憲法修改三題

摘 要：黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐都有了全新發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。為更好地發(fā)揮憲法在新時(shí)代的重要作用，需要對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)修改，使其體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的新成果，為中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信構(gòu)筑總體性依據(jù)和支撐。此次修憲可能涉及憲法的指導(dǎo)思想、權(quán)力結(jié)構(gòu)等諸多內(nèi)容，但為了遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律，保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性，宜采取部分修改的方式。修改的具體內(nèi)容主要集中在兩個(gè)方面：一是將習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想寫(xiě)入憲法，并將其核心觀點(diǎn)吸收到憲法的序言和總綱中；二是將實(shí)踐中各項(xiàng)改革尤其是司法體制改革的成果載入憲法，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革做好頂層設(shè)計(jì)，為改革的后續(xù)展開(kāi)提供憲法依據(jù)。

關(guān)鍵詞：中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代；國(guó)家監(jiān)察體制改革；合憲性審查；司法改革；憲法修改

中圖分類(lèi)號(hào)：D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）01-0045-09

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法，憲法作為根本法在全面深化改革和依法治國(guó)中的基礎(chǔ)性保障作用被提到了前所未有的高度。我國(guó)現(xiàn)行憲法誕生于1982年，時(shí)至今日，無(wú)論是官方還是學(xué)界，都認(rèn)為該部憲法是中華人民共和國(guó)建立以來(lái)的四部憲法中最好的一部——它總體上契合了當(dāng)時(shí)社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型的實(shí)際情況，并融入了許多先進(jìn)的制度理念。然而，現(xiàn)行憲法畢竟頒布于我國(guó)改革開(kāi)放和恢復(fù)法制建設(shè)的初期，面對(duì)日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，仍存在需要改進(jìn)之處。①特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐都有了全新發(fā)展，各方面的新綱領(lǐng)新要求都對(duì)現(xiàn)行憲法提出了新挑戰(zhàn)。在新的時(shí)代背景下，中共中央政治局2017年12月27日召開(kāi)會(huì)議，將現(xiàn)行憲法的修改問(wèn)題提上了議事日程。本文就這一問(wèn)題，從三個(gè)方面進(jìn)行探討。

一、為什么要?jiǎng)幼h修憲

相對(duì)于一般法律，憲法具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。這是成文憲法自誕生以來(lái)最鮮明的形式特征。但憲法在本質(zhì)上也是法律，同普通法律一樣，也應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)情勢(shì)的變化而適時(shí)地調(diào)整自身。憲法應(yīng)當(dāng)為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，因而憲法必須主動(dòng)適應(yīng)不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，絕不能讓發(fā)展了的現(xiàn)實(shí)去迎合已經(jīng)滯后的憲法。這是實(shí)踐主義憲法哲學(xué)的基本立場(chǎng)和應(yīng)有態(tài)度。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐都有了全新發(fā)展。面對(duì)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為了化解憲法文本與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，確保憲法的適應(yīng)性，憲法的修改已不可避免。

1.習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的形成

“時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。新的時(shí)代和新的實(shí)踐需要新的思想理論，也必將孕育出新的思想理論?！雹邳h的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于馬克思主義基本原理、世界觀和方法論，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和實(shí)際需要，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了體系完整、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容豐富且具有純熟哲學(xué)思維和鮮明實(shí)踐面相的重大理論創(chuàng)新成果。這不但開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義新境界，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，而且開(kāi)辟了馬克思主義中國(guó)化的新境界，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義中國(guó)化的新飛躍。2017年10月召開(kāi)的黨的十九大科學(xué)總結(jié)和系統(tǒng)論述了馬克思主義中國(guó)化的最新理論成果，將其命名為“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”，并將這一思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀一起寫(xiě)入黨章，作為全黨全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動(dòng)指南。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在馬克思主義發(fā)展史上具有里程碑意義，它以堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義為主題，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面詳細(xì)回答了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展什么樣的中國(guó)特色社會(huì)主義、怎樣堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義等重大論題，其內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、軍事、外交、黨建等領(lǐng)域。③

作為眾法之法，憲法通常發(fā)揮兩種基本功能：一是規(guī)范國(guó)家公權(quán)力，二是保障公民私權(quán)利。在我國(guó)，除上述兩種基本功能外，憲法還承載著一種非常重要的功能，即闡釋中華民族的革命實(shí)踐、價(jià)值共識(shí)和制度選擇，以此確認(rèn)國(guó)家政權(quán)體制的正當(dāng)性。④事實(shí)上，從世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的憲法文本來(lái)看，也都或明或暗地體現(xiàn)了這一功能。⑤比如，美國(guó)1788年頒布的聯(lián)邦憲法的序言是：我們合眾國(guó)人民，為建立更完善的聯(lián)邦，樹(shù)立正義，保障國(guó)內(nèi)安寧，提供共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利，并使我們自己和后代得享自由等幸福，特為美利堅(jiān)合眾國(guó)制定本憲法。這幾十個(gè)字篇幅雖短，意義卻非常明顯?！斑@種闡明達(dá)成價(jià)值共識(shí)過(guò)程的功能，在當(dāng)代各國(guó)憲法序言，尤其是在20世紀(jì)90年代后所形成的憲法序言中體現(xiàn)得十分明顯?！雹蘖?xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為中國(guó)共產(chǎn)黨指導(dǎo)思想的又一次與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)憲法中加以確認(rèn)。我國(guó)憲法應(yīng)將這一思想的核心觀點(diǎn)吸收到序言和總綱中，向全國(guó)各族人民明確建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的新方位、新目標(biāo)。

