彭新林

(北京師范大學 國際反腐敗教育與研究中心， 北京 100875)

隨著全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展，為順應黨情、國情和世情的新變化，黨中央作出了國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，這是一項事關全局、影響深遠的重大政治體制改革，是對我國反腐敗領導體制機制的深層次、開創(chuàng)性變革，有助于強化對權力運行的監(jiān)督和制約，破解長期存在的反腐敗實踐難題。目前，國家監(jiān)察體制改革試點工作全面推開、有序推進，改革持續(xù)深化發(fā)展，改革成效不斷顯現(xiàn)，有力地鞏固發(fā)展了反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，改革的制度優(yōu)勢正在轉化為治理效能。伴隨國家監(jiān)察體制改革的試點及深化，學界對國家監(jiān)察體制改革的理論研究漸次展開，主要涉及國家監(jiān)察體制改革的試點經驗、重大意義、憲法約束、職能整合以及監(jiān)察歷史傳承、監(jiān)察權運行、監(jiān)檢銜接、檢察權重構、證據制度、留置措施、監(jiān)察法修訂等內容，研究的問題相對具體、特定，而對改革的現(xiàn)實動因、核心要義、推進方略等關鍵性、基礎性問題涉獵不多。鑒此，為深化對國家監(jiān)察體制改革的理論研究，促進國家監(jiān)察體制改革的實踐展開，本文試從宏觀角度對國家監(jiān)察體制改革的幾個基礎性理論問題進行研討。

一、國家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實動因

立足于中國特色社會主義進入新時代的歷史方位，黨中央不失時機地決定進行國家監(jiān)察體制改革，具有充分的理論依據和實踐依據。概言之，主要包括以下幾方面：

(一)完善反腐敗體制機制的客觀要求

長期以來，我國反腐敗的主要問題是“反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責任追究不夠。”〔1〕如就反腐敗力量而言，除了紀委扮演反腐敗“主角”之外，行政監(jiān)察機構、預防腐敗機構、檢察機關、反腐敗協(xié)調小組都承擔相應的反腐敗職能，反腐敗機構多頭、職能分散，且相關反腐敗工作交叉重疊，反腐敗的綜合效能未有效發(fā)揮出來，并未隨著近年來反腐敗力度的加大而明顯提升，腐敗案件仍然易發(fā)多發(fā)，反腐敗治本任務依然繁重，反腐敗資源力量消耗與反腐敗成效之間出現(xiàn)經濟學上的“邊際遞減”效應。顯而易見，“九龍治水”式的碎片化反腐敗體系已經難以適應反腐實踐的發(fā)展和反腐敗斗爭的實際需要。因而為應對腐敗現(xiàn)象以及反腐敗斗爭出現(xiàn)的新情況、新變化，以改革創(chuàng)新的思路提升治理腐敗的能力和水平、加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障就成為必要。實行國家監(jiān)察體制改革，將政府的行政監(jiān)察、預防腐敗及檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職、預防職務犯罪職能整合，組建反腐敗專門機構，有助于將反腐敗力量擰成“一股繩”，有效破解反腐敗機構多頭、職能分散等問題，大大強化反腐敗的威力，夯實法治反腐的組織和制度基礎，深刻反映了反腐敗體制機制改革完善的內在要求。

(二)強化權力運行制約和監(jiān)督的重大舉措

“有權力的地方必須有監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗?！薄?〕“我們的先人們早就認識到，反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權力?！薄?〕權力運行得不到有效制約和監(jiān)督，就容易滋生腐敗現(xiàn)象。從近年來查處的腐敗案件看，腐敗分子貪污腐化的重要原因之一是我們對權力運行制約和監(jiān)督不力?？梢哉f，加強對權力運行制約和監(jiān)督是遏制腐敗現(xiàn)象的關鍵。當前，我國權力運行制約和監(jiān)督體系總的情況是好的，但還存在不少問題，諸如權力運行的透明度不夠、權力過于集中、監(jiān)督機構缺乏應有的地位和獨立性、監(jiān)督力量還未得到有效整合、監(jiān)督方式還存在一定的滯后性和社會監(jiān)督力量比較薄弱等。〔4〕其中，監(jiān)督力量分散、監(jiān)督機構權威性和獨立性不足是兩個比較突出的問題，直接影響對權力運行制約和監(jiān)督的力度及效果，進而影響到對腐敗的有效防治。而實行國家監(jiān)察體制改革，通過對反腐敗體制機制的改革完善，可以從多個方面強化對權力運行的制約和監(jiān)督，為權力正確運行提供重要保障。有學者更是直言：“為了整合國家監(jiān)察資源和力量，提高權力制約的效度和制度反腐的力度，我國開啟了國家監(jiān)察體制改革的進程。”〔5〕實行國家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會，之所以能在強化權力運行制約和監(jiān)督上發(fā)揮重要功效，主要原因在于：一是監(jiān)督權的獨立性和權威性空前提高?！皣冶O(jiān)察體制改革的實質在于對國家監(jiān)察權的重新配置?！薄?〕改革的重要旨趣就是強化監(jiān)督權的行使。改革之后，監(jiān)察權上升為獨立于行政權之外并與行政權、司法權并列的一項重要國家權力，監(jiān)察權的位階明顯提高，獨立性和權威性增強。此外，監(jiān)察機關依法獨立行使監(jiān)察權，對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督，不受行政機關、社會團體和個人的不當干涉，也使得其對權力運行的制約和監(jiān)督具備有力的組織和制度保障。二是監(jiān)察機關定位為政治機關，使其具有天然的權威性。監(jiān)察機關的政治機關定位表明其不是司法機關、行政機關，而是黨統(tǒng)一領導下，代表黨和國家專司國家監(jiān)察的反腐敗專門機構，黨性和政治性高度統(tǒng)一。在中國特色政治話語系統(tǒng)里，政治機關的權威地位顯然不是一般司法、執(zhí)法部門所能比擬的。三是監(jiān)察機關擁有強勢而集中的國家權力。監(jiān)察機關作為反腐敗專門機構，《中華人民共和國監(jiān)察法》賦予了其可以依法采取留置、查詢、凍結、調查、查封等多項重要職權，屬于擁有強勢、集中權力的國家機關。正可謂“監(jiān)察委員會與執(zhí)政黨紀檢委合署辦公，統(tǒng)一掌握反貪腐資源，權力會空前地厚重而且集中?！薄?〕四是監(jiān)察全覆蓋嚴密了權力監(jiān)督之網。改革之后，全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系形成，所有行使公權力的公職人員都受到監(jiān)察機關的監(jiān)督，處在全方位監(jiān)督的“探頭”之下，這無異于反腐的“達摩克利斯之劍”高懸，這樣權力的行使才不會任性。

(三)奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的現(xiàn)實需要

黨的十九大報告作出了“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并鞏固發(fā)展”的戰(zhàn)略判斷，并向全黨發(fā)出了“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”的號召。這表明，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢直至奪取壓倒性勝利，是當下以及未來相當長的時期內我國反腐敗斗爭的根本目標。應當說，我國反腐敗斗爭的形勢總體上是穩(wěn)中向好，但嚴峻復雜的基本形勢并未改變，如腐敗案件發(fā)案數以及查處的案件數總體上均呈上升趨勢，大要案多發(fā)，窩案串案突出，腐敗分子外逃、腐敗資產轉移境外現(xiàn)象嚴重，腐敗存量還很大，反腐敗斗爭遠未到可以“喘口氣”“歇歇腳”的時候。而且反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢并不等于壓倒性勝利，只是有往壓倒性勝利方向發(fā)展的狀態(tài)和趨勢，并不必然會轉化為壓倒性勝利。倘若反腐敗的決心動搖或者反腐敗斗爭松勁、歇腳甚或停步，那么腐敗和反腐敗有可能重回膠著狀態(tài)，甚或腐敗甚囂塵上，讓反腐敗斗爭取得的成果得而復失。因此要實現(xiàn)反腐敗斗爭的壓倒性勝利，必須采取有力措施，繼續(xù)鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，推動防治腐敗長效機制的形成。而實行國家監(jiān)察體制改革，正是黨中央立足當前、著眼長遠，為實現(xiàn)奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利戰(zhàn)略目標而作出的重大制度安排，必將匯聚起正風反腐的“洪荒之力”，有力鞏固發(fā)展反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢，助力于形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，將改革的制度優(yōu)勢轉化為法治反腐的巨大動能，推動反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。誠如有專家指出：“構建新的國家監(jiān)察體系，攥指成拳，形成合力，是推動反腐敗斗爭向縱深發(fā)展的重大制度設計，有利于不斷提高和強化黨和國家的監(jiān)督效能。”〔8〕一言以蔽之，國家監(jiān)察體制改革既是推動反腐敗斗爭深入開展、鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢的重大舉措，也是奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的現(xiàn)實需要。

