曹 舒

一、問(wèn)題的提出

自全面深化改革以來(lái)，我國(guó)改變了改革伊始所堅(jiān)持的“改革優(yōu)先，先破后立”的發(fā)展戰(zhàn)略，這標(biāo)志著圍繞改革開(kāi)放戰(zhàn)略而內(nèi)生的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)也須發(fā)生相應(yīng)的變遷：一改以往以改革目標(biāo)為取向的政策制定，轉(zhuǎn)向追求在法治軌道上推進(jìn)改革。2012年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》開(kāi)啟了我國(guó)授權(quán)暫停法律實(shí)施的序幕，全國(guó)人大常委會(huì)以決定的形式，宣告部分法律規(guī)定在特定的地域和期限內(nèi)暫時(shí)失去法律約束力，從而避免改革事項(xiàng)的推行與既有的法律規(guī)則相沖突。此后，授權(quán)暫停法律實(shí)施作為一項(xiàng)緩解改革與法治緊張關(guān)系的靈活性制度，在多個(gè)改革領(lǐng)域中被廣泛運(yùn)用且適用范圍不斷擴(kuò)大，成為實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，落實(shí)“重大改革于法有據(jù)”的重要手段。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的雙重背景下，授權(quán)暫停法律實(shí)施制度的性質(zhì)、合法性與合憲性等內(nèi)容成為學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，而且主要是在三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上圍繞上述問(wèn)題展開(kāi)討論。

一是上海自貿(mào)區(qū)的建立。盡管授權(quán)暫停法律實(shí)施制度起步于廣東省的行政審批制度改革，但是對(duì)該制度的討論更多圍繞上海自貿(mào)區(qū)的建立而展開(kāi)。一些學(xué)者認(rèn)為授權(quán)自貿(mào)區(qū)暫停適用部分法律規(guī)定，缺乏法律依據(jù)，“未經(jīng)上升為國(guó)家意志的法律的授權(quán)，任何憑借通知或是決定等規(guī)范性法律文件來(lái)代替法律進(jìn)行立法授權(quán)的行為，都是對(duì)法律背后國(guó)家意志的一種超越。”①劉沛佩：《對(duì)自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的立法反思——以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)“暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定”為視角》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期，第63頁(yè)。從授權(quán)主體和被授權(quán)主體角度來(lái)看，“暫停法律實(shí)施”的方式也存在合法性質(zhì)疑。②參見(jiàn)傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，載《東方法學(xué)》2014年第1期。支持者則認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定某一法律條款在全國(guó)范圍內(nèi)停止實(shí)施，自然也就有決定某一法律條款在局部范圍內(nèi)停止實(shí)施的權(quán)力。③參見(jiàn)劉松山：《論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問(wèn)題》，載《政治與法律》2014年第2期。同時(shí)，盡管該制度缺乏明確的法律依據(jù)，但應(yīng)當(dāng)遵循合憲性推定原則確認(rèn)其合憲性。④參見(jiàn)蔡金榮：《授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的法理問(wèn)題——以設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，載《法學(xué)》2014年第12期。盡管這一時(shí)期對(duì)于授權(quán)暫停法律實(shí)施制度的合法性存在爭(zhēng)議，但主流觀點(diǎn)則認(rèn)為“暫時(shí)停止實(shí)施”屬于一種探索性的法律修改行為。⑤參見(jiàn)蔡金榮：《授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的法理問(wèn)題——以設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，載《法學(xué)》2014年第12期。范進(jìn)學(xué)則認(rèn)為，“在自貿(mào)區(qū)暫時(shí)停止實(shí)施部分法律規(guī)定屬于附加條件的法律修改”。參見(jiàn)范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，載《東方法學(xué)》2014年第2期，第129頁(yè)。

二是2015年《立法法》的修改。2015年修改的《立法法》增設(shè)了“授權(quán)暫停法律實(shí)施”條款，但并未平息學(xué)界對(duì)于該制度的爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為《立法法》第13條為各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基礎(chǔ)，⑥參見(jiàn)尹德貴：《全面深化改革視野下的授權(quán)立法》，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第4期。然而，第13條缺乏憲法文本依據(jù)，將造成人民代表大會(huì)制度與依法治國(guó)方略之間的沖突。⑦參見(jiàn)劉志剛：《暫時(shí)停止法律實(shí)施決定的正當(dāng)性分析》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2015年第4期。這一時(shí)期對(duì)于該制度性質(zhì)的界定更加多樣化，有學(xué)者認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)所作授權(quán)決定既不符合法律修改的形式，也不足以產(chǎn)生法律修改的效力；⑧參見(jiàn)劉志剛：《暫時(shí)停止法律實(shí)施決定的正當(dāng)性分析》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2015年第4期。也有學(xué)者將該項(xiàng)制度稱為“立法后中止實(shí)施”，認(rèn)為其屬于《立法法》公布實(shí)施以來(lái)授權(quán)立法模式的新常態(tài)類型。⑨參見(jiàn)錢寧峰：《立法后中止實(shí)施：授權(quán)立法模式的新常態(tài)》，載《政治與法律》2015年第7期。

