張振亮

【摘要】全面依法治國方略為網(wǎng)絡(luò)謠言治理法治化奠定了制度基礎(chǔ)，“共建共治共享”的社會治理機(jī)制為網(wǎng)絡(luò)謠言治理路徑選擇提供了思路。借鑒西方發(fā)達(dá)國家網(wǎng)絡(luò)謠言治理經(jīng)驗，結(jié)合我國全面依法治國實踐，將網(wǎng)絡(luò)謠言多維共治納入法治化軌道，是構(gòu)建我國新時代網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制的重要路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】全面依法治國；網(wǎng)絡(luò)謠言；多維共治；法治化

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展使得謠言通過互聯(lián)網(wǎng)媒介擴(kuò)散對個人和組織合法權(quán)益、社會秩序及國家安全均產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響。我國在網(wǎng)絡(luò)謠言的法治化治理方面存在亟須解決的諸多問題。我國正在全面推進(jìn)依法治國，借鑒西方發(fā)達(dá)國家網(wǎng)絡(luò)謠言治理經(jīng)驗，結(jié)合我國全面依法治國實踐，將網(wǎng)絡(luò)謠言多維共治納入法治化軌道，有效治理網(wǎng)絡(luò)謠言，維護(hù)風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間，是構(gòu)建我國當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制的重要路徑選擇。

一、全面依法治國戰(zhàn)略與網(wǎng)絡(luò)謠言法治化治理

（一）“共建共治共享”的社會治理機(jī)制

全面依法治國是四個全面戰(zhàn)略布局中的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國家的基本方略。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》確立了建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)。[1]黨的十九大報告指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)。十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)。[2]全面依法治國戰(zhàn)略與社會共建共治共享理念為網(wǎng)絡(luò)謠言的多維共治法治化創(chuàng)造了重要的時代機(jī)遇與宏闊的時代背景，網(wǎng)絡(luò)謠言多維共治的法治化進(jìn)程必將深深嵌入到社會主義法治國家建設(shè)的歷史過程之中，從而為國家治理能力現(xiàn)代化與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，將引領(lǐng)我國社會主義法治建設(shè)進(jìn)入新時代，從而更好地實現(xiàn)全面依法治國的總目標(biāo)，更好地保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。全面依法治國戰(zhàn)略的實施對網(wǎng)絡(luò)謠言的法治化治理提供了強(qiáng)有力的法治指引。我們在依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言的同時，應(yīng)當(dāng)充分注意保護(hù)人民依法享有的正當(dāng)權(quán)利與自由。

（二）網(wǎng)絡(luò)謠言及其法治化治理

關(guān)于謠言的特定意涵，自古以來歷經(jīng)多重變遷。一般認(rèn)為在我國古代典籍中最早對“謠言”予以記述的是《后漢書》。在當(dāng)時的記載中，謠言具有兩種截然不同的含義：其一為廣為流傳于民間的歌謠，含有贊頌之意。如《后漢書·杜詩傳贊》中有“詩守南楚，民作謠言”。其二則為毀謗之意，如在《后漢書·劉焉傳》中有“在政煩憂，謠言遠(yuǎn)聞”。在當(dāng)代中文表達(dá)的語境中，《辭?！泛汀冬F(xiàn)代漢語詞典》都認(rèn)為謠言是沒有事實根據(jù)的消息。由此可見，謠言的含義從古至今逐漸發(fā)生了較大的變化。有學(xué)者從謠言與謊言相區(qū)別的角度對謠言進(jìn)行了界定，即謠言“是眾人傳播虛假事件的行為，但多數(shù)傳播者并不認(rèn)為它是假的。因此，它和謊言不一樣，說謊者意識到說的是假話，一個人或少數(shù)人造謠生事僅僅是謊言?？梢娭{言是指眾人無根之言的傳播，又稱謠諑、流言、謠傳等”[3]。在這里特別指出謠言的主要構(gòu)成要件，即沒有確鑿的事實根據(jù)、具有較強(qiáng)的迷惑性、特定人群之間的信息傳播等。