(四)推進國家治理現(xiàn)代化的題中應有之義

治理體系和治理能力是相輔相成的有機整體，集中展現(xiàn)了一個國家的制度效能?！耙玫匕l(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須從各個領域推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄?〕毋庸置疑，腐敗的治理也是國家治理的重要方面。在反腐敗領域推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要適應經濟社會發(fā)展的新變化，改革完善反腐敗體制機制，使其更加科學、務實、管用。其中，國家監(jiān)察體制改革作為我國反腐敗體制機制改革完善的重大舉措，既是提高治理腐敗能力和水平的必然要求，也是推進反腐倡廉建設領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。正如馬懷德教授所言：“建立國家監(jiān)察委員會，形成高效權威的國家監(jiān)察體系，有利于提升國家治理能力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄?0〕習近平總書記曾指出：“自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的‘哥德巴赫猜想’。我們要通過行動回答‘窯洞之問’，練就中國共產黨人自我凈化的‘絕世武功’?！薄?1〕而實行國家監(jiān)察體制改革，健全黨和國家監(jiān)督體系，把腐敗的治理納入國家治理的范圍，把現(xiàn)代化的治理理念融入腐敗犯罪治理之中，主要依靠法治手段來解決腐敗問題，本質上正反映了黨和國家自我監(jiān)督的內在要求，就是我們黨用實際行動回答“窯洞之問”、破解國家治理“哥德巴赫猜想”的鮮明體現(xiàn)。此外，“推進國家治理的現(xiàn)代化，最重要的是實現(xiàn)國家治理的法治化，即實行法律治理。”〔12〕而國家監(jiān)察體制改革充分體現(xiàn)了法律治理、法治反腐的思路和理念，是反腐敗斗爭法治化、規(guī)范化、制度化的重大探索，而這正是推進國家治理現(xiàn)代化的題中應有之義，也是國家監(jiān)察體制改革的不變初心。

二、國家監(jiān)察體制改革的核心要義

國家監(jiān)察體制改革內容豐富，準確把握其核心要義，對于深入領會這一重大改革的精神實質，系統(tǒng)把握改革的總體思路，真正把思想和行動統(tǒng)一到改革精神上來，推動新時代國家監(jiān)察體制改革不斷深化發(fā)展，具有重要的理論意義和實踐意義。

(一)加強黨的領導：國家監(jiān)察體制改革的根本目標

作為國家監(jiān)察制度的頂層設計，國家監(jiān)察體制改革的本質要求就是要加強黨的領導。誠如中央紀委書記趙樂際所指出：“要牢牢把握國家監(jiān)察體制改革的根本點基本點，堅持黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，堅持依據黨章黨規(guī)和憲法法律履行職責。”〔13〕就國家監(jiān)察體制改革而言，加強黨的領導體現(xiàn)在多個方面。

1.加強黨的領導是國家監(jiān)察體制改革的重要戰(zhàn)略考量

習近平在十八屆中央紀委六次全會上鮮明指出：“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系?！薄?4〕這一重要論述，其實深刻揭示了國家監(jiān)察體制改革的根本出發(fā)點和落腳點，就是加強黨的領導。如時任北京市監(jiān)察委主任張碩輔就指出：“改革的根本目的就是要把反腐敗工作牢牢掌握在黨的手里，改革試點工作的所有具體設計和實施都必須朝著更有利于強化黨的領導這個方向開展?！薄?5〕當然，黨“對反腐敗斗爭的領導不僅體現(xiàn)在黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任的落實、從嚴治黨依規(guī)治黨、把紀律挺在前面，而且必須體現(xiàn)在反腐敗國家治理的組織載體與執(zhí)法活動之中?！薄?6〕改革之后，監(jiān)委與紀委合署辦公，履行監(jiān)督職責，向黨委報告工作，對黨委負責，接受黨委的領導和監(jiān)督，也使反腐敗斗爭的領導權牢牢把握在黨的手里，黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導得到充分保障。事實上，“實踐、歷史都充分證明，黨中央要求合署辦公的決策英明正確，有利于加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導?！薄?7〕改革之后，反腐敗力量擰成“一股繩”，反腐敗威力大大增強，通過深入開展反腐敗斗爭，及時清除侵蝕黨肌體健康的腐敗毒瘤，必然會增強黨自我凈化和自我監(jiān)督的能力，必然會使黨的領導地位和執(zhí)政地位更加穩(wěn)固。所有這些，都決定了國家監(jiān)察體制改革的根本目標只能是加強黨的領導。

2.黨的領導是國家監(jiān)察體制改革的根本政治保證

實行國家監(jiān)察體制改革，反映的是黨和人民的共同意志，體現(xiàn)了黨的理論創(chuàng)新和實踐發(fā)展的最新成果。“面對依然嚴峻復雜的反腐敗斗爭形勢，只有黨才能站在政治和戰(zhàn)略的高度，從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)，準確判斷和把握‘樹木’與‘森林’的關系，做出推進反腐敗斗爭的重大決策?！薄?8〕反腐敗工作政治性強，牽涉面廣，而國家監(jiān)察體制改革又是對國家權力架構模式的重大調整，不可避免要觸及一些部門的利益，難免會遇到阻力，而黨的領導為攻堅克難、排除阻力，確保改革行穩(wěn)致遠提供了堅強的政治和組織保障。有學者指出：“在我國，各項監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，從根本上說，取決于黨的領導，”〔19〕“建議將黨的領導放在監(jiān)察體制改革必要性以及成功與否的核心位置加以評估研究。”〔20〕因此，在改革過程中堅持和加強黨的領導，決不能有絲毫含糊，這是圓滿完成改革任務、確保改革成功的關鍵因素。對此，相關試點省市注意牢牢把握黨的領導這個根本，堅持把黨的領導貫穿于國家監(jiān)察體制改革試點的各個方面，“從組織形式、職能定位、決策程序上將黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導具體化，決策指揮、資源力量、措施手段更加集中統(tǒng)一，黨領導的反腐敗工作體系更加科學完備。”〔21〕如時任浙江省監(jiān)委主任劉建超接受記者采訪時就表示：“在反腐敗斗爭實踐中，黨的領導是全過程的領導?！薄?2〕

3.監(jiān)察機關本質上是黨領導下的反腐敗工作機構

監(jiān)察機關是中國特色的反腐敗工作機構?！?3〕在筆者看來，所謂中國特色，最主要的體現(xiàn)就是黨的領導，即是黨統(tǒng)一領導下的反腐敗專門機構。監(jiān)察機關作為國家監(jiān)察的專責機關，核心是要接受黨的領導，對黨全面負責，代表黨和國家履行相關反腐敗職責。事實上，監(jiān)察機關也不另設黨組或黨委，其領導成員也基本上是由同級紀委班子成員兼任。當然，作為黨統(tǒng)一領導下的反腐敗專門機構，黨對監(jiān)察機關、監(jiān)察工作的領導是現(xiàn)實的而不是空洞的，是要通過組織領導、思想領導和政治領導等多種形式來實現(xiàn)的。黨對監(jiān)察機關、監(jiān)察工作的領導作用是否發(fā)揮充分，最終要通過監(jiān)察機關貫徹落實黨的路線方針、政策原則、決策部署等情況來檢驗?？梢哉f，監(jiān)察機關在維護黨的領導方面有著特別重大的責任，要牢牢把握其是黨統(tǒng)一領導下的反腐敗工作機構這個要求來開展工作和推進改革，帶頭堅持和加強黨的領導。例如，從浙江省試點情況看，“省紀委監(jiān)委自覺堅持黨的領導，向黨委作報告既包括黨內的紀律檢查工作，也包括國家監(jiān)察工作，這是制度設計的一個重要方面?！薄?4〕

