應(yīng)屬于給付訴訟之課予義務(wù)之訴。例如，在貴州金沙縣檢察院狀告環(huán)保局案中〔26〕，針對環(huán)保局的行政處罰不作為，檢察機(jī)關(guān)訴請法院判決環(huán)保局履行對企業(yè)的處罰職責(zé)即屬于典型的課予義務(wù)之訴。

當(dāng)然，于個(gè)別情形下，亦可能發(fā)生一般給付之訴，即責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出行政行為以外之其他行為。例如，在福建省清流縣人民檢察院對清流縣環(huán)保局提起的環(huán)境行政公益訴訟案中〔27〕，清流縣環(huán)保局在2014年7月31日現(xiàn)場制止劉文勝非法焚燒電子垃圾并當(dāng)場查扣未焚燒電子垃圾28580千克后，未對扣押的電子廢料及焚燒現(xiàn)場進(jìn)行無害化處置，也未對劉文勝作出行政處罰。檢察機(jī)關(guān)在向清流縣環(huán)保局發(fā)出《檢察建議書》后，清流縣環(huán)保局置之不理，只是將其轉(zhuǎn)移至不具有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營資質(zhì)的某公司倉庫貯存。于此，清流縣人民檢察院向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟，請求確認(rèn)清流縣環(huán)保局行政行為違法，并請求判令清流縣環(huán)保局依法履行職責(zé)。這里的判令清流縣履職法定職責(zé)就有兩項(xiàng)內(nèi)容，一項(xiàng)為行政處罰，另一項(xiàng)為對電子垃圾等危險(xiǎn)廢物進(jìn)行無害化處置。其中，請求法院責(zé)令行政處罰即為課予義務(wù)之訴，而請求清流縣環(huán)保局對電子垃圾等危險(xiǎn)廢物進(jìn)行無害化處置即為一般給付之訴。而在貴州省六盤水市六枝特區(qū)檢察院對鎮(zhèn)寧縣丁旗鎮(zhèn)政府違法履行職責(zé)和怠于監(jiān)管行為提起行政公益訴訟案中，要求對其轄區(qū)內(nèi)龍?zhí)洞逶谠撎巸A倒垃圾的行為予以制止的行為亦為一般給付之訴。

2.撤銷之訴

撤銷之訴是指是原告對行政主體作出的行政行為不服,請求法院撤銷該行政行為的訴訟。撤銷之訴的訴訟標(biāo)的為“處分之一般違法性”，是一種以判決方式排除行政行為“外部效力”的訴訟。雖然當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)主要是以行政機(jī)關(guān)不作為為起訴事由，但于少數(shù)情形下，亦會(huì)針對行政機(jī)關(guān)的違法作為行為，提起撤銷之訴。在山東省慶云縣人民檢察院訴慶云縣環(huán)保局不依法履職案中，檢察院請求確認(rèn)慶云縣環(huán)保局批準(zhǔn)慶順公司進(jìn)行試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期的行政行為違法，撤銷其違法行政處罰決定，并責(zé)令其依法履職即為此種訴訟類型。〔28〕

3.確認(rèn)之訴

確認(rèn)之訴是指原告要求法院確認(rèn)被訴行政主體與原告之間存在(積極確認(rèn))或不存在(消極確認(rèn))某種行政法律關(guān)系的訴訟，主要包括無效確認(rèn)判決、違法確認(rèn)判決以及公法上法律關(guān)系存否?！?9〕相較于其他積極的訴訟類型，確認(rèn)之訴不具有執(zhí)行力，并不能直接強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)有所作為，一般僅具有“補(bǔ)充性”“從屬性”“后備性”特性。具有“補(bǔ)充性”地位的確認(rèn)之訴并不是當(dāng)事人的最終目的,為了維護(hù)自己的權(quán)益,在請求確認(rèn)判決時(shí),當(dāng)事人往往同時(shí)請求其他補(bǔ)救手段,例如,同時(shí)提出撤銷之訴、履行之訴等?！?0〕在上述福建省清流縣人民檢察院對清流縣環(huán)保局提起的行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)在請求確認(rèn)清流縣環(huán)保局行政行為違法的同時(shí)一并要求判令清流縣環(huán)保局依法履行職責(zé)即體現(xiàn)了確認(rèn)訴訟“補(bǔ)充性”的特性。在貴州省錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局怠于履職行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)在請求確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)污染環(huán)境怠于履行監(jiān)管職責(zé)行為違法的同時(shí)，一并請求判令縣環(huán)保局履行監(jiān)管職責(zé)亦為典型。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟類型的反思

