聶明巖

引 言

2015年11月25日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《2015外空資源探索與利用法案》(以下簡(jiǎn)稱《外空資源法案》)，為私人實(shí)體進(jìn)行小行星采礦提供了法律依據(jù)，賦予了私人實(shí)體對(duì)開(kāi)采的任何小行星資源的各項(xiàng)權(quán)利，包括占有、運(yùn)輸、出售和使用的權(quán)利等。〔1〕*作者簡(jiǎn)介：聶明巖，南京航空航天大學(xué)法律系講師，德國(guó)科隆大學(xué)航空與空間法研究所博士。基金項(xiàng)目：本文系南京航空航天大學(xué)新教師科研啟動(dòng)基金(項(xiàng)目編號(hào)：1010—YAH16092)之階段性成果。〔1〕US Commercial Space Launch Competitiveness Act，Title IV (25 Nov. 2015)，H.R.2262.無(wú)獨(dú)有偶，2017年7月13日，作為歐盟創(chuàng)始成員國(guó)之一的盧森堡出臺(tái)了旨在鼓勵(lì)私人開(kāi)采小行星資源的《探索和利用外空資源法》，該法已于同年8月1日正式生效。*Draft Law on the Exploration and Use of Space Resources，available at: last accessed: 21 Oct. 2017.上述兩個(gè)國(guó)家的行為很可能成為“外空淘金”的起點(diǎn)。*王紹飛、代坤、單文杰：《“外空淘金”熱起來(lái)了嗎？》，載《國(guó)際太空》2016年第5期。而針對(duì)上述行為的管理和法律規(guī)制問(wèn)題也引起了國(guó)際社會(huì)的熱議。諸多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是在聯(lián)合國(guó)體系下商討、談判建立一個(gè)能夠保障外空采礦活動(dòng)“為所有國(guó)家謀福利”*關(guān)于“為所有國(guó)家謀福利”原則，參見(jiàn)：《外空條約》第一條第1款。的管理制度并制定相應(yīng)的法律規(guī)范加以規(guī)制。學(xué)界也根據(jù)之前的對(duì)于“公域”資源開(kāi)發(fā)所制定的法律制度提出了幾種規(guī)制外空采礦活動(dòng)的模式，例如：用來(lái)分配地球靜止軌道資源的國(guó)際電信聯(lián)盟的法律制度模式；用于規(guī)制深海海床資源開(kāi)發(fā)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(第十一部分)模式以及用于規(guī)制月球及其他天體自然資源開(kāi)發(fā)的《月球協(xié)定》模式等。但是一般認(rèn)為，在小行星資源開(kāi)發(fā)這一問(wèn)題上，這幾種模式的適用都存在一定的缺陷，*Steven Freeland，Ram Jakhu，Art. II of the Outer Space Treaty，in Stephan Hobe，Bernhard Schmidt—Tedd，Kai—Uwe Schrogl eds.，Cologne Commentary on Space Law (Vol. I)，Carl Heymanns Verlag，2008,pp. 59—63.制定新的管理體系與法律制度仍舊是近期的主要目標(biāo)。當(dāng)然，這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性在很大程度上取決于各個(gè)空間強(qiáng)國(guó)之間、空間強(qiáng)國(guó)與發(fā)展中國(guó)家之間的利益博弈結(jié)果。1979年通過(guò)的《月球協(xié)定》其實(shí)已經(jīng)對(duì)月球包括其他天體(也包括小行星)資源的開(kāi)發(fā)做出過(guò)較為詳盡的規(guī)定，但是由于沒(méi)有很好的協(xié)調(diào)各方利益，至今只有16個(gè)成員國(guó)，且主要空間大國(guó)都沒(méi)有簽署/批準(zhǔn)。*Status of International Agreements Relating to Activities in Outer Space，2016—01—01，available at： last accessed:21 Oct.2017.可以預(yù)見(jiàn)，即便是國(guó)際社會(huì)再提出新的開(kāi)發(fā)管理小行星資源的制度，也很難在短期內(nèi)達(dá)成一致。值得注意的是，美國(guó)的國(guó)內(nèi)立法已經(jīng)生效，并且一些美國(guó)的私人企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始著手探索、開(kāi)發(fā)活動(dòng)了。*例如美國(guó)行星資源公司，深空工業(yè)公司等。另外，值得強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)的立法行為已經(jīng)開(kāi)始有了效仿者。在這樣一個(gè)背景下，對(duì)于美國(guó)《外空資源法案》對(duì)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法律規(guī)制所能產(chǎn)生的影響進(jìn)行探討便很為必要了。

