公物理論框架下城市治理中行政權(quán)對公民權(quán)克減的規(guī)范性分析

蔣 飛

現(xiàn)代城市治理中，諸如機動車搖號上牌、尾號限行、廣場、公園等特定區(qū)域在特定時間的限制使用等是當前各地政府為解決城市發(fā)展中公用資源有限與公眾合法使用之矛盾、履行好公共服務職能而采取的創(chuàng)新性措施。這些舉措雖然在某種程度上暫時緩解了城市發(fā)展中的現(xiàn)實難題，但同時也給人們的生產(chǎn)、生活帶來了一定的不利甚至是個人本應享受權(quán)益的喪失與犧牲。在現(xiàn)代城市發(fā)展演進過程中，行政權(quán)對公共資源的配置與管理需要不斷地在公用效益最大化與個人權(quán)益實現(xiàn)充分化之間尋求平衡，個人合法權(quán)利保護與公共利益提升之間的最佳平衡點亦要求在法治國家下確立并運行，而公物理論則架起了城市進步發(fā)展中公共服務的價值發(fā)揮與公共資源充分使用的橋梁，為城市治理如何兼顧現(xiàn)實問題之解決與法治理想之踐行這一宏觀主題打開了智慧之門。

一、公物理論與城市治理

(一)公物的內(nèi)涵及本質(zhì)特征

公物又稱公產(chǎn)，在法國、德國的行政法領域，把以公物的管理和使用為調(diào)整關系的法律規(guī)范統(tǒng)稱為公產(chǎn)法，它“一方面調(diào)整人們?nèi)粘Ｏ硎艿拇罅啃姓o付，是范圍最廣泛的一個國家生存照顧領域；另一方面調(diào)整公共行政主體為執(zhí)行其任務所必要的人力和物力手段”*〔德〕漢斯·J.沃爾夫，等：《行政法》第2卷，高家偉譯，北京：商務印書館，2002年，第455頁。。公物既可能由行政主體向公眾提供，由公眾自己直接使用，如廣場、公園、道路等共用公物，*共用公物是指公眾直接使用公產(chǎn)，而非以公產(chǎn)管理機關提供的服務為最終利用目的，該類公產(chǎn)既包括自然而成的為公眾直接利用的資源，如海洋、河川，又包括經(jīng)人力加工的建筑，如道路、橋梁等。參見王名揚：《法國行政法》，北京：中國政法大學出版社，2003年，第298～299頁。也可能由行政主體自身直接使用，作為執(zhí)行公務所需的財產(chǎn)和物，如行政機關的辦公大樓、公車等公用公物。*公用公物是指直接為行政主體所使用專門或主要用于執(zhí)行某種公務的物品和資源。參見王名揚：《法國行政法》，第298～299頁。公物就其表現(xiàn)形式而言，可謂多種多樣，其同時兼具行政主體執(zhí)行公務的物的手段和履行公民生存照顧職責之內(nèi)容的雙重屬性。正是由于公物存在形式的多樣與不確定，實定法上無法對公物采取統(tǒng)一立法，理論上也難于為公物設定明確的認定標準，目前對公物的判斷、對公物范圍的確定往往借助于具體描述與抽象概括相結(jié)合的方式來完成。

公物最本質(zhì)的特征即是公用，其以促進公共利益或公共福祉的實現(xiàn)為其存在的目的和價值，公物被建立或提供的本質(zhì)，是因行政主體需要通過對其支配而達至服務于公共利益的宗旨和使命。公物作為由行政主體提供并由其支配以便發(fā)揮行政效能的物之媒介，行政主體通過提供橋梁、公園等公物為公民直接使用，或提供各種設施、創(chuàng)造各種便利條件等公共服務以履行國家對公民的生存照顧義務，滿足人之生存與發(fā)展等多方面的需求。從價值意義上看，行政主體按照整個社會的公共價值標準去發(fā)動和運行，以公物為手段達到行政管理的目標，最終實現(xiàn)符合社會發(fā)展需要、惠及全社會成員共同利益的價值追求。然而從現(xiàn)實來考察，公物不僅是行政主體履行職責而借助的物的手段，同時更是服務行政模式下行政給付的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代行政在城市治理中，只有借助于公物的提供、維護、修繕、處置等豐富的形式，行政權(quán)力才可以充分有效地發(fā)揮其積極作用，更好地維護公共利益、實現(xiàn)公共價值，促使全社會的良性循環(huán)與發(fā)展。當然，這里也必須予以澄清并排除的是，那些雖供于公共之用，但卻由非行政主體提供和支配的物，因其存在的目的和價值并不是以公共利益為根本，故而并不屬于公物的范疇。

