○ 唐 震

(吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心， 吉林 長春 130012)

改革開放40年來，中國經(jīng)濟建設(shè)取得了不容小覷的成就。然而，我國也正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種利益糾紛頻發(fā)，社會矛盾凸顯。隨著社會事務(wù)的日益復(fù)雜，作為社會管控手段的行政權(quán)力也在向縱深發(fā)展并不斷膨脹。行政機關(guān)在社會管理活動中取得了現(xiàn)實成效，但大量沒有達(dá)到犯罪程度的行政違法行為卻依然存在，影響了社會的和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)行行政訴訟制度在監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)公民、法人等個體合法權(quán)益中起到了重要作用。四十年的改革實踐，使我國從一個落后的農(nóng)業(yè)國成長為世界第二大經(jīng)濟體，思想的解放和觀念的更新讓我們在關(guān)注個體權(quán)益維護(hù)的同時逐漸聚焦于關(guān)涉社會長遠(yuǎn)發(fā)展與進(jìn)步的公共利益。但對一些侵害社會公共利益的違法行政行為，當(dāng)事人卻囿于利害關(guān)系訴諸無門，現(xiàn)實的困境迫使我們在制度設(shè)計中尋找出路。中共十八大以來，依法治國、例行法治被提升到新的戰(zhàn)略高度，依法行政、建設(shè)法治政府當(dāng)屬其中的難點和關(guān)鍵。為彌補現(xiàn)行行政訴訟制度的不足，行政公益訴訟應(yīng)運而生。2017年6月27日，全國人大常委會第二十八次會議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)的決定，將行政公益訴訟制度正式寫入法律文本，實現(xiàn)了理論到實踐的巨大飛躍，至此，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟有了正當(dāng)身份。

一、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的身份諸說及法理研判

檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的啟動主體，其在行政公益訴訟活動中的主體地位或身份，學(xué)界存在多種學(xué)說：

一是原告人說。原告人說立足于行政訴訟的構(gòu)造原理，認(rèn)為應(yīng)將檢察機關(guān)定位于行政公益訴訟中的原告，檢察機關(guān)啟動行政公益訴訟享有與一般行政訴訟原告人相似的權(quán)利義務(wù)，但檢察機關(guān)只是出于維護(hù)社會公共利益而參加訴訟，并不享有訴權(quán)上的利害關(guān)系。〔1〕該觀點符合訴訟程序中的形式要件，從訴訟參加人的角度考察檢察機關(guān)的身份角色。但是，該說卻忽略了行政公益訴訟與普通行政訴訟的本質(zhì)區(qū)別。檢察機關(guān)作為訴訟當(dāng)事人并不享有訴的利益，與被訴結(jié)果也不存在利害關(guān)系。

二是行政公訴人說。目前多數(shù)學(xué)者特別是其中研究檢察權(quán)的學(xué)者，在對待行政公益訴訟與檢察機關(guān)的關(guān)系問題上持這種觀點?！?〕所謂行政公訴，是指“檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害了公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，危害了國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起訴訟?！薄?〕該說主要從檢察機關(guān)訴訟權(quán)能的角度出發(fā)，認(rèn)為公訴權(quán)并不僅局限于刑事訴訟領(lǐng)域，在民事、行政領(lǐng)域都享有廣泛而完整的公訴權(quán)，公訴權(quán)能可以而且應(yīng)當(dāng)能夠拓展到行政訴訟中去?！?〕刑事訴訟活動中，檢察機關(guān)代表國家追訴犯罪，維護(hù)社會公共利益。行政公訴活動中，檢察機關(guān)對違法行政行為提起訴訟，同樣是為了維護(hù)公共利益。但是，該說卻沒有正確區(qū)分行政公益訴訟與行政公訴。從檢察機關(guān)公訴職權(quán)的角度來看，行政公訴與刑事公訴、民事公訴相對應(yīng)。因此，行政公訴重在主體身份，而行政公益訴訟重在公益本身。行政公訴人說只是揭露了檢察機關(guān)的公訴權(quán)能，但并沒有反映出行政公益訴訟的本質(zhì)特征，因此，該說并不科學(xué)。

三是公益代表人說。姜濤教授認(rèn)為“檢察官自誕生之日起，就是社會公共利益的化身，與國家利益、公共利益相伴而生?！薄?〕由檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的啟動主體，目的是為了捍衛(wèi)國家利益、社會公共利益，與行政公益訴訟的本質(zhì)特征相符，因此，檢察機關(guān)的訴訟身份應(yīng)定位于公益代表人?！?〕檢察機關(guān)作為“法制的守護(hù)人”，啟動行政公益訴訟也符合檢察官的客觀義務(wù)。檢察官恪守客觀義務(wù)，使其在行政公益訴訟中既不偏袒公民、法人和社團(tuán)組織，也不遷就被訴行政機關(guān)，是否起訴，完全取決于公共利益是否受到侵害。但是，該說的缺點也較為明顯：第一，檢察機關(guān)與被訴行政行為并不存在利害關(guān)系，檢察機關(guān)是否自主啟動行政公益訴訟尚存疑問；第二，公益的內(nèi)涵廣闊，包括國家利益、社會利益、特殊群體利益等諸多范疇，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，可能會較多地代表國家利益，從而會使行政公益訴訟的制度目的異化；第三，該說只是從行政公益訴訟的角度進(jìn)行分析，未能揭示檢察機關(guān)的本質(zhì)屬性和固有特征，將檢察機關(guān)擬定為公益代表機關(guān)，也并不符合檢察機關(guān)的憲法定位。

四是雙重身份說。以張曉玲為代表的學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)作為憲法法定的國家法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)體現(xiàn)出法律監(jiān)督的特質(zhì)，但同時也是公共利益的代表，兼具法律監(jiān)督者與公益代表人的雙重角色，既作為公益代表人履行檢察官的客觀義務(wù)，也要履行法律監(jiān)督的職責(zé)?！?〕監(jiān)督行政機關(guān)依法履職與維護(hù)公共利益兩者雖同為行政公益訴訟的價值追求，但就兩者之間而言，是存在層次性的，其實質(zhì)是手段與目的的關(guān)系。該說將價值追求與角色定位混為一談，未能突出檢察機關(guān)相較于公民、法人和其他社會組織在提起行政公益訴訟中的特有身份，希冀綜合各說之優(yōu)點，也未能解決法律監(jiān)督者與原告身份的矛盾沖突。檢察機關(guān)既作為原告又享有法律監(jiān)督權(quán)，破壞了訴訟活動中的“等腰三角形”結(jié)構(gòu)，使檢察官成為法官之上的法官。在以審判為中心的訴訟制度改革中，這種“超訴訟功能”的制約因素，已多被詬病?！?〕