4.黨委在國家監(jiān)察體制改革工作中肩負主體責任

黨委所肩負的反腐倡廉建設主體責任，是一種重大的政治責任。落實好黨委的主體責任，對于全面從嚴治黨和反腐敗斗爭的深入開展至關重要。黨委的主體責任包括多方面的內涵，其中的一個重要方面，就是要領導和支持執(zhí)紀執(zhí)法機關查處腐敗問題。如果反腐敗“九龍治水”、力不從心，不能取得讓人民滿意的實效，那也在相當程度上表明黨委主體責任落實不力、抓得不緊。而實行國家監(jiān)察體制改革，作為推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，必將大大提高反腐敗的效能，使反腐敗斗爭取得讓人民滿意的成效，本就是對黨委主體責任的壓緊壓實。其實，在國家監(jiān)察體制改革過程中堅持和加強黨的領導，本質上也是落實黨委主體責任的體現(xiàn)。在很大程度上甚至可以說，“判斷國家監(jiān)察體制改革成敗的一個重要標準，就是看黨委是否肩負起了主體責任，是否牢牢把握了領導反腐敗斗爭的主動權。”〔25〕申言之，在國家監(jiān)察體制改革工作中，黨委同樣肩負主體責任，這是黨委所肩負的反腐倡廉建設主體責任的題中應有之義。因而要科學有效治理腐敗，推動國家監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，黨委就要切實肩負起主體責任，“從組織形式、職能定位、決策程序、資源配置、措施手段等方面，全面加強黨對反腐敗工作的領導”，〔26〕包括對國家監(jiān)察體制改革工作的領導，真正做到主體責任扛在肩、落實好，確保改革各項任務和要求完成，為改革的順利推進、深化發(fā)展提供堅強的政治和組織保證。

(二)政治機關：國家監(jiān)察機關的本質屬性

從定位上看，“監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關，其性質和地位不同于行政機關、司法機關。”〔27〕牢牢把握監(jiān)察機關的政治屬性，有助于全面準確理解國家監(jiān)察體制改革的科學內涵。

1.政治機關的定位源于監(jiān)察權的政治屬性

長期以來，我國國家權力架構采取的是人民代表大會統(tǒng)攝下的“一府兩院”模式。此時，只有隸屬于政府的監(jiān)察機關，監(jiān)察權屬于行政權的范疇。改革之后，“一府兩院”調整為“一府一委兩院”模式，監(jiān)察權從行政權中剝離出來上升成為政治意義上的國家監(jiān)察權，不再是行政權屬性的監(jiān)察權。有學者指出：“新的監(jiān)察權既非行政權，也非司法權，而是一項獨立的國家權力，這是新監(jiān)察體制的標志性特色?！薄?8〕與行政權、司法權相比，新監(jiān)察權在權力主體、對象、目標、內容、程序等方面均有諸多不同，是性質完全不同的國家權力，帶有很強的政治性。新監(jiān)察權的政治性在很大程度上決定了監(jiān)察機關的政治機關定位。其實，監(jiān)察機關行使職權的重要形式就是查辦腐敗案件，而查辦腐敗案件本就是嚴肅的政治任務，調查腐敗行為的過程就是執(zhí)行政治任務的過程，是一項政治性很強的工作，表明了監(jiān)察機關是政治機關。所有這些，都源于監(jiān)察權的政治屬性。

2.政治機關的定位源于監(jiān)察機關姓黨

監(jiān)察機關是黨統(tǒng)一領導下的反腐敗工作機構，因而監(jiān)察機關是姓黨的。監(jiān)察機關的黨性與政治性是有機統(tǒng)一、一體兩面的。監(jiān)察機關姓黨，就表明監(jiān)察機關的一切履職活動都要牢固樹立黨的意識，都要堅決貫徹黨的路線方針政策、重大決策部署，認真按照黨的制度、原則和規(guī)定辦事，嚴守黨的紀律和規(guī)矩，自覺維護黨的權威和形象，對黨忠誠，聽黨指揮。黨性是監(jiān)察機關必須牢固堅守的政治靈魂。堅持監(jiān)察機關姓黨，當下最核心的要求就是要牢牢把握監(jiān)察機關作為政治機關的定位，堅定正確的政治方向，自覺講政治、顧大局、守紀律，自覺把監(jiān)察工作作為重要的政治事業(yè)，以為黨分憂、為黨興業(yè)的絕對忠誠，保證黨的路線方針、政策原則、決策部署在反腐敗工作中得到貫徹落實。

3.政治機關的定位要求監(jiān)察機關旗幟鮮明講政治

監(jiān)察機關作為政治機關的定位，決定了講政治是第一位的要求。在履行監(jiān)察職責的過程中，監(jiān)察機關“必須牢固樹立‘四個意識’，始終把講政治放在首位，始終站在黨和人民的立場上看問題，用政治眼光、政治立場來分析、解決問題?！薄?9〕監(jiān)察機關踐行講政治的要求，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是堅持和維護黨的領導，對黨忠誠。這是監(jiān)察機關講政治最核心的要求，對此態(tài)度要鮮明、立場要堅定，在重大原則及是非問題上必須保持清醒頭腦，與黨中央始終保持高度一致。易言之，“對黨的政治綱領、政治路線、政治目標、政治主張堅信不疑，執(zhí)行中央決策，服從中央決定?！薄?0〕同時，“監(jiān)察委員會必須堅持以黨的政治建設為統(tǒng)領，把維護習近平黨中央的核心、全黨的核心地位，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導作為首要，帶頭執(zhí)行黨中央的各項決策部署。”〔31〕

二是在履行職責中講究政治效果。監(jiān)察機關講政治不是紙上談兵，更不能當作口號喊，當然也絕不是離開監(jiān)察機關職責這個中心去講政治。監(jiān)察機關講政治，是要結合反腐敗工作實際把講政治的要求落實在監(jiān)察機關的工作思路、具體舉措上，落實到履行監(jiān)督、調查、處置職責的具體行動上，尤其是在執(zhí)法辦案中不能為了辦案而辦案，不能只講法紀效果而不顧政治效果。如在改革過程中，相關試點省市的監(jiān)察機關“把黨的政策策略體現(xiàn)在工作實踐中，不斷增強反腐敗工作的政治效果，推動形成了風清氣正的良好政治生態(tài)?！薄?2〕

三是著力查處政治問題與經濟問題相交織的腐敗。近年來落馬的不少位高權重的腐敗分子，諸如周永康、薄熙來、令計劃、孫政才等人，他們的腐敗問題就是政治問題與經濟問題交織、以經濟腐敗為政治目的服務的腐敗。中央嚴肅查處周永康等人，“不僅消除了黨內的重大政治隱患，也時刻提醒廣大黨員干部，必須把嚴明政治紀律和政治規(guī)矩擺在首位?！薄?3〕政治紀律和政治規(guī)矩是維護黨的團結統(tǒng)一的根本保證，政治問題與經濟問題相交織尤其是形成利益集團的腐敗案件，嚴重損害政治生態(tài)，相比于一般的腐敗案件，性質要嚴重得多，理應成為監(jiān)察機關反腐敗工作的重點。

(三)監(jiān)察法治化：國家監(jiān)察體制改革的核心要求

法治是治國理政的基本方式，國家監(jiān)察體制改革應當貫徹法治的精神和理念，做到于憲有源、于法有據。事實也是如此，國家監(jiān)察體制改革從一開始就是堅持以法治思維和法治方式推進，彰顯了監(jiān)察法治化的精神和理念。

1.國家監(jiān)察體制改革試點及全面推開均于法有據、依法進行

在中央辦公廳于2016年11月7日印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》之后，全國人大常委會按照法定程序作出授權，于同年12月25日作出了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，明確在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點，暫時調整或者暫時停止適用《行政監(jiān)察法》等相關法律的有關規(guī)定，從而為試點工作提供了有力的法律支撐。在認真總結北京等三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點經驗的基礎上，全國人大常委會于2017年11月4日又作出了《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，進一步明確改革試點范圍、內容和要求，暫時調整或者暫時停止適用相關法律條款，在全國各地正式推開國家監(jiān)察體制改革試點工作?？梢哉f，國家立法機關前后兩次作出改革試點工作的決定，賦予了改革從局部試點到全面推開的合法性，為國家監(jiān)察體制改革在法治軌道上推進奠定了堅實基礎，做到了改革于法有據、立法決策與改革決策相銜接。