三是國(guó)家監(jiān)察體制改革。國(guó)家監(jiān)察體制改革屬于重大政治體制改革，其暫停法律實(shí)施的制度實(shí)踐與其他領(lǐng)域相比具有特殊性，由全國(guó)人大授權(quán)開(kāi)展這項(xiàng)改革試點(diǎn)，在憲法學(xué)上有合理的解釋空間，而由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)則缺乏合理的解釋空間，且授權(quán)改革試點(diǎn)的對(duì)象最好是全國(guó)人大常委會(huì)。⑩參見(jiàn)童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。沈巋也認(rèn)為，“由全國(guó)人大常委會(huì)決定實(shí)施憲制改革試驗(yàn)，不僅在憲法文本上沒(méi)有直接的或可解釋的依據(jù)，在憲法典以外的政法慣例中也沒(méi)有正當(dāng)依據(jù)。憲制改革試驗(yàn)的決定權(quán)，仍然應(yīng)該歸于全國(guó)人大”。參見(jiàn)沈巋：《論憲制改革試驗(yàn)的授權(quán)主體——以監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為分析樣本》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期。有學(xué)者甚至認(rèn)為，當(dāng)前創(chuàng)設(shè)的改革手段擴(kuò)大了憲法第67條的例外范圍，可能對(duì)法秩序產(chǎn)生沖擊甚至顛覆性作用。因此，地方改革試點(diǎn)必須在內(nèi)容、時(shí)間、空間上遵循比例原則這一核心控制手段。?參見(jiàn)王建學(xué)：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》，載《法學(xué)》2017年第5期。

可以看到，正是由于視角的不同以及對(duì)制度事實(shí)與后果的認(rèn)定不同，導(dǎo)致了學(xué)界對(duì)授權(quán)暫停法律實(shí)施制度的不同評(píng)價(jià)。作為一項(xiàng)兼具改革與法治特征的新制度，其大規(guī)模的應(yīng)用與擴(kuò)張，勢(shì)必會(huì)構(gòu)成對(duì)既有憲法秩序的影響。由此，授權(quán)暫停法律實(shí)施制度除了在通過(guò)立法程序被賦予其合法性之外，也必須通過(guò)憲法原則與規(guī)范的審視，確定其合憲性邊界。目前關(guān)于該制度的研究主要集中于《立法法》修改前的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，鮮有文獻(xiàn)從憲法角度就已經(jīng)出現(xiàn)的授權(quán)暫停法律實(shí)施進(jìn)行整體性研究，并結(jié)合當(dāng)前改革與法治的辯證關(guān)系在既有的制度框架內(nèi)提出完善路徑。對(duì)此本文將以全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的21項(xiàng)有關(guān)暫停法律實(shí)施的授權(quán)決定為基礎(chǔ)，總結(jié)我國(guó)授權(quán)暫停法律實(shí)施制度的現(xiàn)狀及內(nèi)容，并基于既有的法律規(guī)范分析該制度的性質(zhì)，探討授權(quán)暫停法律實(shí)施制度的合憲性，以及從憲法層面提出如何對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行合憲性控制的具體方式。

二、全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的主要實(shí)踐

2012年以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的21項(xiàng)有關(guān)暫停法律實(shí)施的授權(quán)決定及草案說(shuō)明，是本文研究的主要資料來(lái)源。①實(shí)際上與研究該制度相關(guān)的還有其他一手資料，如全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)授權(quán)決定草案的審議報(bào)告、試點(diǎn)實(shí)施方案、試點(diǎn)情況的中期報(bào)告等，然而這些都不適合作為本文的研究資料。一方面，授權(quán)決定及草案說(shuō)明對(duì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的記載更為系統(tǒng)和全面，也更容易綜合比較和總結(jié)；另一方面，授權(quán)決定及草案說(shuō)明是授權(quán)暫停法律實(shí)施內(nèi)容的最終呈現(xiàn)，且由全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布，更為直接和權(quán)威。同時(shí)，本研究旨在從宏觀層面探討暫停法律實(shí)施制度，不涉及具體的改革試點(diǎn)運(yùn)行，授權(quán)決定及草案說(shuō)明更能符合本研究的需求。本文以授權(quán)決定所涉改革內(nèi)容的類別為標(biāo)準(zhǔn)，將21項(xiàng)授權(quán)決定進(jìn)行統(tǒng)計(jì)歸類，并總結(jié)出各領(lǐng)域所涉暫停實(shí)施的法律的類型、數(shù)量和期限。

表1 全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的概況統(tǒng)計(jì)②由于某些暫停實(shí)施的法律可能會(huì)涉及多個(gè)改革領(lǐng)域，因此統(tǒng)計(jì)表中暫停實(shí)施的法律數(shù)要大于實(shí)際總數(shù)。由于本文只分析法律暫停實(shí)施的情況，故而只統(tǒng)計(jì)了暫停實(shí)施的法律，對(duì)于唯一的一項(xiàng)有關(guān)法律問(wèn)題的決定并未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，即2015年4月24日暫停實(shí)施的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》。同時(shí)，由于21項(xiàng)授權(quán)決定中有4項(xiàng)是對(duì)之前決定的延期，其實(shí)施內(nèi)容是一致的，因此表中未包含這4項(xiàng)延期決定。