(二)城市治理中公物的價值與意義

城市治理是在多元社會主體的平等參與下，通過主體間的相互溝通、協(xié)商與合作實現(xiàn)對城市政治、經(jīng)濟、文化、社會事務的互動共治。從該治理模式確立的目標而論，其實質(zhì)是將城市發(fā)展中存在的多元利益進行有效地整合，以解決不同主體間因公共物品資源利用、分配而產(chǎn)生的矛盾與沖突，實現(xiàn)公共利益最大化的綜合治理。隨著社會的進步與人類權(quán)利主張和內(nèi)容的更新發(fā)展，國家角色已由以往消極的“夜警國家”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的“福利國家”，國家對公民的生存照顧義務也越發(fā)突出地體現(xiàn)為對公民權(quán)利的實現(xiàn)提供各種條件予以保障，給付行政正是這一時代興起并發(fā)展的重要行政權(quán)能。國家需要承擔并促進的社會福利范疇逐步擴大，給付行政的領域也隨之不斷地擴充，行政主體擔負的配置公物、公用設施為社會共同體發(fā)展提供便利的職責逐漸增強，公物在給付行政中所占的份額和比重便越來越大。公物在城市治理發(fā)展中，“在推行行政時，存在物的手段是不可欠缺的，行政的目的本身有的就是物的設施的提供或者管理?！?〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順，譯，北京：法律出版社，1994年，第740頁。

城市治理創(chuàng)新模式的確立，對公共管理提出了新的訴求和目標，政府及其職能部門必須始終堅持以城市公共利益至上為原則，謀求社會和諧與發(fā)展。行政主體作為城市治理中的一元，其引導并維護城市公共治理秩序的良性運行。在實現(xiàn)多元主體共治的過程中，行政權(quán)能的發(fā)揮除需要公務人員這一人的因素外，還需借助于物的手段。城市治理是多元主體平等參與、協(xié)商共治，謀求全社會公共利益最大化的過程；也是行政主體借助于公物的管理、支配和使用滿足各主體需求的過程。公物在城市治理中，不僅是各主體自身利益獲得滿足而借助的物化手段，也是行政權(quán)能在共治模式下引導作用顯現(xiàn)、核心地位呈現(xiàn)、積極行政功用表達的重要內(nèi)容。因此，公共物品或服務的建立與供給，既是城市發(fā)展不可或缺的價值發(fā)揮，也是考量行政權(quán)在城市治理中是否發(fā)揮其引導力、監(jiān)督力和維護力的重要內(nèi)容。

二、公物在城市治理中的一般使用

(一)公物一般使用及其權(quán)利屬性

公物作為物只有在社會生活中被人所使用，才具有公共利益實現(xiàn)的價值和意義。“徑行利用行政公產(chǎn)是現(xiàn)代服務型政府下公民自由權(quán)的體現(xiàn)，對于一般的行政公產(chǎn)，只要沒有具體的法律、法規(guī)對公民的利用權(quán)進行明確限制，公民就可以進行利用?！?馬守朋：《服務型政府下的行政公產(chǎn)研究》，2009年黑龍江大學碩士學位論文，第32頁。在公物理論框架下，“社會公眾不需要對公物享有任何特殊的權(quán)利，均可以以合乎公物目的的方式加以利用”*劉巍：《公物利用中的權(quán)利形態(tài)及保護制度評析》，《湖北民族學院學報》2009年第3期。?？芍^，公眾對公物的一般使用是一種默認形式的使用，在特征上具有非排他性和享有公民資格身份人之使用的平等、共同性。“共同使用在很多情況下是公共自由的一種表現(xiàn)，例如，道路的通行權(quán)是來往自由的表現(xiàn)，教堂的進入和祈禱權(quán)是信仰自由的表現(xiàn)。行政主體對某一公產(chǎn)設定一個共同使命，可以認為是授予公眾自由使用公產(chǎn)的權(quán)利?！?王名揚：《法國行政法》， 第331頁。保障每一個具有公民身份的人平等、無償?shù)厥褂霉锸菄一蛐姓黧w一項基本的義務和職責。