五是法律監(jiān)督說。法律監(jiān)督說主要從我國憲法對檢察機關(guān)的定位出發(fā)，〔9〕認(rèn)為檢察機關(guān)參與行政公益訴訟是為了遏制不當(dāng)行政權(quán)力的濫用?！白寵z察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟……契合檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位……?！薄?0〕行政公益訴訟相較行政私益訴訟而言，在維護(hù)權(quán)益的對象上有所差別，但在監(jiān)督行政機關(guān)依法行政上，卻殊途同歸。我國《行政訴訟法》第一條開宗明義地指出，《行政訴訟法》的目的是為了維護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，同時也是為了監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。其中，監(jiān)督行政機關(guān)依法履職應(yīng)屬首要目標(biāo)，維護(hù)公民、法人等合法權(quán)益應(yīng)屬最終目標(biāo)，兩者之間并非是簡單并列，而應(yīng)是邏輯遞進(jìn)。實現(xiàn)最終目標(biāo)的手段是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，只有首要目標(biāo)未被實現(xiàn)時才會觸發(fā)我們?yōu)閷崿F(xiàn)最終目標(biāo)而努力。因此，整個《行政訴訟法》都貫穿著監(jiān)督行政權(quán)力不被濫用的主線，只有行政機關(guān)依照法定權(quán)限、法定程序，恰當(dāng)、合理地行使職權(quán)，才能真正實現(xiàn)《行政訴訟法》的最終目標(biāo)，而這也是依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。就行政公益訴訟而言，大量的行政違法行為侵害的則是不特定多數(shù)人的利益，如環(huán)境污染公害類案件、行政壟斷類案件、土地拆遷補償類案件等，當(dāng)事人囿于利害關(guān)系理論訴諸無門，行政公益訴訟才會被提上日程。行政公益訴訟雖出于對公益的維護(hù)，但背后卻體現(xiàn)出行政權(quán)力的擴張和泛濫，只有對違法行政行為進(jìn)行有效遏制，才會達(dá)到維護(hù)公益的目的。監(jiān)督行政權(quán)力良性運轉(zhuǎn)應(yīng)是行政公益訴訟的主旋律，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)，通過提起訴訟與審判權(quán)形成司法合力，達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)力的目的。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之身份厘定

以上各說，筆者認(rèn)為法律監(jiān)督說從理論上較為恰當(dāng)?shù)仃U述了行政公益訴訟中檢察機關(guān)的訴訟身份問題，也與我國憲法對檢察機關(guān)的表述相契合?；卮饳z察機關(guān)參與行政公益訴訟中的身份，首先需要明確的是檢察權(quán)的屬性問題，因為行政公益訴訟的探索并非是為了維護(hù)私益，并且檢察機關(guān)同被訴行政行為之間也不存在利害關(guān)系，由檢察機關(guān)參與行政公益訴訟，背后體現(xiàn)的是國家權(quán)力間的制衡。

(一)訴訟身份之檢察權(quán)屬性考察

根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一。檢察權(quán)的屬性本應(yīng)不存在爭議，但20世紀(jì)90年代以來，隨著學(xué)界對我國檢察制度的深入考究，檢察權(quán)的屬性逐漸形成了多種學(xué)說。比較有代表性的有行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重屬性說及法律監(jiān)督說。

行政權(quán)說從檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制及工作安排層面出發(fā)，認(rèn)為檢察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)體制、檢察長負(fù)責(zé)制、三級審批制等特點較多地體現(xiàn)了檢察權(quán)力的行政特征，并且檢察權(quán)不具備終極性、被動性和獨立性等司法屬性，因此，應(yīng)歸于行政權(quán)的范疇。司法權(quán)說認(rèn)為在我國“一府兩院”的政治架構(gòu)下，檢察權(quán)已經(jīng)與行政權(quán)相分離，并且檢察機關(guān)在具體案件辦理過程中，依照司法程序就案件事實適用法律的活動，如審查逮捕、審查起訴等具有司法特性。并且從廣義上來講，檢察機關(guān)在我國也屬于司法機關(guān)。行政司法雙重屬性說結(jié)合了行政權(quán)與司法權(quán)的雙重屬性，一方面，檢察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，突出體現(xiàn)了檢察權(quán)的行政性，檢察機關(guān)直接組織實施偵查行為，有嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)督指揮關(guān)系，且突出行為的實效，具有明顯的行政性；另一方面，檢察官的起訴活動以適用法律為目的，檢察官在訴訟活動中也具有一定的獨立性，不是長官的附庸，在這種意義上檢察權(quán)具有司法權(quán)特性。法律監(jiān)督說認(rèn)為法律監(jiān)督才是正確反映了檢察機關(guān)的本質(zhì)屬性，行政權(quán)、司法權(quán)只是檢察權(quán)的局部特征。我國憲法將檢察機關(guān)定位于國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察權(quán)的各項權(quán)能均應(yīng)體現(xiàn)出法律監(jiān)督的特質(zhì)。

(二)法律監(jiān)督作為檢察機關(guān)訴訟身份的現(xiàn)實選擇

筆者認(rèn)為，法律監(jiān)督說最為恰當(dāng)?shù)乇硎隽藱z察權(quán)的本質(zhì)屬性，同時也反映出了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的訴訟身份，具體理由如下：

與西方三權(quán)分立的政治體制不同，我國實行的是議行合一的政治體制。在最高立法機關(guān)下創(chuàng)設(shè)出行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)等，上下層級的政治體制在世界上獨樹一幟，具備中國特色，一切權(quán)力來源于人民，體現(xiàn)出人民民主專政的國家性質(zhì)。而西方的三權(quán)分立出于權(quán)力制衡的考量，將國家職權(quán)一分為三，形成立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)。三權(quán)之間互不隸屬，并且相互獨立，相互監(jiān)督。我國現(xiàn)行檢察制度濫觴于蘇聯(lián)，后經(jīng)過本土化改造，逐步形成了具備中國特色的檢察制度。政治體制的不同，決定了西方的檢察制度與我國的檢察制度根本不存在對應(yīng)關(guān)系，只能在公約意義上進(jìn)行比較和參考。就三權(quán)分立而言，也只不過是國家職權(quán)的劃分方式。將國家職權(quán)一分為三，涵蓋了大部分的國家職能，但也不可能將其窮盡。如國民時期，孫中山先生曾提出的“五權(quán)憲法”，將國家職權(quán)劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)與監(jiān)察權(quán)。因此，我國的檢察制度一定要站在本土化的角度考量，才能構(gòu)建符合我國國情的檢察制度。

根據(jù)憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，代表國家維護(hù)法制的統(tǒng)一，對公民、社團(tuán)組織、國家機關(guān)是否遵守法律進(jìn)行法律監(jiān)督。憲法的定位已經(jīng)旗幟鮮明地闡述了檢察機關(guān)的性質(zhì)。不論是職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、抗訴權(quán)均是法律監(jiān)督權(quán)能的衍生與拓展。就行政機關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪而言，一方面是對國家工作人員利用國家權(quán)力的犯罪行為進(jìn)行法律監(jiān)督，另一方面也是對行政權(quán)力的不當(dāng)行使進(jìn)行監(jiān)督。就公訴權(quán)而言，針對公民個人、法人、社團(tuán)組織是否遵守法律進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)他們的行為達(dá)到犯罪的程度，由檢察機關(guān)提起公訴，訴諸法院交付審判。就行政公益訴訟而言，同樣體現(xiàn)了監(jiān)督的特點，針對沒有達(dá)到犯罪程度的行政違法行為提起行政公益訴訟，采用訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督，迫使行政權(quán)力合法、恰當(dāng)?shù)匦惺?，達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。