從表1可以看出：第一，從試點(diǎn)改革內(nèi)容的類別來(lái)看，授權(quán)暫停法律實(shí)施制度起步于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的行政審批制度改革，目的在于探索中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的新路徑和新模式，從而應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)和爭(zhēng)取國(guó)際貿(mào)易話語(yǔ)權(quán)的雙重挑戰(zhàn)。2014年之后該制度開(kāi)始向司法體制改革領(lǐng)域擴(kuò)展，主要集中于訴訟程序與審判制度改革。2016年之后延伸至國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與國(guó)防軍隊(duì)改革。當(dāng)前，授權(quán)暫停法律實(shí)施制度涉及的領(lǐng)域涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、司法、社會(huì)等多項(xiàng)改革內(nèi)容，為此可以將該制度的適用歸納為五個(gè)大的領(lǐng)域：行政審批制度改革、司法體制改革、行政管理體制改革、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、國(guó)防和軍隊(duì)改革。①嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，行政審批制度改革屬于行政管理體制改革的一部分，但由于授權(quán)暫停法律實(shí)施制度起步于行政審批制度改革，且在該領(lǐng)域的適用最為頻繁，因此筆者將其作為單獨(dú)的一項(xiàng)加以統(tǒng)計(jì)。從總體上看，暫停法律實(shí)施呈現(xiàn)出以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革為主，不斷向司法、政治、國(guó)防軍隊(duì)等領(lǐng)域擴(kuò)展深化的特點(diǎn)。第二，從暫停實(shí)施的法律的數(shù)量和類別來(lái)看，所涉暫停實(shí)施的法律數(shù)量較大且種類較多。21項(xiàng)授權(quán)決定共涉及43部法律的暫停實(shí)施，占目前法律總量（242部②本文關(guān)于現(xiàn)行法律的數(shù)量統(tǒng)計(jì)截至2017年11月。）的17.8%，其中基本法律達(dá)12部，占基本法律總量（37部）的32.4%，其他法律達(dá)31部，占其他法律總量（205部）的15.1%?；痉膳c其他法律的類型均呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，且基本法律較其他法律在同類法律類型中的占比要高，這間接表明了改革正在全面深化。第三，從授權(quán)決定的時(shí)間分布來(lái)看，所有授權(quán)決定的年份跨度從2012年12月至2017年12月，這個(gè)時(shí)間段與中央推行全面深化改革，加強(qiáng)各領(lǐng)域改革發(fā)展的時(shí)間是一致的，表明暫停法律實(shí)施制度的推行是為了適應(yīng)全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，也是對(duì)改革涉及的“于法無(wú)據(jù)”問(wèn)題的正面回應(yīng)。第四，從授權(quán)期限來(lái)看，授權(quán)期限有三種類型：一是規(guī)定具體試行年限，這是最主要的類型。一般將暫停實(shí)施期限規(guī)定為2—3年，為11項(xiàng)授權(quán)決定所采用。二是明確試行的截止時(shí)間。主要適用于行政管理體制改革中的農(nóng)村土地制度改革，涉及2項(xiàng)授權(quán)決定和4部法律。三是未規(guī)定試行期限。適用于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和國(guó)防軍隊(duì)改革，涉及4項(xiàng)決定和9部法律。另外，有期限自然就有延期的情況，目前延期所采用的主要方式有兩種：一是對(duì)于即將屆滿的改革試點(diǎn)決定專門出臺(tái)延期決定；③目前全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的延期決定有：2015年12月27日《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批試行期屆滿后有關(guān)問(wèn)題的決定》；2017年4月27日《關(guān)于延長(zhǎng)人民陪審員制度改革試點(diǎn)期限的決定》；2017年11月4日《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》；2017年12月27日《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊州區(qū)等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定（草案）》。二是在新的改革試點(diǎn)決定中規(guī)定之前的試點(diǎn)工作“按照新的試點(diǎn)辦法繼續(xù)試行”，間接實(shí)現(xiàn)延期效果。④2016年9月3日全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》中盡管沒(méi)有明確提出延期，但在最后規(guī)定了2014年6月27日授權(quán)開(kāi)展的刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作“按照新的試點(diǎn)辦法繼續(xù)試行”，實(shí)際上延長(zhǎng)了刑事案件速裁程序試點(diǎn)的期限。

三、全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的性質(zhì)認(rèn)定

盡管學(xué)界對(duì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的性質(zhì)爭(zhēng)議不斷，但均未否認(rèn)其所具有的立法屬性：其一，所有授權(quán)決定中“對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”的規(guī)定表明，授權(quán)暫停法律實(shí)施不單純是全面深化改革的工具，也是法律修改的先前試驗(yàn)階段，具有完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要功能。其二，授權(quán)暫停法律實(shí)施涉及現(xiàn)行法律在特定時(shí)間空間范圍內(nèi)效力的停止，而“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止”正是《立法法》的調(diào)整范圍之一。其三，2015年修改的《立法法》將增設(shè)的“授權(quán)暫停法律實(shí)施”條款放置在“立法權(quán)限”一節(jié)，表明最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)暫停法律實(shí)施立法屬性的認(rèn)定。盡管如此，學(xué)界對(duì)于暫停法律實(shí)施究竟屬于何種立法形式卻并未達(dá)成一致。厘清暫停法律實(shí)施的性質(zhì)，既是在法治軌道上完善該項(xiàng)制度的出發(fā)點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)深化改革和維護(hù)法治雙重目的的必然要求。

