新常態(tài)下我國治理模式的轉(zhuǎn)型

宣曉偉

摘 要：我國現(xiàn)有治理模式的主要特征是各級(jí)政府在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指引下，通過“中央集權(quán)”和“地方競(jìng)爭(zhēng)”的制度安排，采取“政府主導(dǎo)”和“賢能治理”的方式，利用“投資驅(qū)動(dòng)”等具體手段來開展在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理。新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面的全面調(diào)整，對(duì)國家治理模式的轉(zhuǎn)型提出迫切的要求?！爸卫憩F(xiàn)代化”是新常態(tài)下我國治理模式轉(zhuǎn)型的總方向。要遵循現(xiàn)代社會(huì)治理的一般規(guī)律，形成界限分明的各社會(huì)領(lǐng)域和權(quán)責(zé)明確的各社會(huì)主體，推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開和政資分開。新常態(tài)下我國治理模式轉(zhuǎn)型的主要舉措包括：一是從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“政府引導(dǎo)”；二是切實(shí)加強(qiáng)民主參與，完善官員的激勵(lì)機(jī)制；三是推進(jìn)中央地方關(guān)系調(diào)整，形成“權(quán)責(zé)明確、法治調(diào)節(jié)”的中央地方治理模式。

關(guān)鍵詞：治理模式；治理現(xiàn)代化；新常態(tài)；轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：D08文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）01-0007-07

黨的十九大報(bào)告指出：“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期?！蔽覈?jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入了新常態(tài)，是由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的重要特征；把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。②在新常態(tài)下，伴隨著經(jīng)濟(jì)增速的下降，消費(fèi)、投資、出口、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)組織、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、資源配置、宏觀調(diào)控等各個(gè)方面都發(fā)生了深刻的變化。新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面的全面調(diào)整，也不可避免地會(huì)對(duì)整個(gè)國家治理模式的轉(zhuǎn)型提出迫切的要求。新常態(tài)下我國治理模式的轉(zhuǎn)型，涉及治理目標(biāo)、治理機(jī)制和治理手段的全方位轉(zhuǎn)變，其核心是要對(duì)支撐已有治理模式的體制機(jī)制進(jìn)行改革。黨的十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，“治理現(xiàn)代化”應(yīng)當(dāng)成為新常態(tài)下我國治理模式轉(zhuǎn)型的總方向和總目標(biāo)。然而，“治理現(xiàn)代化”究竟包括哪些內(nèi)容、應(yīng)該如何加以推進(jìn)，還需要認(rèn)真地討論。更為重要的是，在新常態(tài)下如何解決已有治理模式所遇到的困難，分析我國治理模式如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)型以體現(xiàn)和貫徹治理現(xiàn)代化的要求，是更為迫切的研究課題。本文試圖依據(jù)治理現(xiàn)代化的理論，主要側(cè)重在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，重點(diǎn)分析新常態(tài)下已有治理模式應(yīng)該如何轉(zhuǎn)型，以處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

一、我國現(xiàn)有治理模式的主要特征

我國現(xiàn)有的治理模式是改革開放之后由從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、從傳統(tǒng)社會(huì)治理模式向現(xiàn)代社會(huì)治理模式過渡而逐步形成的，帶有轉(zhuǎn)軌時(shí)期的鮮明特征，其主要表現(xiàn)為：

1.“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是現(xiàn)有治理模式的核心內(nèi)容

改革開放以來我國開始轉(zhuǎn)向了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，如何加快發(fā)展、提高社會(huì)生產(chǎn)力水平，以滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，成為治理的主要任務(wù)。從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，意味著整個(gè)國家治理目標(biāo)和發(fā)展方向的根本改變，由此激發(fā)出極大的發(fā)展熱情，產(chǎn)生了巨大的效果，對(duì)整個(gè)治理模式產(chǎn)生了決定性的影響。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的帶動(dòng)下，各級(jí)政府把投資作為拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，“大項(xiàng)目、大投資、大產(chǎn)業(yè)”成為眾多地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不二法門。在現(xiàn)有的治理模式下，政府已將“投資驅(qū)動(dòng)”作為其主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最為重要的方式和手段之一。

2.政府及其官員在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用

我國在過去30多年中所采用的治理方式和手段具有明顯的“政府主導(dǎo)”的特色，從目標(biāo)的制定、資源的配置、組織的動(dòng)員、政策的執(zhí)行和效果的監(jiān)督等，政府無一不在其中扮演著最為重要的角色。與此同時(shí)，“政府主導(dǎo)”還意味著政府權(quán)力的行使并沒有明確的邊界和制約，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域、各類組織都具有舉足輕重的影響，政府常常替代市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行決策，具有多重的角色和功能。