在這里，陳衛(wèi)東、章志遠(yuǎn)等學(xué)者指出，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督身份與其在訴訟活動中的具體角色相沖突。在以審判為中心的訴訟制度改革中，檢察機關(guān)的雙重身份影響或者制約了法院的獨立審判，任何人不能既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員。就刑事案件而言，公檢法三機關(guān)相互配合、相互分工、相互制約共同致力于打擊犯罪的線型辦案模式，嚴(yán)重影響了訴訟中兩造對立、平等對抗法理。因此，在行政公益訴訟活動中如果堅持檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，必然會破壞訴訟結(jié)構(gòu)中的原被告平衡對稱狀況，違背司法規(guī)律?！?1〕對此，筆者認(rèn)為上述觀點值得商榷。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能與具體訴訟活動中的原告身份并不沖突。因為檢察權(quán)能多是程序啟動權(quán)，而并非是司法終局權(quán)。就職務(wù)犯罪偵查權(quán)而言，立案偵查僅是刑事訴訟活動的起點，但一個人是否有罪，必須經(jīng)過法院的判決。同樣就審查起訴、抗訴而言，也僅具有程序性效力，起訴、抗訴的內(nèi)容是否合法、合理，還需經(jīng)過審判的檢驗。因此，真正意義的實體性監(jiān)督還是在法院。

三、行政公益訴訟中檢察監(jiān)督的邏輯內(nèi)理

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！薄?2〕如何將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，是我們所要解決的重點、難點。檢察機關(guān)在我國定位于國家的法律監(jiān)督機關(guān)，按照列寧的話來說就是“檢察機關(guān)和任何行政機關(guān)不同，它絲毫沒有行政權(quán)，對任何行政問題都沒有表決權(quán)。檢察長有權(quán)利和有義務(wù)做的只有一件事：注意使整個共和國對法制有真正一致的理解，不管任何地方差別，不受任何地方影響 ?！薄?3〕在行政公益訴訟中，這種監(jiān)督的方式是通過對違法行政行為提起行政公益訴訟將行政機關(guān)強制確立為被告，接受法院的司法審查。檢察機關(guān)與審判機關(guān)在我國同為司法機關(guān)，因此，由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟實質(zhì)就是司法權(quán)與行政權(quán)的較量。

(一)西方社會司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系梳理

行政公益訴訟最早可追溯至羅馬法，古羅馬法學(xué)家烏爾比安最早提出了劃分“公法”與“私法”的學(xué)說，但具有現(xiàn)代意義上的行政公益訴訟雛形則肇始于19世紀(jì)。隨著工業(yè)革命的爆發(fā)，社會生活的方方面面向縱深發(fā)展，社會分工日益專業(yè)化，社會事務(wù)日益復(fù)雜，行政管控的手段日漸擴張。

第一階段：自由資本主義時期。

第一次工業(yè)革命后，社會生產(chǎn)力得到大幅增長，伴隨著古典政治經(jīng)濟學(xué)的興起，西方各國普遍信奉“小政府、大市場”的經(jīng)濟管理模式，政府充當(dāng)“守夜人”的角色。這一時期，政府參與社會管理創(chuàng)新的程度較低，“夜警國家”模式下的政府職能主要有以下特點：一是保護(hù)本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；二是保護(hù)人民，不使社會中任何人受到其他人的欺負(fù)或壓迫，就是設(shè)立一個嚴(yán)格的司法行政機構(gòu)；三是建立并維持某些公共機關(guān)和公共工程。

在“夜警國家”模式下，司法主要采取能動主義的立場，并具有以下特點：一是司法參與社會事務(wù)的程度較高，起到維護(hù)社會秩序的作用。這一時期，大規(guī)模的社會矛盾并未暴露，通過個案救濟，就基本上能達(dá)到維護(hù)社會秩序的效果，司法權(quán)在某種程度上起到了社會管控的效果。二是行政法的目的不在于“控權(quán)”，而在于保護(hù)公民權(quán)利不被政府不當(dāng)侵犯?！?4〕

第二階段：壟斷資本主義時期。

壟斷資本主義時期主要分為兩個階段。前期是一般壟斷資本主義時期，它產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，以壟斷組織的形成為標(biāo)志，如卡特爾、辛迪加、托拉斯等。由于第二次工業(yè)革命的推動，生產(chǎn)規(guī)模越來越大，客觀上為資本的高度集中創(chuàng)造了條件。壟斷組織通過兼并資本，限制競爭的方式壟斷資源，少數(shù)壟斷組織甚至控制了國家的主要經(jīng)濟部門，壟斷組織成為社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)。壟斷組織開始干預(yù)社會經(jīng)濟生活，使國家成為壟斷組織的利益代言人。而“社會化大生產(chǎn)和資本主義生產(chǎn)資料私有制”之間的矛盾卻隨著資本主義的高度發(fā)展日益凸顯，破壞力也越來越大。20世紀(jì)20年代末至30年代初，經(jīng)濟危機席卷全球，世界經(jīng)濟大蕭條。此時，以羅斯福新政為主要標(biāo)志的國家壟斷資本主義上臺，國家開始有意識地指導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)。這一時期的資本主義各國主要信奉凱恩斯主義，國家開始對社會經(jīng)濟生活全面干預(yù)，實質(zhì)法治和積極行政成為社會主流。

由于政府干預(yù)經(jīng)濟政策取得了顯著成效，使得行政權(quán)力不斷擴張，行政行為滲透到社會生活的方方面面，行政立法大量出現(xiàn)并具有了準(zhǔn)司法的功能。出于對行政機關(guān)專業(yè)性的尊重，法院在社會事務(wù)上采取了妥協(xié)和退讓，這一時期的司法權(quán)普遍采取折衷主義立場，由司法能動主義向司法克制主義轉(zhuǎn)變。〔15〕

第三階段：福利國家時期。

自20世紀(jì)60-70年代開始，資本主義經(jīng)濟發(fā)展陷入停滯，各種反凱恩斯主義的學(xué)說紛紛出臺，其中最有代表性的是新自由主義思潮的產(chǎn)生。新自由主義思潮在價值觀上突出以人為本，強調(diào)人的社會價值，通過緩和社會矛盾，縮短兩極分化，實現(xiàn)社會福利。行政管理仍然作為國家治理的基本手段，管理的方式也隨著社會的發(fā)展進(jìn)步而不斷地創(chuàng)新。在新自由主義思潮支配下，政府更加關(guān)注社會公益，防范社會風(fēng)險，減少社會矛盾。立法對行政機關(guān)的授權(quán)更加明確、具體，行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的空間被不斷壓縮，有限行政理論成為支配行政權(quán)力運行的指導(dǎo)思想。