一、美國(guó)2015《外空資源探索與利用法案》對(duì)《外空條約》相關(guān)法律原則的潛在影響

《外空資源法案》的主旨是鼓勵(lì)美國(guó)公民探索和利用小行星及外層空間資源，并賦予美國(guó)公民對(duì)小行星包括外層空間資源的所有權(quán)。而政府將采取具體措施保障這種權(quán)利的穩(wěn)定性。*王國(guó)語(yǔ)：《拉開(kāi)外空采礦競(jìng)賽的序幕？——美國(guó)行星采礦立法的法律政策分析》，載《國(guó)際太空》2016年第5期。

《外空資源法案》爭(zhēng)議最多的部分是其明確規(guī)定了“依照本章規(guī)定且在遵守可適用的相關(guān)法律以及美國(guó)應(yīng)履行的國(guó)際義務(wù)的前提下，參與小行星資源或外空資源商業(yè)獲取的美國(guó)公民，被賦予針對(duì)上述任何資源的占有、擁有、運(yùn)輸、使用以及出售的權(quán)利”。*同前引[8]，第16頁(yè)。一般認(rèn)為，這一款的規(guī)定賦予了美國(guó)公民對(duì)開(kāi)采的任何小行星包括外空資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而這種權(quán)利的賦予很有可能違反了美國(guó)所應(yīng)遵守的國(guó)際義務(wù)(尤其是《外空條約》中規(guī)定的相關(guān)基本法律原則的要求)，即便《外空資源法案》同時(shí)明確規(guī)定了上述所有行為都應(yīng)該符合美國(guó)所應(yīng)履行的國(guó)際義務(wù)的要求。在這樣一個(gè)矛盾的背景下，學(xué)者們對(duì)于美國(guó)所應(yīng)履行的相關(guān)國(guó)際義務(wù)(尤其是《外空條約》規(guī)定的相關(guān)義務(wù))的解釋至關(guān)重要。而在美國(guó)《外空資源法案》已經(jīng)生效且已經(jīng)有效仿者的前提下，支持美國(guó)《外空資源法案》符合國(guó)際法義務(wù)要求的理論對(duì)于國(guó)際空間法規(guī)則的潛在影響便不可小覷了。

(一)限縮“外層空間包括月球及其他天體不得據(jù)為己有”原則的含義

反對(duì)美國(guó)《外空資源法案》的一個(gè)重要法律支撐是《外空條約》第二條的規(guī)定，即：“各國(guó)不得通過(guò)主權(quán)要求、使用或占領(lǐng)等方法，以及其他任何措施，把外層空間(包括月球和其他天體)據(jù)為己有?！倍梢灾蚊绹?guó)《外空資源法案》合法性的一個(gè)重要觀點(diǎn)便是“不得據(jù)為己有”原則的的含義可以做限縮解釋。具體可做如下概括：

其一，區(qū)分主權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的界限。有空間法學(xué)者曾明確指出，“這一條(即《外空條約》第二條——引者注)的規(guī)定呈現(xiàn)出了一種公法(各國(guó))和私法(占有)概念的神秘混合”，*Stephan Hobe，Adequacy of the Current Legal and Regulatory Framework Relating to the Extraction and Appropriation of Natural Resources，in Policy and Law Relating to Outer Space Resources: Example of the Moon，Mars and Other Celestial Bodies，Workshop Proceedings，McGill University，2006，p. 204.而這種混合也是導(dǎo)致研究者們可以較為寬松的解釋這一條的重要原因。支持美國(guó)做法的研究者堅(jiān)持認(rèn)為，《外空條約》禁止國(guó)家對(duì)外層空間包括月球及其他天體的主權(quán)宣告，而沒(méi)有禁止私人實(shí)體對(duì)其資源的財(cái)產(chǎn)宣告。*AlanWasser，Douglas Jobes，Space Settlements，Property Rights and International Law: Could a Lunar Settlement Claim the Lunar Real Estate it Needs to Survive? Journal of Air Law and Commerce，2008，vol. 73，pp. 43—46.這一觀點(diǎn)明確區(qū)分了主權(quán)宣告和財(cái)產(chǎn)宣告的區(qū)別。當(dāng)然，這一說(shuō)法也極為謹(jǐn)慎的在主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)前面加了國(guó)家/私人實(shí)體這樣的修飾詞。而關(guān)于《外空條約》第二條是否限制私人在外層空間的采礦從而獲得所得礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)，美國(guó)《外空資源法案》的支持者進(jìn)一步將此條款的適用限制在了國(guó)家層面。

其二，排除《外空條約》第二條對(duì)私人實(shí)體的適用性。關(guān)于《外空條約》第二條是否適用于私人實(shí)體，國(guó)際空間法學(xué)界一般持肯定態(tài)度。比如德國(guó)科隆大學(xué)主編的權(quán)威釋義外層空間條約的《科隆空間法評(píng)釋》詳細(xì)論述了其適用于私人實(shí)體的法律依據(jù)，具體可以做如下概括：*同前引[5]，第50—55頁(yè)。