與此同時(shí)，政府并不是抽象的，而是由具體的官員所組成?！罢鲗?dǎo)”的實(shí)現(xiàn)是由一個(gè)個(gè)政府官員來完成的。因此，“政府主導(dǎo)”如果要取得好的結(jié)果，必不可少的前提是政府官員是有能力、有道德的，即政府的官員體系具備“賢能治理”的特征。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠得以迅猛發(fā)展，與依靠官僚體系進(jìn)行一定程度的“賢能治理”是密不可分的。“政府主導(dǎo)”與“賢能治理”是相輔相成、缺一不可的。一方面，政府主導(dǎo)需要以賢能治理為內(nèi)容和手段，否則政府管得越多，情況反而可能越糟。另一方面，賢能治理需要政府主導(dǎo)以提供發(fā)揮作用的空間和舞臺(tái)，在我國傳統(tǒng)社會(huì)崇尚的是“無為而治”，正式的官僚體制較少地介入到鄉(xiāng)村的日常治理中。只有在政府主導(dǎo)模式下，賢能治理才最大化地體現(xiàn)出其效能。

3.在中央集權(quán)制下形成的地方競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域發(fā)展模式

我國是一個(gè)大國，幅員遼闊、人口眾多，各地差異巨大，要在一個(gè)廣土眾民的國家實(shí)施有效的治理，必須處理好中央和地方的關(guān)系，發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。③在中央地方關(guān)系上我國秉持的是中央集權(quán)的原則，中央保持在進(jìn)行治理時(shí)的絕對(duì)權(quán)力，牢牢維護(hù)著大一統(tǒng)的治理格局。中央在國家的大政方針、外交軍事、宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定等各個(gè)重要方面對(duì)于地方都有壓倒性的權(quán)威，“禮樂征伐均自中央出”，地方對(duì)于中央的決策部署需要無條件服從，做到時(shí)刻與中央保持一致。

在中央集權(quán)的前提下，各地有相對(duì)獨(dú)立的地方利益，具有一定程度的發(fā)展自主權(quán)，互相之間展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。改革開放以來為了調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性，中央在財(cái)稅、價(jià)格、金融、外貿(mào)、投資等領(lǐng)域逐步向地方放權(quán)，分稅制改革更是厘清和規(guī)范了中央和地方在收入側(cè)的權(quán)利，成為目前中央與地方關(guān)系的重要基石。在政績(jī)考核、財(cái)稅金融、公共服務(wù)、土地戶籍等一系列制度安排下，地方官員的升遷、地方百姓的福利等各個(gè)方面都與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢息息相關(guān)，由此各地爭(zhēng)當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，開啟了不同地方競(jìng)相發(fā)展、激烈競(jìng)爭(zhēng)的地方競(jìng)爭(zhēng)模式。endprint

“中央集權(quán)”和“地方競(jìng)爭(zhēng)”既存在矛盾沖突又互相支撐。中央集權(quán)提供了明確的發(fā)展方向和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，保證全國大政方針的統(tǒng)一；地方競(jìng)爭(zhēng)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了足夠的活力，敢闖敢試的各地實(shí)踐也常常成為改革的試驗(yàn)田和突破口。

毋庸諱言，將以上幾點(diǎn)作為我國現(xiàn)有治理模式特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理模式的主要特征，難免掛一漏萬。然而，上述幾點(diǎn)刻畫了我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理模式上最獨(dú)特和最本質(zhì)的特性，其中“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”指明了治理的主要目標(biāo)，“政府主導(dǎo)”是治理所采取的方式，“官員體系”則是治理的組織保障，“中央集權(quán)”和“地方競(jìng)爭(zhēng)”是治理的實(shí)施機(jī)制，“投資驅(qū)動(dòng)”成為治理的具體手段。這些主要特征構(gòu)成了我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)治理模式簡(jiǎn)略但卻完整的模型，即各級(jí)政府在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指引下，通過“中央集權(quán)”和“地方競(jìng)爭(zhēng)”的制度安排，采取“政府主導(dǎo)”和“賢能治理”的方式，利用“投資驅(qū)動(dòng)”等具體手段來開展在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理。

二、新常態(tài)下我國治理模式面臨的困難

我國已有的治理模式在改革開放30多年以來的實(shí)踐中取得了舉世矚目的成績(jī)，為什么在新常態(tài)下需要轉(zhuǎn)型呢？這是因?yàn)椋阂皇侨魏沃卫砟Ｊ娇偸窃谝欢ǖ臅r(shí)空條件下產(chǎn)生的，治理模式在某種程度上可以說是具體環(huán)境的產(chǎn)物。那么隨著時(shí)過境遷，治理模式也需要做出相應(yīng)的調(diào)整，然而治理模式中的制度變革卻往往是緩慢而黏滯（sticky）的，經(jīng)常難以跟上環(huán)境變化而產(chǎn)生所謂政治或制度的衰?。╠ecay）④。在某些時(shí)空條件下能夠獲得巨大成功的治理模式，隨著外部環(huán)境的重大改變，也會(huì)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。二是即使從治理模式自身而言，也會(huì)因?yàn)檫\(yùn)行漸久而積弊日生，需要不斷的調(diào)整以除弊革新?；氐轿覈闹卫砟Ｊ絹砜矗谛鲁B(tài)下，我國現(xiàn)有的治理模式正面臨著以下主要困難：

1.“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”無法涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目標(biāo)，難以滿足民眾當(dāng)前的根本需求