（一）授權(quán)暫停法律實(shí)施不屬于法律修改

通常來(lái)講，立法包括法律的制定、修改、廢除和解釋等。⑤2014年3月9日全國(guó)“兩會(huì)”記者會(huì)上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任闞珂表示：“立法其實(shí)包括法律的制定、法律的修改、法律的廢除、法律的解釋等?！陛dhttp://politics.people.com.cn/n/2014/0309/c70731-24579864.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年11月22日。多數(shù)學(xué)者從形式和內(nèi)容上認(rèn)為授權(quán)暫停法律實(shí)施更應(yīng)屬于四項(xiàng)立法形式中的法律修改。全國(guó)人大常委會(huì)修改法律“既包括常委會(huì)自己直接修改，也包括授權(quán)國(guó)務(wù)院及其部門或者地方有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行修改；既包括現(xiàn)在將該條款的內(nèi)容全部或者部分刪除和廢止，也包括將來(lái)某一時(shí)期再將該條款的內(nèi)容全部或者部分恢復(fù)?！雹賱⑺缮剑骸墩撟再Q(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問(wèn)題》，載《政治與法律》2014年第2期。從性質(zhì)上說(shuō)，授權(quán)暫停法律實(shí)施是對(duì)這些法律進(jìn)行修改的特殊方式。此觀點(diǎn)將法律部分內(nèi)容、效力的變動(dòng)全部歸入法律修改，并未考慮法律修改所特有的“以新?lián)Q舊”的實(shí)質(zhì)要求。同時(shí)，根據(jù)“誰(shuí)制定，誰(shuí)修改”的立法原則，全國(guó)人大常委會(huì)能否授權(quán)國(guó)務(wù)院及其部門或者地方有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)修改自己制定的法律，尚值得商榷。通常情況下，上級(jí)可以修改下級(jí)的法律法規(guī)而下級(jí)不可修改上級(jí)的法律法規(guī)。②當(dāng)然，由于全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，是最高立法機(jī)關(guān)的組成部分，在全國(guó)人大閉會(huì)期間可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改?！读⒎ǚā返?條第3款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！币虼?，不應(yīng)將授權(quán)暫停法律實(shí)施認(rèn)定為法律修改。

除此之外，還有兩點(diǎn)原因：第一，從法律修改的本意來(lái)看，憲法第67條第2項(xiàng)和第3項(xiàng)分別規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的法律制定權(quán)、修改權(quán)以及在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)其制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改的權(quán)力。全國(guó)人大常委會(huì)部分補(bǔ)充和修改法律是指“對(duì)原有法律條文部分內(nèi)容進(jìn)行變更或者增加或者減少部分內(nèi)容”。③蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第333頁(yè)?？梢?jiàn)，“法的修改的任務(wù)在于對(duì)現(xiàn)行法的內(nèi)容加以修繕改動(dòng)”④周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年版，第499頁(yè)。，其關(guān)鍵是通過(guò)為原有法律規(guī)范提供替代性內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)“以新?lián)Q舊”，被修改的內(nèi)容自此失去效力。然而被暫停適用的法律在全國(guó)范圍內(nèi)依然有效，只是對(duì)其部分規(guī)定在特定區(qū)域的適用加以限制，屬于法律適用的局部調(diào)整，而非其文本內(nèi)容上的變更，并不必然產(chǎn)生“替代性立法內(nèi)容使被修改內(nèi)容喪失效力”的法律效果。⑤參見(jiàn)傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，載《東方法學(xué)》2014年第1期。同樣，按照法制統(tǒng)一原則的要求，法律修改只可能在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施而不具有局部適用性，如果暫停法律實(shí)施被認(rèn)定為法律修改，將會(huì)產(chǎn)生法律在全國(guó)范圍內(nèi)未被修改的情況下反而在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)被修改的情形，這顯然為法制統(tǒng)一原則所不容。第二，從法律修改的效果來(lái)看。法律修改的最終效果是被替代的法律規(guī)范自此失去效力而不再適用，而授權(quán)決定中規(guī)定“對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”?？梢?jiàn)，暫停法律實(shí)施具有立法試驗(yàn)的法律功能，能否產(chǎn)生法律修改的效果需要依據(jù)改革試點(diǎn)效果進(jìn)行檢驗(yàn)。故此，筆者認(rèn)為授權(quán)暫停法律實(shí)施不應(yīng)納入法律修改的范疇。

（二）授權(quán)暫停法律實(shí)施不屬于授權(quán)立法

由于暫停法律實(shí)施是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)決定的形式作出的，有學(xué)者認(rèn)為“調(diào)整適用法律”是授權(quán)立法在全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下出現(xiàn)的新樣態(tài)。⑥參見(jiàn)尹德貴：《全面深化改革視野下的授權(quán)立法》，載《學(xué)術(shù)交流》2105年第4期。有學(xué)者將其稱為“立法后中止實(shí)施”，即在法律制定之后，由立法者授權(quán)特定主體在某一地域暫時(shí)停止法律實(shí)施的行為，屬于授權(quán)立法模式的新常態(tài)。⑦參見(jiàn)錢寧峰：《立法后中止實(shí)施：授權(quán)立法模式的新常態(tài)》，載《政治與法律》2015年第7期。