2.修改憲法、制定監(jiān)察法為國家監(jiān)察體制改革提供根本法治保障

國家監(jiān)察體制改革的一項重要內容是組建監(jiān)察委員會，這意味著要改變憲法確立的人大統(tǒng)攝下的“一府兩院”國家權力架構模式以及國家機構之間的相互關系，而憲法是國家的根本法，故而要增設監(jiān)察委員會，則必須先修改《中華人民共和國憲法》。基于這一考慮，2018年3月全國人大通過了《憲法修正案》，在憲法中增加了有關監(jiān)察委員會的內容，賦予了監(jiān)察委員會國家機構的地位，從而為成立監(jiān)察委員會和制定監(jiān)察法，提供了憲法依據?？梢哉f，“憲法的適時修改成了改革的必然結果，也是改革得以實質性推進的前提?！薄?4〕在憲法修正之后，全國人大又及時通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，明確了監(jiān)察機關職責、監(jiān)察范圍、監(jiān)察管轄、監(jiān)察權限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作等內容，夯實了國家監(jiān)察的制度性、基礎性、統(tǒng)領性法律基礎，將改革成果以反腐敗國家立法的形式固化下來，為規(guī)范監(jiān)察機關職權的行使以及實現(xiàn)監(jiān)察權法治化運行提供了重要保障。“歷史經驗證明，任何經濟和社會的重大改革決定，如果沒有相應的法律保障，就很難實現(xiàn)?！薄?5〕在全面推進依法治國的新形勢下，國家監(jiān)察體制改革邁入深化階段時，勢必會觸及更多深層次矛盾和重大利益調整，必然需要通過制定和完善法律賦予改革成果以合法性、權威性和確定性。通過制定、完善法律來規(guī)范改革舉措、確認改革成果和推動改革進程，這個過程既是反腐敗國家立法不斷完善的過程，也是深化改革的新形勢對法治保障的迫切需要。誠如知名學者馬懷德教授所言：“制定《國家監(jiān)察法》是彌補現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的必然要求，是實現(xiàn)反腐制度化、法治化的客觀需要?！薄?6〕總而言之，在憲法中增加監(jiān)察委員會各項規(guī)定以及制定監(jiān)察法，既是深化國家監(jiān)察體制改革、鞏固發(fā)展國家監(jiān)察體制改革成果的現(xiàn)實需要，也是全面推進依法治國、夯實法治反腐制度基礎的必然要求，為新形勢下反腐敗斗爭的深入開展提供了堅實的法治保障。

3.監(jiān)察權始終運行在法治軌道上

反腐敗斗爭中涉及的利益關系復雜，唯有健全監(jiān)察權運行的監(jiān)督和制約機制，以法治思維和法治方式推進，才能形成監(jiān)察法治化的長效機制。事實上，監(jiān)察權依法而生，更需依法而行，應當確保監(jiān)察權在法治軌道上運行。從改革試點情況看，無論是履行監(jiān)督、調查、處置職責還是采取留置、訊問、查封等措施，無論是調查職務違法犯罪行為還是開展廉政建設及其他反腐敗工作，試點地區(qū)基本上做到了依法有序推進，有力體現(xiàn)了監(jiān)察法治的要求。例如，北京市積極健全監(jiān)察權運行監(jiān)督和制約機制，從一開始就注意把監(jiān)察權關進制度的籠子里，先后出臺《北京市紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》《北京市監(jiān)察委員會工作規(guī)則(試行)》等相關文件，規(guī)范了北京市監(jiān)察機關12項措施的審批流程，為監(jiān)察委監(jiān)督、調查、處置職能的履行提供了依據。〔37〕又如，以備受外界詬病的“兩規(guī)”措施為例，相關“試點地區(qū)均以留置取代‘兩規(guī)’，解決了長期想解決而沒有解決的法治難題，提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力?！薄?8〕可以說，改革之后，無論是紀委的“兩規(guī)”還是原行政監(jiān)察機關的“兩指”，均完成了其歷史使命，被法治化的留置措施取代。

監(jiān)察權的行使有法定的邊界和范圍，監(jiān)察權的法治化運行，同樣體現(xiàn)在對監(jiān)察權的有效監(jiān)督上?！叭绻O(jiān)察權過大過于集中，失去外部和內部的有效監(jiān)督制約，它本身就可能轉化為貪腐之源的一部分?！薄?9〕當然，監(jiān)察權在國家權力體系中的特殊地位，決定了對監(jiān)察權的監(jiān)督有一定的特殊性。具體來說，對監(jiān)察權的監(jiān)督應包括內部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩個方面。內部監(jiān)督主要通過對監(jiān)察機關職權的合理分工、相互制衡和程序規(guī)制來實現(xiàn)。但是僅靠監(jiān)察權的內部監(jiān)督是遠遠不夠的，從反腐實踐和監(jiān)察權監(jiān)督的域外經驗看，對監(jiān)察權的外部監(jiān)督具有更為重要的意義，監(jiān)督效果更為明顯。除了公民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等非權力監(jiān)督(社會監(jiān)督)之外，監(jiān)察權的外部監(jiān)督體系主要包括三個方面：一是同級黨委的監(jiān)督。監(jiān)察機關定位為政治機關，自覺堅持和貫徹黨的領導乃是當然的要求。黨的領導本就蘊含監(jiān)督，黨委的監(jiān)督有助于監(jiān)察機關依法正確履職，在監(jiān)察工作中更好地體現(xiàn)黨的領導作用和責任擔當。例如，以北京市首例采取留置措施的案件為例，“監(jiān)察機關對被調查人留置措施的使用和解除均由區(qū)委書記審批。”〔40〕二是國家權力機關的監(jiān)督。監(jiān)察機關及其主要負責人由人民代表大會選舉產生，對人大及其常委會負責并接受其監(jiān)督，包括向人大作專項工作報告、接受人大的審議、質詢、執(zhí)法檢查等，乃是現(xiàn)代代議制政治體制下的自然邏輯。事實上，“人大和人大常委會的監(jiān)督是對國家監(jiān)察的監(jiān)督機制中不可或缺的環(huán)節(jié)，而且應是最主要最核心的環(huán)節(jié)?！薄?1〕例如，山西省就采取了多項措施，讓監(jiān)察機關“做到自覺接受人大監(jiān)督，切實把監(jiān)察權關進制度的籠子，防止權力濫用。”〔42〕三是司法機關、執(zhí)法機關的反向監(jiān)督。“為了避免監(jiān)察委員會變成超級機構，監(jiān)察委員會的權力除應當受到國家權力機關制約外，還應當受到司法機關的制約?！薄?3〕司法、執(zhí)法機關除了配合監(jiān)察機關履行職責之外，通過法律程序上的制約和監(jiān)督把關，有效防止和及時糾正監(jiān)察機關行使職權過程中可能存在的錯誤，這也是對監(jiān)察權的反向制約。比如，監(jiān)察機關移送檢察機關審查起訴的腐敗犯罪案件，檢察機關認為案件事實不清或者未達到刑事證明標準的，可以決定不起訴。檢察機關的審查起訴或不起訴實際上就是對監(jiān)察機關的一種反向制約?？偠灾?，“基于監(jiān)察委特殊的性質與功能，建立外部和內部有效的監(jiān)督機制是十分必要的?！薄?4〕

(四)監(jiān)察全覆蓋：國家監(jiān)察體制改革的關鍵任務

黨的十九大報告提出要“實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，〔45〕這就明確提出了構建全覆蓋監(jiān)察體系的要求?！氨O(jiān)察全面覆蓋之意旨在于國家監(jiān)察機關之監(jiān)察權得及于一切公權力機關公職人員?！薄?6〕監(jiān)察全覆蓋是形成監(jiān)察合力、強化反腐敗震懾力的關鍵，也是嚴密監(jiān)察法網、健全監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)。改革過程中，應當積極推動監(jiān)察體系拓展延伸，扎實完成監(jiān)察全覆蓋任務。