(1)在《外空條約》談判過(guò)程中，當(dāng)時(shí)僅有的兩個(gè)具備空間能力的大國(guó)(美國(guó)和前蘇聯(lián))對(duì)私人實(shí)體是否可以參與開(kāi)展外層空間活動(dòng)持有不同意見(jiàn)，兩國(guó)最后達(dá)成妥協(xié)，而妥協(xié)的結(jié)果就表現(xiàn)在《外空條約》第六條規(guī)定了“各締約國(guó)對(duì)其(不論是政府部門，還是非政府的團(tuán)體組織)在外層空間(包括月球和其他天體)所從事的活動(dòng)，要承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，并應(yīng)負(fù)責(zé)保證本國(guó)活動(dòng)的實(shí)施，符合本條約的規(guī)定。非政府團(tuán)體在外層空間(包括月球和其他天體)的活動(dòng)，應(yīng)由有關(guān)的締約國(guó)批準(zhǔn)，并連續(xù)加以監(jiān)督。”而第六條明確指出，各締約國(guó)，包括政府部門和非政府團(tuán)體組織(私人實(shí)體)在外層空間的活動(dòng)都應(yīng)符合條約規(guī)定，當(dāng)然也包括第二條的規(guī)定。政府還有職責(zé)批準(zhǔn)和監(jiān)督私人實(shí)體的上述活動(dòng)。

(2)《外空條約》第二條規(guī)定各國(guó)不得通過(guò)主權(quán)要求……以及其他任何措施，把外層空間(包括月球和其他天體)據(jù)為己有。此處關(guān)于“其他任何措施”的說(shuō)法被認(rèn)為是“一攬子規(guī)定”，用來(lái)排除締約國(guó)采取其他任何手段對(duì)外層空間包括月球及其他天體據(jù)為己有，而這一措辭也排除了私人實(shí)體的上述權(quán)利。

(3)在《外空條約》談判的過(guò)程中，諸多參與國(guó)代表曾明確表示第二條同樣適用于私人實(shí)體。*例如加拿大代表、比利時(shí)代表、法國(guó)代表以及智利代表等都表達(dá)過(guò)類似的觀點(diǎn)。依據(jù)《維也納條約法公約》規(guī)定的關(guān)于條約解釋的原則，條約準(zhǔn)備工作和締約情況或作為條約解釋的補(bǔ)充材料，因此，上述談判代表的意見(jiàn)對(duì)理解第二條的具體含義有積極意義。

當(dāng)然，針對(duì)上述觀點(diǎn)，支持美國(guó)《外空資源法案》的學(xué)者有不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《外空條約》第二條應(yīng)該嚴(yán)格按照字面意思解釋為僅僅禁止國(guó)家占有。*A.F· van Ballegoyen，Ownership of the Moon and Mars: the Land—Grant Act as Means of Stimulating Human Settlement of Celestial Bodies，in Ad Astra，January/February，2000.還有一種觀點(diǎn)指出，《外空條約》并沒(méi)有宣稱禁止私人財(cái)產(chǎn)宣告，除此之外，它也沒(méi)有明確規(guī)定禁止國(guó)家依照誠(chéng)實(shí)信用原則承認(rèn)此類私人財(cái)產(chǎn)，而在國(guó)際法律規(guī)范的框架下，只要沒(méi)有明確規(guī)定禁止某種行為，一般而言便是可行的。*同前引[11]，第56頁(yè)。此種觀點(diǎn)的研究者們也對(duì)條約起草的歷史進(jìn)行了回顧，并指出，在《外空條約》談判和起草過(guò)程中，還有其他幾個(gè)國(guó)際組織也進(jìn)行起草工作,而這些組織的文件都比聯(lián)合國(guó)外空委所起草的《外空條約》用了更加具體的禁止占有條款，例如國(guó)際空間法協(xié)會(huì)起草的條約草案中明確指出“國(guó)家或私人不應(yīng)通過(guò)占有、主權(quán)宣告、使用或者任何其他方式取得對(duì)天體或者天體上某一區(qū)域的主權(quán)”。*同前引[11]，第52頁(yè)。換言之，在當(dāng)時(shí)的背景下，聯(lián)合國(guó)外空委參與條約的起草者不可能不注意到這些差異，即便如此，條約最后的規(guī)定中仍然沒(méi)有將私人實(shí)體明確指出作為第二條適用的對(duì)象，這足以說(shuō)明問(wèn)題。