然而筆者認(rèn)為，授權(quán)暫停法律實(shí)施不應(yīng)屬于授權(quán)立法模式。第一，從《立法法》關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定來(lái)看，授權(quán)暫停法律實(shí)施與授權(quán)立法根本不同：一是授權(quán)立法的被授權(quán)主體明確且唯一，即國(guó)務(wù)院，而授權(quán)暫停法律實(shí)施的被授權(quán)主體不僅有國(guó)務(wù)院，還有最高人民法院和最高人民檢察院，甚至并未明確被授權(quán)主體。二是授權(quán)立法最基本的前提條件是對(duì)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)尚未制定法律，而又存在現(xiàn)實(shí)需要，因此授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。而授權(quán)暫停法律實(shí)施是對(duì)現(xiàn)行有效法律的適用進(jìn)行局部調(diào)整，這與授權(quán)立法存在時(shí)間錯(cuò)位。三是授權(quán)立法的范圍不包括有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，但從表1可以看出，授權(quán)改革試點(diǎn)決定所涉及暫停實(shí)施的法律規(guī)定已經(jīng)包括前述事項(xiàng)，兩者適用范圍不同。第二，從授權(quán)立法的目的來(lái)看?；凇吧形粗贫ǚ伞钡那疤幔跈?quán)立法的目的在于創(chuàng)制行政法規(guī)，屬于創(chuàng)設(shè)性立法。而授權(quán)暫停法律實(shí)施的目的是依據(jù)試點(diǎn)地區(qū)法律規(guī)范調(diào)整后的實(shí)踐效果，檢驗(yàn)該法律能否修改，其特點(diǎn)是立法試驗(yàn)性而非立法創(chuàng)設(shè)性。綜上所述，從既有法律文本和制度實(shí)踐的目的來(lái)看，授權(quán)暫停法律實(shí)施不宜被認(rèn)定為授權(quán)立法。

（三）授權(quán)暫停法律實(shí)施屬于獨(dú)立的立法權(quán)行使形式

授權(quán)暫停法律實(shí)施作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在法律規(guī)范沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，以期通過(guò)對(duì)接到法律修改或授權(quán)立法以獲得法律依據(jù)，是不可取的。而在《立法法》已經(jīng)明確規(guī)定該項(xiàng)制度之后，更是需要明確其法律屬性，這既是全面深化改革對(duì)授權(quán)暫停法律實(shí)施提出的迫切需求，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的應(yīng)有之義。

積極發(fā)揮立法在改革中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用是保證改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵，那么相對(duì)的立法權(quán)行使方式也就需要結(jié)合改革形勢(shì)不斷加以創(chuàng)新。授權(quán)暫停法律實(shí)施作為新嘗試，不能簡(jiǎn)單地將其納入現(xiàn)有立法理論上的制定、修改、解釋、廢止體系，而應(yīng)結(jié)合制度實(shí)踐的情況以發(fā)展的眼光來(lái)加以看待，需要突破既有的“立、改、釋、廢”的立法方式，增添能夠容納“暫停法律實(shí)施”之內(nèi)容的新型立法職權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施是法律全面修改的先行程序，其目的在于通過(guò)地區(qū)試點(diǎn)為法律的全面修改提供借鑒，從而降低改革的風(fēng)險(xiǎn)和難度。所以，授權(quán)決定其實(shí)是全國(guó)人大及其常委會(huì)行使“暫停法律實(shí)施權(quán)”的結(jié)果，由于行使授權(quán)的目的在于為法律修改服務(wù)，因此“暫停法律實(shí)施權(quán)”理應(yīng)屬于行使法律修改權(quán)的先前環(huán)節(jié)。由此，立法形式將發(fā)展成五類：制定、暫停實(shí)施、修改、解釋、廢止。當(dāng)然，并非所有的法律修改都需要“暫停實(shí)施”這項(xiàng)權(quán)力的行使，只有那些與改革試點(diǎn)內(nèi)容相沖突的法律規(guī)定需要通過(guò)這項(xiàng)權(quán)力的行使來(lái)進(jìn)行完善。

從《立法法》的立法體例來(lái)看，《立法法》將“授權(quán)暫停法律實(shí)施”條款單獨(dú)放置在第二章第一節(jié)“立法權(quán)限”的最后部分，并將其與全國(guó)人大及其常委會(huì)傳統(tǒng)的立法形式分別規(guī)定，這表明最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“暫停法律實(shí)施”屬于獨(dú)立的立法形式的認(rèn)定。為配合全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的進(jìn)行，在國(guó)家和地方層面都配套地出臺(tái)了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章暫停實(shí)施的決定。①如2013年12月21日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》（國(guó)發(fā)201351號(hào)）；2015年5月28日發(fā)布的《福州市人大常委會(huì)關(guān)于在中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)福州片區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》；2015年7月28日發(fā)布的《廣州市人民政府關(guān)于在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)政府規(guī)章規(guī)定的決定》。同時(shí)，由于全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的示范作用，部分地方人大常委會(huì)針對(duì)地方性事務(wù)也采取了暫停實(shí)施的方式，②如2015年7月24日南寧市人大常委會(huì)發(fā)布的《南寧市人大常委會(huì)關(guān)于暫停實(shí)施〈南寧市出租汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例〉第八條第二款的決定》。且不論地方人大是否有權(quán)暫停地方性法規(guī)的適用，③有學(xué)者認(rèn)為地方人大及其常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止地方性法規(guī)的適用不具合法性、必要性、合理性。參考龐凌：《地方人大無(wú)權(quán)暫時(shí)停止、懸置地方性法規(guī)的適用》，載《法學(xué)》2017年第6期。可以看到的是，暫停法律實(shí)施已經(jīng)延伸至整個(gè)法律體系，逐漸成為完善各類法律法規(guī)的必要性制度。由全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)暫停法律實(shí)施決定，為改革先行先試提供依據(jù)，“不失為替改革進(jìn)行‘法律松綁’的可資運(yùn)用的有效的立法手段”。④徐亞文、劉洪彬：《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與立法和行政法治——以全國(guó)人大常委會(huì)“調(diào)整法律實(shí)施”為切入點(diǎn)》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。隨著我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，暫停法律實(shí)施的應(yīng)用將更為廣泛，我們有理由相信，暫停法律實(shí)施將發(fā)展為一項(xiàng)獨(dú)立的立法權(quán)行使形式，這既是全面深化改革的法律動(dòng)力，也是創(chuàng)新立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求。