改革開放之初，生產(chǎn)力水平落后，人民生活困苦，如何吃飽穿暖、過上衣食不愁的小康生活，成為百姓的最大愿望。因此，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的提出，順應(yīng)了人民的心愿、時(shí)代的潮流。目前我國已經(jīng)從一個(gè)低收入國家躍升成為中上等收入國家，正在逐步邁入高收入國家。如今大多數(shù)百姓已經(jīng)過上了不愁吃穿的日子，但人們對(duì)安全的食物、良好的環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的教育、可靠的醫(yī)療、寬敞的住房、便捷的交通等方面有著更為迫切的需求。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是滿足這些需求的基礎(chǔ)，但“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的治理目標(biāo)已經(jīng)無法有效涵蓋整個(gè)社會(huì)的根本訴求。雖然我們也陸續(xù)提出了“科學(xué)發(fā)展觀”“生態(tài)文明”等目標(biāo)，力圖統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等其他方面的發(fā)展，然而在原有治理模式下圍繞著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”已經(jīng)逐漸形成了一套牢固的體制機(jī)制和相應(yīng)的利益格局，制度的慣性在原有口號(hào)的庇護(hù)下更為強(qiáng)大，使得任何試圖改變已有治理機(jī)制以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)訴求變化的改革都尤為困難。

2.“投資驅(qū)動(dòng)”等拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)手段的使用空間日見逼仄，難以適應(yīng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切要求

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過第二產(chǎn)業(yè)，整體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)度過了快速的重化工業(yè)化階段，正逐步邁向以服務(wù)業(yè)為主的格局。在這種環(huán)境下，傳統(tǒng)依靠“大項(xiàng)目、大投資、大產(chǎn)業(yè)”來帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段正日益失去其大規(guī)模使用的空間，招商引資、園區(qū)建設(shè)、土地買賣、城市擴(kuò)張等那些曾經(jīng)行之有效的方式，也越來越難以發(fā)揮出原來的效果。隨著我國人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段的變化，加上當(dāng)前緊迫需要解決的產(chǎn)能過剩、政府債務(wù)、投資率高企等問題的巨大壓力，各級(jí)政府已經(jīng)難以再像過去一樣依靠“投資驅(qū)動(dòng)”的方式來有效帶動(dòng)本地的經(jīng)濟(jì)，盡管投資依然會(huì)在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要的地位，但主要依賴“投資驅(qū)動(dòng)”并由此形成的體制機(jī)制和舉措，在新常態(tài)下將遭遇越來越大的困難。

3.“政府主導(dǎo)”難以符合完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方向，無法有效引領(lǐng)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)較為落后的環(huán)境下，我國經(jīng)濟(jì)整體處于追趕階段，模仿、引進(jìn)和消化吸收成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有效方式和手段。與此同時(shí)，改革開放之初市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未建立，各類企業(yè)和社會(huì)組織發(fā)展不足，政府在人才、信息、資源等方面擁有著明顯的優(yōu)勢(shì)，在有國外案例可以模仿、學(xué)習(xí)和借鑒的條件下，“政府主導(dǎo)”成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的一種合理選擇，這也是許多東亞經(jīng)濟(jì)體在追趕時(shí)期的成功經(jīng)驗(yàn)。而目前我國的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家的差距逐漸縮小，越來越需要依靠創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步。創(chuàng)新需要社會(huì)各個(gè)主體的多元化努力。盡管政府在創(chuàng)新中也需要發(fā)揮不可或缺的參與和引導(dǎo)作用，但“政府主導(dǎo)”的創(chuàng)新難以有效應(yīng)對(duì)創(chuàng)新的不確定性，更多可能導(dǎo)致創(chuàng)新的僵化和失敗，在這方面東亞經(jīng)濟(jì)體也有不少沉痛的教訓(xùn)。⑤更為重要的是，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”目標(biāo)下“政府主導(dǎo)”的治理模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府定位的目標(biāo)不符，極易造成政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位，使得企業(yè)和其他社會(huì)組織難以有效成長(zhǎng)，并充分發(fā)揮出它們?cè)趧?chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的作用。

4.政府官員容易受到腐敗的侵蝕，舊的激勵(lì)機(jī)制逐漸被打破

如上所述，“選賢任能”是我國治理模式中的重要組成部分，也是過去30多年成功發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。然而隨著市場(chǎng)化和資本化的不斷推進(jìn)，由于“政府主導(dǎo)”模式下難以做到對(duì)權(quán)力的有效約束，執(zhí)掌權(quán)力的官僚階層非常容易受到權(quán)錢交易等的腐蝕，“賢能治理”有逐漸滑向“權(quán)貴資本”的趨勢(shì)。在已有治理模式下，官員的升遷和福利與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效密切相關(guān)，在招商引資、園區(qū)建設(shè)、土地買賣、城市擴(kuò)張各類投資驅(qū)動(dòng)的項(xiàng)目中，官員也可以通過各種合法和不合法的途徑獲得相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益。然而新常態(tài)下官員利用投資驅(qū)動(dòng)等傳統(tǒng)方式來謀求私利的空間日益縮小，更重要的是隨著反腐行動(dòng)廣泛深入地持續(xù)開展，過去那種經(jīng)濟(jì)績(jī)效、項(xiàng)目投資、個(gè)人利益結(jié)為一體的傳統(tǒng)激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)被逐漸打破，一些官員不同程度地陷入“不能為、不敢為和不愿為”的狀態(tài)之中，舊有治理模式下依靠地方競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)活力的做法正在受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。endprint