早期的公物理論認為，公眾對公物的一般使用并非一種權(quán)利，而只是一種基于公物設置的客觀結(jié)果所產(chǎn)生的反射利益。“公眾作為利用人只能被動地享有在不相妨礙情況下平等、自由使用公物以增進生活便利的權(quán)利，而不能以此對抗公物管理權(quán)人或第三人。”*楊解君、賴超超：《公物上的權(quán)利(力)構(gòu)成》，《法律科學》2007年第4期。因此，公眾對公物所享有的一般使用權(quán)益，并非像對私有物所享有的自由使用權(quán)一樣，它并不是一種權(quán)利，而是基于公物被提供于公共之用而投射在公眾個人身上產(chǎn)生的客觀效果而已。公物的一般使用僅“限于對一般人承認使用的自由，而不是設定使用的權(quán)利”*〔日〕美濃部達吉：《日本行政法》下卷，第817頁，轉(zhuǎn)引自邱莎莎：《機動車尾號限行的行政法分析》，2011年中國政法大學碩士學位論文，第16頁。。但這種解釋并未獲得廣泛認同，隨著福利國家、給付行政的興起，學者們更多地是從憲法權(quán)利層面去解釋公眾對公物所享有的一般使用權(quán)屬性。國家或行政主體對公物的供給與提供并不是對公民的一種“施舍”，而是公民基于對國家公共物品和資源上的依賴而要求其必須承擔和履行的義務與責任。社會發(fā)展的文明程度越高，個人對國家和社會的依賴性便越強，國家在公民權(quán)利實現(xiàn)過程中所擔當?shù)淖饔门c職責也就會越大。如此，公民對國家和行政主體的訴求不再僅是防止權(quán)力專制濫用而侵犯個人對自由的追求，更多地是要求國家或行政主體積極提供條件和基礎便利，以促進其各項權(quán)利更充分地實現(xiàn)。在公民憲法及法律權(quán)利實現(xiàn)的過程中，其離不開對社會公共資源的借助和利用，而由行政主體提供并交付公眾一般使用的公物正是在國家權(quán)威組織支持下對公民個人動用社會公共資源行為的確認和保障。由此，公眾對公物的一般使用并非是因公物被確立后而反射出的客觀效果，而是應由憲法確認并保障的基本權(quán)利范疇?；趹椃▽褡杂傻谋Ｕ?，公眾對公物的自由使用亦具有憲法位階，是一種基本權(quán)利性質(zhì)的擔保給付。*〔德〕漢斯·J.沃爾夫，等：《行政法》第2卷，高家偉，譯，第496頁。

雖然公物法理論上對公物一般使用的性質(zhì)并未形成一致的判斷和認識，但卻一致認同應將公物的一般使用權(quán)利化。對公物的一般使用是具有公民身份的主體的憲法地位的要求和體現(xiàn)，既無需事先獲得許可，也不得被歧視和差別化對待。但就目前而言，公物一般使用還不足以上升為一種獨立的憲法基本權(quán)利?！半S著工業(yè)化的推進，行政供給已經(jīng)成為滿足公民個人日常生活需要的基礎性條件，提供交通、通訊方面的基礎設施以擴大公民的社會活動范圍，都是為保障生存權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)在內(nèi)的社會權(quán)的實現(xiàn)?！?應松年主編：《當代中國行政法》上卷，北京：中國方正出版社，2005年，第442頁。城市治理中，公物以基礎性設施或服務的形式由行政主體提供并予以管理，而公眾更多地是通過對公物的一般使用進而作為實現(xiàn)其各項基本權(quán)利的手段和途徑。正好比公民只有借助于公路才能實現(xiàn)其通過對機動車的駕駛來達到更快捷、更自由通行的權(quán)利。在現(xiàn)代生活中，公民對公物的一般使用已成為其充分實現(xiàn)人權(quán)、享受更高質(zhì)量生活的基礎和需要，在公物本身及對其一般使用還尚未成為獨立的公民基本權(quán)利的現(xiàn)階段，我們亦或稱其為基本權(quán)利所派生的權(quán)利或許更為準確。

