深化宅基地改革 保障農(nóng)戶用益物權(quán)

許經(jīng)勇

摘? 要：我國農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分。農(nóng)村宅基地具有保障農(nóng)民住房的屬性，以戶為單位，無償取得，無限期使用，不能轉(zhuǎn)讓、買賣，嚴重地制約著宅基地的合理使用。為了提高農(nóng)村宅基地的利用率，也為了適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，必須按照我國用益物權(quán)法的規(guī)定，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”，即所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置，適度放活使用權(quán)，讓宅基地有序流動起來。在提高農(nóng)村要素市場化程度的同時，提高農(nóng)村宅基地的市場化程度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地? 用益物權(quán)法 “三權(quán)分置”

適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的要求，黨的十八屆三中全會的《決定》，理論上的一個重大突破，就是把發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，升華為使市場在資源配置中起決定性作用。十九大報告明確指出，要完善社會主義市場經(jīng)濟體制，就必須把經(jīng)濟體制改革的重點放在完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置上來。我們可以把農(nóng)村宅基地制度改革視為圍繞產(chǎn)權(quán)重建而展開的制度變遷。產(chǎn)權(quán)界定是稀缺資源的排他性制度安排，沒有國家強制力的介入，是不可能劃清楚的。但是國家的介入與干預(yù)，又往往會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的不完整。其背后取決于國家的產(chǎn)權(quán)政策。我國農(nóng)村宅基地制度改革的一個重要目標，就是因勢利導(dǎo)地改變宅基地的凝固性，增強宅基地的流動性，提高宅基地的利用率，以破解農(nóng)民分化所帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。

在我國市場體系中，與商品市場和服務(wù)市場相比，要素市場發(fā)育明顯滯后，成為制約要素自由流動的主要障礙。我們應(yīng)當在加快實施農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價同權(quán)的同時，積極創(chuàng)造條件使農(nóng)民宅基地在更大范圍內(nèi)流動、抵押、擔(dān)保等。產(chǎn)權(quán)和市場是互為因果的。所謂產(chǎn)權(quán)，就是對物品或勞務(wù)根據(jù)一定目的加以利用或處置，以從中獲得一定收益的權(quán)利。所謂交換，就是放棄對某一種物品的產(chǎn)權(quán)以換取對另一種物品的產(chǎn)權(quán)。有效的交易（或交換）需要明晰地界定產(chǎn)權(quán)。傳統(tǒng)體制下，宅基地是由符合條件的成員從該集體組織無償獲得，在其上建筑的農(nóng)民住房屬于保障性質(zhì)，不能像一般商品房一樣不受限制地進入市場交易。但是，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的負面效應(yīng)，就是不能適應(yīng)農(nóng)民分化所帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。那么，如何正確處理農(nóng)民與宅基地的關(guān)系？總的原則應(yīng)當是：逐步擴大農(nóng)戶依法獲得的宅基地用益物權(quán)的權(quán)能，包括占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，等等。其選擇性措施，可以適當考慮以“房地一體”確權(quán)登記頒證為改革基礎(chǔ)，以“先房后地、地隨房走”為賦權(quán)邏輯，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。用益物權(quán)是物權(quán)的一種，是指非所有權(quán)人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利。用益物權(quán)雖然也是以所有權(quán)為前提，但一經(jīng)設(shè)置，法律上具有獨立性，使用權(quán)人可以據(jù)此權(quán)利對抗包括所有權(quán)人在內(nèi)的其他人的干涉，從而保障對物的充分利用。雖然用益物權(quán)人無權(quán)處分用益物權(quán)標的物，并不意味著他不能處分用益物權(quán)本身。比如用益物權(quán)人可以依法將該用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，但卻不能將該用益物權(quán)的標的物轉(zhuǎn)讓給他人。因為這樣做意味著標的物的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。用益物權(quán)是由所有權(quán)的部分權(quán)能重組而形成的新權(quán)利，體現(xiàn)了所有權(quán)與其權(quán)能分離原理的運用，可分離性是所有權(quán)的一項屬性。這里所說的所有權(quán)與其權(quán)能分離的屬性，是指所有權(quán)的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益諸項權(quán)能，可以基于一定的法律事實分離出去，由他人享有，大多形成他物權(quán)。《物權(quán)法》第117條明確規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”根據(jù)用益物權(quán)，權(quán)利人只要占有、使用該不動產(chǎn)，那么，據(jù)此而獲得的收益就應(yīng)當由該占有、使用人享有。