5.中央集權(quán)下各級(jí)政府的責(zé)權(quán)利劃分不清，中央與地方關(guān)系調(diào)節(jié)的規(guī)范化和法治化程度過低

以“分稅制”為基石的制度安排盡管劃清了中央和地方在收入側(cè)的權(quán)利，但在事權(quán)和支出責(zé)任上的劃分卻因?yàn)檫^于復(fù)雜，改革遲遲難以推進(jìn)，形成了不同層級(jí)政府之間“財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)級(jí)級(jí)下放”的局面，由此帶來了一系列的問題，包括基本公共服務(wù)的碎片化和不同地區(qū)差距的擴(kuò)大，各類資源要素難以充分自由流動(dòng)，土地財(cái)政日漸興起和房地產(chǎn)泡沫愈演愈烈，以及資源利用粗放和環(huán)境保護(hù)不力等。這些暴露出的重要問題雖然各有各的表現(xiàn)、各有各的原因，但深究下去，或多或少總是與中央與地方關(guān)系沒有理順，尤其是事權(quán)和支出責(zé)任改革的滯后而導(dǎo)致各級(jí)政府的責(zé)權(quán)利劃分不清密切相關(guān)。

6.“地方競(jìng)爭(zhēng)”導(dǎo)致地方保護(hù)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，有礙于全國統(tǒng)一市場(chǎng)和區(qū)域間分工和協(xié)作的形成

我國治理模式下地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大作用，已經(jīng)被眾多的理論和實(shí)踐所證明，甚至有一些學(xué)者認(rèn)為地方競(jìng)爭(zhēng)是我國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的真正源泉。⑥然而凡事有利有弊，地方競(jìng)爭(zhēng)也不可避免地帶來了重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等一系列負(fù)面影響。

如果說在改革開放之初，那種強(qiáng)調(diào)每個(gè)地區(qū)要充分發(fā)揮積極性，依靠自身的能力和實(shí)力來實(shí)現(xiàn)“單打獨(dú)斗”式發(fā)展的策略還有相當(dāng)合理性的話，那么在新常態(tài)下，全國生產(chǎn)力水平的提高更為依賴于要素資源在更大范圍內(nèi)的有效配置、更為依賴于統(tǒng)一市場(chǎng)下不同地區(qū)的專業(yè)化分工水平的不斷提高，而舊有治理模式下地方競(jìng)爭(zhēng)以及相應(yīng)的制度安排都在極大程度上妨礙著全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，妨礙著區(qū)域之間的有效分工和合作，地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在顯示出越來越多的不利影響。

綜上所述，雖然已有的治理模式在推動(dòng)改革開放30多年來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展方面做出了相應(yīng)的貢獻(xiàn)，自有其成功和可取之處，然而隨著我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)，外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，再加上原有模式運(yùn)行日久漸生積弊，我國的治理模式已經(jīng)到了需要進(jìn)行必要調(diào)整的時(shí)候。

三、“治理現(xiàn)代化”理論和我國治理模式轉(zhuǎn)型

新常態(tài)下我國治理模式的轉(zhuǎn)型，首先要明確的是轉(zhuǎn)型的正確方向。

1.“治理現(xiàn)代化”是新常態(tài)下我國治理模式轉(zhuǎn)型的總方向

那么什么是新常態(tài)下治理模式轉(zhuǎn)型的正確方向呢？天下并沒有放之四海、放之四時(shí)而皆準(zhǔn)的成功治理模式，任何治理模式都需要隨著外部環(huán)境的變化而調(diào)整。事實(shí)上對(duì)于我國治理模式究竟應(yīng)該如何轉(zhuǎn)型，目前存在著各種各樣的理論和說法，莫衷一是，充滿爭(zhēng)論。然而，盡管各時(shí)各地的治理模式千變?nèi)f化，但人類社會(huì)的發(fā)展卻自有其一定的規(guī)律可循，要從貧窮走向富裕、從蒙昧走向開明、從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，正如孫中山先生所說“世界潮流、浩浩湯湯，順之者昌、逆之者亡”，因此我國治理模式方向的選擇首先要符合人心的向背和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律。

如前所言，我國的治理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)社會(huì)治理向現(xiàn)代社會(huì)治理的過渡期中所形成的，那么如何向著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代社會(huì)治理邁進(jìn)理應(yīng)成為未來治理模式轉(zhuǎn)型的方向。黨的十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“治理現(xiàn)代化”應(yīng)該是新常態(tài)下我國治理模式轉(zhuǎn)型的根本方向。簡(jiǎn)而言之，由傳統(tǒng)社會(huì)治理模式向著現(xiàn)代社會(huì)治理模式演進(jìn)的“治理現(xiàn)代化”既符合人類社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，也符合新常態(tài)下我國治理轉(zhuǎn)型的實(shí)際，是目前全面深化改革的總目標(biāo)。然而，“治理現(xiàn)代化”究竟包含哪些內(nèi)容？它又如何能夠具體指導(dǎo)新常態(tài)下我國治理模式的轉(zhuǎn)型呢？