總的看來(lái)，如果單從學(xué)理探討的角度，短期內(nèi)仍然很難辨明第二條適用的范圍。但是，值得注意的事實(shí)是，美國(guó)《外空資源法案》已經(jīng)生效了，與規(guī)定模糊的《外空條約》第二條相比，美國(guó)《外空資源法案》是表達(dá)清晰的(至少針對(duì)私人是否有權(quán)外空采礦問(wèn)題)可以在美國(guó)實(shí)施的國(guó)內(nèi)法，且其影響范圍絕不止如此。一旦美國(guó)私人實(shí)體有類似的外空采礦實(shí)踐且形成規(guī)模，《外空條約》第二條規(guī)定的“外層空間包括月球及其他天體不得據(jù)為己有”原則勢(shì)必被限縮解釋以適應(yīng)客觀事實(shí)的發(fā)展需求。

(二)曲解“為所有國(guó)家謀福利”原則

《外空條約》第一條第1款規(guī)定：“探索和利用外層空間(包括月球和其他天體)，應(yīng)為所有國(guó)家謀福利和利益，而不論其經(jīng)濟(jì)或科學(xué)發(fā)展程度如何，并應(yīng)為全人類的開(kāi)發(fā)范圍?！边@一款規(guī)定的“為所有國(guó)家謀福利”原則以及《外空條約》前言中表述的“全人類共同利益”原則是學(xué)者們反對(duì)美國(guó)允許私人外空采礦的重要法律依據(jù)。一般認(rèn)為，“為所有國(guó)家謀福利”原則的設(shè)計(jì)旨在考慮那些發(fā)展中國(guó)家的利益，于1996年通過(guò)的《國(guó)際合作原則宣言》*即：《關(guān)于探索和利用外層空間的國(guó)際合作，促進(jìn)所有國(guó)家的福利和利益，并特別考慮到發(fā)展中國(guó)家的需要的宣言》。的相關(guān)規(guī)定在某種程度上更加明確了這一款原則的主要目的。即便如此，由于原則規(guī)定的較為模糊，加之1996年《國(guó)際合作原則宣言》不具備國(guó)際法效力，對(duì)于這一原則的解釋在不同國(guó)家之間仍有分歧。

斯蒂芬·霍波教授在分析這一條款時(shí)敏銳地注意到，“為所有國(guó)家謀福利”原則僅僅涉及到了“國(guó)家”而不涉及到各國(guó)的私人實(shí)體，這當(dāng)然源于《外空條約》簽訂時(shí)國(guó)際背景的限制(當(dāng)時(shí)尚無(wú)私人實(shí)體參與空間活動(dòng))，*Stephan Hobe，Art. I of the Outer Space Treaty，in Stephan Hobe，Bernhard Schmidt—Tedd，Kai—Uwe Schrogl eds.，Cologne Commentary on Space Law(Vol. I)，Carl Heymanns Verlag，2008，p. 38.但是這一模糊性的說(shuō)法可能強(qiáng)化關(guān)于條約中某些條款是否適用于私人實(shí)體的爭(zhēng)論。退一步講，即便忽略這個(gè)爭(zhēng)議，對(duì)于這一條款本身的適用性的理解也有不同意見(jiàn)。

關(guān)于《外空條約》第一條的適用性問(wèn)題，研究者曾引用美國(guó)《外空條約》協(xié)商小組組長(zhǎng)阿瑟·葛德堡的觀點(diǎn)提出“這一條是對(duì)條約的目的所做出的寬泛而概括的聲明，其對(duì)條約沒(méi)有具體影響，只是在今后的具體協(xié)定中產(chǎn)生作用”。*同前引[11]，第49頁(yè)。在條款規(guī)定模糊的情形下，一般認(rèn)為，對(duì)于條款的具體理解取決于之后的國(guó)家實(shí)踐，從阿瑟·葛德堡的這一觀點(diǎn)看，美國(guó)與其他國(guó)家簽訂協(xié)議對(duì)《外空條約》第一條做出有利于自己的解釋是十分可能的。

而針對(duì)另一個(gè)相似原則，即“全人類共同利益”原則的理解，有研究者指出，《外空條約》對(duì)私人獲取外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的模糊規(guī)定抑制了私人對(duì)外空活動(dòng)的參與，這在本質(zhì)上才是真正的阻礙了對(duì)“全人類共同利益”的追求。*同前引[11]，第60頁(yè)。慮及當(dāng)今空間活動(dòng)商業(yè)化及私營(yíng)化迅速發(fā)展的事實(shí)，政府主導(dǎo)的空間活動(dòng)已經(jīng)無(wú)力保障外層空間探索和開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展，*Richard R·Nelson，Richard N. Langlois，Industrial Innovation Policy Lessons from American History，in Science，1983，vol. 219，pp. 814—816. See also: James A. Vedda，Space Commerce，in Eligar Sadeheda Space Politics and Policy：an Evolutionary Perspective，Kluwer Academic Publishers，2002，p.215.這種說(shuō)法不無(wú)道理。