從網(wǎng)絡(luò)謠言的起因與源頭來看，網(wǎng)絡(luò)謠言是“網(wǎng)絡(luò)”與“謠言”的結(jié)合。學(xué)術(shù)界對此有不同的觀點。有學(xué)者認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)謠言”是以網(wǎng)絡(luò)媒介進(jìn)行傳播的謠言；[4]有學(xué)者從傳播內(nèi)容的真實性角度出發(fā)，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)謠言”是在網(wǎng)上傳播的虛假不實言論；[5]也有學(xué)者認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)謠言”是在網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、傳播的網(wǎng)民感興趣的事件或問題的不實消息。[6]以上觀點都對準(zhǔn)確把握“網(wǎng)絡(luò)謠言”有一定的積極意義。

在我國網(wǎng)絡(luò)謠言法治化治理過程中，首次明確對網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行立法規(guī)制的是第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議審議通過的《全國人大常委會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》第二條第一款規(guī)定，對“利用互聯(lián)網(wǎng)造謠、誹謗或者發(fā)表、傳播其他有害信息，煽動顛覆國家政權(quán)、推翻社會主義制度，或者煽動分裂國家、破壞國家統(tǒng)一”的構(gòu)成犯罪的行為，依法追究刑事責(zé)任。在《決定》中將“造謠”“誹謗”或者“發(fā)表、傳播有害國家的言論”相提并論，并將網(wǎng)絡(luò)言論侵犯的客體限定為國家安全，與我國《刑法》第105條規(guī)定的內(nèi)容保持一致，將有關(guān)行為按照《刑法》的相關(guān)規(guī)定定罪處罰。2015年8月29日，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過《中華人民共和國刑法修正案（九）》）?！缎谭ㄐ拚福ň牛吩诘诙倬攀粭l之一中增加一款作為第二款，即“編造虛假的險情、疫情、災(zāi)情、警情，在信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒體上傳播，或者明知是上述虛假信息，故意在信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒體上傳播，嚴(yán)重擾亂社會秩序”的行為，依法追究行為人的刑事責(zé)任。在我國立法及司法實踐中均對網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪行為從主體、主觀方面、客體及客觀方面作出了明確規(guī)定。

由此可見，學(xué)術(shù)界與立法及司法實踐中對“網(wǎng)絡(luò)謠言”的界定存在明顯的差異性。前者更突出強(qiáng)調(diào)“網(wǎng)絡(luò)謠言”的“未經(jīng)證實性”的傳播學(xué)特點，而法治實踐中更突出強(qiáng)調(diào)了“網(wǎng)絡(luò)謠言”在捏造虛假事實信息予以傳播或明知是捏造的虛假事實信息仍予以傳播并造成損害后果等方面的法律性特點。

結(jié)合學(xué)理及立法、司法實踐，本文將討論的網(wǎng)絡(luò)謠言界定為：在互聯(lián)網(wǎng)條件下，特定主體制造未經(jīng)證實的虛假信息及言論并在信息網(wǎng)絡(luò)傳播，或者明知是未經(jīng)證實的虛假信息及言論而在信息網(wǎng)絡(luò)傳播，對特定的侵害客體造成一定損害的信息。

網(wǎng)絡(luò)治理法治化是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)有之義，而網(wǎng)絡(luò)謠言基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的隱匿性、即時性、互動性等特點，其傳播不受時間和空間的制約，在傳播速度上更加迅速，在影響范圍方面更加廣泛，社會危害性更強(qiáng)。同時，網(wǎng)絡(luò)謠言傳播行為具有隱匿性的技術(shù)特征，傳播網(wǎng)絡(luò)謠言的違法犯罪成本低廉，使得網(wǎng)絡(luò)謠言傳播造成重大社會危害的潛在風(fēng)險更大。由于網(wǎng)絡(luò)謠言的負(fù)面影響在現(xiàn)實生活中難以完全消除，它不僅侵害公民名譽、影響社會穩(wěn)定，嚴(yán)重的還會危及國家安全。為積極應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言帶來的種種挑戰(zhàn)，世界各國均通過制定專門的法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)謠言予以法治化治理。我國為了治理網(wǎng)絡(luò)空間不實信息的散布，先后頒布各類法律法規(guī)。然而，日益繁多的網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律法規(guī)并未能使網(wǎng)絡(luò)謠言絕跡于現(xiàn)實生活。相反，網(wǎng)絡(luò)謠言仍然肆虐于網(wǎng)絡(luò)空間，嚴(yán)重影響了個人生活、社會秩序及國家安全，亟須構(gòu)建科學(xué)有效的網(wǎng)絡(luò)謠言法治化共同治理機(jī)制與現(xiàn)實的治理路徑。