2.全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)取得重大進(jìn)展

改革是社會(huì)主義制度的應(yīng)有之義，更是中國(guó)特色社會(huì)主義不斷發(fā)展和完善的客觀要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央迎難而上、高屋建瓴、謀篇布局，高舉改革旗幟，用全局觀念和系統(tǒng)思維謀劃改革，以政治勇氣和實(shí)踐智慧推進(jìn)改革，推動(dòng)新一輪改革大潮涌起?？梢哉f(shuō)，改革已經(jīng)構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)最鮮明的特色。2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確了改革的總目標(biāo)和總戰(zhàn)略，并提出了涵蓋6大方面、15個(gè)領(lǐng)域的330多項(xiàng)具體改革舉措，改革的決心和力度前所未有。2014年10月召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出了190多項(xiàng)法治建設(shè)方面的改革舉措。這兩次全會(huì)確定的兩大主題、通過(guò)的兩份決定、提出的500多項(xiàng)改革舉措，共同助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。⑦近年來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)了20多次中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，議方案、抓統(tǒng)籌、促落實(shí)，把握各項(xiàng)改革舉措的內(nèi)在聯(lián)系，協(xié)調(diào)改革布局。黨的十九大報(bào)告明確指出：五年來(lái)，我國(guó)全面深化改革取得重大突破，民主法治建設(shè)邁出重大步伐。endprint

改革與立法之間的關(guān)系是一個(gè)歷久彌新的話題。改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它意味著變革與發(fā)展，而法律是靜態(tài)的文本，它意味著安定與秩序。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》正式在黨的重要文件中對(duì)改革與立法之間的關(guān)系進(jìn)行了明確，指出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上對(duì)這一關(guān)系再次作了特別強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)?！蔽覈?guó)正在進(jìn)行的改革是一場(chǎng)深刻而全面的變革，它涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)方面，其中，有些方面的改革事實(shí)上已經(jīng)觸及政治體制設(shè)計(jì)、國(guó)家權(quán)力配置等憲法保留事項(xiàng)，只有通過(guò)修憲才能為其提供正當(dāng)性與合法性。以司法改革為例，黨的十八大以來(lái)，中央高層以前所未有的力度消除司法體制弊病，取得了重要的階段性成效。但司法改革并不是司法體制的封閉性自我完善，而是國(guó)家憲法體制改革中的一個(gè)板塊，必須置于憲法框架視野中加以審視。⑧即使由于某些特殊原因，有些改革需要先行先試，也必須通過(guò)法律嚴(yán)格授權(quán)的形式予以明確，并且，實(shí)踐中行之有效的改革舉措必須在一定期限內(nèi)及時(shí)上升為法律。以正在推行的國(guó)家監(jiān)察體制改革為例，全國(guó)人大常委會(huì)以作出決定的形式授權(quán)北京市、山西省、浙江省先行試點(diǎn)，此即“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的體現(xiàn)。考慮到國(guó)家監(jiān)察體制改革關(guān)乎國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)的重大變動(dòng)，隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的成熟，必須抓緊修改憲法，為后續(xù)改革提供憲法依據(jù)。⑨

二、憲法修改的方式

面對(duì)改革的深化和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不斷變化，面對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的到來(lái)，對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行修改已成為學(xué)界基本共識(shí)。學(xué)界對(duì)憲法修改問(wèn)題的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在修改的方式上，即到底是進(jìn)行大修還是小修?！皯椃ㄐ薷臋?quán)性質(zhì)與憲法修改形式有著密切的關(guān)系，通過(guò)特定的修改方式體現(xiàn)修憲權(quán)作為獨(dú)立國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)。”⑩實(shí)際上，中華人民共和國(guó)建立以來(lái)的歷次憲法修改中，理論界和實(shí)務(wù)界在修改的方式上都存有爭(zhēng)議。

1.關(guān)于憲法修改方式的兩種基本觀點(diǎn)

憲法修改是指憲法公布實(shí)施以后，由于部分條款與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，而由法定的主體根據(jù)特定的程序和方式，對(duì)憲法條款進(jìn)行的一種刪除、調(diào)整、增補(bǔ)的活動(dòng)。在現(xiàn)代法治國(guó)家，修憲主體和修憲程序一般由憲法明文規(guī)定，但就憲法修改方式而言，只有極少數(shù)國(guó)家的憲法作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。比如，1874年瑞士聯(lián)邦憲法第118條規(guī)定“憲法可于任何時(shí)間作部分或全部之修正”，1920年奧地利聯(lián)邦憲法和1940年巴拉圭共和國(guó)憲法中也有類(lèi)似規(guī)定。B11目前，我國(guó)學(xué)界對(duì)修憲的必要性已基本形成共識(shí)，但在修憲的方式上存在部分修改與全面修改兩種觀點(diǎn)。

其一，部分修改。部分修改是指對(duì)憲法的個(gè)別條款進(jìn)行修改，實(shí)踐中又有兩種具體方式。一是決議的方式，即先由全國(guó)人大作出修改憲法個(gè)別條款的決議，然后根據(jù)決議內(nèi)容對(duì)憲法文本進(jìn)行相應(yīng)的修改，最后頒布一部新的憲法。中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，全國(guó)人大分別于1979年、1980年采取這種方式修改了憲法。以決議的方式修改憲法，雖然僅對(duì)憲法中的個(gè)別規(guī)范進(jìn)行修改，但之后仍需要根據(jù)決議內(nèi)容對(duì)憲法文本進(jìn)行調(diào)整并重新頒布憲法，這在程序上與全面修改無(wú)異。二是修正案的方式，即按照時(shí)間順序重新設(shè)立一些憲法條文，并將其附于憲法之后，成為憲法的組成部分。根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”“后法優(yōu)于前法”的原則，凡是與新條文內(nèi)容相抵觸的舊條文一律無(wú)效。1988年、1993年、1999年、2004年，全國(guó)人大先后四次采用這種方式修改了憲法，共修正了31個(gè)憲法條款。作為這種修改方式的結(jié)果，憲法修正案并沒(méi)有對(duì)憲法文本中的條款進(jìn)行直接修改，不是重新頒布憲法，因而有利于保持憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。不過(guò)，修正案方式的缺點(diǎn)也非常明顯——只有對(duì)比新舊條文，才能明確實(shí)際有效的憲法規(guī)范，這顯然會(huì)增加憲法教育和憲法實(shí)施的難度。B12目前，主張對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法進(jìn)行部分修改的學(xué)者中，就有人主張以修正案的方式修改憲法。如有學(xué)者認(rèn)為此次需要修改的憲法條款并不會(huì)太多，沒(méi)有必要采取全面修改的方式，而以決議的方式修改憲法又需要重新頒布憲法文本，對(duì)憲法的穩(wěn)定性十分不利；相較而言，以修正案的方式修改憲法可能是最合適的。B13