綜上，隨著美國(guó)《外空資源法案》實(shí)施實(shí)踐的逐漸深入，“為所有國(guó)家謀福利”包括“全人類共同利益”原則可能會(huì)在一定程度上被曲解，尤其是“福利/利益”的具體含義可能會(huì)被逐漸改變。

(三)以雙邊/多邊協(xié)議或國(guó)內(nèi)立法作為外空活動(dòng)基本原則的解釋方法

如果僅僅是通過(guò)了《外空資源法案》并且在美國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)施，美國(guó)此次立法行為對(duì)于國(guó)際規(guī)則的影響還僅僅表現(xiàn)在涉嫌違反國(guó)際法的層面。但是，不可忽視的是，美國(guó)除了作為世界上最為重要的空間大國(guó)之外，同時(shí)也是國(guó)際空間立法最為重要的推動(dòng)者。國(guó)際空間法條約體系的建立在極大程度上反應(yīng)了美國(guó)當(dāng)時(shí)發(fā)展國(guó)內(nèi)空間工業(yè)的利益要求，而《外空條約》中許多重要的原則性規(guī)定最初便是規(guī)定在美國(guó)的國(guó)內(nèi)法之中的。*Jonathan F·Galloway，International Implications of National Space Legislation，available at:〈http://www.iislweb.org/docs/2011_galloway/Gallo way.pdf.〉last accessed: 21 Oct. 2017.可以想見(jiàn)，在《外空資源法案》通過(guò)之后，美國(guó)會(huì)采取措施為這一法案的國(guó)際合法性背書(shū)，而其可能采取的措施可做如下推測(cè)：

其一，與他國(guó)簽訂雙邊/多邊協(xié)議。美國(guó)《外空資源法案》雖然規(guī)定適用于美國(guó)公民，但是對(duì)美國(guó)公民的概念做了相對(duì)寬泛的解釋，同時(shí)，法案并沒(méi)有排除美國(guó)公民與他國(guó)公民合作的可能性。一旦外空資源開(kāi)發(fā)變得可行，且出現(xiàn)相應(yīng)的國(guó)際合作實(shí)踐，美國(guó)完全可以與相關(guān)國(guó)家簽訂雙邊/多邊協(xié)議為參與活動(dòng)的私人實(shí)體提供法律保障。而這些協(xié)議中達(dá)成的一致意見(jiàn)則可能構(gòu)成對(duì)條約的解釋。

其二，有美國(guó)學(xué)者直接認(rèn)為，對(duì)條約的修訂可以通過(guò)制定填補(bǔ)國(guó)際法律空缺的國(guó)內(nèi)法實(shí)現(xiàn)?？臻g國(guó)家和其他參與空間活動(dòng)、利用外層空間的國(guó)家可以通過(guò)制定國(guó)內(nèi)法，促進(jìn)外層空間立法的發(fā)展，且這種方法已經(jīng)在多種外層空間活動(dòng)的相關(guān)立法中應(yīng)用。*Joanne Irene Gabrynowicz，The International Space Treaty Regime in the Globalization，Ad Astra，F(xiàn)all 2005.顯然，美國(guó)和盧森堡已經(jīng)開(kāi)始實(shí)踐這種解釋/填補(bǔ)國(guó)際空間法規(guī)定空缺的模式了。未來(lái)是否會(huì)有其他《外空條約》的締約國(guó)的加入，結(jié)果尚未可知，但也不容樂(lè)觀。

二、美國(guó)2015《外空資源探索與利用法案》對(duì)其他國(guó)家國(guó)內(nèi)空間法規(guī)則/空間活動(dòng)的潛在影響

(一)空間國(guó)家仿效美國(guó)立法

一般而言，一國(guó)對(duì)外層空間的探索和開(kāi)發(fā)活動(dòng)應(yīng)遵守國(guó)際義務(wù)，同時(shí)也要保障本國(guó)利益的實(shí)現(xiàn)。但是，在國(guó)際條約規(guī)范并不明確的情況下，對(duì)于如何保護(hù)本國(guó)在外空活動(dòng)中的利益的考量便變得異常重要了。