2018年的中央一號文件，在總結(jié)各地宅基地制度改革的基礎(chǔ)上，首次明確提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，但不得違規(guī)違法買賣宅基地。改革開放以前，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，我國農(nóng)村宅基地使用一直是體現(xiàn)無償、無限期、無流動的原則。這種制度既不利于提高宅基地的利用效率，也不利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。為了改變這種狀況，必須深化宅基地制度改革。在宅基地試點改革過程中，首先在宅基地的超標準使用方面，開展有償使用宅基地探索。有償使用宅基地范圍局限在以下幾個方面：“一戶多宅”超出規(guī)定標準部分;本集體經(jīng)濟組織成了使用宅基地面積超過規(guī)定標準部分;非本集體經(jīng)濟組織成員占用的宅基地。由集體經(jīng)濟組織負責(zé)收取宅基地有償使用費，所得收入用于村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)開支。這樣做有利于促進社會公平，保障農(nóng)民權(quán)益。與此同時，有限制地放活宅基地使用權(quán)，即只能在該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃、入股;以符合相關(guān)規(guī)劃為前提，允許農(nóng)民在合法取得的宅基地上建設(shè)用于出租以及經(jīng)營農(nóng)家樂和民宿等產(chǎn)業(yè)的房屋和相關(guān)設(shè)施。在充分尊重農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，建立宅基地有償退出機制，給予退出宅基地的農(nóng)民合理的貨幣補償，并提供相應(yīng)的就業(yè)機會和社會保障。

改革開放以來，我國農(nóng)民的分化越來越明顯。有相當一部分勞力和人口轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)、居住，農(nóng)村人口大幅度減少，但農(nóng)村住房建設(shè)用地不僅沒有減少，還較大幅度地增加。根據(jù)自然資源部公布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國農(nóng)村居民點用地已達2.85億畝，其中2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，但農(nóng)村居民點用地卻增加3045萬畝。大約有20%的農(nóng)村住房常年無人居住。例如山東省，2017年全省農(nóng)村常住人口3944萬人，比2005年減少1100多萬人，但農(nóng)村居民占有地卻增加近40萬畝。全省9.1萬個自然村，“空心村”占20%—30%?！耙粦舳嗾钡默F(xiàn)象相當普遍。如何依法處理“一戶多宅”問題，是宅基地確權(quán)登記過程中必須解決的。宅基地資格權(quán)要嚴格按照“一戶一宅”的要求，原則上確權(quán)登記到“戶”。如果出現(xiàn)符合當?shù)胤謶艚ǚ織l件，又未分戶者，且未經(jīng)批準另行建房分開居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)該農(nóng)民集體組織同意，并公示無異議的，可按規(guī)定補發(fā)相關(guān)用地手續(xù)后，依法予以確權(quán)登記;雖然未分開居住的，但實際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計面積標準的，可依法按照實際使用面積予以確權(quán)登記。農(nóng)村閑置宅基地主要包括未被予任何利用的空置宅基地和宅基地上建筑物的閑置，即閑置房屋，這些閑置宅基地在村莊中達到一定比例，就會形成“空心村。”“空心村”的出現(xiàn)，不僅造成農(nóng)村土地資源的嚴重浪費，還破壞了農(nóng)村的村容村貌，給美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶來很大的困難。其根本原因在于目前農(nóng)村宅基地是一種福利品，不是一種商品，是無償取得的。與其相聯(lián)系，閑置宅基地還沒有有效的退出機制，多占宅基地的用戶毋須付出必要的持有成本。對這樣一個問題，可考慮通過征稅或收費方式，加大多占宅基地的持有成本，用經(jīng)濟手段推動這部分多占宅基地退出，以提高土地利用率。山東省探索建立宅基地有償使用機制，即超出規(guī)定面積實行有償使用。倒逼超標農(nóng)戶退出多占宅基地。這就必須提高農(nóng)村宅基地的流動性。