2.“治理現(xiàn)代化”理論的核心內(nèi)容

“現(xiàn)代化”顧名思義就是人類社會(huì)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)向著現(xiàn)代的工業(yè)和都市社會(huì)演進(jìn)的過程，與此伴隨的明顯特征就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的明顯加快和人們生活水平的顯著提高。⑦而“治理現(xiàn)代化”從字面上來理解就是人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后所采取治理模式的變遷過程，即從傳統(tǒng)社會(huì)治理模式演變至現(xiàn)代社會(huì)治理模式。因此要明確什么是“治理現(xiàn)代化”，關(guān)鍵是要了解現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)相比，究竟是哪些發(fā)生了本質(zhì)的變化，以至于人們可以因之來區(qū)別傳統(tǒng)社會(huì)治理模式和現(xiàn)代社會(huì)治理模式。

已經(jīng)有一大批偉大的思想家對(duì)人類邁入現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)特征進(jìn)行了探究，無論是馬克思的“資本化”、韋伯的“理性化”；還是涂爾干的從“機(jī)械團(tuán)結(jié)”到“有機(jī)團(tuán)結(jié)”，梅因的從“身份社會(huì)”到“契約社會(huì)”，都對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)治理模式和現(xiàn)代社會(huì)治理模式的不同進(jìn)行了精彩的論述。

在傳統(tǒng)社會(huì)治理模式下，以區(qū)分上下等級(jí)的層級(jí)式分化⑧為主，形成了一個(gè)在統(tǒng)一價(jià)值觀念籠罩下等級(jí)分明的金字塔結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，整個(gè)社會(huì)雖然分化為不同功能的領(lǐng)域，但這些領(lǐng)域之間并沒有明確的界限，社會(huì)等級(jí)高的群體可以同時(shí)身兼多種功能而實(shí)行統(tǒng)治，表現(xiàn)為一種功能泛化（functionally diffused）的治理模式。在層級(jí)式分化的傳統(tǒng)社會(huì)中，盡管存在各種各樣的職業(yè)，也產(chǎn)生出相當(dāng)規(guī)模和深度的社會(huì)分工，但人們選擇職業(yè)的范圍、專業(yè)化的水平受到了層級(jí)式分化的最終限制，不同領(lǐng)域的相對(duì)獨(dú)立性在功能泛化的治理模式下也無法得到保障，所以傳統(tǒng)社會(huì)的分工深化到一定程度，就會(huì)觸碰到統(tǒng)一意識(shí)形態(tài)和層級(jí)規(guī)則的天花板而不得不停滯下來，由此造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的遲緩。

在現(xiàn)代社會(huì)治理模式下，其突出特征是統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)讓位于更為多元的價(jià)值信仰，各個(gè)主體逐漸從原有統(tǒng)一的社會(huì)有機(jī)體中脫離出來，明確各自的責(zé)、權(quán)、利邊界。承擔(dān)不同功能的各個(gè)領(lǐng)域日益成為互相之間界限分明、相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)?，F(xiàn)代社會(huì)中每個(gè)子領(lǐng)域之內(nèi)雖然也存在著層級(jí)秩序（例如政治領(lǐng)域存在權(quán)力大小的級(jí)別、學(xué)術(shù)領(lǐng)域存在職稱高低的層級(jí)等），但各個(gè)領(lǐng)域的層級(jí)劃分只能遵循自身的規(guī)則，不同領(lǐng)域之間的規(guī)則不能混淆。⑨只有在功能式分化的現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)統(tǒng)一意識(shí)形態(tài)和單一分層規(guī)則被打破后，才能真正破除分工深化的樊籬，保證不同領(lǐng)域的相對(duì)獨(dú)立性和專業(yè)性，營造出專業(yè)化水平提高可以帶來相應(yīng)回報(bào)的合理環(huán)境，從而推動(dòng)分工的無限深化，產(chǎn)生現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。傳統(tǒng)社會(huì)治理的特征是各個(gè)領(lǐng)域之間的界限不清、各個(gè)主體之間的權(quán)責(zé)不明、整個(gè)社會(huì)被單一的社會(huì)分層規(guī)則所籠罩。而現(xiàn)代社會(huì)治理的特征是各個(gè)主體之間的功能明確、權(quán)責(zé)清晰，不同領(lǐng)域之間有較為明顯的邊界，社會(huì)各領(lǐng)域之間遵循相對(duì)獨(dú)立的分層規(guī)則。從現(xiàn)代化理論的視角來看，“治理現(xiàn)代化”就意味從傳統(tǒng)社會(huì)的泛化治理逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)的分化治理，其核心內(nèi)容是建立一個(gè)不同領(lǐng)域、不同主體之間界限清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等的多元化社會(huì)。endprint