美國(guó)2015年的立法活動(dòng)很顯然會(huì)侵害諸多空間技術(shù)不發(fā)達(dá)國(guó)家的利益，即便是對(duì)那些空間大國(guó)而言，因?yàn)榧夹g(shù)水平與美國(guó)尚有差距，對(duì)美國(guó)的立法行為可能產(chǎn)生的后果也心存恐懼。這從2016年聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)的討論即可窺知一二。此次會(huì)議中各國(guó)代表的觀點(diǎn)可以分為三派，一派持美國(guó)立法符合國(guó)際法規(guī)定的觀點(diǎn)；一派否認(rèn)；還有一派呼吁制定國(guó)際管理機(jī)制。*同前引[8]，第16—18頁(yè)。否認(rèn)美國(guó)立法符合國(guó)際法規(guī)范的最為重要的代表為俄羅斯及墨西哥。*同前引[8]，第17頁(yè)。可以認(rèn)為，俄羅斯和墨西哥分別代表了空間強(qiáng)國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的利益。但是雙方的出發(fā)點(diǎn)可能有差異。俄羅斯的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是通過(guò)制造國(guó)際社會(huì)輿論盡量拖延美國(guó)開(kāi)采外空資源的時(shí)間，從而為本國(guó)技術(shù)和制度準(zhǔn)備提供足夠的時(shí)間。而墨西哥則可以代表大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，其最終目的是希望建立一個(gè)公平的和“特別考慮發(fā)展中國(guó)家利益”*關(guān)于“特別考慮發(fā)展中國(guó)家利益”的原則，可以參見(jiàn)：《關(guān)于探索和利用外層空間的國(guó)際合作，促進(jìn)所有國(guó)家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國(guó)家的需要的宣言》第1款、第3款及第5款。的國(guó)際制度對(duì)外空資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。

無(wú)論是支持還是反對(duì)美國(guó)立法的國(guó)家，都有可能在未來(lái)某一段時(shí)間效仿美國(guó)推出類似的法律措施，在外空資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中分一杯羹。這個(gè)時(shí)間取決于各個(gè)空間大國(guó)技術(shù)成熟程度以及私人實(shí)體空間活動(dòng)的發(fā)展程度。而對(duì)于那些沒(méi)有能力單獨(dú)進(jìn)行此類活動(dòng)的國(guó)家，則可能一直對(duì)此問(wèn)題持否定態(tài)度，因?yàn)檫@些國(guó)家在《外空條約》締約國(guó)中占據(jù)絕大多數(shù)，所以其意見(jiàn)非常重要。因此，一個(gè)很有可能的結(jié)果是，其他空間大國(guó)一面做好國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備，一面繼續(xù)采取折中辦法，即談判建立一個(gè)國(guó)際機(jī)制。與外空采礦活動(dòng)的具體實(shí)行一樣，這一談判也將是一個(gè)極為漫長(zhǎng)的過(guò)程。

(二)私人空間活動(dòng)參與者選擇適用法律

對(duì)于那些有能力參與外空采礦的私人實(shí)體而言，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，本國(guó)法律的規(guī)范似乎并不那么重要。這一點(diǎn)對(duì)于歐洲而言尤為明顯。早在2004年，由科隆大學(xué)航空與空間法研究所主持的“2001項(xiàng)目續(xù)”便開(kāi)始探討制定一個(gè)協(xié)調(diào)的歐洲國(guó)內(nèi)空間立法的模式。*Stephan Hobe，Berhard Schmidt—Tedd，Kai—Uwe Schrogl，Project 2001 Plus: Global and European Challenges for Air and Space Law at the Edge of the 21stCentury—Towards a Harmonized Approach for National Space Legislation in Europe，Proceedings of the Workshop，University of Cologne，2004，p. 10—37.因?yàn)檠芯空邆円庾R(shí)到，歐洲的私人實(shí)體可以通過(guò)改變他們所從事的商業(yè)活動(dòng)的一些因素的方式而提前選擇/決定其想要適用的對(duì)其活動(dòng)有利的國(guó)內(nèi)法，這便是所謂的“許可證買賣(License Shopping)”*同前引[27]，第10頁(yè)。問(wèn)題。換言之，盧森堡通過(guò)支持小行星采礦的法律，也就意味著其他所有歐盟成員國(guó)(例如德國(guó)等)的私人實(shí)體都有機(jī)會(huì)參加外層空間以及小行星的資源開(kāi)采活動(dòng)并從中獲益。而對(duì)于世界其他國(guó)家的私人實(shí)體而言，這種可能性同樣存在。這樣一來(lái)，某一國(guó)的法律制度可能在實(shí)踐中演變?yōu)樗饺藢?shí)體開(kāi)發(fā)外空資源所遵循的標(biāo)準(zhǔn)，而如果私人實(shí)體的此種活動(dòng)得到大規(guī)模的長(zhǎng)足發(fā)展，將反過(guò)來(lái)影響對(duì)國(guó)際空間規(guī)則的理解。結(jié)合上述的國(guó)內(nèi)立法對(duì)國(guó)際條約解釋可能性的論述，這種私人實(shí)體選擇適用法律的問(wèn)題值得關(guān)注。

三、我國(guó)對(duì)《外空資源法案》的應(yīng)對(duì)策略

美國(guó)《外空資源法案》對(duì)國(guó)際空間規(guī)則以及國(guó)內(nèi)空間立法的發(fā)展有諸多潛在影響。而在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)該如何定位且采取相應(yīng)的措施值得探討。