二、制度規(guī)制、技術(shù)治理及培育網(wǎng)絡(luò)守法文化

（一）以依法治國思路健全網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律制度

首先，要嚴(yán)格按照依法治國、依憲治國的要求，科學(xué)、準(zhǔn)確地劃定網(wǎng)絡(luò)謠言與言論表達(dá)權(quán)的界限。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)指出，我國要加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。[7]這凸顯了黨中央對于依憲治國的高度重視。長期以來，我國對于憲法的重要性在思想認(rèn)識上是充分的，但在實踐中如何糾正違憲行為還存在諸多有待解決的問題。網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的首要問題就是要劃清憲法保障的公民表達(dá)自由與網(wǎng)絡(luò)謠言的邊界。事實上，網(wǎng)絡(luò)謠言的表達(dá)在一定程度上也是一種表達(dá)自由，必須予以合理界定，把握好認(rèn)定尺度。維護(hù)正常的社會秩序，我們并不提倡在網(wǎng)絡(luò)上隨意傳播尚未查明或證實事實真相的信息及言論，但不能簡單地將“未經(jīng)證實”的網(wǎng)絡(luò)信息都定性為謠言而加以處罰和制裁。同時，我們也不能輕易地將網(wǎng)絡(luò)傳播的“與事實有出入”的信息及言論完全納入網(wǎng)絡(luò)謠言的范疇。當(dāng)然，如果網(wǎng)絡(luò)謠言超出應(yīng)有的法律邊界，對他人、對社會造成嚴(yán)重?fù)p害后果時，應(yīng)當(dāng)用法律的手段對其予以規(guī)制。這也是我國憲法和法律規(guī)定保障公民合法權(quán)益的應(yīng)有之義，更不能草率地認(rèn)為，治理網(wǎng)絡(luò)謠言就意味著要限制網(wǎng)絡(luò)言論表達(dá)。

其次，要理性、辯證地看待和處理網(wǎng)絡(luò)謠言的社會功能，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的政策與法律引導(dǎo)。當(dāng)前，基于對網(wǎng)絡(luò)謠言虛假性和危害性的認(rèn)識，社會各界對待網(wǎng)絡(luò)謠言的態(tài)度是側(cè)重于制裁與打擊，一般對于網(wǎng)絡(luò)謠言本身所蘊含的正向社會功能認(rèn)識不充分?？陀^而言，在通過法律手段規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的過程中，也應(yīng)該理性地認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)謠言所具有的積極作用。在特定背景下、在一定程度上，網(wǎng)絡(luò)謠言對政府監(jiān)督和社會話語權(quán)的掌握等方面是有正向的幫助作用的。當(dāng)然，要把建設(shè)性的批評建議等正當(dāng)行為與造謠滋事的違法行為加以明確區(qū)分。因此，我們更應(yīng)該突出強(qiáng)調(diào)的是對網(wǎng)絡(luò)謠言的引導(dǎo)和預(yù)防，而不僅僅是制裁和懲治。對于建設(shè)性的網(wǎng)絡(luò)批評和監(jiān)督言論必要時還要予以專門保護(hù)，以更好地推動互聯(lián)網(wǎng)輿論建設(shè)進(jìn)一步走向正?；涂茖W(xué)化。有學(xué)者認(rèn)為，部分網(wǎng)絡(luò)謠言在現(xiàn)實中產(chǎn)生了倒逼政府部門迅速決策的效應(yīng)，其中網(wǎng)絡(luò)謠言所具有的民意表達(dá)功能日益凸顯。故而，對于網(wǎng)絡(luò)謠言已不能簡單予以打擊了事。[8]

再次，要進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)謠言治理的專門立法，健全完善網(wǎng)絡(luò)謠言治理法治體系。在依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言的進(jìn)程中，世界各國進(jìn)行了不懈探索。1997年德國率先發(fā)布了《信息與通信服務(wù)法》——世界上首部有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息治理的專門法律。美國先后通過了約130項法律法規(guī)，對包括謠言在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)傳播行為進(jìn)行了規(guī)范調(diào)整。英國也制定或修改了1986年《公共秩序法》、1990年《計算機(jī)濫用法》、1996年《誹謗法》（2013年修訂）、2000年《信息公開法》、2001年《通信監(jiān)控權(quán)法》、2003年《通信法》、2006年《反恐怖法》等法律，以強(qiáng)化對網(wǎng)絡(luò)不良言論的法律規(guī)制。