在福利國家模式下，司法功能主義成為引導(dǎo)司法權(quán)力運行的主旋律，法院對不當(dāng)行政行為進(jìn)行審查。行政行為的合法性、合理性成為法院關(guān)注的焦點。通過豐富和發(fā)展訴權(quán)利益理論，行政公益訴訟中原告的主體資格被不斷擴大，公民、法人、社團(tuán)組織均有機會通過參與行政訴訟的方式監(jiān)督行政權(quán)的良性運轉(zhuǎn)。但“值得注意的是，這種司法審查的加強并非要限制行政國家的發(fā)展，而是要行政國家的擴大不偏離維護(hù)公共利益的軌道”?！?6〕

(二)權(quán)力分工視角下行政檢察監(jiān)督的內(nèi)在邏輯

總之，行政權(quán)力的擴張是社會發(fā)展的普遍規(guī)律，行政權(quán)干預(yù)社會生活的程度，取決于經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。從消極行政到積極行政的轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了現(xiàn)代國家的治理能力。但行政權(quán)與司法權(quán)卻有著不同的價值追求，總的來說，行政權(quán)更講究效率，司法權(quán)更講究公正。要促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，行政機關(guān)必須有所作為，通過規(guī)范和引導(dǎo)市民社會，增添社會福祉。但行政權(quán)力無限擴張必然帶來行政權(quán)力的濫用，一味地追求行政權(quán)的高效性最終只會制約社會的發(fā)展。當(dāng)一種權(quán)力不被監(jiān)督時，腐敗的氣息便開始蔓延。為了追求經(jīng)濟的高速發(fā)展，以違法行政換來的高效率，不是可持續(xù)的發(fā)展，也不是現(xiàn)代化的發(fā)展。只有形成了權(quán)力制衡的閉合回路，才能促進(jìn)行政權(quán)力走向良性運轉(zhuǎn)，這也是國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的基本標(biāo)志。

縱觀世界各國的行政公益訴訟，檢察機關(guān)作為原告賦予啟動資格較為普遍。但西方各國的檢察機關(guān)即便相對獨立、自成體系，卻多為行政機關(guān)，三權(quán)分立中的三權(quán)也并不包含檢察權(quán)。西方社會的檢察權(quán)歸屬于行政權(quán)，以行政權(quán)提起行政公益訴訟來監(jiān)督行政權(quán)，這種自我監(jiān)督的方式在實踐中所起到的效果有待觀察。由于中西體制的不同，我國的檢察機關(guān)獨立于行政機關(guān)，并且憲法明文規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。從憲法的定位來看，檢察權(quán)的行使是超然于行政權(quán)的。以一種外部權(quán)力來監(jiān)督、制約行政權(quán)，才能真正發(fā)揮行政公益訴訟的制度功效。

法院作為審判機關(guān)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會公平正義的使命，作為公平正義的最后一道防線，應(yīng)保持謙抑性和被動性。若由公民個人、社團(tuán)組織來提起行政公益訴訟，則無法克服其在訴訟能力方面的缺陷，并且無法避免濫訴的風(fēng)險。而行政機關(guān)的主要職責(zé)是處理社會事務(wù)，如果訴訟纏身，恐怕也有違行政公益訴訟制度的初衷。過分地強調(diào)正義也必然會影響效率，反而不利于公平的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為由檢察機關(guān)參與行政公益訴訟則較為適宜，檢察機關(guān)作為國家法定的法律監(jiān)督機關(guān)，在提起行政公益訴訟方面，與公民、社團(tuán)組織相比，具有比較優(yōu)勢，以檢察權(quán)啟動審判權(quán)形成司法合力，共同對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。但檢察機關(guān)同樣也是國家機關(guān)，不可避免地會較多考慮國家利益，而行政公益訴訟也并非只是國家利益的訴訟，社會公共利益的維護(hù)同樣也是行政公益訴訟的重要內(nèi)容。因此，案件線索來源應(yīng)成為構(gòu)建行政公益訴訟制度的重要考量因素。除了檢察機關(guān)在日常工作中發(fā)現(xiàn)外，應(yīng)包括來自社會的控告和舉報。畢竟司法資源有限，法院“案多人少”早已成為不爭的事實。檢察機關(guān)通過對案件線索的歸納和梳理，對法院而言，則起到了減壓閥的作用。

四、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的價值追求

社會的法治化水平是國家治理體系和治理能力的重要標(biāo)志，也是國家長治久安的重要保證。推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，實現(xiàn)法治社會，是邁向現(xiàn)代化國家和達(dá)到社會文明的必然途徑。而依法行政是實現(xiàn)依法治國的基礎(chǔ)和前提，是政府權(quán)力的行為準(zhǔn)則，也是社會政治文明的重要體現(xiàn)?！?7〕但行政權(quán)力具有擴張性，其膨脹的背后必然帶來行政權(quán)力的濫用，如果處理不當(dāng)，則會使國家、社會走向衰敗的快車道。行政公益訴訟在我國的萌生是國家積極作為論的產(chǎn)物，不僅是實現(xiàn)維護(hù)公益的重要途徑，同時也是作為權(quán)力制衡的重要抓手，是實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

(一)有利于引導(dǎo)和促進(jìn)市民社會的發(fā)展

市民社會是西方政治法律學(xué)中的舶來品，是與“國家”相對應(yīng)的概念。自改革開放以來，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，中國經(jīng)濟取得了重大成就。市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展要求我們重視“私權(quán)”保護(hù)，從產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，尊重作為市場主體“人”的獨立地位。隨著經(jīng)濟建設(shè)向縱深發(fā)展，市民社會的結(jié)構(gòu)和類型也不斷豐富和復(fù)雜。相關(guān)法律法規(guī)不斷出臺，特別是物權(quán)法的出臺，為維護(hù)和捍衛(wèi)個人合法勞動所得，起到了重要的作用。市場法規(guī)的頒布為市民社會的生成和發(fā)展制定了行為模式，而這種行為模式也沿著法治的軌道不斷向前推進(jìn)。

市民社會語境下不僅要求我們尊重和保障人的價值，同樣也推動了權(quán)利觀念的形成和發(fā)展。自1949年建國后至改革開放前，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，計劃經(jīng)濟在社會發(fā)展初期有助于我們集中力量辦大事，將“好鋼用在刀刃上”，并且在建國初期也取得了巨大的成就。但這種國家社會一體的發(fā)展模式使得國家權(quán)力滲透至社會生活的方方面面，將國家意志貫穿至市民社會，忽略了市民社會的存在。權(quán)力代表一種力量，與其相關(guān)的概念是義務(wù)，違背權(quán)力意志的后果便是一種非難，它要求人們必須為，不得不為。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，人們所普遍遵從的是一種義務(wù)本位觀，只講究義務(wù)或較少地關(guān)注權(quán)利，便會忽視人的創(chuàng)造價值，并最終遏制了國家和社會的發(fā)展創(chuàng)新。