公物一般使用的權(quán)利屬性不僅具有現(xiàn)實意義，從公物使用與行政權(quán)的關系來看，公眾對公物的一般使用既是行政權(quán)產(chǎn)生的原因，也是行政權(quán)存在的目的和價值。行政作為一種公權(quán)力，其產(chǎn)生和存在源于公民為優(yōu)先保證更重要的另一部分自由權(quán)利而對個人一部分權(quán)利的讓渡。“我們都將面臨一個因外部效應所引發(fā)的、私人不愿意提供公益物品而致公益物品短缺的問題。因此由政府向社會提供制約個人經(jīng)濟活動自由得以實現(xiàn)的公共設施(這些設施大多具有公物的性質(zhì))，就成為政府的當然職責?！?肖澤晟：《論公物在中國人權(quán)保障中的作用》，《南京大學學報》2003年第3期。生存與發(fā)展是人最基本的權(quán)利內(nèi)容和要求，每個公民都為此而要求獲得基本乃至更好的資源供給，這更使城市發(fā)展中各主體間為謀求自身生存與發(fā)展而分享亦會爭奪對公共物品與資源的占有和使用。因此城市治理下行政主體應將公物一般使用以憲法屬性的權(quán)利對待，切實維護公物公用并合理設定使用規(guī)則，確保個人充分有效利用公物達致全社會共同幸福的公益目的。

(二)城市治理中公物一般使用的相對性

公物一般使用的相對性乃源于公物設置的根本目的——公益，受制于因公益至上而需要協(xié)調(diào)并合理確立的公物使用范圍、方式等內(nèi)容——公物管理使用規(guī)則。公物管理主體為了城市的發(fā)展治理而對公物使用所設定的管理規(guī)則，就相對人個人而言，便極有可能形成現(xiàn)實中個人對公物一般使用的限制或克減。例如只有公路順暢通行才能實現(xiàn)公路利用的整體效益最大，公路管理主體為確保公路實現(xiàn)設置目的便需對公路的使用規(guī)則(右側(cè)通行、禁止占道、違反交通法規(guī)將承擔限制或禁止使用公路的責任等)事先予以設置并規(guī)范公眾遵守，以相對的限制條件和要求來維護對公物的一般使用。

西方法諺云：“你的權(quán)利止于我的鼻尖”，任何人均有權(quán)使用公物，但任何人行使公物一般使用權(quán)卻不能因為你的使用而破壞或損害他人的公物使用權(quán)，超越了這個界限，權(quán)利就理應受到管理規(guī)則的限制或禁止。公物作為公共產(chǎn)品，其使用本是不具有排他性的，但其作為有限的資源供給，卻會因不斷增加的不特定使用人而導致超負荷，不僅使每個實際使用人的需求滿足程度會降低，公物利用的整體效益也會嚴重減損，導致公物設置的公益目的偏離乃至落空。這種現(xiàn)象在城市化進程中表現(xiàn)的尤為突出并有愈演愈烈的趨勢，公共道路擁堵癱瘓、環(huán)境惡化污染嚴重、沙塵暴虐霧霾頻發(fā)，缺乏協(xié)調(diào)與平衡的公物使用是違背公物設置根本目的的，缺乏有效治理的城市發(fā)展是無序的。公物理論認為，“公產(chǎn)使用權(quán)利具有不穩(wěn)定性，公產(chǎn)的使用不妨礙行政主體取消和改變公共使用使命的權(quán)利。共同使用的公產(chǎn)，由一般性的規(guī)則規(guī)定使用的條件，行政主體可以修改這些規(guī)則”*王名揚：《法國行政法》，第328頁。。公物在城市治理中的使用是相對的也是不確定的，它既要為每一位不特定的公民提供服務和便利，又不能不受限制地完全滿足每一個主體的任意個性化需求；公物的一般使用規(guī)則是法定的，同時又隨著公物利用狀況、社會公共環(huán)境等因素的變化而進行靈活的增減。公物在城市治理中的使用，應由管理主體根據(jù)公物利用關系的變化而作出適時的調(diào)整和改變，公物一般使用以不減損全體公眾的自由使用為基本，以城市社會的發(fā)展和需求滿足的多樣化為前提，以完成城市治理目標、實現(xiàn)整體效益最大化為宗旨。