我國在規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間虛假信息傳播行為方面的法律法規(guī)雖然較多，但是缺乏專門針對網(wǎng)絡(luò)謠言治理的立法，網(wǎng)絡(luò)謠言治理法治體系尚不完善。從形式方面來看，現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律法規(guī)都散見于各相關(guān)法律法規(guī)中，且規(guī)定比較籠統(tǒng)，可操作性較弱；從內(nèi)容方面來看，我國法律目前尚未根據(jù)網(wǎng)絡(luò)謠言的危害程度予以有效區(qū)分不同種類的網(wǎng)絡(luò)謠言，尚未對網(wǎng)絡(luò)謠言實施分類治理，容易產(chǎn)生對網(wǎng)絡(luò)謠言的治理力度與其所造成的現(xiàn)實危害不相匹配的結(jié)果。因此，我國今后要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)謠言治理方面專門性法律的制定，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》的頒行為契機(jī)，加快《個人信息保護(hù)法》等法律的立法步伐。在此基礎(chǔ)上，修訂整合已有的法律、法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋，研究制定我國專門的《網(wǎng)絡(luò)誹謗法》。該法應(yīng)當(dāng)明確界定網(wǎng)絡(luò)謠言的內(nèi)涵和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及懲處舉措，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建我國網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律規(guī)范體系。此外，我國還應(yīng)當(dāng)健全完善網(wǎng)絡(luò)謠言治理相關(guān)的其他配套制度，如進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)實名制、內(nèi)容分級制、內(nèi)容審查制等強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)信息治理的基礎(chǔ)法律制度。

我國在網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律責(zé)任體系方面，也存在諸多亟待完善的問題。首先，網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律責(zé)任規(guī)定較為原則，操作性有待增強(qiáng)。如《侵權(quán)責(zé)任法》第36條專門針對網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)行為作出規(guī)定，但在司法實踐中，該條規(guī)定卻是“宣示性多于實效性，指引性多于操作性”[9]，不利于切實維護(hù)受害人合法權(quán)益。其次，在有關(guān)法律中對網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律責(zé)任存在明顯沖突。如對于散布謠言擾亂社會秩序的違法行為，根據(jù)《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》第20條規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)予以警告，沒收違法所得，處以罰款或6個月內(nèi)停止聯(lián)網(wǎng)、停機(jī)整頓，建議原發(fā)證審批機(jī)構(gòu)吊銷經(jīng)營許可證或者取消聯(lián)網(wǎng)資格等行政處罰。而《治安管理處罰法》第25條則規(guī)定，對于“散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序”的行為處以相應(yīng)的拘留、罰款。可見，無論是行政處罰的金額，還是行政處罰的種類，兩部法律法規(guī)均存在明顯沖突。再次，在網(wǎng)絡(luò)謠言刑事責(zé)任追究的寬嚴(yán)相濟(jì)方面，引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注。如2013年9月5日最高人民法院審判委員會第1589次會議、2013年9月2日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第9次會議通過的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條第一項規(guī)定，“實際被點擊、瀏覽次數(shù)達(dá)五千次以上，或者被轉(zhuǎn)發(fā)次數(shù)達(dá)五百次以上的”等情形應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”，并明確了利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗行為的入罪標(biāo)準(zhǔn)。但由于其規(guī)定的入刑門檻過低，容易引發(fā)人們對刑法打擊面過大的憂慮。因此，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律責(zé)任規(guī)定的可操作性、協(xié)調(diào)不同法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律責(zé)任規(guī)定及嚴(yán)格審慎地設(shè)定網(wǎng)絡(luò)謠言治理刑事責(zé)任，是健全完善我國網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律責(zé)任體系的重要任務(wù)。