1.能否適用變更之訴

新修改后的《行政訴訟法》第七十七條規(guī)定“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。”在最近發(fā)生的“企業(yè)違法超標(biāo)排放僅罰款603元，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門如此執(zhí)法引起了媒體的不滿和質(zhì)疑”〔31〕一案中，如果檢察機(jī)關(guān)對此提起行政公益訴訟，法院能否適用變更之訴呢？本文認(rèn)為，基于變更之訴的適用規(guī)則以及公益訴訟的功能定位，環(huán)境行政公益訴訟不適宜適用變更之訴。首先，行政訴訟變更之訴的適用在于原告要求將行政機(jī)關(guān)較重的行為變輕，而一般情形下，檢察機(jī)關(guān)之所以提起環(huán)境行政公益訴訟在于環(huán)保部門的處罰畸輕而非過重，這就決定其訴求不可能請求法院變更為較輕的處罰，與變更之訴的適用規(guī)則不符。其次，法院代替行政機(jī)關(guān)作出最終裁斷的變更判決實(shí)質(zhì)上是以司法的裁量取代了行政的裁量，本身面臨著司法裁量是否一定優(yōu)于行政裁量的詰問，而“維護(hù)公益，監(jiān)督行政”的功能定位亦決定了公益訴訟的目的在于糾正而非替代行政機(jī)關(guān)的行為，故不宜適用變更之訴。

2.能否適用賠償之訴

在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，如果履行還有意義的，可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行；但如果履行已經(jīng)沒有意義，法院在確認(rèn)違法的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可否合并請求損害賠償或其他財(cái)產(chǎn)上給付呢？也就是說，環(huán)境行政公益訴訟能否運(yùn)用賠償之訴。本文認(rèn)為，基于國家賠償之機(jī)理及可操作性考量，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟不適用行政賠償。首先，國家賠償制度的機(jī)理在于藉由國家的賠償來彌補(bǔ)國家違法行為對公民、法人或者其他組織造成的損害，作為國家賠償?shù)膬煞疆?dāng)事人恒為賠償主體的國家與賠償請求人的公民、法人或者其他組織。如果責(zé)令行政機(jī)關(guān)賠償，是賠給同樣代表國家的檢察機(jī)關(guān)還是不確定的受害者呢？如果賠給檢察機(jī)關(guān)，由于行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)所有的經(jīng)費(fèi)均來源于國庫，賠償?shù)囊饬x何在；如果賠給受害者，又如何去確定具體的受害者，這些均不符合國家賠償?shù)臋C(jī)理。其次，行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)該處罰不處罰、處罰偏輕或者監(jiān)管不到位，確實(shí)有損害但這個(gè)損害如何去認(rèn)定，賠償?shù)慕痤~如何去確定？這同樣是一個(gè)很復(fù)雜，還沒有約定清楚的問題。進(jìn)而，有學(xué)者認(rèn)為，到目前為止環(huán)境行政公益訴訟還沒有金錢方面的賠償請求實(shí)屬正常，“這需要謹(jǐn)慎鑒別”?！?2〕對此，印度尼西亞1997年第23號(hào)法令第38條規(guī)定，鑒于按照合作模式執(zhí)行環(huán)境管理的環(huán)境組織有權(quán)為了保護(hù)環(huán)境而提出訴訟；環(huán)境保護(hù)組織在此類訴訟中提出的訴訟請求不得有賠償性質(zhì)的事項(xiàng)，但訴訟程序中真實(shí)開銷或費(fèi)用(實(shí)付開支)除外?！?3〕

綜上，針對環(huán)境公益受損，檢察機(jī)關(guān)可針對行政機(jī)關(guān)違法不作為提起給付之訴，針對行政違法行為提起撤銷或確認(rèn)之訴，但不適合針對行政不合理行為提起變更之訴，亦不能被賦予損害賠償請求權(quán)而提起損害賠償之訴。