在市場經(jīng)濟的洪流中，權(quán)利本位價值觀逐步得到重視，人作為社會構(gòu)成的基本要素，每個人的獨立價值要求我們尊重人權(quán)、尊重權(quán)利，權(quán)利本位成為社會的共識。所謂權(quán)利，簡言之，就是作為社會主體的人有選擇為與不為的自由，是否做出某一行為，任憑其自由意志，以可選擇的模式出現(xiàn)，來決定自己的社會生活和相互交往。

市民社會的發(fā)展，要求社會與國家形成一種良性互動關(guān)系，并保持動態(tài)均衡。國家權(quán)力不得打著公益的幌子侵蝕市民社會，同樣，市民社會也不得過于強調(diào)人的自立性而將國家觀念拋諸腦后。國家并非獨立于市民社會而孤立存在，這樣的國家是凌駕于人民之上的國家。但與此同時，也并非完全服務(wù)于市民社會，否則由于人類自私的基因而導(dǎo)致的市民社會的無序性便無法避免。

《行政訴訟法》的出臺實現(xiàn)了權(quán)利對抗權(quán)力的管道，但當(dāng)事人囿于原告資格理論的限制，當(dāng)間接權(quán)利受到侵害時卻會訴諸無門。行政公益訴訟的入法，實現(xiàn)了公益維護(hù)的特殊渠道，但公益范疇的不確定性又可能會導(dǎo)致啟動主體打著公益的幌子實現(xiàn)私益的目的。目前通說認(rèn)為，公共利益是包含國家利益、社會利益、人類發(fā)展利益的集合概念。就現(xiàn)行法律制度而言，雖沒有明確排斥公民個人、社團(tuán)組織的訴權(quán)，但訴訟本身的專業(yè)性和復(fù)雜性使他們在維權(quán)的道路上望而卻步。但正如多數(shù)學(xué)者指出的那般，由檢察機關(guān)來啟動程序可能會過多地考慮國家利益或者部門利益，把檢察機關(guān)擬定為公益代表機關(guān)并排除公民、法人的訴權(quán)也許并不恰當(dāng)，只有當(dāng)國家與社會高度一體時才會有合理成分。對此，立法者也許早有考慮，在賦予檢察機關(guān)程序啟動權(quán)的同時，也并不排斥公民、法人的訴權(quán)。但任何事物都要考慮當(dāng)下的現(xiàn)實問題，一個符合中國目前國情的制度設(shè)計才會發(fā)揮它的功效，才能引導(dǎo)市民社會的健康發(fā)展。

中國特色社會主義法律體系雖已形成，但從形式法治到實質(zhì)法治仍然任重道遠(yuǎn)，單純地賦予訴權(quán)卻沒有相應(yīng)的程序保障，反而會遏制公民、法人起訴的積極性，最終使行政公益訴訟成為工具而不是目的。因此，筆者認(rèn)為時下的立法選擇應(yīng)由檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一主體，而將公民、社團(tuán)組織的訴權(quán)轉(zhuǎn)化為案件線索的來源，通過檢察機關(guān)的專業(yè)化加工，形成以權(quán)力對抗權(quán)力的格局，既能彌補公民、法人在訴訟專業(yè)及力量上對抗的不足，又能減輕法院的訴累，避免濫訴。也許有人會擔(dān)心單純地以向檢察機關(guān)舉報、控告的方式要求行政機關(guān)履職可能會產(chǎn)生檢察機關(guān)不作為的問題，對此，筆者認(rèn)為可以借鑒刑事訴訟中自訴案件的相關(guān)規(guī)定，〔18〕當(dāng)檢察機關(guān)在規(guī)定時間內(nèi)不答復(fù)或者規(guī)定時間內(nèi)未向法院起訴，公民、法人可以向人民法院提起“自力型行政公益訴訟”，并可就檢察機關(guān)已經(jīng)取得的證據(jù)向法院申請調(diào)取。

(二)有利于化解社會矛盾，降低社會風(fēng)險

矛盾是推動社會發(fā)展的動因。正因為矛盾的存在，才促進(jìn)了社會的進(jìn)步，但當(dāng)矛盾達(dá)到不可調(diào)和的程度時，便會從量變引發(fā)質(zhì)變，從正面走向負(fù)面。在我國當(dāng)前，雖然經(jīng)濟社會發(fā)展取得了不容小覷的成就，但背后卻蘊含著一些的社會風(fēng)險。我國社會發(fā)展過程中矛盾糾紛涉及面較廣，一些不和諧的聲音充斥在我們周圍。有些政府部門不作為、濫作為造成大量上訪群眾的出現(xiàn)，從一個側(cè)面道出了當(dāng)下我國存在的一些問題。和諧不僅是形式上的和諧，更重要的是實質(zhì)性的和諧，而不是敢怒不敢言。要讓矛盾真正的化解則是一個長期、立體性的工程。在面對違法行政行為時，老百姓通常選擇容忍，也許源于中國老百姓樸實的本性，真正選擇去維權(quán)的又有多少呢？《行政訴訟法》的出臺為監(jiān)督行政機關(guān)履職，維護(hù)公民、法人的合法權(quán)益提供了法律通道，但訴訟程序的繁瑣加上訴訟外因素的考量使得當(dāng)事人在維權(quán)的路上止步不前。就行政公益訴訟而言，即便擴張原告資格理論賦予老百姓訴權(quán)，也仍然無法回避上述問題，究竟有多少老百姓愿意為了公益而提起訴訟？因此，在筆者看來，賦予公民、法人等訴權(quán)雖在理論上可以證成，但卻不具備現(xiàn)實的基礎(chǔ)與條件，最終只會遏制其提起行政公益訴訟的積極性。在此，不妨將公民、法人等的訴權(quán)以案件線索來源的形式予以展現(xiàn)，只需一封信件，便可誘發(fā)程序的啟動，將權(quán)利披上權(quán)力的外衣，會取得事半功倍的效果。

就行政權(quán)力而言，目前監(jiān)督行政權(quán)的法律手段主要有提起行政訴訟和針對行政機關(guān)工作人員的犯罪行為進(jìn)行立案偵查。就行政訴訟來說，公民、法人只能針對具體行政行為的合法性進(jìn)行維權(quán)，訴訟程序的復(fù)雜性讓廣大群眾真正愿意走向法院讓違法行政行為曝光的少之又少。而大量行政違法行為卻由于不愿訴而積淀于人民群眾之中。針對行政機關(guān)工作人員的貪污、瀆職行為進(jìn)行立案偵查雖然也能達(dá)到監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的目的，但這種科以刑罰的手段往往是因為行政違法達(dá)到積重難返的程度。任何事物的出現(xiàn)都有量變到質(zhì)變的過程，當(dāng)輕微違法達(dá)到犯罪的程度時，再去補救，未免讓人有亡羊補牢之感。為何不防微杜漸將犯罪遏制在源頭？這對于行政機關(guān)工作人員來說不僅是一種保護(hù)，更是一種教育。權(quán)力必須接受監(jiān)督，而且是全方位、持續(xù)性的監(jiān)督。如果秉承事后監(jiān)督的原則不變，那么就會把問題擴大，最終在不得不處理的時候科以刑罰，不僅影響政府公信，而且給社會造成創(chuàng)傷。