(一)積極主導(dǎo)解釋《外空條約》相關(guān)基本原則

美國(guó)2015年立法行為在國(guó)際社會(huì)引起了關(guān)于對(duì)《外空條約》相關(guān)基本原則解釋的討論，這在客觀上為中國(guó)參與相關(guān)討論提供了機(jī)會(huì)。2016年12月27日，我國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室正式公布《2016中國(guó)的航天》白皮書(shū)，在“發(fā)展政策與措施”部分明確提出了我國(guó)應(yīng)“加強(qiáng)國(guó)際空間法研究，積極參與外空國(guó)際規(guī)則制定”。*《2016中國(guó)的航天》白皮書(shū)，第四部分“發(fā)展政策與措施”第(五)項(xiàng)“著力加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)”。而這一措施可以理解為我國(guó)建設(shè)航天強(qiáng)國(guó)的重要步驟。針對(duì)美國(guó)2015年《外空資源法案》可能對(duì)國(guó)際規(guī)則尤其是《外空條約》基本法律原則造成的影響，作為《外空條約》的締約國(guó)及世界上重要的空間技術(shù)大國(guó)，我國(guó)政府及研究者應(yīng)積極主導(dǎo)、參與國(guó)際場(chǎng)合關(guān)于外層空間資源開(kāi)發(fā)立法的討論，成為解釋國(guó)際空間法律規(guī)則的重要參與者，爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。

現(xiàn)階段美國(guó)還沒(méi)有私營(yíng)公司真正開(kāi)展行星采礦活動(dòng)。即便如此，也應(yīng)該意識(shí)到我國(guó)私營(yíng)空間公司與美國(guó)存在的差距。不可否認(rèn)的是，無(wú)論國(guó)際社會(huì)最終能否成功建立一個(gè)合理的管理行星采礦的機(jī)制，一旦美國(guó)公司成功開(kāi)采行星礦產(chǎn)資源并獲利，其他國(guó)家也可能會(huì)采取措施?？臻g技術(shù)不發(fā)達(dá)國(guó)家可能會(huì)通過(guò)本國(guó)私營(yíng)公司與美國(guó)公司合作的方式參與外空采礦活動(dòng)，空間強(qiáng)國(guó)則可能直接鼓勵(lì)本國(guó)私營(yíng)公司進(jìn)行采礦。在此背景下，我國(guó)政府積極主導(dǎo)解釋《外空條約》相關(guān)規(guī)則便更具現(xiàn)實(shí)意義。其一，樹(shù)立積極建設(shè)外空活動(dòng)國(guó)際法治的國(guó)際形象；其二，在國(guó)際社會(huì)仍舊無(wú)法完全否認(rèn)美國(guó)立法的前提下，通過(guò)開(kāi)展國(guó)際層面相關(guān)的交流與討論制造國(guó)際輿論，同時(shí)為我國(guó)私營(yíng)空間企業(yè)成長(zhǎng)爭(zhēng)取時(shí)間。

(二)積極參與制定空間資源開(kāi)發(fā)管理制度

2016年，聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)通過(guò)了題為“關(guān)于外空資源探索開(kāi)發(fā)與利用活動(dòng)潛在法律模式的一般性意見(jiàn)交流”的新議題。*同前引[8]，第18頁(yè)。這意味著建設(shè)一個(gè)行之有效的權(quán)衡各方利益的空間資源開(kāi)發(fā)國(guó)際管理制度將是未來(lái)一段時(shí)間的一個(gè)重要目標(biāo)?？紤]到1979年《月球協(xié)定》提出的外空資源開(kāi)發(fā)管理制度至今還未受到主要空間國(guó)家的認(rèn)可，新的管理制度的建設(shè)將會(huì)是一個(gè)曠日持久的過(guò)程。中國(guó)應(yīng)在此管理制度建設(shè)過(guò)程中積極參與并在遵守國(guó)際規(guī)則的前提下堅(jiān)持有助于保護(hù)本國(guó)利益的立場(chǎng)。