五、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟中污染行為人的程序保障

(一)污染行為人程序保障之必要性分析

依《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第13條，足以推論，若被告行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中敗訴，其為執(zhí)行生效判決將實(shí)施撤銷行政行為的一部或全部、履行法定職責(zé)等行為，則環(huán)境污染行為人的實(shí)體地位即可能受到上述行為的影響，例如法院撤銷了環(huán)保部門之前頒發(fā)的許可證，意味著環(huán)境污染行為人可能的信賴?yán)媸艿接绊?；而法院?zé)令環(huán)保部門作出行政處罰則意味著環(huán)境污染行為人的財(cái)產(chǎn)利益將受到影響。此種利益主要屬于私益，例如企業(yè)的繼續(xù)經(jīng)營尚有可能、不至于受到行政機(jī)關(guān)行政行為的過度影響，然而也可能涉及公益，如企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)會(huì)因上述行政行為而蒙受不利影響。于此，不同利益彼此交錯(cuò)復(fù)雜，其總和與環(huán)境公益相較而言，未必皆居于次要地位；在某些具體個(gè)案中，企業(yè)及其他相關(guān)主體(勞動(dòng)者等)的共同利益甚至較環(huán)境公益而言更值得保護(hù)。那么，如何來保障環(huán)境污染行為人的實(shí)體、程序權(quán)益呢？這是環(huán)境行政公益訴訟不得不去思考與解決的問題。

(二)環(huán)境污染行為人程序保障之設(shè)計(jì)

環(huán)境污染行為人既非環(huán)境行政公益訴訟的原告，亦不能直接作為共同被告，那么，如何來保護(hù)環(huán)境污染行為人的程序權(quán)利呢？其能否作為第三人參與到訴訟程序中來？如果可以，是以何種身份參與訴訟？根據(jù)《行政訴訟法》第29條“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”的規(guī)定，環(huán)境污染行為人無疑與被訴的行政行為有利害關(guān)系，亦與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，可以作為第三人參加訴訟，進(jìn)行事實(shí)的主張和證據(jù)的提出。那么，環(huán)境污染行為人到底是作為獨(dú)立參加還是輔助參加訴訟呢？所謂獨(dú)立參加是指環(huán)境污染行為人對行政訴訟所爭議的標(biāo)的能提出獨(dú)立于原告或被告的實(shí)體權(quán)利主張，可以獨(dú)立提出攻擊防御方法，交替對抗原告或被告。而所謂輔助參加是指雖然環(huán)境污染行為人為了維護(hù)自己的合法權(quán)益能夠提出自己的訴訟主張，但是，它的訴訟主張表現(xiàn)為支持被告主張，而反對原告主張，其不得實(shí)施承認(rèn)訴訟請求等不利于被告行政機(jī)關(guān)的行為。若污染行為人實(shí)際上已參加前訴并輔助被告行政機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟，法院判決被告行政機(jī)關(guān)敗訴時(shí)，污染行為人不得主張被告行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的對其不利的行政行為損害其利益。在環(huán)境行政公益訴訟中，一般情況下，環(huán)境污染行為人的地位類似于被告，主要是輔助被告參加訴訟，但不排除個(gè)別情況下亦可以獨(dú)立參加訴訟。而且只要被訴行政行為被確認(rèn)違法或撤銷，污染行為人之前所獲得的利益就意味著將被取消，事實(shí)上就等同于讓其承擔(dān)了實(shí)體義務(wù)，污染行為人當(dāng)然享有上訴權(quán)。正是通過賦予環(huán)境污染行為人輔助被告或者提出獨(dú)立訴訟請求的程序保障權(quán)，讓其積極地參與到訴訟中來，在進(jìn)一步幫助法院澄清事實(shí)，查明案情的同時(shí)，亦是對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制約，有利于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的平衡。