(三)有利于整合監(jiān)督資源，督促行政機關(guān)履職

行政權(quán)力的擴張是社會向縱深發(fā)展的必然結(jié)果，社會生產(chǎn)規(guī)模的擴大，社會分工的日益細(xì)化，行政管控的手段也隨之豐富和多樣。行政行為滲透至社會的方方面面，使社會生活全部在行政權(quán)力網(wǎng)的支配下運行。行政權(quán)講究效率，政令上通下達(dá)能夠快速地解決社會中存在的問題，但效率與公平永遠(yuǎn)是社會發(fā)展的永恒主題，過分地強調(diào)效率則會侵害公平，最終導(dǎo)致不正義。就我國目前而言，在個體生活質(zhì)量提高的同時并未創(chuàng)造出同等的幸福感，這不得不讓我們深思。行政違法的背后不排除存在知識結(jié)構(gòu)的不足，但更主要的原因是腐敗問題。從世界范圍來看，多數(shù)國家在社會發(fā)展初期都面臨著腐敗問題，但腐敗并非是社會發(fā)展的“潤滑劑”。背后的腐敗交易雖然由于隱秘性而不易顯現(xiàn)，但作為腐敗表征的違法行政行為卻已初見端倪。因此，將腐敗遏制在源頭才是我們工作的重點。從“效率優(yōu)先，兼顧公平”到“效率與公平并重”再到“更加注重社會公平”，體現(xiàn)了我們黨在治國理政中與時俱進(jìn)的指導(dǎo)思想，行政公益訴訟的出現(xiàn)為我們整合監(jiān)督資源、監(jiān)督行政機關(guān)依法履職開辟了一條新的道路。

就我國目前的國家權(quán)力監(jiān)督體系而言，主要有人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督等。其中人大監(jiān)督主要是宏觀性的監(jiān)督，針對法律法規(guī)的實施狀況進(jìn)行監(jiān)督，并不對具體的案件負(fù)責(zé)。但侵害人民權(quán)益的正是一個個具體的個案，因此，宏觀性的監(jiān)督不利于監(jiān)督功效的真正發(fā)揮。就目前的檢察監(jiān)督而言，主要集中于事后抗訴?？乖V雖能起到糾正違法行政行為的目的，但抗訴的真正動因是針對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判。如果說法院在行政訴訟活動中確認(rèn)行政行為違法的裁判系錯誤，此時，便不好說檢察機關(guān)的抗訴活動是針對違法行政行為的監(jiān)督。因此，排除檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)外，《行政訴訟法》中真正存在的權(quán)力監(jiān)督其實只有法院的監(jiān)督，因為人民法院針對具體行政行為是否合法通過作出裁決的形式進(jìn)行司法審查。就檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)而言，通過對行政機關(guān)工作人員的立案偵查雖能起到打擊職務(wù)犯罪、教育挽救甚至警示他人的目的，但該種監(jiān)督具有明顯的事后性。當(dāng)輕微的違法行政行為由量變達(dá)到質(zhì)變并最終轉(zhuǎn)化為犯罪的程度時，此時的損害后果已成既定事實。

行政公益訴訟彌補了犯罪前違法行政行為監(jiān)督的空白，通過對那些沒有達(dá)到犯罪程度的違法行政行為提起行政公益訴訟，將違法行政抑制在犯罪外，將社會公益損失壓縮在最小的限度內(nèi)。以檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的方式，讓檢察權(quán)啟動審判權(quán)合力對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，既彌補了單一司法權(quán)對抗行政權(quán)的不足，又覆蓋到了行政權(quán)運行的全過程。

五、行政檢察監(jiān)督的歷史回顧與現(xiàn)實困境

(一)行政檢察監(jiān)督之歷史回顧

我國的檢察制度沿襲前蘇聯(lián)，在建國初期，基本上對其全盤接收。面對建國初期復(fù)雜的社會形勢，檢察機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)主要是一般監(jiān)督權(quán)，即對社會生活進(jìn)行全面監(jiān)督。1954年，新中國頒布的第一部憲法，對檢察機關(guān)作了專門規(guī)定，同年出臺的《人民檢察院組織法》明確規(guī)定了檢察機關(guān)的職權(quán)和權(quán)力運行的原則和程序。從當(dāng)時的法律規(guī)定來看，檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)包括偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、勞動改造監(jiān)督權(quán)、提起并支持公訴監(jiān)督權(quán)、民事、行政法律監(jiān)督權(quán)等。〔19〕由此可見，監(jiān)督是一直貫穿著當(dāng)時檢察工作的基本理念。文化大革命爆發(fā)后，隨著檢察機關(guān)的檢察職權(quán)被公安機關(guān)所替代，中國的檢察制度也隨之中斷。1978年12月,中共十一屆三中全會撥亂反正,人民檢察制度重新走上了發(fā)展之路。1979年的《人民檢察院組織法》明確規(guī)定人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)。1982年憲法又重申了這一定位，并將其寫入憲法。

1989年通過的《行政訴訟法》賦予了檢察機關(guān)對行政訴訟實行法律監(jiān)督的權(quán)力，其中第十條規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督，第六十四條將這種監(jiān)督方式具體化為對人民法院生效裁判的抗訴?！?0〕雖然此時行政檢察監(jiān)督在法律層面的規(guī)定較為原則，但行政檢察監(jiān)督的制度遵循有了現(xiàn)實的依據(jù)。2014年11月通過的《行政訴訟法修正案》，對行政訴訟檢察監(jiān)督制度做了大幅度修改。一是在監(jiān)督范圍上，增加了對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書的監(jiān)督，增加了對其他審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督，增加了對行政執(zhí)行活動的監(jiān)督。二是在監(jiān)督方式上，賦予了檢察機關(guān)檢察建議權(quán)，包括對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、損害兩益的調(diào)解書提出再審檢察建議權(quán)和對其他審判人員違法行為、執(zhí)行行為提出檢察建議權(quán)。

2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了修改《行政訴訟法》的決定，將行政公益訴訟制度正式納入法律規(guī)定。至此，行政檢察監(jiān)督的廣度和深度都拓展至一個新的層面，強化了檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督功能，對于行政訴訟檢察監(jiān)督工作的開展起到積極的推進(jìn)作用。