（二）依法加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的技術(shù)治理

網(wǎng)絡(luò)謠言在傳播過程中的基本特征主要表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)傳播的技術(shù)特征方面，網(wǎng)絡(luò)謠言的治理離不開有效的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段。我們要通過法治方式，不斷更新網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管技術(shù)和手段，以切實保障良好的網(wǎng)絡(luò)空間秩序。在大數(shù)據(jù)與新媒體時代，對網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播及其負(fù)面影響幾乎無法予以估量與測算。網(wǎng)絡(luò)謠言大肆傳播的主要原因有來自網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展的技術(shù)因素，也有來自公眾社會心理方面的因素，如特定事件引發(fā)的社會矛盾激化或網(wǎng)民天然的好奇心驅(qū)使等。因此，我們要強(qiáng)化對網(wǎng)絡(luò)輿情的密切監(jiān)控，加強(qiáng)技術(shù)防范。監(jiān)控系統(tǒng)可以通過數(shù)字認(rèn)證、防火墻和敏感詞過濾、口令識別等技術(shù)手段，對網(wǎng)絡(luò)謠言實施有效的管理與監(jiān)控。這可以有效地預(yù)防網(wǎng)絡(luò)謠言的發(fā)生或在一定意義上降低網(wǎng)絡(luò)謠言的不利社會影響。在監(jiān)控系統(tǒng)中，可以通過議題呈現(xiàn)、文本處理、網(wǎng)絡(luò)詞匯識別等技術(shù)對整體輿論環(huán)境予以監(jiān)測，通過使用復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)手段對網(wǎng)絡(luò)輿情傳播的影響方向進(jìn)行對比分析，通過信息、心理及行動三個層面的疏導(dǎo)，分別對網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行有效分析和疏導(dǎo)。還應(yīng)充分應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)傳播系統(tǒng)中的技術(shù)屏蔽功能，在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)虛假信息、網(wǎng)絡(luò)謠言的第一時間采取果斷措施，啟動網(wǎng)絡(luò)謠言搜索引擎的應(yīng)急預(yù)案，并屏蔽刪除網(wǎng)絡(luò)謠言的有關(guān)信息。

（三）培育優(yōu)良網(wǎng)絡(luò)法治文化

隨著全面依法治國方略的實施，我國公民的權(quán)利意識和民主意識普遍增強(qiáng)，但責(zé)任意識、理性表達(dá)訴求的意識尚有待進(jìn)一步提升，培育優(yōu)良的網(wǎng)絡(luò)法治文化具有非常重要的意義。作為構(gòu)建法治國家和法治社會的文化土壤和精神支柱的社會主義法治文化，黨和國家長期以來均予以高度重視。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要建設(shè)社會主義法治文化，增強(qiáng)全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。[10]黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)指出，要加大全民普法力度，建設(shè)社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。[11]為此，我們必須高度重視和大力培育社會主義法治文化，充分發(fā)揮優(yōu)良網(wǎng)絡(luò)法治文化對網(wǎng)絡(luò)謠言法治化治理的重要作用。

在網(wǎng)絡(luò)謠言的法治化治理過程中，要弘揚社會主義法治精神，努力推動營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的守法法律文化氛圍。美國社會學(xué)家奧爾波特和波斯特曼于1947年總結(jié)出著名的謠言傳播公式，傳播學(xué)者克羅斯將這一公式予以發(fā)展并提出：謠言=（事件的）重要性×（事件的）模糊性/公眾識別能力，即R=I×A/C。其中，R（Rumor）即謠言的泛濫程度，I（Importance）即信息的重要性，A（Ambiguity）即信息的模糊程度，C（Critical Ability）即公眾對信息的識別能力。[12]網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播情況與公眾所具有的識別能力息息相關(guān)。因此，公眾在面對海量信息時要做到積極研判、理性應(yīng)對，自始至終做到不信謠、不怕謠、不傳謠。網(wǎng)絡(luò)謠言的有效防治，與公民的法律意識、法律素養(yǎng)密切相關(guān)。在網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播過程中，許多網(wǎng)民在轉(zhuǎn)發(fā)未經(jīng)證實的網(wǎng)絡(luò)謠言時，有的只是希望吸引其他網(wǎng)民的注意力，有的是不加任何辨別地盲目跟風(fēng)，很少有人意識到這種轉(zhuǎn)發(fā)網(wǎng)絡(luò)謠言行為所具有的違法性。當(dāng)然，對于任何網(wǎng)民而言，在他們接收和傳播網(wǎng)絡(luò)信息的過程中，其負(fù)有判斷和辨別網(wǎng)絡(luò)信息真實性與合法性的法定義務(wù)。因此，網(wǎng)絡(luò)謠言的法治化治理要求網(wǎng)民不斷強(qiáng)化自身的守法意識和法律素養(yǎng)，培育優(yōu)良網(wǎng)絡(luò)守法文化，不斷推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)法治社會建設(shè)。

