王慶輝，周長虹

(四川省涼山州冕寧縣林業(yè)局，四川 冕寧 615600)

1 引言

森林保險是指森林經營者(被保險人)按照一定的標準繳納保險費以獲得保險企業(yè)(保險人)在森林遭受災害時提供經濟補償的行為。這種行為以契約形式固定下來，并受到法律的保護。林業(yè)是國民經濟重要產業(yè)，同時又是個充滿風險的“露天”產業(yè)，受自然氣候條件影響很大，易因自然災害遭受巨大損失。森林保險作為增強林業(yè)風險抵御能力的重要機制，不僅有利于林業(yè)生產經營者在災后迅速恢復生產，降低政府救災投入，保護森林資源和促進林農增收致富。而且可以減少林業(yè)投融資的風險，有利于改善林業(yè)投融資環(huán)境，促進林業(yè)持續(xù)經營和現代林業(yè)發(fā)展。但目前森林保險相關主體之一林農存在逆向選擇行為和道德風險，森林保險保護森林資源初衷出現負效應。

林業(yè)是一項重要的公益事業(yè)和基礎產業(yè)，在建設生態(tài)文明中起著不可替代的重要作用，森林保險是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要保障。從世界范圍來看, 日本、北歐和美國的森林保險體系經過長期的發(fā)展演變，已經形成了一套完善有效的制度，而我國森林保險體系建設仍處于很不成熟的階段。一方面是由于林業(yè)的準公共產品性質和信息不對稱原因；另一方面是由于森林保險存在正、負雙重外部性，在推廣過程中出現了“需求不足”和“供給有限”情況。政策性森林保險作為一種政策性保險，在我國需求潛力很大，從整體上來看森林保險基本能實現盈虧平衡甚至獲得額外收益，具有較高的可行性。中央及地方財政支持對保費的補貼可以降低林農的負擔率，政策性森林保險仍具備較大的市場空間；目前的政策性森林保險市場失靈現象并非保險費率過高所致。目前農戶對森林保險的需求意愿不強，主要是由于森林保險產品和保費補貼的政策設計不合理，尤其是保險金額過低和保險責任不全，制約了農戶對森林保險的需求，最終導致農戶森林保險的參保率偏低。目前林業(yè)企業(yè)整體上對森林保險有強烈的需求，但是由于森林保險產品和補貼政策設計不合理，尤其是保障水平過低，保險服務無法令投保人滿意，導致林業(yè)企業(yè)投保意愿不強烈。森林保險政策存在逆向選擇行為和道德風險，本研究森林保險政策機制改善部分，并提出森林保險發(fā)展困境和解決對策。

2 森林保險執(zhí)行情況

森林保險的保險標的是公益林和商品林，投保主體為林權所有者，保險責任涵蓋火災、暴雨、旱災、洪水、泥石流、冰雹、病蟲害等主要災害，保險期限為一年。森林經營是一項長期工程，具有初始投入大，資金周轉速度慢的特點，因此在營林過程中尤其是初期需要大量的資金支持，同時又由于其“外部性”的存在，需要政府外部介入予以外部效益內部化，這也是林業(yè)財政補貼項目實施的理論基石。2009年全國開始試點財政補貼森林保險，通過森林保險保費補貼來促進森林參保率和覆蓋面，提升農戶投保積極性。

對于森林保險給予財政補貼資金支持，希望通過借助中央財政資金杠桿調動林農對于投保積極性，提升森林生態(tài)效益,由中央“牽頭”帶動地方財政對于森林保護管理的重視和投入，即依賴中央和地方兩級財政資金扶持林業(yè)發(fā)展，拓寬項目的覆蓋面，讓林農得到更大實惠。

四川省2017年森林保險保費補貼標準為公益林保險金額為500元·0.0667 hm-2，費率為0.13%，保費為0.65元·0.0667 hm-2；商品林保險金額為750元·0.0667 hm-2，費率為0.16%，保費為1.2元·0.0667 hm-2。因費率調低不再執(zhí)行森林保險“無賠款優(yōu)待”政策。補貼方式：公益林保費財政補貼90%(中央50%、省25%、市縣15%)、單位及個人10%；商品林保費財政補貼75%(中央30%、省25%，市縣20%)、單位及個人25%。

3 森林保險發(fā)展困境

3.1 森林保險保費及賠付額度不合理，開展商業(yè)性保險困難重重

由于政策性森林保險的保費補貼試點工作尚處于起步階段，浙江、湖南、四川等地的生態(tài)公益林保費都由中央和地方各級財政承擔，農戶零負擔。由于政策性保險的性質導致農戶保費承擔比例小，再加上政府對于森林保險的宣傳仍然不到位，直接導致農戶對于森林保險業(yè)務認知程度低。

其次，目前農戶承擔商品林的保費比例偏高。對商品林，中央財政的保費補貼比例為30%，農戶承擔比例在25%～45%之間。森林經營周期長，見效慢，農戶承擔商品保費比例偏高，無論在觀念上還是經濟承受力上都比較難以接受。