在此，值得留意的是，在污染行為人因不知環(huán)境行政公益訴訟正在進(jìn)行、或法院并未依職權(quán)通知污染行為人作為第三人參加環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，如何救濟(jì)我國《行政訴訟法》沒有做出明確規(guī)定。在日本，《行政訴訟法》第34條設(shè)立了“第三人再審制度”：“由于撤銷處分或裁決的判決權(quán)利被侵害的第三人，由于不能歸責(zé)于自己的理由未能參加訴訟，因此未能提出應(yīng)當(dāng)對判決造成影響的攻擊或防御方法時(shí)，可以以此為理由對確定的終局判決以再審訴訟的形式進(jìn)行不服申訴?！蔽覈_(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”也有類似的規(guī)定〔34〕，我國《民事訴訟法》對不能歸責(zé)于第三人的事由未參加訴訟的，亦設(shè)置了第三人撤銷之訴。上述規(guī)定折射出的一個(gè)基本理念：因不能歸責(zé)于自身原因的“先程序缺位者”應(yīng)當(dāng)獲得“后救濟(jì)程序啟動(dòng)權(quán)或參與權(quán)”，這是自然正義原則和程序正義理念的必然要求?！?5〕為了充分保障第三人的權(quán)益，倘環(huán)境污染行為人未參加行政公益訴訟并無可歸責(zé)于自己的事由，應(yīng)允許其提起類似于日本的第三人再審之訴。

六、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的判決執(zhí)行

訴訟的判決執(zhí)行是指判決生效后，作為敗訴的一方如何去履行判決內(nèi)容的活動(dòng)。作為訴訟活動(dòng)最后一環(huán)之判決執(zhí)行的完善與到位是確保訴訟裁判效力的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)訴訟效果的關(guān)鍵?；诃h(huán)境行政公益訴訟的判決大多數(shù)屬于宣告性判決，留給了行政機(jī)關(guān)過多的執(zhí)行余地，若判決作出后，行政機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)行尤其是打折扣執(zhí)行勢必影響訴訟的成效，因而提高環(huán)境行政公益訴訟的判決執(zhí)行率顯得尤為重要。雖然我國《行政訴訟法》第96條明確了行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書，法院可以采取的措施，但鑒于公益訴訟并沒有特定的受害者，很難具有其他行政訴訟那般的監(jiān)督動(dòng)力，因而需要?jiǎng)訂T全社會(huì)包括法院、檢察院、社會(huì)團(tuán)體的力量，建立各個(gè)環(huán)節(jié)的聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，確保環(huán)境行政公益訴訟判決的執(zhí)行。

(一)強(qiáng)化司法建議

司法建議是指法院在審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的、與案件有關(guān)但不宜在判決文書中直接闡明，通過建議書的方式向有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)提出意見要求其予以處理的活動(dòng)。伴隨著中央和地方層面對司法建議重視度的提升，作為人民法院審判職能延伸之司法建議的形式不斷得以創(chuàng)新，功能亦呈現(xiàn)出多元化的趨勢——行政訴訟中的司法建議不僅致力于實(shí)現(xiàn)保障法院裁判得以執(zhí)行的法定功能，還肩負(fù)起對規(guī)范性文件不合法的修正建議，行政行為的瑕疵補(bǔ)正、行政執(zhí)法程序的補(bǔ)正以及行政行為不合理性的糾正等事實(shí)功能?！?6〕鑒于環(huán)境行政公益訴訟中法院對行政機(jī)關(guān)的不作為或違法行為，一般只能做出責(zé)令履行的判決，而不能責(zé)令其如何履行。為了防止行政機(jī)關(guān)打折扣履行，法院可以通過司法建議的方式對執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)予以建議，實(shí)現(xiàn)柔性的監(jiān)督。

(二)完善社會(huì)監(jiān)督

如前所述，由于環(huán)境行政公益訴訟沒有特定的受害者，當(dāng)判決作出后，沒有足夠的動(dòng)力來督促判決的執(zhí)行，這就需要發(fā)揮社會(huì)力量尤其是環(huán)保組織來督促行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為。環(huán)保組織所具有的自主互助性、民主參與性和多元代表性優(yōu)勢,決定了它能夠發(fā)揮著國家機(jī)關(guān)難以提供的環(huán)保職能,形成與政府的功能互補(bǔ)。具體而言，環(huán)保組織可以對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟案件的后續(xù)執(zhí)行持續(xù)跟蹤，將行政機(jī)關(guān)怠于履行判決的情況及時(shí)反映給檢察機(jī)關(guān)，彌補(bǔ)執(zhí)行的不足，使公益訴訟的社會(huì)效果和影響延伸到更廣泛的層面。