三、城市治理中公物上的行政權(quán)

公物理論認為，代表國家的政府對公物具有合法的管理權(quán)和使用分配權(quán)，當公民個人存在不當使用或者超負荷使用違背公益目的時，公權(quán)力主體有理由對其進行必要的限制或克減。從法治的立場來看，公物的一般使用具有憲法權(quán)利位階，在公物管理與使用中，對權(quán)力行使的范圍和權(quán)利限縮的條件必須應由法律予以明確授權(quán)和規(guī)定，只有如此，公益維護與公民權(quán)保障才能得以有效平衡，城市治理中現(xiàn)實問題之解決與法治理想之踐行才能最終實現(xiàn)。

(一)公物上的管理權(quán)與警察權(quán)

現(xiàn)代城市治理中，行政主體為達至公益目的需要對公物加以有效地管理，這種基于公物而享有的概括性行政權(quán)能統(tǒng)稱為公物管理權(quán)。公物管理權(quán)并不像一般的行政處罰等行政權(quán)之行使，直接針對管理相對方——行政相對人實施，它是通過在公物上設置一定的使用規(guī)則，通過影響或限制公民對公物的使用而對使用人權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生作用。公物管理行政職權(quán)設置的目的以使公物適合于公共目的、發(fā)揮其功用為根本，不同公物之上行政權(quán)行使和實現(xiàn)的內(nèi)容與方式均會因公物屬性與用途的差異而有所不同。為使公物達成公益目的，行政主體需要對公物予以提供、維護、修繕、看管等基本管理，亦或為預防、消除公物達成公益目的過程中的障礙事由而對公物設置許可、賦課必要的公用負擔等特殊管理，由此便構(gòu)成了行政主體對于公物管理的基本內(nèi)容。

公物管理權(quán)以對公物的支配為權(quán)力的來源和行使手段，其實質(zhì)是為公眾一般使用公物并促成其效能的發(fā)揮積極提供基礎和條件。然而公眾對公物的普遍性、一般性使用也不乏有濫用或過度的情形，有時也可能會危害社會的公共安全與秩序，因此，行政主體一般會建立應急預案，防范可能發(fā)生的公共安全事件，例如特殊時期道路通行的限制或禁止等。緊急情況下，可能會動用警察甚至軍隊。

公物管理行為與公物警察行為都是以公物為介子，在行政主體與行政相對人之間形成的行政法律關系，這種權(quán)力行使表現(xiàn)上的相似性很容易造成對權(quán)力規(guī)范與控制時判定的混淆。特別是當公眾對公物使用發(fā)生公物目的構(gòu)成障礙的事實時，公物管理主體基于公物管理權(quán)便可對相對人采取防止或清除該障礙的措施，同時，一般而言相對人妨礙公物公益目的的行為往往對公共安全或秩序也存在一定的危害性，故而便出現(xiàn)了公物管理權(quán)與公物警察權(quán)的競合，這更給兩種行政行為的規(guī)范性分析帶來了辨別的復雜性，導致有時在法治建設中出現(xiàn)忽視兩種行為的類型與性質(zhì)而混同規(guī)制的情形。從本質(zhì)上看，行政警察權(quán)是出于對公共安全和秩序的維護以預防和消除危害事實發(fā)生為宗旨而實施的行政行為，它是管制行政時代行政權(quán)最典型的內(nèi)容，它以消極的權(quán)力行使方式達至維持公物使用關系之秩序穩(wěn)定。公物管理權(quán)是基于實現(xiàn)公益和增進公共福祉的目的而對公物進行提供、維護、修繕或消除公物目的阻礙而實施的行政行為，它是給付行政時代行政權(quán)能發(fā)展的重要變化和突出內(nèi)容，它以積極的權(quán)力行使方式促進公物的充分使用與效能的發(fā)揮。在社會公共治理中，公物管理和公物警察都有可能基于法定原因而對公民實施限制或剝奪公物使用的措施和行為，但因兩種行為行使的目的和啟動權(quán)力的原因不同，公物管理權(quán)源于其對公物所擁有的支配力故而可以持續(xù)性地在公物上設定一般或特殊的使用規(guī)則，對于違反公物管理關系的當事人，可以從使用管理的角度將其限制或排除；而公物警察權(quán)只能源于公共安全秩序的維護或管制而臨時性地在公物上設定使用許可，當可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生對公物秩序的危害時，可以對違法義務人實施行政處罰或行政強制等行為。