三、政府規(guī)制、行業(yè)自律與個人警覺的共治機(jī)制

（一）完善與優(yōu)化政府信息公開的運作機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)謠言治理最有效的方式之一就是信息的及時充分公開。世界各國都高度重視網(wǎng)絡(luò)謠言的依法治理工作。奧巴馬就任美國總統(tǒng)時，基于維護(hù)國家網(wǎng)絡(luò)安全需要，設(shè)立了專門的“白宮網(wǎng)絡(luò)安全辦公室”，后又成立“全國通信與網(wǎng)絡(luò)安全控制聯(lián)合協(xié)調(diào)中心”。為了過濾和控制有害信息，英國《調(diào)查權(quán)管理法》規(guī)定，凡通過網(wǎng)絡(luò)方式傳送電子郵件和加密電子數(shù)據(jù)等文件，必須通過政府技術(shù)支持中心發(fā)送信息包。政府還設(shè)立有公民咨詢局，讓公眾及時準(zhǔn)確獲得權(quán)威信息，以有效預(yù)防網(wǎng)絡(luò)非法信息侵害。

近年來，我國的政府信息公開工作取得了長足的進(jìn)展，但也存在一些亟須改進(jìn)的方面。如有的地方政府部門經(jīng)常以《政府信息公開條例》第14條“對于涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息不得公開”的規(guī)定為理由，僅公開其中的部分信息或者拒絕公開相關(guān)信息，使政府信息公開工作無法落到實處。因此，我們可以考慮在條例第14條增加一款作為補(bǔ)充，即政府部門以該條為由拒絕公開相關(guān)信息時，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說明具體的理由與依據(jù)。事實上，如果政府部門僅以該條規(guī)定為由拒絕公開相關(guān)信息而不做任何說明和解釋，在實踐中比較容易出現(xiàn)行政權(quán)力的濫用。此外，可以通過制度設(shè)計充分應(yīng)用第三方監(jiān)督機(jī)制。如發(fā)起行政復(fù)議、行政訴訟等，行政機(jī)關(guān)的上級復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院對信息公開的審查更嚴(yán)格嚴(yán)謹(jǐn)。同時，提升政府的媒介素養(yǎng)也是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)謠言依法治理的重要途徑。公務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)公共危機(jī)處理相關(guān)知識和理論的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步強(qiáng)化公務(wù)人員依法處理公共危機(jī)事件的意識與理念，迅速提升處理公共危機(jī)事件的基本素質(zhì)與工作能力，以便在網(wǎng)絡(luò)謠言等公共危機(jī)事件爆發(fā)時能夠積極有效地應(yīng)對。在大數(shù)據(jù)與新媒體時代，政府應(yīng)當(dāng)對微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)新媒體予以高度重視，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，充分認(rèn)識和準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)信息傳播的客觀規(guī)律，掌握并應(yīng)用新媒體時代的信息傳播與表達(dá)交流的技術(shù)特征，更好更充分地向公眾傳達(dá)政務(wù)信息，以打造法治政府和服務(wù)型政府。

（二）以行業(yè)自律落實網(wǎng)絡(luò)謠言的把關(guān)責(zé)任

網(wǎng)絡(luò)謠言法治化治理是通過法律制度的設(shè)計與安排為各方主體依法設(shè)定各自的行為規(guī)范和邊界，以國家強(qiáng)制力保障其得以實施。網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的網(wǎng)絡(luò)傳媒行業(yè)的自律主要指通過網(wǎng)絡(luò)社區(qū)公約、網(wǎng)絡(luò)自律公約、網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向、媒介職業(yè)規(guī)范等方式，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)傳媒行業(yè)在網(wǎng)絡(luò)空間中的自律與自治。在我國目前的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)治理相關(guān)法律實踐中，網(wǎng)絡(luò)傳媒行業(yè)自律非常重要。因為自律與法治并非相互平行的治理系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)空間中的傳媒行業(yè)自律亦應(yīng)在法治化的基本框架內(nèi)實現(xiàn)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要發(fā)揮人民團(tuán)體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用，支持行業(yè)協(xié)會等社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。[13]