其二，全面修改。全面修改是指對(duì)憲法文本中的很多條款進(jìn)行修改，實(shí)際上是由全國(guó)人大起草并公布一部全新的憲法。全面修改一般是國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域發(fā)生了重大變化，需要對(duì)憲法的主要內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和更新，以部分修改的方式已難以做到的時(shí)候才采用。B14中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，總共進(jìn)行了三次全面修改憲法，分別頒布了1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法。全面修憲的優(yōu)點(diǎn)主要是可以按照既有意圖對(duì)憲法進(jìn)行修改，使憲法文本條理清晰、內(nèi)容明確，憲法規(guī)范的有效性非常明顯；缺點(diǎn)在于需要重新頒布憲法，在一定程度上有損憲法的穩(wěn)定性，使人們覺(jué)得“憲法容易被修改”，進(jìn)而影響憲法的尊嚴(yán)與權(quán)威。B15目前，面對(duì)新時(shí)代新形勢(shì)，對(duì)于現(xiàn)行憲法的修改，一部分學(xué)者就持全面修改的觀點(diǎn)。比如，有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行憲法的歷史使命已經(jīng)基本完成，只有適時(shí)啟動(dòng)全面修憲，頒布一部與時(shí)俱進(jìn)、繼往開(kāi)來(lái)的新憲法，才能給人面貌一新的感覺(jué)，才能為樹(shù)立憲法權(quán)威提供良好的文本支撐，繼而鑄就新時(shí)代深化改革、持續(xù)發(fā)展的憲法根基與法治動(dòng)力。B16

2.此次修憲宜采取部分修改的方式

我國(guó)現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施以來(lái)已有多次修改，這對(duì)于填補(bǔ)憲法規(guī)范與社會(huì)發(fā)展之間的縫隙發(fā)揮了很大作用。B17面對(duì)日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，特別是黨的十八大以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐的全新發(fā)展，現(xiàn)行憲法需要再次進(jìn)行修改。為了保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性，此次修憲宜采取部分修改的方式，把黨和人民在實(shí)踐中取得的重大理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果在憲法中予以體現(xiàn)，使憲法符合新時(shí)代發(fā)展要求。

其一，此次修改需要?jiǎng)h除、調(diào)整、增補(bǔ)部分憲法條款。我國(guó)現(xiàn)行憲法的最后一次修改是在2004年，至今已經(jīng)過(guò)去了將近14年。在這十余年的時(shí)間里，我國(guó)社會(huì)發(fā)展所取得的成就是全方位的、開(kāi)創(chuàng)性的，所進(jìn)行的變革也是深層次的、根本性的。因此，此次憲法修改涉及的條款可能比較多，分布在序言、總綱、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)等部分。比如，劉作翔教授針對(duì)司法體制改革對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法文本進(jìn)行了梳理和分析，認(rèn)為需要調(diào)整的條款大約有6條；B18秦前紅教授針對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革，認(rèn)為現(xiàn)行憲法的修改可以有三種方式：一是大修，涉及的條款多達(dá)40余個(gè)并需要增加一節(jié)；二是小修，僅涉及一個(gè)條款，即授權(quán)條款。目前看來(lái)，大修并不適宜，小修亦有不足，如能中修，輔之以詳盡的立法，或許較為適宜。如果中修，涉及的條款將近10個(gè)。B19還有一些學(xué)者提出，在憲法的序言、總綱以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)等部分，也需要修改部分條款。B20endprint

其二，此次修改涉及憲法的指導(dǎo)思想、權(quán)力結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。從法理上講，“即使修憲涉及多個(gè)領(lǐng)域，但如果不是基本規(guī)范的修改，一般也宜采用修正案的形式”B21。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于時(shí)代發(fā)展和實(shí)踐需要，以強(qiáng)烈的歷史擔(dān)當(dāng)和非凡的政治智慧，提出了一系列治國(guó)理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的總目標(biāo)、現(xiàn)階段社會(huì)主要矛盾及發(fā)展方式等有了全新的認(rèn)知和提煉，最終形成了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。這一思想涵蓋國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略等重大事項(xiàng)，需要在憲法中予以體現(xiàn)。但是，此次修憲并不涉及憲法基本規(guī)范的修改，不需要采取全面修改的方式?？傮w來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行憲法確立的一系列制度、原則和規(guī)則，確定的一系列大政方針，具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和強(qiáng)大的生命力，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。

三、現(xiàn)行憲法中哪些內(nèi)容需要修正或補(bǔ)充

此次修憲有必要將現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施以來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)我國(guó)各領(lǐng)域、各方面所發(fā)生的變化、所取得的成果進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)和提煉，讓修改后的憲法能夠真實(shí)反映新時(shí)代的情況，真正滿(mǎn)足新時(shí)代的需求。為此，憲法的序言以及總綱、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)等章節(jié)都需要進(jìn)行調(diào)整。至于修改的具體內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)主要集中在兩個(gè)方面：一是將習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想寫(xiě)入憲法，并將其中的一些核心觀點(diǎn)吸收到憲法的序言和總綱中；二是將近些年來(lái)各項(xiàng)改革尤其是司法體制改革的成果載入憲法，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革做好頂層設(shè)計(jì)，為改革的后續(xù)展開(kāi)提供憲法依據(jù)。