(二)公物一般使用的行政改變或限制

公物理論的成熟發(fā)展已將公物一般使用趨向權(quán)利化，但同時也承認“自由使用權(quán)的內(nèi)容本身是并不確定的，是隨著場所和時代的變化而可變的?！⒁陨鐣陌l(fā)展、價值的多樣化為前提，對自由使用的內(nèi)容進行靈活的解釋”*〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順，譯，第775頁。?，F(xiàn)實中不可避免地存在公物資源有限與公眾需求多樣的復雜亦多變的城市治理難題，公物管理和使用中公益維護與私益保障的矛盾與沖突在權(quán)利不斷彰顯的時代往往表現(xiàn)得更為突出。公物管理主體基于公物利用效能最大化的宗旨而對公物使用條件、范圍等作出的限制或削減，實際上便產(chǎn)生了對公物一般使用的行政改變或限制。法治原則在城市治理中的公物管理和使用已然有了嶄新的時代要求和使命，“行政機關之作為受兩大因素支配：一系法律，二系公益。蓋行政作用需遵守法律之規(guī)定，于例外情形或可不受法律之拘束，但無法免于公益之考慮”*吳庚：《行政法之理論與實用》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第43頁。。行政管理所面對的現(xiàn)實總是復雜而多樣的，公共利益與公民權(quán)益的差別與沖突在社會治理發(fā)展中總是最經(jīng)常最普遍地廣泛存在，故此古老的嚴格法律主義在福利國家、服務行政的演進背景下便適時地作出了例外性規(guī)定——公益考量。城市治理中行政主體為達到實現(xiàn)公益、增進公共福祉的目的，需要將公物按其管理目標進行相應的支配，并基于社會發(fā)展、時代變遷和公共政策變化等因素而對公物的管理和使用規(guī)則進行適時的調(diào)整或重置。

概括而論，在城市治理中，建立于公物之上的行政職權(quán)既有為實現(xiàn)公物目的、增進社會公共福祉的公物管理權(quán)，又涉及為預防、消除因公物使用而危害社會公共安全、秩序穩(wěn)定的公物警察權(quán)，兩者對公物所行使的權(quán)力來源、范圍與目的均有所不同，故而在城市治理、法治建設中所應遵循的基本原則也有所差異。公物管理源于對公物公用目的和價值的實現(xiàn)與促進，其所實施的限制或禁止是犧牲部分個人利益以實現(xiàn)更大、更長遠公共利益的給付行政范疇，故對使用人應適用“法無禁止即自由”的原則來加以管理。公物警察對相對人實施的限制或禁止源于對社會公共安全和秩序的維護，其行為屬于管制行政的范疇，故其必須在法律明確授權(quán)的范圍內(nèi)行使，應遵循“法無授權(quán)不可為”的嚴格法律主義原則。日本一個著名的公物行政案例提醒我們，與公物管理權(quán)對一般使用的改變和限制相區(qū)別，更應加強對公物警察權(quán)的規(guī)范與控制，城市治理中公物警察權(quán)對公物使用限制或禁止應遵循兩大基本規(guī)則：“一是不得超越公用開始行為的框架，二是不得持續(xù)性地降低該框架”*〔日〕大橋洋一：《行政法學的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱，譯，北京：中國人民大學出版社，2008年，第221頁。書中以案例“道路警察認為道路狹窄，從交通安全角度考慮，因步行者也要利用該道路，因此禁止在該段公路上使用汽車”來闡釋公物理論框架。警察機關可以從維持交通和秩序的角度，在框架之內(nèi)對道路利用加以限制，但僅限于在危險狀態(tài)處于持續(xù)狀態(tài)之中時，原則上僅具有臨時性的特點。而持續(xù)性的警察措施相當于廢止乃至限制公用開始行為的措施，屬于道路管理者的權(quán)限，而非警察機關。在警察機關所采取的限制措施限于臨時性措施時，則不違反道路管理法保留原則。。公物管理權(quán)以實現(xiàn)公物目的為宗旨，以提供、修繕、維護公物使用秩序、積極促進公物使用效益最大為目標，當有構(gòu)成對公物目的實現(xiàn)障礙的事實時，需對公物使用人實施限制或禁止；公物警察權(quán)以維護公共秩序安全、社會秩序穩(wěn)定為宗旨，以預防、阻止破壞安全秩序的危害發(fā)生為目標，只有當使用人因?qū)锏氖褂枚：ι鐣舶踩珪r，才會對使用進行限制或阻止。