網(wǎng)絡(luò)傳媒行業(yè)應(yīng)當(dāng)依法自覺履行在依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言過程中的行業(yè)責(zé)任，努力規(guī)范管理自身的傳播行為，充分發(fā)揮媒體行業(yè)不同于其他傳播主體的優(yōu)勢，積極引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。世界各國均非常重視網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的行業(yè)自律問題。美國要求各大主要網(wǎng)站通過張貼規(guī)則做到張貼者自律，并對網(wǎng)上論壇予以分級，禁止出現(xiàn)虛假信息。英國對互聯(lián)網(wǎng)的管理肇始于1996年的“網(wǎng)絡(luò)觀察基金會”（IWF）。作為政府組織成立的行業(yè)自律組織，IWF通過強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)運營商對網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管義務(wù)、對公眾開展網(wǎng)絡(luò)安全教育等措施，為凈化網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)揮了重要作用。[14]同時，世界主要發(fā)達(dá)國家互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會在網(wǎng)絡(luò)謠言治理中充當(dāng)了重要的“把關(guān)人”角色。當(dāng)前，我國互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)的自律規(guī)范尚不夠完善，雖對網(wǎng)絡(luò)運營商及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)參與者在網(wǎng)絡(luò)運營或使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)時的規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定，但主要內(nèi)容以道德性準(zhǔn)則為主，其落實和執(zhí)行情況有賴于各方主體的道德與職業(yè)自覺。從互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場化的發(fā)展趨勢來看，網(wǎng)絡(luò)傳媒行業(yè)自律監(jiān)管應(yīng)是依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言的重要途徑。以政府為主導(dǎo)的監(jiān)管方式應(yīng)逐漸從直接監(jiān)管向間接監(jiān)管轉(zhuǎn)變。因此，我國在網(wǎng)絡(luò)謠言政府依法治理的過程中，必須強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)傳媒行業(yè)的自律監(jiān)管，促使網(wǎng)絡(luò)傳媒行業(yè)自覺履行行業(yè)自律的社會責(zé)任，使互聯(lián)網(wǎng)成為全體社會成員共建共享共治的理想家園。

（三）重視網(wǎng)民媒介素養(yǎng)提升的職業(yè)化教育

依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言，就要重視培養(yǎng)網(wǎng)民的理性分析判斷能力與提升網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)。我們可以通過各種途徑對不同類型網(wǎng)絡(luò)謠言的特點及其社會危害性進(jìn)行廣泛的宣傳教育，以有效提升廣大網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)謠言的辨別和防范能力。媒介素養(yǎng)是公民正確地判斷和估價媒介信息的意義和作用及有效地創(chuàng)造和傳播信息的多種能力與綜合素養(yǎng)。英國較早提出“媒介素養(yǎng)教育”的概念，并在大多數(shù)大學(xué)和學(xué)院都設(shè)有媒介素養(yǎng)教育的培訓(xùn)項目，成為全球最早開展公民媒介素養(yǎng)教育的國家。近年來，我國也越來越重視公民媒介素養(yǎng)的教育工作，但在網(wǎng)民媒介素養(yǎng)的職業(yè)化教育方面還有很多工作要做。網(wǎng)民個人媒介素養(yǎng)越低，其理性分析判斷能力越弱，網(wǎng)絡(luò)謠言就越容易在網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)中得到傳播。網(wǎng)民個人媒介素養(yǎng)越高，其理性分析判斷能力越強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)謠言就越難在網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)中得到傳播。

四、確立精準(zhǔn)動態(tài)的網(wǎng)絡(luò)謠言法治理念

（一）注重網(wǎng)絡(luò)謠言源頭防范的預(yù)警機(jī)制

依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言，應(yīng)當(dāng)健全完善多層次全方位的網(wǎng)絡(luò)謠言及網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警機(jī)制，努力提高對網(wǎng)絡(luò)謠言的源頭防范能力，對網(wǎng)絡(luò)謠言的依法治理逐步從事后治理走向源頭防范。政府要建立按照各自分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)謠言預(yù)警運行機(jī)制，以便在網(wǎng)絡(luò)謠言處于萌芽狀態(tài)或尚未在網(wǎng)絡(luò)上大范圍傳播之前采取有效措施，將網(wǎng)絡(luò)謠言的生成與傳播予以有效控制。一方面，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的實時分析和預(yù)判，尤其是要對網(wǎng)絡(luò)媒體上出現(xiàn)的社會熱點問題予以高度關(guān)注，以做到未雨綢繆；另一方面，要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情實時監(jiān)控，對于發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情的異常波動和變化，應(yīng)當(dāng)立即采取果斷措施，作出快速反應(yīng)、積極應(yīng)對。如俄政府規(guī)定，在其境內(nèi)的所有網(wǎng)站都負(fù)有迅速清理非法網(wǎng)絡(luò)信息的法定義務(wù)，執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)非法網(wǎng)絡(luò)信息應(yīng)立即通知有關(guān)網(wǎng)站予以刪除。如該網(wǎng)站拒絕配合，則在兩次警告無效后，執(zhí)法部門將通過法律程序關(guān)閉該網(wǎng)站。網(wǎng)絡(luò)謠言的技術(shù)特性來源于網(wǎng)絡(luò)本身，其能夠通過網(wǎng)絡(luò)傳播，我們也完全可以通過網(wǎng)絡(luò)來對網(wǎng)絡(luò)謠言予以事前防范和源頭治理。