最后，森林保險的業(yè)務特點與商業(yè)保險經營的目標沖突，導致基層保險公司對森林保險業(yè)務的積極性不高。商業(yè)機構的經營目標是在風險可控的前提下追求利潤最大化，需要優(yōu)先發(fā)展投入少、盈利多的業(yè)務。而森林保險的一些業(yè)務特點有悖于商業(yè)機構的經營目標。一是保費低。目前實施的森林保險費率低于科學測算的風險最低區(qū)域的費率，較大程度地損害了保險經營機構的商業(yè)利益和積極性。二是經營費用高。由于林區(qū)往往地處偏僻，山高地廣，交通困難，開展宣傳和收取保費等都很困難，收取的保費有的還不夠油錢路費。三是技術復雜。由于林地狀況、樹種、林齡等情況復雜，森林保險的承保、查勘、定損技術難度大，逆向選擇和道德風險都比較嚴重，需要專業(yè)的技術人員，但森林保險業(yè)務的低營利性使得保險經營機構沒有招募和保有專業(yè)技術人員的積極性。

3.2 森林保險政策存在逆向選擇行為和道德風險

目前森林保險政策存在逆向選擇行為，容易引發(fā)道德風險。按照現行的賠付機制，農戶受保的森林發(fā)生自然災害經勘察、定損后均能拿到一筆可觀的賠付款，這筆款項金額大于森林完好時的收益，這就在客觀上導致農戶對森林的管護不嚴，也會有騙保等不法現象發(fā)生，一定程度上違背了森林保險政策護林、惠農的初衷。

3.3 森林保險賠付費用歸屬、管理不明確，理賠程序不完善

目前的政策要求將受災森林的保費全額賠付給農戶，但是大多數農戶不愿重新造林，造成受損林地無法盡快修復，最終仍由地方林業(yè)局出資恢復植被，森林保險的政策性目的沒有體現出來。且森林保險保費90%由政府出資，受災森林賠付金額卻全由農戶領取，一定程度上造成地方林業(yè)部門工作資金短缺。地方林業(yè)部門提出新觀點是將受災森林的賠付金額拿出一部分用于受災森林的造林和管護，剩余部分發(fā)給農戶。發(fā)生森林災害進行索賠程序后，涉及受災森林的勘察、定損工作，保險公司把這一工作交由當地林業(yè)部門負責，對于協助定損的報酬，目前尚無明確規(guī)定，林業(yè)部門也并無定損人員編制。由于林業(yè)部門為政府職能單位，且其經費、時間、技術有限，考慮到保險定損的公平、公正原則，勘察、定損環(huán)節(jié)需要委托第三方進行。

4 解決對策

4.1 加強森林保險宣傳，加大違法懲處力度

政府層面需要加強對森林保險政策的宣傳和引導，提高林農森林保險投保的積極性，同時對森林保護重要性和違法嚴重性進行宣傳。一是對林農加強宣傳森林保險政策目的、保障范圍、理賠程序、潛在收益等方面；二是加強對森林資源生態(tài)價值、社會價值重要性進行宣傳；三是簡化森林保險理賠程序，勘察、定損、賠付等環(huán)節(jié)做到公開、公平、公正，接受社會監(jiān)督。需要政府加大對森林火災違法行為的懲處力度，防止林農騙保行為，使得違法成本高于保費補償，使保費補償標準應接近于或高于受災林地造林、撫育成本。這樣在保護森林資源的同時，強化森林保險政策的無額外獲利機會和可保障性。

4.2 提高保險費率和賠償額度

為更好保證受災森林資源修復，需要提高補償額度。由于各地區(qū)、受災林地立地條件不同，各地區(qū)人工、苗林、農資等造林成本差異較大，造成補償額度不足以按量按質完成森林修復工作，并且后期需要管護、撫育等工作。這就需要因地制宜，制定各層級森林保險賠償標準。提高森林保險費率，可以降低森林火災發(fā)生概率。

4.3 優(yōu)化資金撥付流程，建立賠付資金劃撥制度

為規(guī)范政策性森林保險財政保費補貼資金管理，有效保障補貼資金安全，提高資金流轉效率，從制度上對財政補貼資金的撥付流程和撥付時點進行規(guī)范。資金撥付宜通過轉移支付的方式下撥至市縣財政，縮短劃撥周期，提高資金安全。另外，由林業(yè)部門設立保險賠付資金專戶，并接受財政部門的監(jiān)管。保險公司將賠付資金存入林業(yè)部門的專戶，不直接撥付給林農。林業(yè)部門待林農在受災林地上完成更新造林并達到一定的成活率后，再將賠付資金撥付給林農。如受災林農不更新造林，則由林業(yè)部門組織專業(yè)隊伍用受災賠付金代行造林，林權歸林農所有。這樣既可以確保保險賠款用于森林的再植補種，又可以有效防范個別林農為獲取賠償而故意縱火的投機行為。

4.4 針對社會保險營業(yè)機構提供多種政策性保險補貼方式

對森林保險補貼不能一味地提高保費補貼比例，可在適當的時候增加多種補貼方式。如對森林保險經營機構給以經營費用補貼，對提供宣傳和技術支持的林業(yè)基層部門和工作人員給以協辦費用補貼，對森林保險業(yè)務給予稅收優(yōu)惠。通過對經營森林保險的公司提供一定的經營費用補貼，以及對基層林業(yè)部門和工作人員給以一定的協辦費用補貼，激發(fā)基層保險公司和基層林業(yè)部門的積極性。同時通過稅收優(yōu)惠，降低森林保險的經營成本，降低保費水平，最終使林農受益。但也要注意到可能會導致保險公司淡化責任、保險工作效率不高等問題，需合理測定不同地區(qū)的政策性森林保險業(yè)務的費用率，根據費用情況的差異，實行差別費用補貼比例。

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