我國(guó)2016年白皮書(shū)明確提出，中國(guó)開(kāi)展外層空間國(guó)際合作應(yīng)遵守《外空條約》以及《國(guó)際合作原則宣言》的規(guī)定。*《2016中國(guó)的航天》白皮書(shū)，第五部分“國(guó)際合作與交流”?？臻g資源開(kāi)發(fā)管理制度的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)各國(guó)利益，從而建立外空資源合理開(kāi)采的國(guó)際合作機(jī)制。在參與建設(shè)此制度的過(guò)程中，中國(guó)的重要立場(chǎng)應(yīng)該建立在《外空條約》和《國(guó)際合作原則宣言》基礎(chǔ)上。上述提及的我國(guó)積極主導(dǎo)解釋《外空條約》相關(guān)原則的成果在一定程度上可以為空間資源開(kāi)發(fā)管理制度建設(shè)提供理論支撐。同時(shí)，《國(guó)際合作原則宣言》的相關(guān)規(guī)定也應(yīng)該引起重視，尤其是其中提及的“特別考慮發(fā)展中國(guó)家利益”的原則。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)應(yīng)充分利用這一原則爭(zhēng)取利益，但是同時(shí)應(yīng)該注意，我國(guó)也是空間大國(guó)，擁有可以與多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家匹敵的空間技術(shù)，在建設(shè)國(guó)際空間資源開(kāi)發(fā)管理制度過(guò)程中，如何正確援引這一原則值得特別注意。

(三)以促進(jìn)私人實(shí)體商業(yè)空間活動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)建立中國(guó)航天法規(guī)范體系

在國(guó)內(nèi)法層面，加快航天立法仍然是當(dāng)務(wù)之急。而為了適應(yīng)外空采礦國(guó)際環(huán)境的要求，我國(guó)立法應(yīng)該堅(jiān)持如下立場(chǎng)：其一，在國(guó)內(nèi)立法中體現(xiàn)出國(guó)際化視野。應(yīng)該重點(diǎn)考慮我國(guó)作為亞太地區(qū)唯一的空間合作組織的東道國(guó)的地位，在立法中留有余地，為我國(guó)在未來(lái)的私人商業(yè)空間合作中(包括區(qū)域私人間合作開(kāi)發(fā)小行星資源)占據(jù)有利地位奠定法律基礎(chǔ)。其二，私人空間活動(dòng)在很大程度上可以為空間活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展助力，在未來(lái)空間活動(dòng)過(guò)程中，私人實(shí)體的作用會(huì)愈加明顯，而且不得不承認(rèn)的是，即便國(guó)際社會(huì)反對(duì)，美國(guó)的私人實(shí)體仍然會(huì)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)按照本國(guó)《外空資源法案》的規(guī)定進(jìn)行小行星采礦活動(dòng)。無(wú)論是從空間活動(dòng)整體發(fā)展角度，還是從小行星采礦這個(gè)問(wèn)題角度看，促進(jìn)私人空間活動(dòng)的發(fā)展都是極有意義的。因此，我國(guó)航天立法應(yīng)該為私人空間活動(dòng)及私人間開(kāi)展的國(guó)際空間合作項(xiàng)目創(chuàng)造條件。

有關(guān)我國(guó)國(guó)內(nèi)航天立法問(wèn)題，《2016中國(guó)的航天》白皮書(shū)指出應(yīng)以航天立法為核心研究制定空間數(shù)據(jù)與應(yīng)用管理?xiàng)l例、宇航產(chǎn)品與技術(shù)出口管理?xiàng)l例等法規(guī)，完善航天發(fā)射項(xiàng)目許可管理、空間物體登記管理、科研生產(chǎn)許可管理等法規(guī)。*《2016中國(guó)的航天》白皮書(shū)，第四部分“發(fā)展政策與措施”第(五)項(xiàng)“著力加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)”。換言之，我國(guó)國(guó)內(nèi)航天立法發(fā)展的目標(biāo)是建立一套完整的法規(guī)體系?？紤]到私人實(shí)體以及以私人實(shí)體為主體的商業(yè)空間合作在未來(lái)空間活動(dòng)尤其是空間采礦活動(dòng)中的重要意義，在建設(shè)中國(guó)航天法律規(guī)范體系過(guò)程中，除了要注意協(xié)調(diào)航天法與相關(guān)法律規(guī)范之間的關(guān)系之外，在具體的航天法律規(guī)范制定過(guò)程中，還應(yīng)該注意同上文提出的航天法應(yīng)堅(jiān)持的兩個(gè)基本立場(chǎng)進(jìn)行對(duì)接，從基本法律原則以及具體法律措施兩個(gè)層面為未來(lái)我國(guó)私營(yíng)實(shí)體參與外空采礦活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

綜上，美國(guó)2015《外空資源法案》的出臺(tái)對(duì)《外空條約》規(guī)定的相關(guān)基本原則的進(jìn)一步解釋提出了要求，同時(shí)在國(guó)際社會(huì)上引起了關(guān)于建立一個(gè)有效的管理外空采礦活動(dòng)的法律制度的討論。在此過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)發(fā)揮國(guó)際空間大國(guó)優(yōu)勢(shì)，在積極參與國(guó)際立法和制度建設(shè)的同時(shí)加快制定本國(guó)航天法及相關(guān)法規(guī)，盡快建設(shè)完整的航天法體系，更好保障我國(guó)在外空采礦活動(dòng)中的利益。