1.序言部分的修改

序言是我國(guó)憲法文本中政策性最濃的部分，它承擔(dān)著確認(rèn)國(guó)家政權(quán)的正當(dāng)性、在全社會(huì)形成價(jià)值共識(shí)的功能，以此實(shí)現(xiàn)憲法的政治性和法律性的良好融合。2004年修憲以來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐有了全新發(fā)展，我國(guó)各方面政策綱領(lǐng)也相繼發(fā)生了很大變化。這要求憲法序言進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修改，將一些最新的表述和變化吸收進(jìn)來(lái)。通過(guò)梳理和分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)憲法序言的內(nèi)容可以劃分為三大板塊：對(duì)歷史的回顧，對(duì)當(dāng)下的闡釋?zhuān)约皩?duì)未來(lái)的展望。1988年之后的三次修憲中，憲法序言關(guān)于“當(dāng)下”的表述（第7自然段）都是修改的重點(diǎn)。B22此次修憲中憲法序言部分的修改也應(yīng)主要集中在這一塊，具體可作如下修改。

其一，考慮在第6自然段后面增加一段，正式指明中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代?，F(xiàn)行憲法序言第1—6自然段是對(duì)中華人民共和國(guó)歷史沿革的記敘和描述，有著非常清晰的時(shí)間邏輯；第7自然段則是關(guān)于中華人民共和國(guó)歷史沿革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。憲法序言第6自然段主要是從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)防等方面總結(jié)了中華人民共和國(guó)建立以來(lái)社會(huì)主義建設(shè)的成就。B23黨的十九大報(bào)告明確指出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，這是一個(gè)重大判斷和定位，具有劃時(shí)代意義。因此，可以考慮在第6自然段后增加一段，對(duì)“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”這一新的歷史方位進(jìn)行突出強(qiáng)調(diào)。修改后的該段內(nèi)容可作如下表述：經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，近代以來(lái)久經(jīng)磨難的中華民族迎來(lái)了從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍，迎來(lái)了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的光明前景；科學(xué)社會(huì)主義在二十一世紀(jì)的中國(guó)煥發(fā)出強(qiáng)大的生機(jī)和活力，在世界上高高舉起了中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟；中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化不斷發(fā)展，拓展了發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的途徑，給世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨(dú)立性的國(guó)家和民族提供了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

其二，考慮將中國(guó)特色社會(huì)主義道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、中國(guó)特色社會(huì)主義制度以及中國(guó)特色社會(huì)主義文化整體載入憲法。黨的十八大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義道路，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是黨和人民九十多年奮斗、創(chuàng)造、積累的根本成就，必須倍加珍惜、始終堅(jiān)持、不斷發(fā)展?！秉h的十九大報(bào)告又提出了中國(guó)特色社會(huì)主義文化這一根本成就。中國(guó)特色社會(huì)主義道路是實(shí)現(xiàn)路徑，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系是行動(dòng)指南，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是根本保障，中國(guó)特色社會(huì)主義文化是精神力量，它們共同構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義的基本框架。B24我國(guó)1999年修憲時(shí)已經(jīng)將中國(guó)特色社會(huì)主義道路載入憲法。當(dāng)前修憲可以考慮將中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、中國(guó)特色社會(huì)主義制度以及中國(guó)特色社會(huì)主義文化也載入憲法。具體而言，將憲法序言第7自然段中“國(guó)家的根本任務(wù)是，沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”，改為“國(guó)家的根本任務(wù)是，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的指導(dǎo)下，沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，弘揚(yáng)中國(guó)特色社會(huì)主義文化，集中力量建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”B25。

其三，考慮將馬克思主義中國(guó)化的最新重大理論創(chuàng)新成果納入憲法?，F(xiàn)行憲法序言第7自然段描述國(guó)家的根本任務(wù)后，又對(duì)其進(jìn)行了具體解釋?zhuān)磮?jiān)持什么樣的理論體系、走什么樣的道路、完善什么樣的制度。對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，我國(guó)主要采用“提出一個(gè)、成熟一個(gè)、載入一個(gè)”的邏輯，先后將鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想納入了憲法?；谥袊?guó)特色社會(huì)主義理論體系的不斷豐富和發(fā)展，將科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想納入憲法也勢(shì)在必行。具體而言，可以考慮將憲法序言第7自然段中“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表重要思想指引下”，修改為“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下”。

其四，考慮將黨的最新政策綱領(lǐng)和主張納入憲法?，F(xiàn)行憲法序言第7自然段的最后一部分主要闡釋了我們國(guó)家未來(lái)的奮斗目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)具有鮮明的時(shí)代烙印，已經(jīng)明顯滯后于黨的最新主張，難以反映新時(shí)代的特征和要求。鑒于此，可以考慮對(duì)照黨的相關(guān)政策綱領(lǐng)，對(duì)這部分進(jìn)行更新。具體而言，將憲法序言第7自然段中“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”，修改為“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科學(xué)技術(shù)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。endprint

2.總綱部分的修改

總綱通常被解釋為“總則”“指導(dǎo)思想”“基本原則”等。有的國(guó)家如美國(guó)、德國(guó)的憲法沒(méi)有總綱。我國(guó)憲法在序言之后專(zhuān)門(mén)設(shè)置了總綱一章，主要規(guī)定國(guó)家的根本制度和基本原則，為設(shè)置憲法其他章節(jié)的內(nèi)容提供基本指引。我國(guó)憲法總綱的內(nèi)容整體上比較雜亂，沒(méi)有形成一個(gè)邏輯清晰、條理分明的規(guī)范體系，可以考慮予以重新排列和整合。具體而言，在保留現(xiàn)有總綱部分基本內(nèi)容并吸收最新的一些政策綱領(lǐng)和黨的主張的前提下，按照國(guó)家性質(zhì)、國(guó)家政權(quán)組織形式、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、主要制度的順序，對(duì)憲法總綱作出新的安排。

其一，國(guó)家性質(zhì)。國(guó)家性質(zhì)是指社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家政權(quán)中的地位，反映國(guó)家制度的根本屬性。一般而言，統(tǒng)治階級(jí)的性質(zhì)決定國(guó)家的性質(zhì)。目前，世界上主要有社會(huì)主義國(guó)家和資本主義國(guó)家兩種性質(zhì)的國(guó)家。我國(guó)現(xiàn)行憲法第1條是對(duì)我國(guó)國(guó)家性質(zhì)的規(guī)定，應(yīng)予保留。