四、城市治理中對公物上行政權(quán)規(guī)范的基本準則

福利國家、給付行政時代，城市治理中的公物不僅是行政權(quán)發(fā)生的對象和手段，行政對公物的管理和使用狀態(tài)更成為代表城市文明和法治建設水平的重要標志，故此，對公物上行政權(quán)的規(guī)范也必須始終堅持行政法治的最基本原則。隨著工業(yè)化進程的加快、城市化發(fā)展的顯著推進，公物的供給與使用規(guī)則又可能因社會的發(fā)展變化、價值的多元更新而需要重新設置和改變，這便要求公物管理權(quán)的運作應同時具有一定的靈活性，所以從總體而言，非嚴格的法律主義更為適宜和恰當。

首先，行政權(quán)對公物一般使用進行限制或改變時必須始終遵循合乎公物公用目的之原則，這是公物管理和一般使用最根本的宗旨與目的性原則，任何情形都不得違背。公物設置以公用為其特有的價值和使命，公物存在的前提和基礎即是公用，因此對公物實現(xiàn)管理、設定公物一般使用規(guī)則或因情勢變更對其使用進行改變或限制均必須合于、不違背公物設置的根本目的，且確保公物的公共、平等、自由使用之根本屬性和特征。公物既為公用之物，就必須以使用規(guī)則的確立是為不確定的個人提供使用自由為根本，不得通過隨意限定或改變使用規(guī)則而造成使用人的特定性或?qū)κ褂萌耸褂米杂蛇M行無限期的限制或禁止?！肮怖嬷辽稀笔且磺泄锕芾硇袨榈闹改虾褪姑?，行政對公物管理及使用規(guī)則的設定與改變，以公益性考量作為證成行政權(quán)在城市治理中行使是否合法、適當?shù)慕K極標準。臺灣地區(qū)已有經(jīng)驗表明，“為維護行政措施之合法性，使其不致因為違反法律保留原則而無效，行政法院于少數(shù)案例中，以公益或公共利益之必要作為合法性理由”*吳庚：《行政法之理論與實用》，第67頁。。公物一般使用是公民的基本權(quán)利和自由，通常不得被限制或變更，只有基于維護、實現(xiàn)更為重要的公共利益之目的價值而做例外情形的考量，公物使用的限制才符合法治要求。

其次，行政權(quán)對公物一般使用有所限制或改變時應遵循平等對待的基本原則，對于公物之一般使用，行政主體應始終確保對以同等方式使用公物的使用人平等地對待其使用權(quán)利，不得有偏私或歧視性對待，這也是憲法之平等原則在公物管理領域的具體要求和體現(xiàn)?！袄纾航馆d重汽車在某些道路或某些時間通行，授予牧師對于教堂比一般信徒更多的支配權(quán)等都不違背平等使用原則。相反地，對于相同情況的使用者適用不同的制度，違背平等使用原則?！?王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社，2003年，第332頁?？梢姡锕芾?、使用中的平等對待原則不只是形式上的平等，而是一種實質(zhì)意義上的平等，它要求在城市治理中行政主體行使公物管理權(quán)應根據(jù)使用者對公物的使用方式、依賴程度、可選擇性和使用中對公物的占用及排他情況等進行綜合分析而采取不同情況的區(qū)別對待。如對道路的使用，有徒步通過、自行車通行、機動車駕駛等多種方式，每個使用者因自身條件和需求的差異而選擇了不同的使用方式，而每種使用方式對道路的占用、對其他人的使用自由、進而對公物公用目的的實現(xiàn)均產(chǎn)生了不同的效果，這種差異化的使用事實必將形成不同的公路管理使用規(guī)則。機動車通行對道路的占用空間顯然遠遠大于步行和自行車通行，這種使用方式的采用客觀上相對較大程度地影響著其他人對道路的自由使用，在道路資源有限的情形下，為實現(xiàn)公物公用的基本價值和發(fā)揮其最大效用，該道路通行方式便有被限制的可能或必要。公物管理主體實施的機動車尾號限行，是針對道路這一公物而設定的特定時間和區(qū)域限制以機動車駕駛方式通行的使用規(guī)則，它并未改變公物一般使用的基本屬性，恰恰是為了充分實現(xiàn)公物公用的根本目的價值而對平等原則的堅持和遵守。公物使用的平等對待原則防止“一刀切”式使用規(guī)則事實上所造成的對“弱勢”使用者(步行者、騎行者)使用公物權(quán)利和自由的喪失，確保公物在最大程度上實現(xiàn)公用的目的。