現(xiàn)行憲法規(guī)定我國的檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)，有別于過去的一般監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督的概念更為準(zhǔn)確地揭示了檢察權(quán)的基本屬性。在我國，一切權(quán)力屬于人民，作為最高權(quán)力機關(guān)的人民代表大會創(chuàng)設(shè)出檢察權(quán)，由檢察機關(guān)代為行使國家檢察權(quán)力，并向全國人大負(fù)責(zé)和報告工作，接受全國人大的監(jiān)督。但全國人大的這種監(jiān)督，是一種宏觀性、指導(dǎo)性的監(jiān)督，不可能針對具體個案進(jìn)行監(jiān)督。因此，檢察機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)來自全國人大的授權(quán)，并專司對國家法律進(jìn)行監(jiān)督。就檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)而言，其具有兩個特點：第一是專門性監(jiān)督，專門性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)督的主體只能是人民檢察院，只有檢察機關(guān)獨享法律監(jiān)督權(quán)。二是監(jiān)督的手段是專門的，職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)均體現(xiàn)了手段的專門性；第二是程序性監(jiān)督，無論是提起公訴還是支持抗訴，只具有啟動程序的意義，公訴意見是否被采納、抗訴的結(jié)果如何，均由法院作出實體裁判。

(二)行政檢察監(jiān)督之現(xiàn)實困境

但自20世紀(jì)90年代開始，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)卻出現(xiàn)了異化：經(jīng)濟建設(shè)的高速發(fā)展所帶來的權(quán)錢交易、權(quán)色交易等貪腐行為影響了社會的和諧與穩(wěn)定，反腐斗爭形勢嚴(yán)峻。檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)在預(yù)防職務(wù)犯罪、反腐敗斗爭中起到了重要作用。隨著機構(gòu)的設(shè)立和人員的擴編，反貪反瀆業(yè)務(wù)在檢察機關(guān)中占據(jù)了半壁江山。加上各級檢察首長的重視和職務(wù)犯罪偵查權(quán)所帶來的威懾，偵查權(quán)逐步成為支撐法律監(jiān)督職能的重要手段。就連影視劇作品中對檢察機關(guān)的渲染也主要圍繞著“抓貪官、反腐敗”的活動進(jìn)行。法律監(jiān)督在實踐中淪為訴訟監(jiān)督，更準(zhǔn)確地說是刑事訴訟監(jiān)督，其中又以職務(wù)犯罪偵查為重點內(nèi)容。民事、行政檢察業(yè)務(wù)則基本沒有，即便少量存在，也主要是事后性監(jiān)督。就行政檢察事務(wù)而言，根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。但第九十三條卻將這種監(jiān)督權(quán)具體化為抗訴監(jiān)督。而抗訴是一種事后性的監(jiān)督，并且抗訴的對象是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判文書。而現(xiàn)實中，大量存在的行政違法行為卻同步于行政行為作出之時，走向法院接受司法審查的又有多少呢？檢察機關(guān)事后抗訴的，恐怕更加寥寥無幾。究其原因主要在于以下三個方面：

一是不敢監(jiān)督的問題。行政訴訟設(shè)立的目的就是希望通過審判權(quán)制約行政權(quán)，將行政機關(guān)置于司法審查之下，使其轉(zhuǎn)換角色從而與行政相對人在一個平等的場域進(jìn)行對話，〔21〕通過對被訴行政行為“合法性”的審查促進(jìn)行政機關(guān)依法履職。但實踐與理論總是存在一定的差距，由于我國現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的級別管轄和地域管轄制度，導(dǎo)致審判機關(guān)無法擺脫行政機關(guān)的干涉，有形和無形中給法院造成干預(yù)。因為審判權(quán)與行政權(quán)權(quán)力懸殊過大，無法形成理想的權(quán)力對峙與平衡狀態(tài)。“如果司法權(quán)沒有排斥抵御外來干預(yù)的獨立性，則法官作為最終的裁判者的權(quán)威性就蕩然無存了。”〔22〕

二是無案監(jiān)督的問題。案源問題一直是制約行政訴訟檢察監(jiān)督工作開展的關(guān)鍵性因素。在檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)部門中，民事、行政部門一直處于邊緣化的狀態(tài)，加之宣傳工作不到位等原因，普通民眾對檢察機關(guān)的認(rèn)知多停留在反貪反腐職能的層面，對于行政訴訟檢察監(jiān)督職能了解甚少。又囿于檢察機關(guān)對行政訴訟存在不敢監(jiān)督的問題，在社會上未形成對行政訴訟檢察監(jiān)督工作的認(rèn)同感，并且從訴訟成本和訴訟經(jīng)濟的角度，考慮民眾包括律師也缺乏向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的動力。

三是不會監(jiān)督的問題。民事、行政部門力量薄弱是全國檢察系統(tǒng)普遍存在的問題，熟悉行政訴訟工作的專業(yè)型人才較為匱乏，而行政訴訟檢察監(jiān)督工作需要監(jiān)督者具有豐富的行政訴訟知識儲備，而大部分檢察機關(guān)在公務(wù)員招錄、遴選過程中未能針對性地優(yōu)先引進(jìn)行政訴訟專業(yè)人才，由此導(dǎo)致了行政檢察力量的薄弱。當(dāng)檢察機關(guān)面臨行政案件時，時常出現(xiàn)外行監(jiān)督內(nèi)行的笑話。

六、行政檢察監(jiān)督的發(fā)展方向

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是歷史的選擇，在我國當(dāng)前，由檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的唯一啟動主體則是現(xiàn)實的選擇。行政公益訴訟的試點工作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督的理論和實踐提供了新的發(fā)展方向。此次對行政公益訴訟制度的探索，有利于遏制行政權(quán)力的濫用，維護(hù)公共利益，檢察機關(guān)參與行政公益訴訟，就檢察機關(guān)而言，有利于其回歸法律監(jiān)督的理念。改革開放40年所取得的重大成就，已經(jīng)使我國從一個落后的農(nóng)業(yè)國發(fā)展成為新興的工業(yè)國家，中國制造遍及全球，經(jīng)濟總量世界第二，法制建設(shè)也在歷史的洪流中不斷地健全、完備。中共十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。〔23〕“治理體系法制化和治理能力法治化是國家治理法治化的兩個基本面向；從法治國家轉(zhuǎn)型升級為法治中國、從法律之治轉(zhuǎn)型升級為良法善治、從法律大國轉(zhuǎn)型升級為法治強國以及加快構(gòu)建中國特色社會主義法治體系是法治現(xiàn)代化之路的主要內(nèi)容。”〔24〕