1.監(jiān)察對象全覆蓋

改革之前，紀委專司黨內監(jiān)督，對于非黨員的領導干部及工作人員不能直接行使監(jiān)督職責，屬于黨內監(jiān)督不及的地方；而監(jiān)察機關的監(jiān)察對象主要限于行政機關及其工作人員，對于立法、司法、政協(xié)等機關以及人民團體、民主黨派、工商聯(lián)、國有企事業(yè)單位的公職人員，則無能為力。易言之，非黨員的立法、司法、政協(xié)等機關以及人民團體、民主黨派、工商聯(lián)、國有企事業(yè)單位的領導干部、管理人員，實際上是游離于紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督范圍之外的，未能實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。改革之后，對于以往不適用黨內監(jiān)督的公職人員以及非行政機關的公職人員，均可實施監(jiān)察，才在完整意義上實現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋，這對于強化反腐敗威力，將監(jiān)察的震懾功效貫穿于公權力運行的各個環(huán)節(jié)，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，具有十分重要的意義。根據改革試點的要求以及《中華人民共和國監(jiān)察法》相關規(guī)定，監(jiān)察機關主要對六類人員〔47〕進行監(jiān)察，這六類人員涵括了我國所有行使公權力的公職人員，彌補了過去監(jiān)察范圍過窄的短板，“實現(xiàn)了由監(jiān)督‘狹義政府’到監(jiān)督‘廣義政府’的轉變。”〔48〕改革之后，監(jiān)察對象范圍明顯擴大，反腐敗的功效進一步凸顯，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢更加鞏固，國家監(jiān)察工作向縱深發(fā)展。如北京市改革試點啟動后，“明確了六類監(jiān)察對象具體標準，在全市范圍內深入開展摸排認定，確定監(jiān)察對象為99.7萬人，較改革前增加78.7萬人，將所有行使公權力的公職人員全面納入監(jiān)督范圍”，〔49〕取得了良好效果。

值得指出的是，監(jiān)察對象全覆蓋不等于“什么人都管”。監(jiān)察全覆蓋重在約束行使公權力的公職人員，以防止權力濫用或者權力異化，這從根本上決定了監(jiān)察的范圍絕不是什么人都管。只有行使“公權力”同時是“公職人員”的人才是監(jiān)察的對象，唯此才符合改革的初衷。至于有學者提出的監(jiān)察對象也包括高校的普通教師、醫(yī)院醫(yī)生等群體的觀點，如中國政法大學副校長馬懷德教授就認為，“高校的教師、醫(yī)院的醫(yī)生，一般的人民團體、社會團體的一些工作人員，是廣義上的行使公權力的公職人員。這次國家監(jiān)察體制改革把他們全部納入了監(jiān)察的對象范圍，實行監(jiān)察的全覆蓋?！薄?0〕對此，本文持保留意見。誠然，普通教師、醫(yī)生等群體屬于廣義上公職人員的范疇，但是教師、醫(yī)生行使的是業(yè)務性權利，這種權利與公權力的單向性、支配性、管理性有著本質的不同。對于教師、醫(yī)生有違紀違規(guī)行為的，由學校、教育行政部門以及醫(yī)院、衛(wèi)生行政部門依紀依法給予懲戒即可。因此，對于學校的普通教師、公立醫(yī)院的普通醫(yī)生，一般情況下，不應認定為監(jiān)察對象。當然，若教師、醫(yī)生受委托從事公務，從事了與職權相關聯(lián)的管理事務，則應成為監(jiān)察對象。總而言之，監(jiān)察對象的確定必須緊扣“公職人員”“公權力”這兩個關鍵詞，從“人”和“事”兩個標準結合起來判斷，務必防止監(jiān)察對象泛化。若將并未行使公權力的公職人員甚至一般群眾也納入監(jiān)察范圍，則是對監(jiān)察全覆蓋要求的誤解，實則過猶不及，偏離了監(jiān)察機關的職責范圍和改革的初衷，也會使監(jiān)察全覆蓋失去應有的震懾效應。

2.監(jiān)察職能全覆蓋

監(jiān)察全覆蓋的另一重含義是推進監(jiān)察職能全覆蓋，即構建起覆蓋所有行使公權力的公職人員的國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)橫向到邊、豎向到底，把監(jiān)察職能行使覆蓋到公權力運行的全過程、各環(huán)節(jié)。具體來說，就是要從橫向和縱向兩個維度有效拓展監(jiān)察職能，形成全覆蓋的監(jiān)察網絡。

(1)實現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋，從橫向維度有效拓展監(jiān)察職能

推進派駐監(jiān)督全覆蓋，是從橫向維度拓寬監(jiān)察網絡的重要內容。實踐中，“對系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對象廣的部門，可單獨設置派駐機構；對業(yè)務相近相關或者系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對象少的部門，可歸口設置派駐機構?！薄?1〕相比而言，派駐監(jiān)察對所派駐單位的政治生態(tài)、黨風廉政建設情況比較熟悉，了解更為全面深入，更易找準監(jiān)督重點，因此要充分發(fā)揮派駐監(jiān)察機構的“前哨”作用，著力加強對被派駐部門的監(jiān)督，有效拓展監(jiān)察網絡和延伸監(jiān)察觸角，真正把派駐監(jiān)察全覆蓋的成果轉化為監(jiān)察的實際成效。例如，浙江省“在省、市、縣三級全部建立監(jiān)委、實現(xiàn)縱向層面監(jiān)察全覆蓋的基礎上，將各級派駐紀檢組更名為派駐紀檢監(jiān)察組，授予其部分監(jiān)察職能，實現(xiàn)橫向層面監(jiān)察職能有效拓展。”〔52〕

(2)推動監(jiān)察職能向基層延伸，實現(xiàn)縱向維度監(jiān)察全覆蓋

發(fā)生在基層的“微腐敗”，基數大、“傳染性”強，〔53〕群眾對此深惡痛絕。因此要積極推動監(jiān)察職能向一線村莊(社區(qū))延伸，將監(jiān)察覆蓋到“最后一公里”，及時查處基層侵害群眾利益的腐敗問題，讓基層公職人員行使公權力的行為受到監(jiān)督，使監(jiān)察全覆蓋各項要求不折不扣地落實到基層，確保監(jiān)察工作無盲區(qū)、無死角。只有這樣，才能有效鞏固基層反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，營造良好的基層政治生態(tài)，使黨的執(zhí)政基礎更加鞏固。2018年3月中央紀委書記趙樂際在云南省調研時也強調：“要積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委必要的監(jiān)察職能,使全體黨員和公職人員都處于嚴密監(jiān)督之下。”〔54〕在改革試點中，各地積極探索監(jiān)察職能向基層延伸的方法和舉措，有效拓展了監(jiān)察職能，為更深入開展全方位監(jiān)督打下了堅實的基礎。例如，“北京市探索向村(社區(qū))派出監(jiān)察專員，把監(jiān)察職能延伸到社區(qū)、村，覆蓋到‘最后一米’，確保監(jiān)察工作無盲區(qū)、無死角?！薄?5〕又如，廣西南寧市著力“推進基層廉潔工作站建設，構建起覆蓋所有村屯的監(jiān)督員隊伍，實現(xiàn)對村(社區(qū))‘兩委’及幫扶干部履職、作風和廉潔自律等情況的全方位監(jiān)督。”〔56〕總而言之，監(jiān)察對象、監(jiān)察職能全覆蓋，有效填補了過去行政監(jiān)察的空白地帶，實現(xiàn)了對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，實踐中監(jiān)察之網越織越緊、越織越密，監(jiān)督合力逐漸形成，改革的制度優(yōu)勢正在轉化為治理效能。

三、國家監(jiān)察體制改革的推進方略

推進方略反映了改革的內在規(guī)律和方法路徑，是改革行穩(wěn)致遠的重要保障。在國家監(jiān)察體制改革“必須改”取得廣泛共識之后，“怎么改”就成為了影響改革成敗的關鍵因素。因此改革進入深化階段之后，更需要掌握科學的改革方法和策略，以此實現(xiàn)改革的有效突破，提升改革的整體成效。國家監(jiān)察體制改革的推進方略，可以概括為五個“有機統(tǒng)一”。五個“有機統(tǒng)一”的推進方略，體現(xiàn)了歷史與邏輯的統(tǒng)一、理論與實踐的統(tǒng)一，既是對過去兩年多來推進改革試點經驗的科學總結，也為未來進一步深化改革指明了方向。