3.正在轉(zhuǎn)型中的我國治理模式

根據(jù)上述治理現(xiàn)代化的理論，我國現(xiàn)有的治理模式還帶有明顯的傳統(tǒng)社會(huì)治理的特征，總體上我國仍處在由傳統(tǒng)社會(huì)治理向著現(xiàn)代社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型過程之中。

第一，以官本位為特征的分層規(guī)則彌漫到整個(gè)社會(huì)之中，這意味著政治領(lǐng)域的規(guī)則不恰當(dāng)?shù)刭栽降狡渌I(lǐng)域之內(nèi)。官本位，即人們以追求政治領(lǐng)域的行政權(quán)力（即“做官”）為指向，在官本位的層級(jí)式分化下，行政級(jí)別的劃分原則貫徹到不同的社會(huì)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的發(fā)展或多或少均要受到行政權(quán)力的直接影響甚至支配。換言之，無論是經(jīng)濟(jì)、教育、文化、法律領(lǐng)域，還是其他社會(huì)領(lǐng)域，其評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)仍然是其行政級(jí)別的高低，這對(duì)其他領(lǐng)域?qū)I(yè)化水平的提高構(gòu)成了嚴(yán)重障礙。

第二，政府主導(dǎo)的治理模式具有明顯的功能泛化治理的特征。在傳統(tǒng)社會(huì)中的治理表現(xiàn)為“士大夫政治”，即士大夫作為集讀書人、官僚、地主、鄉(xiāng)紳等各種身份于一體的階層，承擔(dān)著維護(hù)道統(tǒng)、服務(wù)朝廷、教化百姓等多種功能，是整個(gè)社會(huì)治理的主體和社會(huì)運(yùn)行的黏合劑，但由此帶來的負(fù)面結(jié)果是官僚階層的非專業(yè)化和治理的功能泛化。當(dāng)前治理模式下，官僚階層承擔(dān)了傳統(tǒng)社會(huì)士大夫的角色，也身兼政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等領(lǐng)域的多重角色。典型的例子就是國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，既身背行政級(jí)別，又從事企業(yè)經(jīng)營；既是政治家，又是企業(yè)家，由此導(dǎo)致嚴(yán)重的身份混淆和利益沖突。

第三，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域之間的界限不夠清晰，各個(gè)領(lǐng)域的相對(duì)獨(dú)立性和專業(yè)化水平亟待提高。我們說經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，事實(shí)上也意味著在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間還缺乏明確的界限和規(guī)則。在規(guī)則和界限不清的條件下，政府主導(dǎo)模式很容易造成政府對(duì)各種資源的不當(dāng)配置，也很難有效防止權(quán)錢交易帶來的腐敗。類似的，政治與其他社會(huì)領(lǐng)域的界限模糊也導(dǎo)致各種政企不分、政事不分、政社不分和政資不分的狀況。社會(huì)各領(lǐng)域之間相對(duì)獨(dú)立性不足，就無法營造出專業(yè)化水平提高可以帶來相應(yīng)回報(bào)的合理環(huán)境，也難以持續(xù)推動(dòng)分工的不斷深化和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

第四，社會(huì)各個(gè)主體所擁有的責(zé)權(quán)不清。從社會(huì)分化的角度來看，現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)相比，除了分化出界限較為明確的不同領(lǐng)域以外，還意味著各個(gè)主體逐漸從原有統(tǒng)一的社會(huì)有機(jī)體中脫離出來，明確各自擁有的責(zé)任和權(quán)利。這些主體不僅僅是指?jìng)€(gè)人，也包括企業(yè)、社會(huì)組織、各級(jí)政府等。一個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代化伴隨的是個(gè)體分化的過程，即逐漸形成利益相對(duì)獨(dú)立、權(quán)責(zé)日益清晰的各個(gè)主體。在我國現(xiàn)有治理模式下，不同層級(jí)政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會(huì)組織之間、政府與個(gè)人之間，仍然普遍存在權(quán)責(zé)模糊的現(xiàn)象。目前我國中央與地方關(guān)系之所以遲遲難以理順，從根本上說是因?yàn)橹醒牒偷胤街g的權(quán)利和責(zé)任無法劃分清晰。

第五，社會(huì)各領(lǐng)域和各主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不規(guī)范，治理規(guī)則的法治化程度低。當(dāng)傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)演進(jìn)到分化的各領(lǐng)域和各主體之后，整個(gè)社會(huì)并不因此而變得四分五裂，而是由契約化、法治化的規(guī)則將它們聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)從“機(jī)械團(tuán)結(jié)”到“有機(jī)團(tuán)結(jié)”（涂爾干）、從“魅力治理”和“傳統(tǒng)治理”到“法理治理”（韋伯）的轉(zhuǎn)變，從而使得社會(huì)各領(lǐng)域和各主體之間的聯(lián)系和整合比傳統(tǒng)社會(huì)更為緊密。在我國現(xiàn)有治理模式下，各主體權(quán)責(zé)不清和協(xié)調(diào)彼此之間的機(jī)制不規(guī)范恰似一個(gè)硬幣的兩面。正是由于沒有形成界限分明的各領(lǐng)域和權(quán)責(zé)明確的各主體，它們之間的協(xié)調(diào)機(jī)制也就常常難以得到有效規(guī)范；反過來，由于缺乏規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制，也難以促成各領(lǐng)域的界限清晰和各主體的權(quán)責(zé)分明。