從2014年修改的《行政訴訟法》第二條來看，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”相較于過去的具體行政行為，此次修訂改為行政行為，意味著抽象行政行為等內(nèi)容也將成為司法審查的對象。過去司法審查的重點是具體行政行為的合法性，也即違法行政行為，而此次修訂，擴大了司法審查的范圍，將不當(dāng)行政行為納入其中。人民檢察院作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，在行政訴訟中應(yīng)大有作為，對行政公益訴訟制度的探索，推動了行政檢察事業(yè)的發(fā)展。國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的基本目標(biāo)，要求著檢察工作理念的轉(zhuǎn)變。檢察制度作為中國特色社會主義政治法律制度的組成部分，檢察監(jiān)督的理念也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)型升級。正如有的學(xué)者指出的“它只是按照安排，履行自己的職責(zé)，在‘政治理念’的自我建造中起著被要求起的作用”。〔25〕2012年新修訂的《民事訴訟法》，增加了民事公益訴訟的內(nèi)容，檢察機關(guān)為維護(hù)民事公益，有權(quán)向法院提起訴訟。此次行政公益訴訟的入法，也體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督范圍的擴大。這種監(jiān)督不僅應(yīng)體現(xiàn)在事后，同樣包括事中和事前，是一種全方位、立體性的法律監(jiān)督。只有正確樹立檢察機關(guān)法律監(jiān)督的本源，才能引導(dǎo)檢察事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)將以下兩個方面作為重要抓手：

第一，擴大民事行政檢察監(jiān)督職權(quán)。理念的更新并非一朝一夕，但行政公益訴訟為檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)型提供了一種研究范式。法律監(jiān)督顧名思義就是對法制統(tǒng)一、法制尊嚴(yán)的維護(hù)，是檢察官作為法制守護(hù)人在憲法上的宣誓。法制代表了一種客觀的法秩序，維護(hù)法制是檢察官的基本要求，而法治，則代表了一種良法秩序，是檢察官客觀義務(wù)的更高要求。

我國民事行政檢察職能屬于邊緣地帶，從檢察機關(guān)的具體機構(gòu)設(shè)置中便可見一斑。此次《行政訴訟法》的修訂，將行政公益訴訟入法，是實現(xiàn)檢察機關(guān)行政檢察監(jiān)督的有益探索。過去可供執(zhí)行的行政檢察監(jiān)督主要是針對人民法院已經(jīng)生效的判決和裁定，而行政公益訴訟的出臺實現(xiàn)了監(jiān)督時間的前移，并且監(jiān)督的對象由過去對行政機關(guān)的間接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷π姓C關(guān)違法行政行為的直接監(jiān)督；監(jiān)督的理念由過去的審判權(quán)中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?quán)中心主義；監(jiān)督的范圍從過去單純的行政訴訟檢察監(jiān)督拓展至訴前督促程序。而且行政公益訴訟的實施也意味著檢察機關(guān)在專業(yè)人才培養(yǎng)方面從過去的主耕刑事業(yè)務(wù)向民事、行政業(yè)務(wù)領(lǐng)域延伸。

第二，完善法律監(jiān)督機制。西方國家的檢察機關(guān)主要職能就是公訴職能，未被賦予法律監(jiān)督職能，其中之一的原因就在于西方國家權(quán)力運行結(jié)構(gòu)中的權(quán)力分配較為合理，有效避免了集權(quán)主義模式下的權(quán)力過分集中導(dǎo)致的權(quán)力濫用。對權(quán)力進(jìn)行合理配置，實現(xiàn)權(quán)力之間的有效制約是較為科學(xué)的選擇。

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作期間，行政機關(guān)出于免于被訴的考慮對檢察建議重視程度之高，整改之到位與以往對待檢察建議的態(tài)度是大相徑庭的，為提升監(jiān)督剛性和監(jiān)督效果開闊了思路。建議完善監(jiān)督機制，轉(zhuǎn)變法律監(jiān)督理念，從偵查權(quán)主導(dǎo)下的法律監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型升級為多種手段并存的法律監(jiān)督的力量組合，將偵查權(quán)作為最終實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的保障機制。如對于公安機關(guān)的立案監(jiān)督，法律規(guī)定了檢察機關(guān)認(rèn)為公安機關(guān)不立案的理由不能成立的，可以強制性通知其立案，倘若公安機關(guān)立案后卻怠于偵查，敷衍塞責(zé)，遲遲不予結(jié)案，檢察機關(guān)可以啟動機動偵查權(quán)履行法律監(jiān)督職能。

注釋：

〔1〕陳麗玲、諸葛旸：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之探討——從現(xiàn)實和法理的角度考察》，《行政法學(xué)研究》2005年第3期。

〔2〕參見劉擁、劉潤發(fā)：《檢察機關(guān)行使行政公訴權(quán)的正當(dāng)性闡釋》，《法學(xué)評論》2011年第2期；朱全寶：《論檢察機關(guān)提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，《法學(xué)雜志》2015年第4期；倪洪濤：《行政公益訴訟、社會主義及其他》，《法學(xué)評論》2014年第4期；田凱：《行政公益訴訟啟動模式與檢察機關(guān)的定位選擇》，《人民檢察》2009年第17期；楊立新、張步洪：《行政公訴制度初探》，《行政法學(xué)研究》1999年第4期。

〔3〕〔17〕孫謙：《論建立行政公訴制度的必要性與可行性》，《法學(xué)家》2006年第3期。

〔4〕孫謙：《設(shè)置行政公訴的價值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，《中國社會科學(xué)》2011年第1期。

〔5〕姜濤：《檢察機關(guān)行政法律監(jiān)督制度研究》，《東方法學(xué)》2016年第6期。

〔6〕岳金礦、郭興蓮、那娜：《檢察機關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)計》，《人民檢察》2015年第17期。

〔7〕張曉玲：《行政公益訴訟原告資格探討》，《法學(xué)評論》2005年第6期；郭俊芳：《試論我國的公益訴訟制度》，《法制與經(jīng)濟》2006年第8期。

〔8〕龍宗智：《“以審判為中心”的改革及其限度》，《中外法學(xué)》2015年第4期。

〔9〕廖中洪：《檢察機關(guān)提起民事訴訟若干問題研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第3期。

〔10〕胡衛(wèi)列：《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期。

〔11〕章志遠(yuǎn)：《行政公益訴訟中的兩大認(rèn)識誤區(qū)》，《法學(xué)研究》2006年第6期；《行政公益訴訟 檢察院該怎么當(dāng)原告？》，中國青年網(wǎng)：http://news.youth.cn/gn/201412/t20141224_6332779_1.htm。

〔12〕〔法〕孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館,1982年，第154頁。

〔13〕 《列寧選集》(第4卷)，北京：人民出版社，1995年，第702頁。

〔14〕〔15〕王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016年第1期。

〔16〕韓軼：《新政以來美國行政法的發(fā)展與司法審查的新領(lǐng)域》，《史學(xué)月刊》2008年第6期。

〔18〕張廉：《公益訴訟之法理分析》，《求是學(xué)刊》2004年第2期。

〔19〕何文燕：《檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的法理分析》，《人民檢察》2005年第18期。

〔20〕《中華人民共和國行政訴訟法》(1989年版)第十條：人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督；第六十四條：人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。

〔21〕王留一、王學(xué)輝：《被告型行政訴訟檢察監(jiān)督制度初探》，《理論與改革》2015年第2期。

〔22〕陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第2期。

〔23〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第3頁。

〔24〕張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第4期。

〔25〕徐爽、韓?。骸吨袊鴻z察制度歷史變遷之回顧》，《法學(xué)雜志》2008年第3期。