四、全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的合憲性分析

2015年《立法法》修改前，全國(guó)人大常委會(huì)共作出了5項(xiàng)授權(quán)改革試點(diǎn)決定。①這五項(xiàng)授權(quán)決定是：《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》（2012年12月28日）；《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2013年8月30日）；《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》（2014年6月27日）；《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2014年12月28日）；《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2015年2月27日）?！皶和７蓪?shí)施”這一新創(chuàng)設(shè)的制度如何尋求其合法性成為其能否繼續(xù)推行的關(guān)鍵。然而無(wú)論是授權(quán)決定還是草案說(shuō)明幾乎都沒(méi)有提及法律依據(jù)問(wèn)題，唯一一次是2012 年在《對(duì)〈關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）〉的說(shuō)明》中提到“這種授權(quán)的依據(jù)是憲法第八十九條關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)的規(guī)定：‘全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)’”。②馬馼：《對(duì)〈關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）〉的說(shuō)明》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2013年第1期。通過(guò)這一兜底條款，國(guó)務(wù)院可以通過(guò)被授權(quán)而獲得這一開(kāi)放性的職權(quán)，那么此時(shí)就需要考慮這一“其他職權(quán)”是否包括授權(quán)暫停法律實(shí)施，進(jìn)而需要判斷授權(quán)主體全國(guó)人大常委會(huì)是否擁有該項(xiàng)權(quán)力？而這就需要對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)范圍進(jìn)行分析。遺憾的是，憲法第67條并未明確將授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)暫停實(shí)施相關(guān)法律作為全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)之一，即使認(rèn)為這是基于憲法第67條的兜底條款——“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”，然而全國(guó)人大卻并未以明示或默示的方式將該項(xiàng)職權(quán)授予全國(guó)人大常委會(huì)（至于全國(guó)人大是否享有該項(xiàng)職權(quán)，后文將提及）?？梢?jiàn)，將憲法第89條作為授權(quán)暫停法律實(shí)施的法律依據(jù)顯然是不合理的。

基于歷史角度的考查可以發(fā)現(xiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)以憲法第89條為依據(jù)有其深刻的歷史背景。1985年六屆全國(guó)人大三次會(huì)議決定授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任的王漢斌在草案說(shuō)明中就提出，全國(guó)人大授權(quán)立法的依據(jù)是憲法第89條“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”。顯然，2012年授權(quán)決定草案說(shuō)明中提及的法律依據(jù)是參照了早期的授權(quán)立法制度，以期為暫停法律實(shí)施制度尋求合法性。但是兩項(xiàng)制度畢竟都有各自的適用范圍和條件，并且1985年的授權(quán)是由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大作出的，相比之下更具有合理解釋的空間?？梢?jiàn)，貿(mào)然將憲法第89條作為暫停法律實(shí)施的法律依據(jù)至少在憲法解釋上是站不住腳的，隨后歷次同類型的授權(quán)決定及草案說(shuō)明再未提及法律依據(jù)就是最好的明證。不難看出在現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律法規(guī)的文本中，缺少全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的條款設(shè)計(jì)，早期的暫停法律實(shí)施缺乏憲法法律依據(jù)。

改革的深化使得對(duì)法律規(guī)則靈活性的客觀要求與法律的穩(wěn)定性之間的矛盾愈加突出，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)于暫停法律實(shí)施制度合法性的質(zhì)疑不斷，尤其是十八屆四中全會(huì)提出了“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的要求后，全國(guó)人大意識(shí)到解決該制度的法律依據(jù)問(wèn)題是保障改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵，因而2015年修改的《立法法》增加了“授權(quán)暫停法律實(shí)施”的規(guī)定。至此，我國(guó)授權(quán)暫停法律實(shí)施制度以法律規(guī)范的形式獲得合法性依據(jù)，也意味著對(duì)之前做法的肯定。然而“合法不一定合憲”，盡管《立法法》對(duì)該制度予以肯定，然而憲法卻并未將“授權(quán)法律暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”納入全國(guó)人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)范圍。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵就在于審查《立法法》相關(guān)條款的合憲性，這又需要回到憲法文本規(guī)定上來(lái)。憲法第67條第21項(xiàng)是全國(guó)人大對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)條款，這是構(gòu)成全國(guó)人大常委會(huì)行使暫停法律實(shí)施權(quán)的唯一可能的憲法規(guī)范依據(jù)。此時(shí)，《立法法》第13條如欲合憲則需要滿足兩個(gè)條件：一是全國(guó)人大自身?yè)碛袝和７蓪?shí)施的權(quán)力；二是全國(guó)人大將該權(quán)力以明示或默示的方式授予全國(guó)人大常委會(huì)。