（二）把握網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)律依法精準(zhǔn)分類治理

網(wǎng)絡(luò)謠言在現(xiàn)實生活中具有多樣性的特點，不同類型的網(wǎng)絡(luò)謠言，其社會危害程度不同，應(yīng)予以準(zhǔn)確區(qū)分，要做到罰當(dāng)其罪、罰當(dāng)其過，避免出現(xiàn)危害程度較重的網(wǎng)絡(luò)謠言承受較輕的懲罰或危害程度較輕的網(wǎng)絡(luò)謠言卻承受較重的懲罰。在網(wǎng)絡(luò)謠言爆發(fā)、快速蔓延后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)謠言的源頭、起因和傳播情況及發(fā)展態(tài)勢，把握網(wǎng)絡(luò)謠言本身規(guī)律，針對不同類型的網(wǎng)絡(luò)謠言，選擇和啟動相應(yīng)的應(yīng)對預(yù)案，依法精準(zhǔn)分類治理。政府、網(wǎng)絡(luò)傳媒行業(yè)及個人和組織應(yīng)按照應(yīng)急預(yù)案及時采取行動，對網(wǎng)絡(luò)謠言所涉及的信息予以及時澄清或及時公開真實信息。公民和其他社會組織對于無法證實的信息，可以向政府部門提出請求以對相關(guān)信息予以查證核實。政府部門應(yīng)依法及時將相關(guān)信息查證核實，并將查證核實的相關(guān)情形及時向申請人反饋，這樣可以極大地消除社會公眾的疑惑，有助于營造和諧、穩(wěn)定的社會秩序。網(wǎng)絡(luò)運營商應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格履行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的法定職責(zé)，依法依規(guī)及時屏蔽、刪除網(wǎng)絡(luò)謠言等網(wǎng)絡(luò)非法信息，并根據(jù)網(wǎng)絡(luò)謠言治理預(yù)案的要求，及時將有關(guān)部門發(fā)布的官方權(quán)威信息或事件真相調(diào)查信息在網(wǎng)站的顯要位置予以公布，便于社會公眾得以迅速獲悉相關(guān)信息。

（三）加強(qiáng)事件評估反思以落實法律責(zé)任追究機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)謠言事件的后期處理工作應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞網(wǎng)絡(luò)謠言依法治理工作的各環(huán)節(jié)和全過程予以評估反思，并以事實為根據(jù)、法律為準(zhǔn)繩的原則，依法落實相關(guān)主體的法律責(zé)任追究機(jī)制。評估反思應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系，應(yīng)側(cè)重于綜合考察網(wǎng)絡(luò)謠言的各種主客觀生成原因、各種影響因素及所產(chǎn)生的社會后果等情況，對網(wǎng)絡(luò)謠言的依法治理的各環(huán)節(jié)予以分階段的過程評價，形成對網(wǎng)絡(luò)謠言依法治理的總體評估報告。評估報告應(yīng)當(dāng)對各治理主體的網(wǎng)絡(luò)謠言治理行為及其效果予以測評，查找網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的不足與缺陷，為網(wǎng)絡(luò)謠言的源頭治理與防范提供必要的支撐，形成“源頭治理—精準(zhǔn)治理—評估反思—源頭治理……”的網(wǎng)絡(luò)謠言治理的反饋控制系統(tǒng)，以切實提高網(wǎng)絡(luò)謠言治理的針對性和時效性。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步分析網(wǎng)絡(luò)謠言依法治理工作中的得失利弊，褒獎在網(wǎng)絡(luò)謠言依法治理中作出突出貢獻(xiàn)的治理主體，對網(wǎng)絡(luò)謠言依法治理中消極不作為或亂作為而造成重大不良社會影響的治理主體予以嚴(yán)厲的責(zé)任追究。

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