(一)推進改革試點與運用改革成果的有機統(tǒng)一

國家監(jiān)察體制改革作為“牽一發(fā)而動全身”的重大改革，如何才能降低改革潛在風險，保證改革不偏離正確方向，圓滿完成改革任務，需要統(tǒng)籌考慮改革的方法策略。綜觀近年來我國推行的重大改革舉措，大都采取先試點探索的做法，這是改革的一條寶貴經驗。通過試點先行摸索，有助于確保改革蹄疾步穩(wěn)推進。誠如習近平總書記指出：“對認識還不深入，但又必須推進的改革，要大膽探索、試點先行。”〔57〕可以說，試點工作好壞直接關系改革能否全局推進，具有科學方法論的意義。作為難度較大、關涉全局的國家監(jiān)察體制改革，從一開始也是按照局部試點、先行探索的方法推進。如先行試點的北京等三省市，結合轄區(qū)實際情況，“從體制調整、機構整合、制度建設、人員轉隸等多方面入手先行改革試點、積累經驗”，〔58〕取得了豐碩成果。在三省市試點取得重要成果和經驗的基礎上，黨的十九大又適時作出了“將試點工作在全國推開”的重大部署，從而拉開了全國性國家監(jiān)察體制改革的序幕，改革得以深化發(fā)展。應當說，在一年多的試點期間里，以前一直想解決而未能解決的反腐敗實踐難題不斷被突破，改革成效逐漸顯現(xiàn)，這與試點的試驗、探索和推動作用是分不開的。當然，需要注意的是，既然是試點，那就要遵循試點的客觀規(guī)律，試點要有一定的時間和地域跨度來檢驗，而且要認真分析、解決試點中出現(xiàn)的問題，并評估試點的成效，進而根據評估結果決定下一步改革的方向和步驟。正如有學者指出，要認真對待試點工作，“如果效果好，就成為未來修法的依據，如果效果不好，就退回來，采用其他方式?！薄?9〕

試點不是目的，試點先行探索最終要為改革全局服務，使改革取得實效，實現(xiàn)改革的整體目標。因此在抓好試點的同時，還必須認真總結經驗，注重運用改革成果，從而以點帶面、整體推進。其實，試點探索是基礎，成果運用才是關鍵。須知，改革成果運用是影響改革成效的關鍵因素，改革成果運用得當反過來又會倒逼改革深化、促進發(fā)展。正是如此，在整個改革過程中，既要重視通過試點探索開路、積累經驗，又要善于總結歸納，注重運用改革成果，實現(xiàn)改革試點與運用改革成果的有機統(tǒng)一，從而鞏固擴大改革成果，放大改革效應，最終實現(xiàn)全局改革順利推進的良好局面。2017年6月23日，習近平總書記視察山西時指出：“你們在國家監(jiān)察體制改革試點上下了很大功夫，制度優(yōu)勢正在轉化為治理效能，要運用好這一改革成果?！薄?0〕在這里，習近平就明確提出了運用好改革成果的要求。事實上，相關試點地區(qū)也始終堅持實踐探索在前、總結提煉在后，積極運用各具特色的改革成果，為改革的縱深推進及制定監(jiān)察法提供了有力的實踐依據。例如，浙江省在試點積累經驗的基礎上，“初步建立起一套涵蓋監(jiān)督、調查、處置各個方面，具有監(jiān)委特點的‘監(jiān)言監(jiān)語’制度框架?！薄?1〕可見，浙江把試點過程中形成的好經驗和管用實招提煉成了制度化的成果，反過來又用于指導新的改革實踐，形成了從實踐到制度再回到實踐的良性循環(huán)，較好統(tǒng)籌兼顧了改革試點與成果運用兩手抓。此外，就《中華人民共和國監(jiān)察法》的制定而言，一個重要的立法考慮也是要鞏固改革成果，將試點中形成的比較成熟、具有普遍意義的改革成果上升為法律規(guī)范，反過來又會進一步拓展改革的力度和深度，實現(xiàn)立法與改革的良性互動、相得益彰，這實際上也是對改革成果的有效運用。

(二)頂層設計與基層探索的有機統(tǒng)一

改革進行到今天，尤其是在反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜的情況下，毫無疑問，國家監(jiān)察體制改革要解決的問題也是老大難問題，需要突破原有的反腐敗模式和權力格局。越向前推進，遇到的阻力越大，面臨的風險也越多，此時越需要鼓足勇氣、迎難而上。因此在新形勢下推進國家監(jiān)察體制改革，除了保持定力、穩(wěn)扎穩(wěn)打之外，尤其需要加強改革的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，要依靠頂層設計指路。因為“頂層設計，謀的是全局，發(fā)揮的是航標作用?！薄?2〕國家監(jiān)察體制改革屬于對國家監(jiān)察制度的頂層設計，現(xiàn)階段深化改革，要按照改革的路線圖和時間表，明確深化改革的總體思路、主攻重點等內容，使國家監(jiān)察體制改革與黨的紀律檢查體制改革、司法體制機制改革等相關改革協(xié)同配合、同頻共振，讓改革釋放出最大效能。

在加強頂層設計的同時，亦要充分發(fā)揮基層探索的積極作用。這也是推進國家監(jiān)察體制改革的重要方略。因為每個地區(qū)發(fā)展水平、試點條件、政治生態(tài)等都存在差異，基層探索相當于“摸著石頭過河”，使改革“接地氣”，不至于脫離實際情況。要把鼓勵基層探索、實踐作為促進改革落地生根的重要方法，為頂層設計提供重要的實踐支撐。就國家監(jiān)察體制改革來說，實現(xiàn)頂層設計與基層探索的有機統(tǒng)一，有以下幾方面的重大現(xiàn)實意義：一是通過基層探索觀照全局，為頂層設計的優(yōu)化提供實踐依據，確保改革的頂層設計切合實際，從而積極堅定、審慎穩(wěn)妥推進改革。二是增強人民群眾對改革的獲得感和滿意度，彰顯以人民為中心的改革導向，讓群眾分享改革紅利。國家監(jiān)察體制改革大大增強了反腐敗斗爭的威力，強化了治理腐敗的效能，是一項群眾所盼的“民心工程”，故而必定能得到群眾的擁護和支持。三是上下聯(lián)動、有機結合助力于形成改革的強大合力。處理好頂層設計與基層探索的關系，既能調動基層干部群眾的積極性，又有助于找準改革切入點，突破改革難題，增強改革的針對性、指導性、實踐性，形成改革的正向推力。

(三)整體推進與重點突破的有機統(tǒng)一

國家監(jiān)察體制改革是新時代標志性的重大改革，必須統(tǒng)籌謀劃、整體推進，從而在深化改革進程中形成整體效應，取得綜合效果?！敖y(tǒng)籌謀劃，就是要提高改革決策的科學性。不謀全局者，不足以謀一域?！薄?3〕重大改革牽涉面寬、觸及層次深、改革難度大，有的甚至需要“自我革命”，故必須有全局觀念，應當跳出部門框框，在整體下謀劃和推進改革，注重相關改革舉措的協(xié)同配合、統(tǒng)籌兼顧。強調整體推進改革，對于貫徹改革全局觀、提高改革決策的科學性、增強改革的整體性和聯(lián)動性，都具有重要意義。畢竟，“‘單兵突進’很難形成‘合圍之勢’，往往是‘按下葫蘆浮起瓢’，舊的問題沒有解決，新的問題又會暴露?！薄?4〕就國家監(jiān)察體制改革而言，中央國家監(jiān)察體制改革試點工作領導小組始終“把從政治和大局上向核心看齊體現(xiàn)在改革試點的全過程”，〔65〕堅持從全局出發(fā)推進改革，“跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措?！薄?6〕其中，改革的一項重要內容，就是把過去分散多元的行政監(jiān)察、預防腐敗以及檢察機關的反貪、反瀆、預防職務犯罪力量整合起來，其中關涉到人員轉隸、工作銜接、職能整合、機構調整等多個方面，必然會牽扯復雜的部門利益，甚至要觸動一些部門的核心權力。這顯然需要有大局意識和全局觀念，必須把國家利益置于部門利益之上，才能確保實現(xiàn)改革的預期目標。只要對完善黨和國家監(jiān)督體系有利，對反腐倡廉事業(yè)科學發(fā)展有利，相關部門就要自覺服從、支持改革部署，該整合的整合，該調整的調整，心往一處想、勁往一處使。如時任最高人民檢察院檢察長曹建明就代表檢察機關明確表態(tài)：“堅決擁護、堅定支持國家監(jiān)察體制改革，全力支持、積極配合深化國家監(jiān)察體制改革試點工作在全國推開?！薄?7〕這就很好地體現(xiàn)了檢察機關的改革全局觀，自覺講政治，服從改革全局。一言以蔽之，只有整體推進改革，才能更好地把握改革的規(guī)律特點，防止國家監(jiān)察體制改革單兵突進、顧此失彼，避免出現(xiàn)改革走樣或者“碎片化”現(xiàn)象。