先看第一個(gè)問(wèn)題，全國(guó)人大的授權(quán)必須是根據(jù)憲法規(guī)定明確屬于自己的職權(quán)或認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由自己行使的職權(quán)。憲法第62條的兜底條款規(guī)定了全國(guó)人大擁有“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”，這是否包含了改革過(guò)程中可以暫停部分法律規(guī)定的內(nèi)在根據(jù)？有學(xué)者認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)是指：該項(xiàng)職權(quán)憲法和法律雖沒(méi)有明確劃分其歸屬，但理論上從該項(xiàng)職權(quán)的性質(zhì)和對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)判斷，此項(xiàng)職權(quán)應(yīng)當(dāng)由它行使?！雹俨潭▌Γ骸稇椃ň狻罚沙霭嫔?006年版，第320頁(yè)。授權(quán)暫停法律實(shí)施涉及部分法律規(guī)定在不同地區(qū)的差異適用問(wèn)題，關(guān)乎法律的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性，既然暫停法律實(shí)施屬于立法范疇，且全國(guó)人大擁有包括制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律在內(nèi)的最高立法權(quán)限，那么自然有權(quán)決定部分法律規(guī)定在特定地區(qū)和期限內(nèi)適用與否。因此，無(wú)論從暫停法律適用的性質(zhì)還是從全國(guó)人大的性質(zhì)判斷，該項(xiàng)職權(quán)都應(yīng)屬于全國(guó)人大的職權(quán)之一。

其二，在全國(guó)人大擁有暫停法律實(shí)施權(quán)的基礎(chǔ)上，還需要考慮它是否將該項(xiàng)權(quán)力授予給了全國(guó)人大常委會(huì)。由于憲法規(guī)范中包含著大量原則性與抽象性的內(nèi)容，需要將其分解成具體的法律規(guī)范才能得以有效實(shí)施，而法律是憲法原則性和抽象性規(guī)范的具體化，在探求憲法規(guī)范客觀內(nèi)涵的過(guò)程中，也涉及對(duì)憲法原則和規(guī)范具體化內(nèi)容的把握。而憲法性法律是所有法律中離憲法最近的法律，都是以國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利及其相互關(guān)系為自己的調(diào)整對(duì)象，兩者是宏觀與微觀的關(guān)系，可以說(shuō)憲法性法律是憲法核心內(nèi)容的延伸。②參見(jiàn)馬嶺：《憲法性法律的性質(zhì)界定》，載《法律科學(xué)》2005年第1期?！读⒎ǚā纷鳛閼椃ㄐ苑烧菍?duì)憲法關(guān)于立法權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的具體化。“暫停法律實(shí)施”條款由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，體現(xiàn)的是全國(guó)人大的意志，表明了全國(guó)人大同意授予全國(guó)人大常委會(huì)“暫停法律實(shí)施權(quán)”。

總之，《立法法》第13條由全國(guó)人大修改通過(guò)，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法的形式對(duì)憲法第62條第15項(xiàng)和第67條第21項(xiàng)條款的解釋，是對(duì)憲法關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法職權(quán)的具體化與發(fā)展，符合我國(guó)以人民代表大會(huì)為國(guó)家權(quán)力核心的政體邏輯和制度框架。也正是通過(guò)立法方式保證了憲法立法權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的實(shí)施，③有學(xué)者認(rèn)為：“憲法實(shí)施的主渠道應(yīng)該是憲法的法律化，是通過(guò)立法將憲法原則規(guī)則化，再由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)去執(zhí)行這些法律。”參見(jiàn)馬嶺：《憲法性法律的性質(zhì)界定》，載《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2005年第1期。為授權(quán)暫停法律實(shí)施的推行提供了合憲性基礎(chǔ)。④本文主要是從形式性審查角度論證授權(quán)暫停法律實(shí)施的合憲性，限于篇幅，關(guān)于該制度的實(shí)質(zhì)合憲性審查（是否滿足適當(dāng)性、必要性和比例原則），另文詳述。