目前全國農(nóng)村閑置宅基地面積約有3000萬畝，相當于目前全國所有城市建成區(qū)面積的37%，比目前全國城市所有住宅用地面積的總和還大。2018年的中央一號文件首次提出要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2018年2月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。所謂宅基地資格權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟組織那里申請使用宅基地的權(quán)利，以及有條件享有宅基地市場操作的一種權(quán)利。宅基地使用權(quán)是特定權(quán)利主體通過適當流轉(zhuǎn)渠道獲得的一定期限內(nèi)占用宅基地的權(quán)利。要適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。適度放活宅基地使用權(quán)，可以讓更多的人參與宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易，從而盤活“沉睡”的宅基地，讓持有宅基地資格證人獲得轉(zhuǎn)讓、出租帶來的收益。關(guān)于宅基地置換方式，比較流行的有三種：一種是“以房換房”，即換取農(nóng)民集中居住區(qū)的公寓房或城鎮(zhèn)商品房;一種是“以房換錢”，即直接給予相應(yīng)的貨幣補貼，讓農(nóng)民自行到城鎮(zhèn)購買商品房;三是“以房換租”，即到農(nóng)民集中居住區(qū)或城鎮(zhèn)租房，給予一定貨幣補貼。目前已經(jīng)有部分地區(qū)頒發(fā)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)登記證，金融機構(gòu)也加大對農(nóng)村住房抵押貸款的發(fā)放力度，宅基地的融資功能正在逐漸破題。宅基地改革已經(jīng)進入全面提速時期?？梢灶A(yù)見，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的實施，將會有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革紅利。與其相聯(lián)系，必須建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。江西省余江縣自2015年啟動宅基地制度改革以來，建立了宅基地退出機制、有償使用制度以及宅基地分配制度等，原來臟亂差的“空心村”不見了，大部分村莊儲存了10年至15年建設(shè)用地，有效地保障農(nóng)民的建房需求。必須指出，探索宅基地“三權(quán)分置”的重點，不是買賣宅基地的所有權(quán)和資格權(quán)，而是在堅持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織成員的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地的使用權(quán)，并通過多種形式使宅基地得到更好地利用，充分發(fā)揮其融資功能。還應(yīng)當指出，宅基地的“三權(quán)分置”與承包地的“三權(quán)分置”是有差別的。國家政策鼓勵承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，向種田大戶集中，但卻不鼓勵甚至是不允許宅基地集中到少數(shù)人手里。因為宅基地是農(nóng)村集體組織保障其成員居住權(quán)的制度。目前國家政策適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不是讓城里人到農(nóng)村買房置業(yè)，而是吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，使農(nóng)民閑置宅基地和住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體，為鄉(xiāng)村振興提供更多內(nèi)涵空間。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，只限于在本集體經(jīng)濟組織成員之間進行，嚴格禁止農(nóng)村居民住房和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓。但是，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革逐步深入，宅基地本來所承擔(dān)的社會職能也會改變，其所擁有的資產(chǎn)屬性日益增強。完全可以預(yù)料，伴隨著農(nóng)民工市民化的深度推進，將有越來越多的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，農(nóng)村宅基地閑置的問題或退出要求將越來越凸現(xiàn)?？陀^上要求必須擴大農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的范圍。與此同時，隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的深入，城鄉(xiāng)要素流動的制度性障礙的破除，還會有越來越多的市民到農(nóng)村居住、創(chuàng)業(yè)，允許那些在農(nóng)村安家落戶的市民購買農(nóng)村宅基地，不僅有利于提高農(nóng)村閑置宅基地的利用率以及增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，也有利于促進以人為本的新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因為當農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠依法進入市場交易，農(nóng)民就能獲得合理的土地資本收益，以及帶著這部分土地權(quán)益放心進城，這就會大大增強他們在城鎮(zhèn)安家落戶的能力，加速農(nóng)民工市民化的進程。2018年9月22日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。而人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀要求。這就提出了如何建立和健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場平臺的問題。當然，要使宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流動，還有很長的路要走，目前還不具備這個條件。還有賴于建立、健全、完善城鄉(xiāng)一體化體制機制。這就不難理解黨的十八屆三中全會的《決定》已經(jīng)明確提出，“在符合規(guī)則和用途管制條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權(quán)同價?！边@對于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，增加農(nóng)民收入渠道，提高小微企業(yè)用地保障，將發(fā)揮重要作用。與此同時，相關(guān)配套改革也在不斷地推進。2017年8月，原國土資源部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市開展了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。所有這些改革舉措有助于我國建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，也有利于逐步實現(xiàn)同地同權(quán)同價，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。但在當前改革試點中，卻只允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)的住宅，可以出租給城鎮(zhèn)居民（包括農(nóng)民工），而不允許出售或轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，即不能改變住宅的所有權(quán)屬性，這意味著改革進行到這個階段，還不能從根本上改變城鄉(xiāng)二元土地的基本屬性。

（作者系廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：張莉莉