當然，整體推進絕不意味著遍地撒網、“眉毛胡子一把抓”，必須考慮點與面的結合。國家監(jiān)察體制改革更是如此，應當堅持問題導向，哪里問題突出，就從哪里改起，難點該突破的盡力突破，制度該調整的妥善調整，法律該修改的及時修改，實行重點突破、點面結合，激活改革全局，力爭改革成效最大化。詳言之，就是要選擇反腐敗重點領域和關鍵環(huán)節(jié)作為切入點，進行重點突破，充分發(fā)揮改革“牛鼻子”的牽引、帶動作用，從而加快改革步伐，促進改革不斷深化。從改革之前反腐敗斗爭的實際情況看，我國“反腐敗最主要的問題就是反腐敗機構職能分散、形不成合力”，〔68〕這已嚴重影響了反腐敗斗爭的成效。因而國家監(jiān)察體制改革的重點之一就是要整合反腐敗資源力量，收指成拳、聚同化異，形成反腐敗合力，這是改革應當抓住的“牛鼻子”，屬于應擺在突出位置的引領性、基礎性的改革事項?？梢哉f，改革中只要牽住“整合反腐敗資源力量、形成反腐敗合力”這個“牛鼻子”，以重點突破帶動全局，就可以起到“一子落而滿盤活”的效果，確保改革取得顯著成效。事實也是如此，在改革過程中，試點地區(qū)注意抓住前述改革重點，大力進行組織和制度創(chuàng)新，組建各級監(jiān)察委員會，努力讓制度優(yōu)勢轉化為治理效能，成績是突出的，鮮明體現(xiàn)了點面結合的辯證法，展現(xiàn)了黨中央嫻熟駕馭國家監(jiān)察體制改革航船的高超智慧和能力。

(四)改革創(chuàng)新與尊重規(guī)律的有機統(tǒng)一

創(chuàng)新是推動改革發(fā)展的重要動力。在改革實踐中，只有勇于開拓創(chuàng)新，力爭取得更多可復制可推廣的理論、實踐和制度創(chuàng)新成果，才能聚合起推進改革的強大動能。國家監(jiān)察體制改革作為我國反腐倡廉史上的嶄新事業(yè)，沒有現(xiàn)成的模式和經驗可循，必須不斷解放思想、勇于創(chuàng)新、大膽探索，在實踐探索中持續(xù)推向前進，才能實現(xiàn)改革效益最大化。事實也是如此，國家監(jiān)察體制改革本就是重大的制度創(chuàng)新，堅持走創(chuàng)新發(fā)展的路子，以改革的思路強化對權力運行的監(jiān)督制約，大刀闊斧推進反腐敗領導體制機制變革，為解決新時期腐敗問題、奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利提供了獨一無二的“中國方案”，深深烙上了新時代中國特色的印記。誠如時任國務院法制辦副主任袁曙宏指出，“我們黨通過深化國家監(jiān)察體制改革致力于破解防治腐敗的千古難題，實現(xiàn)了一系列重大理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新?！薄?9〕另有論者表示，“國家監(jiān)察體制改革和制定監(jiān)察法，既是實踐創(chuàng)新，也是理論創(chuàng)新，是我們黨帶領全黨全國各族人民在新時代的獨特創(chuàng)造?！薄?0〕

如果說改革創(chuàng)新是謀變，那么尊重規(guī)律就是求穩(wěn)。改革既要謀變又要求穩(wěn)，這就要求堅持改革創(chuàng)新與尊重規(guī)律有機統(tǒng)一，實現(xiàn)變與穩(wěn)的平衡。正所謂“推進改革膽子要大，但步子一定要穩(wěn)。膽子大不是蠻干，蠻干一定會導致瞎折騰?！薄?1〕因此，對于國家監(jiān)察體制改革，一定要從反腐敗斗爭的實際出發(fā)，尊重反腐倡廉建設和改革的規(guī)律特點，認真調研、分析、評估相關改革舉措的科學性和可行性，審慎穩(wěn)妥把握好改革的節(jié)奏、步驟和力度，確保改革蹄疾步穩(wěn)推進，不能一廂情愿片面求快或者脫離實際、來回折騰。否則，改革難以成功甚至會事與愿違、引發(fā)社會震蕩。誠如習近平總書記所言：“有些國家搞所謂‘休克療法’，結果引起了劇烈政治動蕩和社會動亂，教訓是很深刻的?！薄?2〕這就深刻闡明了改革尊重規(guī)律、步子要穩(wěn)的重要性，對做好當前和今后國家監(jiān)察體制改革工作具有重要指導意義?；乜磭冶O(jiān)察體制改革進程，改革始終遵循“先試點、后推開”的行動邏輯，先轉隸整合、后立法跟進，先試點推進、后深化發(fā)展，穩(wěn)打穩(wěn)扎、循序漸進，整個改革的節(jié)奏和步驟安排合理、適當，改革總體成效逐漸顯現(xiàn)。可以說，整個國家監(jiān)察體制改革充分貫徹了改革創(chuàng)新與尊重規(guī)律有機統(tǒng)一的要求，既啃動了“硬骨頭”又掌好了“方向盤”，從分散到整合、從局部到全局、從機構到制度，各項改革試點任務和舉措全面、如期落實，改革有序推進、縱深發(fā)展，改革呈現(xiàn)出光明前景。

(五)解決突出問題與長遠制度建設的有機統(tǒng)一

“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。”〔73〕因此改革“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住重大問題、關鍵問題進一步研究思考，找出答案，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題?！薄?4〕具體到國家監(jiān)察體制改革，雖然改革過程中已取得了諸多成果，包括組建監(jiān)察委員會、制定監(jiān)察法等，但在突出成績的背后，也存在一些亟待解決的突出問題。如在紀法貫通、法法銜接、監(jiān)察權外部監(jiān)督等方面仍有很多工作要做。有的地區(qū)改革積極性和主動性不高，“雷聲大雨點小”，推一推動一動，改革推進力度和速度差強人意；有的地區(qū)改革措施不配套，工作融合不暢，改革的“含金量”不高；有的地區(qū)改革全局意識不強，未能跳出條條框框的限制，不能正確對待進退留轉、職責調整等。對于改革中出現(xiàn)的這些突出問題，應當采取有力措施加以解決，確保改革精準制導和落地生根。解決改革中的突出問題，破解制約改革進程中的障礙，這是改革科學方法論的體現(xiàn)，也有助于激發(fā)改革活力，加快改革進度，推動改革取得實質性突破，使改革呈現(xiàn)穩(wěn)中求進的良好態(tài)勢。

改革中解決突出問題是瞄準“靶心”，找準問題出現(xiàn)的原因，進而有的放矢、完善制度，防止問題再出現(xiàn)，才能消除“病灶”?！俺掷m(xù)向問題叫板，不斷讓制度發(fā)力，才能取得實實在在的成效?！薄?5〕因此改革要取得預期成效，既要下功夫解決改革中出現(xiàn)的突出問題，又要重視長遠制度建設，要把制度建設落實到改革的全過程，以進一步鞏固和深化改革成果。因為“制度既是成果的體現(xiàn)，又是鞏固成果的保障。”〔76〕其實，國家監(jiān)察體制改革的進程，也是“國家監(jiān)察制度生成與變遷的過程，制度建設在國家監(jiān)察體制改革中發(fā)揮著基礎與保障作用?！薄?7〕在改革過程中，制定監(jiān)察法其實就是加強長遠制度建設的標志性成果，其以法律形式對改革試點中的好經驗、好做法予以確認，同時又為下一步深化改革搭建了基礎性制度框架，為以法治思維和法治方式反腐敗提供了重要保障。誠如全國人大常委會副委員長李建國在作關于監(jiān)察法草案的說明時所說：“通過制定監(jiān)察法，把黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中形成的新理念新舉措新經驗以法律形式固定下來，鞏固國家監(jiān)察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠?！薄?8〕另外，相關試點地區(qū)在改革中也著力把制度建設擺在突出位置。比如，浙江省監(jiān)察委員會“從建立之初就把制度建設作為一個非常重要的工作內容來抓。相繼出臺了24項制度、45類法律文書和79個業(yè)務工作樣板，基本建成一套規(guī)范有效、可復制、可推廣的‘監(jiān)言監(jiān)語’制度框架?！薄?9〕又如，吉林省“探索建立紀檢監(jiān)察機關內部工作運行新機制、審批監(jiān)督機制、黨委領導下的反腐敗工作平臺，以及國家監(jiān)察與巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督有效結合的具體辦法等，切實推進制度建設貫穿深化改革始終?！薄?0〕之所以在大力解決改革突出問題的同時，還需注重長遠制度建設，實現(xiàn)解決突出問題與加強長遠制度建設的有機統(tǒng)一，就是把立足當前與著眼長遠相結合，統(tǒng)籌把握好瞄準“靶心”和消除“病灶”的關系，找準利當前與惠長遠的最佳平衡點，確保監(jiān)察權依法有效運行，從而有力、有序地推進改革。