(三)重視督察落實(shí)

在環(huán)境行政公益訴訟中，肩負(fù)著維護(hù)公益的檢察機(jī)關(guān)不僅要負(fù)責(zé)起訴，而且亦應(yīng)設(shè)立特定機(jī)構(gòu)或人員定期監(jiān)督公益訴訟判決的執(zhí)行情況。如果發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行或怠于執(zhí)行生效判決裁定時(shí)，檢察機(jī)關(guān)一方面可以通過向人民法院提出檢察建議，督促法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行。另一方面，檢察機(jī)關(guān)也可以向執(zhí)行機(jī)關(guān)發(fā)通知書，強(qiáng)制要求執(zhí)行人員說明理由，檢察人員如認(rèn)為執(zhí)行人員的理由不充分，則督促其執(zhí)行。

除此之外，還可以通過將行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為與領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任掛鉤。針對拒絕執(zhí)行或執(zhí)行不到位的情形，可以追究相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任。

七、結(jié) 語

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟對環(huán)境保護(hù)和法治建設(shè)無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，全國人大的授權(quán)、最高人民法院、最高人民檢查院的相關(guān)規(guī)定以及《行政訴訟法》的修訂亦為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟提供了制度支持，但環(huán)境行政公益訴訟常態(tài)化、規(guī)范化的推行亦有賴于司法審查實(shí)踐的穩(wěn)步推進(jìn)。本文對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序、審查深度、判決類型和污染行為人的程序保障、判決執(zhí)行等方面僅進(jìn)行了初步分析，與該制度相關(guān)的訴訟管轄、舉證責(zé)任、訴前保全、抗訴等有待理論與實(shí)務(wù)層面進(jìn)一步的探索，這必然是一個(gè)長期而有意義的過程。

注釋：

〔1〕2015年12月16日，山東省慶云縣人民檢察院因縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，依法向慶云縣法院提起行政公益訴訟。2015年12月18日，貴州省錦屏縣人民檢察院對縣環(huán)境保護(hù)局不依法履行職責(zé)，向福泉市人民法院提起行政公益訴訟。2015年12月21日，福建省清流縣人民檢察院對縣環(huán)境保護(hù)局不依法履行職責(zé),向清流縣人民法院提起行政公益訴訟。

〔2〕徐日丹：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)》，中國法院網(wǎng),http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/03/id/1813998.shtml。

〔3〕筆者在中國知網(wǎng)上以環(huán)境行政公益訴訟為主題進(jìn)行檢索，共搜索到3819篇學(xué)術(shù)論文、新聞報(bào)道。

〔4〕沈壽文：《環(huán)境公益訴訟行政機(jī)關(guān)原告資格之反思——基于憲法原理的分析》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期；朱全寶：《論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，《法學(xué)雜志》2015年第4期；陳麗玲、諸葛旸：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之探討——從現(xiàn)實(shí)和法理的角度考察》，《行政法學(xué)研究》2005年第3期；姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個(gè)中國問題的思考》，《政法論壇：中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期；湛中樂、尹婷：《環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展路徑》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

〔5〕楊嚴(yán)炎：《我國環(huán)境訴訟的模式選擇與制度重構(gòu)》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期；肖建華、楊恩乾：《巴西檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色簡評》，《人民檢察》2010年第11期；陶建國：《德國環(huán)境行政公益訴訟制度及其對我國的啟示》，《德國研究》2013年第2期；劉藝：《美國私人檢察訴訟演變及其對我國的啟示》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

〔6〕〔24〕〔25〕〔29〕翁岳生：《行政法》(下冊)，北京：中國法制出版社，2009年，第1348、1465、1464、1454頁。

〔7〕“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

〔8〕〔11〕葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，臺(tái)北：元照出版公司，2010年，第245、246頁。

〔9〕王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016年第1期。

〔10〕 Clean Water Act ,33 U.S.C.§1365 Section 505(b)(1)(A).