其二，國(guó)家政權(quán)組織形式。國(guó)家政權(quán)組織形式是指統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的橫向組織形式，主要有總統(tǒng)制、議會(huì)制、半總統(tǒng)半議會(huì)制、委員會(huì)制和人民代表大會(huì)制五種。我國(guó)現(xiàn)行憲法第2條、第3條規(guī)定了我國(guó)政權(quán)組織形式。不過(guò)，第3條第4款“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”是處理中央與地方之間關(guān)系的規(guī)定，并不是關(guān)于國(guó)家政權(quán)組織形式的規(guī)定，可以考慮從第3條中剝離出去。

其三，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是指統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的縱向組織形式，主要有單一制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制三種。我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)這方面的規(guī)定不是太明確，也比較分散?？梢钥紤]在憲法總綱第2條后面增加一條，直接明確我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，即“中華人民共和國(guó)實(shí)行單一制。中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。緊接著，再詳細(xì)介紹我國(guó)單一制的具體表現(xiàn)，即行政區(qū)劃、民族區(qū)域自治制度以及特別行政區(qū)制度，也就是現(xiàn)行憲法第30條、第4條以及第31條的規(guī)定。

其四，主要制度?，F(xiàn)行憲法總綱部分用了很大篇幅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)治安和武裝力量等方面的制度作了原則性規(guī)定，其意義在于為制定這些方面的法律提供憲法依據(jù)。這部分應(yīng)當(dāng)保留，但要適當(dāng)精簡(jiǎn)，并將最新的一些政策綱領(lǐng)和黨的主張吸收進(jìn)去。具體而言，現(xiàn)行憲法第6—18條規(guī)定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度，其內(nèi)容過(guò)多、過(guò)雜。由于經(jīng)濟(jì)制度的范疇較大且隨著改革的深入一直發(fā)生著較大的變化，所以現(xiàn)行憲法歷經(jīng)的四次修改中70%的內(nèi)容變動(dòng)都與經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)。B26憲法中關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)定宜粗不宜細(xì)。此次修憲可以考慮只保留現(xiàn)行憲法中比較重要的經(jīng)濟(jì)制度，即第6條、第9條、第10條、第15條的內(nèi)容。其中，第15條是關(guān)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的規(guī)定，應(yīng)置于此四條的最前面，以統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)制度的各項(xiàng)具體安排，并將該條內(nèi)容修改為“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”B27。第6條是關(guān)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度和分配制度的規(guī)定，其內(nèi)容應(yīng)改為：“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。國(guó)家堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度?！盉28第9條和第10條是關(guān)于自然資源、城市土地所有權(quán)問(wèn)題的規(guī)定，應(yīng)直接保留，不加變動(dòng)?，F(xiàn)行憲法第6條、第9條、第10條、第15條以外關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度的條款，有的（如第7條、第8條、第14條）政策性較強(qiáng)而穩(wěn)定性和規(guī)范性較差，不應(yīng)當(dāng)在憲法中予以規(guī)定；有的位置不適宜，可以移到憲法的其他部分，如第13條中“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，完全可以放到公民的基本權(quán)利和義務(wù)一章，與“人身自由不受侵犯”“人格尊嚴(yán)不受侵犯”等規(guī)定相協(xié)調(diào)。B29現(xiàn)行憲法第19—32條是關(guān)于教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、武裝力量等方面制度的原則性規(guī)定，內(nèi)容比較重要且穩(wěn)定性較強(qiáng)，表述也很簡(jiǎn)潔，可以直接予以保留。

3.公民的基本權(quán)利和義務(wù)部分的修改

公民的基本權(quán)利和義務(wù)是憲法的重要內(nèi)容，對(duì)憲法的發(fā)展至關(guān)重要?！皬慕鷳椃óa(chǎn)生的歷史過(guò)程看，無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，制憲的過(guò)程就是爭(zhēng)取和確認(rèn)基本權(quán)利的過(guò)程?！盉30我國(guó)現(xiàn)行憲法第2章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，該章無(wú)論是從具體內(nèi)容（共18條，涵蓋平等權(quán)、政治自由與權(quán)利、人身自由與人格尊嚴(yán)權(quán)以及批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等權(quán)利）還是從在憲法文本中的位置（“總綱”之后、“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之前）來(lái)看，都被視為記取“文化大革命”的教訓(xùn)、積極保障公民權(quán)利的體現(xiàn)，具有很大的進(jìn)步意義。學(xué)界對(duì)這部分的批評(píng)不多，相關(guān)建議主要集中在公民基本權(quán)利的增補(bǔ)和基本義務(wù)的設(shè)置上。

其一，公民基本權(quán)利的增補(bǔ)。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利體系已相當(dāng)全面，基本上涵蓋了現(xiàn)階段有實(shí)現(xiàn)條件的所有基本權(quán)利類(lèi)型。公民的基本權(quán)利體系并不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷增補(bǔ)。近年來(lái)，很多學(xué)者針對(duì)公民基本權(quán)利體系的完善提出建議，要求憲法中公民的基本權(quán)利更加多樣化、具體化。然而，憲法作為國(guó)家的根本法，不可能也沒(méi)有必要對(duì)公民的各種權(quán)利都加以規(guī)定。憲法所規(guī)定的權(quán)利必須是全體公民都享有的，是一種具有抽象性的母權(quán)利，可以派生出一群大小不等的子權(quán)利。B31此次修憲可以考慮僅增加公民環(huán)境權(quán)和隱私權(quán)的規(guī)定。隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，公民對(duì)享受良好環(huán)境的訴求日益增強(qiáng)。黨的十九大報(bào)告明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”良好的環(huán)境也是人民美好生活需要的重要組成部分。另外，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和信息時(shí)代的到來(lái)，隱私權(quán)保護(hù)日益受到人們重視。在世界范圍內(nèi)，隱私權(quán)受到憲法的確認(rèn)和保護(hù)是大多數(shù)國(guó)家對(duì)該權(quán)利采取的保障方式。B32我國(guó)可以考慮對(duì)現(xiàn)行憲法第39條中關(guān)于住宅不受侵犯的規(guī)定及第40條中關(guān)于通信自由和通信秘密的規(guī)定進(jìn)行整合和擴(kuò)充，將其改造為公民隱私權(quán)條款。endprint