總體來看，在新常態(tài)下我國治理模式要向“治理現(xiàn)代化”的方向轉(zhuǎn)型，就需要遵循現(xiàn)代社會(huì)治理的一般規(guī)律，打破“官本位”體制，形成界限分明的各社會(huì)領(lǐng)域和權(quán)責(zé)明確的各社會(huì)主體，推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，大幅提高協(xié)調(diào)和治理規(guī)則的法治化程度，則是其中的關(guān)鍵內(nèi)容。

四、新常態(tài)下推動(dòng)我國治理模式轉(zhuǎn)型的舉措

1.從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“政府引導(dǎo)”

推動(dòng)我國治理模式轉(zhuǎn)型的核心是給予政府以合理的定位，從過去的“政府主導(dǎo)”逐步轉(zhuǎn)向“政府引導(dǎo)”，加快相應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，以使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。具體而言，在資源配置方面，要大幅減少政府對(duì)社會(huì)物質(zhì)資源的直接管理和配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府職能的重點(diǎn)要逐步轉(zhuǎn)向?qū)Ψ俏镔|(zhì)資源的管理和配置，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，如規(guī)范制定、制度安排、秩序保障等。政府不再直接地、微觀地管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動(dòng)和關(guān)系，而逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵤╅g接的和宏觀的管理。在政府與其他主體關(guān)系方面，要大力推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，從功能泛化式治理向功能分化式治理轉(zhuǎn)變，應(yīng)對(duì)政府權(quán)力行使的邊界有明確限制和制約，防止政府利用權(quán)力任意干涉其他社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展。在政府作用發(fā)揮的形式上，應(yīng)從過去的主導(dǎo)和支配更多轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、參與、創(chuàng)造環(huán)境上，由“從上到下的單向決策”更多轉(zhuǎn)向“多元交流的互動(dòng)決策”上，不斷提高政府決策的透明、穩(wěn)定和可預(yù)期程度，以及可問責(zé)和法治化程度。

2.切實(shí)加強(qiáng)民主參與，完善官員的激勵(lì)機(jī)制

“賢能治理”是我國的優(yōu)良政治傳統(tǒng)，也應(yīng)是未來治理模式的重要組成部分。然而需要指出的是，賢能治理更為強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)者的自我修養(yǎng)、以身作則，它是一種高標(biāo)準(zhǔn)要求，主要依靠領(lǐng)導(dǎo)者的自身不斷努力；與此同時(shí)還應(yīng)該有一種底線要求，使得官僚階層能夠奉公守法、勤政廉政，因此必須加強(qiáng)“財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開”等的相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建“不能腐和不敢腐”的環(huán)境。更為重要的是，除了加強(qiáng)從上而下的監(jiān)督考核以外，還需要充分發(fā)揮從下而上的制約作用，即充分發(fā)揮民主參與、民眾監(jiān)督的作用。我國治理模式中的“賢能治理”應(yīng)向著“賢能治理+民主參與”的方向轉(zhuǎn)型，才能真正造就德才兼?zhèn)涞墓賳T隊(duì)伍。

民主參與對(duì)官員治理的補(bǔ)充，既可以體現(xiàn)在百姓對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉上，也可以采用干部評(píng)價(jià)的手段。投票選舉是對(duì)未來可能發(fā)生情況的一種預(yù)判，而投票評(píng)價(jià)則是對(duì)已經(jīng)發(fā)生情況的一種判斷。在目前的現(xiàn)實(shí)條件下，“讓老百姓來評(píng)”比“讓老百姓來選”，更能夠落實(shí)“人民當(dāng)家作主”的原則和發(fā)揮地方民主的作用。可以嘗試由當(dāng)?shù)鼐用裨诳h級(jí)行政區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任職屆滿時(shí)開展“群眾滿意度”評(píng)價(jià)，作為組織部門任用選拔干部的主要依據(jù)。endprint

3.推進(jìn)中央地方關(guān)系調(diào)整，形成“權(quán)責(zé)明確、法治調(diào)節(jié)”的中央地方治理模式

現(xiàn)有治理模式下的一個(gè)重要問題是中央與地方關(guān)系難以理順，突出表現(xiàn)在各級(jí)政府的責(zé)權(quán)劃分不清，以及政府之間的協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)范化和法治化程度低。要推進(jìn)治理模式下中央和地方關(guān)系的轉(zhuǎn)型，必須在原有“中央集權(quán)+地方競(jìng)爭(zhēng)”框架下加入“權(quán)責(zé)明確+法治調(diào)節(jié)”的要素，要明確劃分中央與地方的財(cái)政事權(quán)和相應(yīng)的支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和相關(guān)的執(zhí)行力，并提高事權(quán)劃分和調(diào)整的法治化規(guī)范化程度。