〔12〕喻文光：《環(huán)境行政公益訴訟及檢察機(jī)關(guān)提起訴訟資格問題》，《人民檢察》2014年第11期。

〔13〕彭波：《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)一年 環(huán)保領(lǐng)域案件線索超七成》，《人民日報(bào)》2016年5月17日，第011版。

〔14〕所謂裁量逾越是指行政機(jī)關(guān)裁量的結(jié)果超出了法律授權(quán)的范圍；所謂裁量濫用是指表面上行政機(jī)關(guān)雖在授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)限,但裁量違背了立法授予行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的內(nèi)在界限；所謂裁量懈怠是指法律賦予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，有義務(wù)行使裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)怠于行使，致使公民權(quán)益受損。參見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》(增訂十一版)，臺(tái)北：三民書局，2010年，第124頁；楊偉東：《行政行為司法審查強(qiáng)度研究——行政審判權(quán)縱向范圍分析》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第170-172頁。

〔15〕Clean Water Act ,33U.S.C.§1365 Section 505(a)(2).

〔16〕Clean Air Act ,42U.S.C.§7604 Section 304(a)(2).

〔17〕Comprehensive Environmental Response,Compensation,and Liability Act ,42U.S.C.§6972 Section 310(a)(2).

〔18〕〔19〕傅玲靜：《環(huán)境法中公民訴訟制度的再認(rèn)識(shí)——由“最高行政法院”一〇一年度裁字第一八八八號(hào)裁定及相關(guān)裁判談起》，《月旦裁判時(shí)報(bào)》2013年第2期。

〔20〕楊小君：《行政不作為形式及其違法性》，《重慶工學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第1期。

〔21〕黃學(xué)賢：《形式作為而實(shí)質(zhì)不作為行政行為探討——行政不作為的新視角》，《中國法學(xué)》2009年第5期。

〔22〕胡永平：《貴州錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局不作為公益訴訟案勝訴》，法制中國網(wǎng),http://www.china.com.cn/legal/2016-01/14/content_37575312.htm。

〔23〕劉飛：《行政訴訟類型制度探析——德國法的視角》，《法學(xué)》2004年第3期。

〔26〕《貴州金沙縣檢察院狀告環(huán)保局 稱對方行政不作為》，網(wǎng)易財(cái)經(jīng),http://money.163.com/api/14/1221/14/AE0DMMF900254TI5.html。

〔27〕中華人民共和國最高人民檢察院：《福建省清流縣人民檢察院對清流縣環(huán)保局提起的行政公益訴訟一審勝訴》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)：http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201603/t20160301_113562.shtml。

〔28〕馬俊驥：《全國首例檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案宣判 慶云縣環(huán)保局被判違法》，大眾網(wǎng)，http://sd.dzwww.com/sdnews/201606/t20160620_14494231.htm。

〔30〕馬懷德、吳華：《對我國行政訴訟類型的反思與重構(gòu)》，《政法論壇：中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第5期。

〔31〕郄建榮：《“高郵環(huán)保局罰企業(yè)603元”續(xù)：環(huán)保組織欲提行政公益訴訟》，澎湃新聞，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1447273。

〔32〕龔岸菹：《答澎友|行政公益訴訟檢察院告環(huán)保局勝訴無處罰，有意義嗎》，澎湃新聞，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1423955。

〔33〕黃啟輝：《印度尼西亞公益訴訟考察報(bào)告》，“亞洲國家公益訴訟的理論與實(shí)踐”會(huì)議論文，2009年10月；林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

〔34〕“行政訴訟法”第284條規(guī)定:“因撤銷或變更原處分或決定之判決，而權(quán)利受損害之第三人，如非可歸責(zé)于己之事由，未參加訴訟，致不能提出足以影響判決結(jié)果之攻擊或防御方法者，得對于確定終局判決申請重新審理?！?/p>

〔35〕柳硯濤：《論行政復(fù)議被申請人作為行政訴訟第三人》，《政法論叢》2014年第2期。

〔36〕董禮潔、周欣：《行政性司法建議的法定功能與事實(shí)功能》，《人民司法》2011年第3期。