注釋：

〔1〕中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編(上)》，北京：中央文獻出版社，2014年，第505頁。

〔2〕習近平：《領導干部要樹立正確的世界觀權力觀事業(yè)觀》，《學習時報》2010年9月6日。

〔3〕中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第124頁。

〔4〕參見彭新林：《論權力監(jiān)督是遏制腐敗的關鍵》，《刑法論叢》2014年第1期。

〔5〕秦前紅：《全國人大常委會授權與全國人大授權之關系探討——以國家監(jiān)察委員會為研究對象》，《中國法律評論》2017年第2期。

〔6〕秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

〔7〕〔39〕童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，《法學評論》2017年第1期。

〔8〕〔69〕袁曙宏：《深化國家監(jiān)察體制改革的四重意義》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第5期。

〔9〕習近平：《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第92頁。

〔10〕馬懷德：《這是事關全局的重大政治改革——深刻認識國家監(jiān)察體制改革的意義》，《北京日報》2017年1月24日。

〔11〕鐘紀言：《以憲法為根本遵循 肩負起國家監(jiān)察神圣職責》，《人民日報》2018年3月14日。

〔12〕彭新林：《全方位推進社會轉型期腐敗犯罪的法律治理》，《檢察日報》2018年9月17日。

〔13〕代江兵：《推進“形”的重塑、“神”的重鑄——中央紀委派駐機構和省級紀委監(jiān)委干部培訓班側記》，中央紀委國家監(jiān)委網站，http://www.ljcd.gov.cn/show-18-54000-1.html。

〔14〕習近平：《在中紀委第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。

〔15〕王少偉：《以首善標準完成監(jiān)察體制改革試點任務——北京開展國家監(jiān)察體制改革試點工作紀實(上)》，《中國紀檢監(jiān)察報告》2017年6月1日。

〔16〕吳建雄：《國家監(jiān)察體制改革的法理思考》，《學習時報》2016年12月16日。

〔17〕韓亞棟：《深化監(jiān)察體制改革根本目的是加強黨對反腐敗的統(tǒng)一領導》，http://news.eastday.com/c/20171111/u1a13416868.html。

〔18〕吳杰明：《加強黨的領導：深化改革根本保證》，《人民論壇》2013年第2期。

〔19〕〔20〕劉松山：《監(jiān)察體制改革的冷思考》，《中國法律評論》2017年第2期。

〔21〕〔32〕〔38〕〔58〕〔61〕〔65〕《積極探索實踐 形成寶貴經驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，新華社2017年11月5日電。

〔22〕岳德亮、馬劍：《深化拓展先行先試成果，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能——浙江省紀委書記、省監(jiān)委主任劉建超談監(jiān)察體制改革》，新華社杭州2018年3月4日電。

〔23〕程威：《國家監(jiān)察委就是中國特色的反腐敗工作機構》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年3月5日。

〔24〕譚暢：《“我無權單獨對一個案子拍板”——專訪浙江省監(jiān)察委員會主任劉建超》，《南方周末》2018年3月15日。

〔25〕杜家毫：《監(jiān)察體制改革試點湖南進行時——深化國家監(jiān)察體制改革 奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利》，《新湘評論》2018年第5期。

〔26〕王建軍：《黨的領導是深化國家監(jiān)察體制改革的根本保證》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年6月14日。

〔27〕閆鳴：《監(jiān)察委員會是政治機關》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年3月8日。

〔28〕陳光中、邵俊：《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學》2017年第4期。

〔29〕賀夏蓉：《準確把握監(jiān)察機關的政治屬性》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年6月14日。

〔30〕鄧一非：《踐行旗幟鮮明講政治的根本要求》，《解放軍報》2018年2月9日。

〔31〕李鴻忠：《堅決深入推進監(jiān)察體制改革 切實把制度優(yōu)勢轉化為治理效能》，《天津日報》2018年4月3日。

〔33〕趙振宇：《不少“老虎”政治和腐敗問題交織：以經濟腐敗為政治目的服務》，《中國紀檢監(jiān)察報》2016年2月4日。

〔34〕秦前紅：《監(jiān)察體制改革需修憲保障》，《領導科學》2017年第3期。

〔35〕楊偉程：《全面深化改革應當更加重視完善法律》，《檢察日報》2016年3月14日。

〔36〕馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

〔37〕參見《北京市監(jiān)察委員會工作規(guī)則(試行)》《北京市監(jiān)察委員會調查措施使用規(guī)范》。

〔40〕高鑫：《北京“留置首案”釋放哪些反腐新動向?》，《京華時報》2017年6月4日。

〔41〕姜明安：《國家監(jiān)察法立法的若干問題探討》，《法學雜志》2017年第3期。

〔42〕任建華：《堅決扛起改革試點政治責任 努力打造符合黨中央要求的合格樣品》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年11月12日。

〔43〕朱福惠：《國家監(jiān)察體制之憲法史觀察——兼論監(jiān)察委員會制度的時代特征》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。

〔44〕〔59〕韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。

〔45〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月19日。

〔46〕秦前紅、劉怡達：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學院學報》2017年第2期。

〔47〕這六類人員包括：中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯(lián)合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員。(參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第15條。)

〔48〕陳治治：《補上行政監(jiān)察范圍過窄的短板》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年3月9日。

〔49〕〔79〕劉建超：《全面準確落實黨中央決策部署 堅決完成監(jiān)察體制改革試點任務》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年11月12日。

〔50〕《國家監(jiān)察體制改革讓反腐全覆蓋：教師醫(yī)生等皆為監(jiān)察對象》，人民網，http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0509/c64371-29263857.html。

〔51〕王鵬志：《推進全面派駐 擦亮監(jiān)督“探頭”——深化紀檢監(jiān)察體制改革之四》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年9月28日。

〔52〕錢唐：《打造全融合全覆蓋監(jiān)察新體系——監(jiān)察體制改革試點的“浙江樣本”之二》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年1月11日。

〔53〕王明峰等：《盯緊“微權力” 鏟除“微腐敗”》，《人民日報》2017年10月22日。

〔54〕《忠實履行職責 扎實推進監(jiān)察全覆蓋》，《新華每日電訊》2018年3月28日。

〔55〕李兵：《北京探索監(jiān)察職能向基層延伸——所有街道均實現(xiàn)監(jiān)察機構、人員、職能“三到位”》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年3月31日。

〔56〕田國壘：《各地多途徑探索監(jiān)察職能向基層延伸》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年4月28日。

〔57〕〔63〕〔71〕〔72〕〔74〕中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年，第50、32、41-42、43、38頁。

〔60〕《國家監(jiān)察體制改革試點取得實效》，中國軍網，http://www.81.cn/jwgz/2017-11/06/content_7813674.htm。

〔62〕〔64〕陳潤兒：《深入學習習近平同志關于全面深化改革的重要論述》，《人民日報》2014年2月17日。

〔66〕習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日。

〔67〕王治國、戴佳：《檢察機關堅決擁護堅定支持國家監(jiān)察體制改革》，《法制日報》2017年11月1日。

〔68〕習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。

〔70〕何艷：《國家監(jiān)察體制改革走的是新時代創(chuàng)新之路》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第6期。

〔73〕習近平：《在布魯日歐洲學院的演講》，《人民日報》2014年4月2日。

〔75〕《解決突出問題才有說服力——三論持續(xù)用力深化“三嚴三實”專題教育》，《人民日報》2015年12月15日。

〔76〕《只有化為制度，才能鞏固成果——五論把群眾路線教育實踐活動開展好》，《人民日報》2013年7月21日。

〔77〕陳一遠：《落實國家監(jiān)察體制改革的著力點》，求是網，http://www.qstheory.cn/wp/2018-03/23/c_1122577286.htm。

〔78〕李建國：《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明》，《人民日報》2018年3月14日。

〔80〕巴音朝魯：《忠誠履職 勇挑重擔 扎實工作 推進監(jiān)察體制改革不斷取得新成效》，《吉林日報》2018年2月24日。