首先，要將“中央委托地方行使的事權(quán)規(guī)范化法治化”作為突破口。目前完全屬于中央的事權(quán)和完全屬于地方的事權(quán)都是少數(shù)，而且是相對(duì)容易厘清的，絕大多數(shù)財(cái)政事權(quán)，都會(huì)是中央和地方的共擔(dān)事權(quán)，其中中央委托地方執(zhí)行的事權(quán)又會(huì)占據(jù)絕對(duì)的比重，這些事權(quán)的劃分將會(huì)是改革的難點(diǎn)。在此情況下，如何規(guī)范化和法治化中央委托地方行使的事權(quán)就是推進(jìn)相關(guān)改革的重中之重?，F(xiàn)實(shí)情況是，目前大量的這種事權(quán)劃分主要依據(jù)的是各個(gè)職能部門的紅頭文件，充滿了隨意性和不確定性。因此，可將中央部門委托地方政府執(zhí)行的“機(jī)構(gòu)委任事務(wù)”法治化作為突破口。

其次要加強(qiáng)立法和司法，建立健全中央和地方調(diào)節(jié)機(jī)制。要加強(qiáng)立法和司法的獨(dú)立性，培養(yǎng)司法的權(quán)威性，可由最高法院設(shè)立巡回法院和上訴法院來審理跨省以及省內(nèi)涉及中央法規(guī)執(zhí)行的案件。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可以設(shè)立行政系統(tǒng)內(nèi)的“中央與地方關(guān)系仲裁委員會(huì)”來處理一般性的中央與地方、地方與地方之間的糾紛。

再次可以考慮制定相關(guān)的《中央與地方關(guān)系法》。要從根本上推進(jìn)中央和地方關(guān)系的規(guī)范化、法治化調(diào)節(jié)，需要有專門的法律對(duì)此加以規(guī)范?！吨醒肱c地方關(guān)系法》的關(guān)鍵部分是確定地方政府的相關(guān)權(quán)力，在原則上劃定中央與地方的權(quán)責(zé)邊界，從而奠定中央和地方關(guān)系轉(zhuǎn)型的基石。

注釋

①本文僅反映作者本人的觀點(diǎn)，不代表所在機(jī)構(gòu)的看法。

②《2017中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議》，新華社，2017年12月20日電。

③毛澤東：《論十大關(guān)系》，《人民日?qǐng)?bào)》1976年12月26日。

④福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第443—444頁。

⑤可參考日本政府在“超大規(guī)模集成電路”中的成功趕超和在“數(shù)字電視”中慘痛失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡管政府在上述兩個(gè)過程中發(fā)揮作用的方式基本一致，但由于所處階段和狀態(tài)不同，卻取得截然不同的結(jié)果。參見吳敬璉《制度重于技術(shù)》，中國發(fā)展出版社，2002年，第17—19頁。

⑥張五常：《中國的經(jīng)濟(jì)制度》，中信出版社，2004；Gabriella， M.， Qian， Y.， and Weingast， B.R.（1995）"Federalism， Chinese Style：The Political Basis for Economics Success in China". World Politics， 48（1）， pp.50-81.

⑦從人類的史前時(shí)代一直到工業(yè)革命以前，全球國民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)都異常緩慢，而進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，就像英國著名歷史學(xué)家霍布斯鮑姆所說，“在18世紀(jì)80年代的某個(gè)時(shí)候，人類社會(huì)的生產(chǎn)力擺脫了束縛它的桎梏，在人類歷史上這還是第一次。從此以后，生產(chǎn)力得以持久迅速地發(fā)展，并臻于人員、商品和服務(wù)皆可無限增長(zhǎng)的境地。套用經(jīng)濟(jì)學(xué)家的話語來說，就是從‘起飛進(jìn)入到了自我成長(zhǎng)”，參見艾瑞克·霍布斯鮑姆：《資本的年代：1848—1875》，中信出版社，2014年，第34—35頁。

⑧“分化”是指在系統(tǒng)之內(nèi)重復(fù)建立系統(tǒng)的過程，即一個(gè)系統(tǒng)如何生成不同的子系統(tǒng)?！吧鐣?huì)分化”主要有三種模式，即“分支式分化（segmentary differentiation）”“層級(jí)式分化（stratified differentiation）”和“功能式分化（functional differentiation）”。分支式分化是全社會(huì)分化為相同的次系統(tǒng)，層級(jí)式分化是全社會(huì)分化為不同的上下階層，而功能式分化是全社會(huì)分化為功能不同的次系統(tǒng)（如經(jīng)濟(jì)、政治、法律、宗教、教育等）。

⑨例如一個(gè)精英人物既可以由于較高的經(jīng)商能力獲得大量的財(cái)富，同時(shí)也可以憑借自身的學(xué)術(shù)能力獲得較高的學(xué)術(shù)職稱，但他不能依靠自身的財(cái)富來獲得真正的學(xué)術(shù)職稱。

責(zé)任編輯：曉 立endprint