其二，公民基本義務(wù)的設(shè)置。很多學(xué)者認(rèn)為我國(guó)憲法對(duì)公民基本義務(wù)的規(guī)定缺乏規(guī)范性和抽象性，在實(shí)踐中很難操作，因而建議大幅壓縮公民的基本義務(wù)條款，甚至主張直接取消憲法中有關(guān)公民基本義務(wù)的規(guī)定。B33公民的基本義務(wù)對(duì)應(yīng)的是國(guó)家的權(quán)利，其是國(guó)家為維護(hù)公共利益而要求公民作出一定行為或不作出一定行為的一種約束。在憲法中規(guī)定公民的基本義務(wù)主要是想發(fā)揮一種宣傳的功能，提醒公民形成對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任感，因此，公民基本義務(wù)條款的規(guī)范性不可能太強(qiáng)。另外，從比較分析的角度看，當(dāng)今世界上170多個(gè)憲法文本中，大多數(shù)都設(shè)置有義務(wù)規(guī)范。B34我國(guó)現(xiàn)行憲法第52—56條規(guī)定了公民維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、遵守法律規(guī)范和公序良俗、維護(hù)國(guó)家安全和榮譽(yù)、保衛(wèi)祖國(guó)和服兵役、依法納稅等基本義務(wù)，這些義務(wù)基本上符合社會(huì)主義國(guó)家對(duì)公民的基本要求，應(yīng)當(dāng)予以保留。需要改進(jìn)的地方是，要加強(qiáng)各基本義務(wù)之間的整合，使公民基本義務(wù)的統(tǒng)攝意義更強(qiáng)。比如，現(xiàn)行憲法第52條中“維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一”、第54條中“維護(hù)祖國(guó)的安全”以及第55條中“保衛(wèi)祖國(guó)”的規(guī)定，可以考慮整合成一項(xiàng)義務(wù)。

4.國(guó)家機(jī)構(gòu)部分的修改

國(guó)家機(jī)構(gòu)部分應(yīng)當(dāng)成為此次修改憲法的重點(diǎn)。這主要是由于黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)政治體制改革明顯加速并取得顯著成效，需要通過(guò)修憲為相關(guān)改革提供憲法依據(jù)，同時(shí)將實(shí)踐中行之有效的改革成果吸收到憲法中。我國(guó)司法體制改革和國(guó)家監(jiān)察體制改革已經(jīng)觸及頂層制度設(shè)計(jì)，尤其需要抓緊進(jìn)行相應(yīng)的憲法修改。

其一，全國(guó)人大相關(guān)條款的修改。我國(guó)現(xiàn)行憲法明確了全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，并在第62條規(guī)定了全國(guó)人大的職權(quán)。由于全國(guó)人大會(huì)期和人員方面的限制，有必要為其設(shè)置若干常設(shè)機(jī)關(guān)，代表其行使某些職權(quán)。目前，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)代行了全國(guó)人大的立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)等權(quán)力，是一個(gè)綜合性的常設(shè)機(jī)關(guān)。為了適應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革和推進(jìn)合憲性審查的需要，可以考慮在全國(guó)人大之下再設(shè)置兩個(gè)專(zhuān)業(yè)性的常設(shè)機(jī)關(guān)——國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和憲法實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)和合憲性審查權(quán)，形成以全國(guó)人大常委會(huì)為核心、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和憲法實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)為主干的全國(guó)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)體系。在權(quán)源上，可以考慮將現(xiàn)行憲法第67條第6項(xiàng)的內(nèi)容作為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的憲法依據(jù)（國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)入憲后，可以考慮將該項(xiàng)規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)隸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)），憲法實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)的合憲性審查權(quán)源于全國(guó)人大的憲法實(shí)施監(jiān)督權(quán)。因此，可以考慮將現(xiàn)行憲法第57條改為“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和憲法實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)”。

其二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置。我國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制改革經(jīng)由試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再向全國(guó)全面推廣，基本符合漸進(jìn)改革的路徑安排。2017年11月，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》公布并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，引發(fā)了社會(huì)各界廣泛討論。學(xué)界對(duì)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)入憲基本上沒(méi)有異議，但對(duì)其怎么入憲、以什么形式入憲存在很多不同看法。筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)結(jié)束以后，如果要建立完善的國(guó)家監(jiān)察組織體系，就要在人民代表大會(huì)制度層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。可以考慮將中央層面的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)定為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，并將現(xiàn)行憲法第67條第6項(xiàng)規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)“監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”的職能轉(zhuǎn)隸至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)專(zhuān)門(mén)行使國(guó)家監(jiān)察職能。建議此次修改憲法時(shí)，在全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)條款之后增設(shè)幾條，專(zhuān)門(mén)對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的具體職能、人員組成及其與全國(guó)人大的關(guān)系作出規(guī)定。

其三，憲法實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置。黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！焙蠎椥詫彶榫褪且罁?jù)憲法，對(duì)法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)是否符合憲法進(jìn)行審查。合憲性審查抓住了依憲治國(guó)的關(guān)鍵一環(huán)，真正解決了保障憲法實(shí)施的“最后一公里”問(wèn)題。B35合憲性審查是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)性工作，只有通過(guò)憲法規(guī)定由專(zhuān)門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施，才能確保審查的權(quán)威性和有效性?？梢钥紤]在全國(guó)人大之下設(shè)置專(zhuān)業(yè)的常設(shè)機(jī)構(gòu)——憲法實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)，并將現(xiàn)行憲法第62條第11項(xiàng)中“改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”，以及第67條第1項(xiàng)中“解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施”、第7項(xiàng)中“撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”、第8項(xiàng)中“撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”，這些職能都轉(zhuǎn)隸至憲法實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)。為此，建議此次修憲在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)條款之后再增設(shè)幾條，專(zhuān)門(mén)對(duì)憲法實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)的具體職能、人員組成及其與全國(guó)人大的關(guān)系作出規(guī)定。