再次，行政權(quán)對公物一般使用進行限制或改變應遵循利益衡量合乎比例原則，這是現(xiàn)代行政在向服務行政轉(zhuǎn)變過程中，公民基本權(quán)利內(nèi)容也隨之發(fā)生重大變化的反映與要求，是對行政權(quán)應合法、合理行使而確立的更高標準。隨著法治的進步與公民基本權(quán)利的發(fā)展變遷，行政權(quán)的內(nèi)容除了傳統(tǒng)的干涉防御行政外，更多地增加了滿足公民生存與發(fā)展的“生存照顧”權(quán)能；行政權(quán)功能和價值的變化反過來又促使公物理論對公物一般使用性質(zhì)的判斷亦逐漸趨向憲法權(quán)利屬性的內(nèi)涵理解，對其實現(xiàn)與限制也必須按照憲法性權(quán)利的要求予以保障。城市治理有欲實現(xiàn)的目的利益，按照比例原則的要求，只有在目標利益遠遠大于公物一般使用的利益時，才可對公物的使用進行限制或改變，否則便缺少了實施該行為的恰當性基礎。在城市治理中，如行政主體基于更大的公益目的而需對公物一般使用進行限制或改變，那么應選擇給公眾一般使用自由所造成損害最小的那個措施，使公物管理的手段與目的合乎比例。城市治理中，如果行政主體需要對公物一般使用進行限制或改變，則將對不特定的使用者構(gòu)成利益損害，兩種利益的價值哪個更高，能否為了前者便無所顧忌、肆意地削減后者；如必須克減后者是否應對其所受損害給予補償；削減后者而獲取的實際收益是否遠遠大于因克減而付出的整體代價和成本；如此等等，這些均是為防止公物管理中行政權(quán)任意行使、過度禁止而必須進行的利益衡量比例分析的必要內(nèi)容。比例原則強調(diào)國家在運用行政權(quán)力而實現(xiàn)治理目標時，不得為達至目的而不擇手段，更不能為達到治理效果而損害公民的基本自由和權(quán)利，公物管理措施的選擇要從根本上必須符合并遵循目的適當、權(quán)利限制必要、手段合乎比例的基本原則。

城市愈發(fā)展，公共服務與供給的需求便愈會增長，在城市治理中，行政主體以公物為客體實施了對相對人公物一般使用、限制或改變的行政行為，其通過一般性地設定公物管理規(guī)則，實際上決定并影響著公民對公物的使用權(quán)利；又因特定的公益事由改變或限制公物一般使用的范圍或條件等，進而限制或剝奪行政相對人權(quán)利的實現(xiàn)與行使?？梢?，城市發(fā)展與治理中建于公物之上行政權(quán)的行使，既涉及行政主體——公物單純的管理關系，更關涉建于公物管理與公物使用人間——行政權(quán)與公民權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，只有各利益關系良性互動，以公共利益的實現(xiàn)和社會治理秩序的維護為根本，才能最終確保以最大程度方便個人生產(chǎn)、生活，實現(xiàn)人民的基本權(quán)利和自由，維護國家和社會的長治與久安。