其四，司法體制相關(guān)條款的修改。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)對(duì)新一輪司法改革作了系統(tǒng)化、清晰化的頂層設(shè)計(jì)，并努力推動(dòng)各項(xiàng)改革舉措真正落地，司法改革已取得明顯成效，進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。B36此次修憲有必要解決因司法改革而引起的一系列憲法制度問(wèn)題，為司法“正本”。為此，可以考慮從三個(gè)方面對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法進(jìn)行修改。一是明確司法權(quán)的國(guó)家屬性。盡管憲法文本中設(shè)置了最高級(jí)司法機(jī)關(guān)和地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)，但它們所行使的司法權(quán)實(shí)質(zhì)上都是國(guó)家司法權(quán)。司法權(quán)不存在中央與地方之分，因此，可以考慮將現(xiàn)行憲法第126條改為“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使國(guó)家審判權(quán)”，將第131條改為“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)”。二是明確司法機(jī)關(guān)與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系。一直以來(lái)，我國(guó)地方法院、檢察院的人事和經(jīng)費(fèi)都是根據(jù)行政區(qū)劃實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)，由此導(dǎo)致地方法院、檢察院深嵌于“條條”“塊塊”的復(fù)雜關(guān)系中，很難對(duì)抗地方政府的不當(dāng)干預(yù)。B37近年來(lái)實(shí)踐中涌現(xiàn)的一些涉及司法機(jī)關(guān)與地方人大之間關(guān)系尤其是推行省級(jí)以下法院、檢察院的人財(cái)物統(tǒng)一管理的司法改革舉措，需要在憲法中加以確認(rèn)。可以考慮將現(xiàn)行憲法第101條第2款改為：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免高級(jí)人民法院院長(zhǎng)、本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)；省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)高級(jí)人民法院院長(zhǎng)、本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)的提議，任免中級(jí)人民法院和基層人民法院院長(zhǎng)、省級(jí)以下各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)。選出或者罷免省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！比且?guī)范公檢法三機(jī)關(guān)的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)強(qiáng)調(diào)刑事案件處理中公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，這不當(dāng)?shù)匕胃吡斯矙C(jī)關(guān)和偵查權(quán)的地位。黨的十八大以來(lái)推行的以審判為中心的訴訟制度改革徹底改變了這一陳舊觀念，符合司法規(guī)律。B38基于此，可以考慮將現(xiàn)行憲法第135條改為：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，實(shí)行以審判為中心的訴訟制度，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”endprint

四、結(jié)語(yǔ)

新思想引領(lǐng)新時(shí)代，新時(shí)代需要新憲法。我國(guó)現(xiàn)行憲法的最后一次修正是在2004年，經(jīng)過(guò)十余年的改革發(fā)展實(shí)踐，其很多方面已不能適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的要求，有必要進(jìn)行修改。此次修憲中，可以考慮將引領(lǐng)新時(shí)代發(fā)展的新思想寫(xiě)入憲法，在憲法中確認(rèn)近十余年來(lái)各項(xiàng)改革尤其是司法改革的成果，并為國(guó)家監(jiān)察體制改革做好頂層設(shè)計(jì)。這既是鞏固改革發(fā)展的成果所需，又是為新時(shí)代的改革發(fā)展提供憲法依據(jù)。作為國(guó)家的根本大法，憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，對(duì)其進(jìn)行修改必須慎之又慎。此次修憲應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持四個(gè)原則：一是政治性原則。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持正確的政治方向。二是程序性原則。要嚴(yán)格依法按照程序進(jìn)行。三是人民性原則。要充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛凝聚共識(shí)，確保憲法反映人民意志、得到人民擁護(hù)。四是專(zhuān)業(yè)性原則。要既順應(yīng)改革發(fā)展要求，又遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律，保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性。

注釋

①B16參見(jiàn)苗連營(yíng)、陳建：《憲法變遷的路徑選擇——以我國(guó)現(xiàn)行憲法文本為分析主線》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第7期。

②邸乘光：《論習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期（優(yōu)先出版）。

③參見(jiàn)王駿：《論習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的兩大架構(gòu)》，《探索》2017年第5期。

④B24參見(jiàn)田飛龍：《憲法序言：中國(guó)憲法的“高級(jí)法背景”》，《江漢學(xué)術(shù)》2015年第4期。

⑤雖然各國(guó)憲法都具有確認(rèn)國(guó)家政治體制的正當(dāng)性的功能，但發(fā)揮功能的路徑是不同的：西方國(guó)家的憲法主要通過(guò)對(duì)天賦人權(quán)觀念、制憲目標(biāo)等進(jìn)行宣示，我國(guó)憲法則主要通過(guò)對(duì)革命實(shí)踐和歷史功績(jī)進(jìn)行闡釋。參見(jiàn)高全喜：《戰(zhàn)爭(zhēng)、革命與憲法》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。

⑥朱?；荨忂M(jìn)之：《憲法序言的特殊功能及其法律效力》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。

⑦參見(jiàn)華春雨：《為筑夢(mèng)中國(guó)提供不竭動(dòng)力——黨的十八大以來(lái)全面深化改革述評(píng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年2月22日。

⑧參見(jiàn)江國(guó)華：《司法立憲主義與中國(guó)司法改革》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第1期。

⑨參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《國(guó)家監(jiān)察體制改革要注重對(duì)監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的研究》，《中州學(xué)刊》2017年第10期。

⑩韓大元：《試論憲法修改權(quán)的性質(zhì)與界限》，《法學(xué)家》2003年第5期。

B11參見(jiàn)葉海波：《憲法全面修改與部分修改的比較》，《長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第1期。

B12參見(jiàn)胡錦光：《中國(guó)現(xiàn)行憲法修改方式之評(píng)析》，《法商研究》2012年第3期。

B13參見(jiàn)胡錦光：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革語(yǔ)境下的憲法修改》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。

B14參見(jiàn)常安：《改革、修憲與憲法理論論爭(zhēng)——現(xiàn)行憲法頒布30周年之際的一個(gè)學(xué)術(shù)史回溯》，《法律科學(xué)》2012年第6期。

B15參見(jiàn)伊士國(guó)：《我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度的評(píng)析及其完善》，《政法論叢》2013年第3期。

B17參見(jiàn)曾萍：《憲法修改問(wèn)題研究綜述》，《人大研究》2003年第9期。

B18參見(jiàn)劉作翔：《關(guān)于司法權(quán)和司法體制的憲法修改意見(jiàn)》，《法學(xué)》2013年第5期。

B19參見(jiàn)秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計(jì)中的若干問(wèn)題思考》，《探索》2017年第6期。

B20比如，劉連泰教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行憲法序言中增加科學(xué)發(fā)展觀等中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的內(nèi)容，以彰顯憲法的意識(shí)形態(tài)屬性；董和平教授認(rèn)為，現(xiàn)行憲法總綱部分的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容整體上過(guò)于雜亂，需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并將黨的最新價(jià)值理念和相關(guān)政策載入其中；周葉中教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在憲法中公民的基本權(quán)利和義務(wù)一章增加公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)規(guī)定。參見(jiàn)劉連泰：《論憲法的意識(shí)形態(tài)屬性》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期；董和平：《憲法修改的基本經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)憲法的發(fā)展》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期；周葉中：《關(guān)于適時(shí)修改我國(guó)現(xiàn)行憲法的七點(diǎn)建議》，《法學(xué)》2014年第6期。

B21參見(jiàn)馬嶺：《政體變化與憲法修改：監(jiān)察委員會(huì)入憲之討論》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第4期。

B221993年、2004年憲法修正案針對(duì)憲法序言部分都主要修改了第7自然段和第10自然段；1999年憲法修正案對(duì)憲法序言部分主要修改了第7自然段。

B23參見(jiàn)肖貴清：《中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度的有機(jī)統(tǒng)一》，《新清華》2013年3月8日。

B25周葉中：《關(guān)于適時(shí)修改我國(guó)現(xiàn)行憲法的七點(diǎn)建議》，《法學(xué)》2014年第6期。

B261988年憲法修正案的內(nèi)容共2條，都是憲法總綱部分的經(jīng)濟(jì)制度條款；1993年憲法修正案的內(nèi)容共9條，其中有6條是憲法總綱部分的經(jīng)濟(jì)制度條款；1999年憲法修正案的內(nèi)容共6條，其中有3條是憲法總綱部分的經(jīng)濟(jì)制度條款；2004年憲法修正案的內(nèi)容共14條，其中有4條是憲法總綱部分的經(jīng)濟(jì)制度條款。

B27黨的十八大以來(lái)，中央文件多次強(qiáng)調(diào)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這一重要論斷需要在憲法的相關(guān)條款中加以明確。

B28黨的十八大以來(lái)，我們黨對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)有了新的認(rèn)識(shí)。尤其是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！边@一重要論斷需要在憲法的相關(guān)條款中加以明確。

B29參見(jiàn)童之偉：《修改憲法總綱中經(jīng)濟(jì)條款的設(shè)想》，《政治與法律》2003年第3期。

B30王廣輝：《論中國(guó)憲法基本權(quán)利的發(fā)展》，《政法論叢》2010年第4期。

B31比如，我國(guó)憲法第34條規(guī)定了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，它可以派生出參選權(quán)、競(jìng)選權(quán)、了解權(quán)、投票權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利；第46條規(guī)定了公民的受教育權(quán)，它可以派生出考試權(quán)、受義務(wù)教育權(quán)、受教育平等權(quán)、入學(xué)升學(xué)機(jī)會(huì)權(quán)、受教育選擇權(quán)、學(xué)生身份權(quán)、學(xué)習(xí)條件權(quán)、獲得學(xué)業(yè)證書(shū)與學(xué)位證書(shū)權(quán)等權(quán)利。參見(jiàn)馬嶺：《憲法權(quán)利與法律權(quán)利：區(qū)別何在？》，《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第1期。

B32參見(jiàn)陳曉楓、許馳：《隱私權(quán)的憲法保護(hù)析論》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2008年第6期。

B33比如，張千帆教授認(rèn)為，憲法作為“高級(jí)法”不應(yīng)該規(guī)定公民義務(wù)，因?yàn)檫@是普通法律的事情，相反，憲法的主要目的應(yīng)該是規(guī)定個(gè)人權(quán)利；姜峰教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將公民權(quán)利寫(xiě)入憲法，而將公民義務(wù)寫(xiě)入憲法不但對(duì)倡導(dǎo)公民責(zé)任于事無(wú)補(bǔ)，反而會(huì)誘發(fā)憲法的“精神分裂”。參見(jiàn)張千帆：《憲法不應(yīng)該規(guī)定什么？》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期；姜峰：《憲法公民義務(wù)條款的理論基礎(chǔ)問(wèn)題：一個(gè)反思的視角》，《中外法學(xué)》2013年第2期。

B34參見(jiàn)朱孔武：《基本義務(wù)的憲法學(xué)議題》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。

B35參見(jiàn)徐雋、倪弋：《為憲法實(shí)施提供制度保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月8日。

B36參見(jiàn)黃文藝：《中國(guó)司法改革基本理路解析》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第2期。

B37參見(jiàn)于曉虹：《“去地方化”與“去行政化”的博弈與平衡——2014年以來(lái)法檢人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革再審視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。

B38參見(jiàn)徐靜村：《法檢兩院的憲法定位與司法改革》，《法學(xué)》2017年第2期。

責(zé)任編輯：鄧 林endprint