然而必須注意的是，盡管授權(quán)暫停法律實(shí)施基于憲法和《立法法》形式上的考查具有合憲性，但是這種合憲性背后的邏輯鏈條是十分脆弱的，目前授權(quán)暫停法律實(shí)施的發(fā)展態(tài)勢(shì)隨時(shí)可能打破其合憲性狀態(tài)。首先，授權(quán)暫停法律實(shí)施的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。《立法法》第13條將暫停法律實(shí)施制度限于“行政管理等領(lǐng)域”。所謂行政管理是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，行政管理事項(xiàng)范圍比較廣泛，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會(huì)秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面”。⑤全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版，第71頁(yè)。然而如表1所示，2014年之后的暫停法律實(shí)施已擴(kuò)展至司法、政治、國(guó)防軍隊(duì)領(lǐng)域，尤其是正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革，“是對(duì)國(guó)家監(jiān)督制度的重大頂層設(shè)計(jì)，是重大的政治體制改革”。⑥李建國(guó)：《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定（草案）〉的說(shuō)明》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第1期?？梢?jiàn)，暫停法律實(shí)施的領(lǐng)域不但趨于多元化，而且早已經(jīng)超出了“行政管理”領(lǐng)域；其次，授權(quán)期限不明確且延期情況普遍。設(shè)定授權(quán)期限的目的在于防止暫停法律實(shí)施這一臨時(shí)性手段演變成長(zhǎng)期性特權(quán)。實(shí)踐中，國(guó)防軍隊(duì)改革和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的4項(xiàng)授權(quán)決定均未規(guī)定授權(quán)期限，如果說(shuō)國(guó)防軍隊(duì)改革是考慮到改革內(nèi)容的專業(yè)性較強(qiáng)，賦予中央軍委更多的改革自主性，那么國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作為憲制層面的重大政治體制改革，理應(yīng)加以期限限制。同時(shí)，如前所述，目前已有5項(xiàng)授權(quán)決定出現(xiàn)延期情況，在缺乏對(duì)延期進(jìn)行法律規(guī)制的情況下，極易通過(guò)延期固化成長(zhǎng)期性特權(quán)；再次，授權(quán)范圍突破區(qū)域性限制。21項(xiàng)授權(quán)決定中國(guó)防和軍隊(duì)改革所涉的2項(xiàng)決定未明確授權(quán)區(qū)域，而2017年11月通過(guò)的《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》更是將試點(diǎn)范圍推廣到全國(guó)，不再局限于《立法法》第13條授權(quán)改革試點(diǎn)“區(qū)域性”的規(guī)定?；谑跈?quán)暫停法律實(shí)施在授權(quán)領(lǐng)域、期限、區(qū)域方面的發(fā)展態(tài)勢(shì)，①除此之外，第13條沒(méi)有規(guī)定對(duì)法律規(guī)范適用對(duì)象群體也可進(jìn)行“部分”試點(diǎn)（如公務(wù)員管理制度改革中針對(duì)“部分在京中央機(jī)關(guān)”的暫時(shí)調(diào)整適用），也沒(méi)有規(guī)定可以進(jìn)行法律還未從事的創(chuàng)制，規(guī)定法律未予規(guī)定的事項(xiàng)（如授權(quán)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)）。參見(jiàn)沈巋：《論憲制改革試驗(yàn)的授權(quán)主體 ——以監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為分析樣本》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期。有必要對(duì)其設(shè)立和運(yùn)行進(jìn)行常態(tài)化的合憲性檢討和控制。

五、全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的合憲性控制

如果說(shuō)《立法法》對(duì)憲法文本的具體化與發(fā)展加強(qiáng)了授權(quán)暫停法律實(shí)施的合憲性，那么當(dāng)前的授權(quán)改革試點(diǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)則使得該制度再次面臨合憲性挑戰(zhàn)?！叭绻f(shuō)，在改革開(kāi)放之初，受法制不完善的時(shí)代條件限制，推進(jìn)改革往往比較粗放，那么今天法律體系形成、法治理念高揚(yáng)的新時(shí)代背景下推進(jìn)改革，于法有據(jù)則是改革的基本前提?！雹凇稙樯罨母锾峁┓ㄖ伪Ｕ稀?，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月4日第1版。面對(duì)暫停法律實(shí)施的發(fā)展態(tài)勢(shì)，我們?nèi)孕枰獜募扔兄贫瓤蚣軐用孀鞒龌貞?yīng)。

（一）加強(qiáng)對(duì)《立法法》第13條的法律解釋

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期利益主體多元化、社會(huì)矛盾復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)局面要求作為全體人民意志體現(xiàn)的法律能夠充分適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，并隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展，這是我國(guó)法律發(fā)展的顯著特點(diǎn)與基本規(guī)律。因此，要在總體保持法律連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上推動(dòng)我國(guó)法律與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展?！傲ⅰ⒏?、廢、釋”是實(shí)現(xiàn)法律發(fā)展的主要方式，相較于法律制定與修改而言，法律解釋對(duì)法律秩序的影響更小、成本更低，尤其是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，法律的完善路徑不能總依賴于傳統(tǒng)的法律制定和修改的法制變革模式，“作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)從立法中心主義轉(zhuǎn)向以法律解釋為中心的變革之道，這是今后國(guó)家法制發(fā)展的最佳模式”。③范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，載《東方法學(xué)》2014年第2期。憲法第67條第4項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)擁有法律解釋權(quán)。十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)?？梢?jiàn)，法律解釋作為保障憲法法律實(shí)施的重要手段在全面依法治國(guó)的背景下扮演著越來(lái)越重要的角色。

全國(guó)人大通過(guò)對(duì)《立法法》的修訂為全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施提供了憲法基礎(chǔ)，但《立法法》第13條中“改革發(fā)展的需要”“等領(lǐng)域”“特定事項(xiàng)”“一定期限”“部分地方”“部分規(guī)定”等規(guī)定屬于不確定法律概念，需要進(jìn)一步明確其具體內(nèi)涵。對(duì)此，應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《立法法》第13條進(jìn)行法律解釋，從而強(qiáng)化當(dāng)前暫停法律實(shí)施制度的合憲性和合法性基礎(chǔ)，而且這也符合十八屆四中全會(huì)“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的要求。

要實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范與當(dāng)前暫停法律實(shí)施制度的發(fā)展相適應(yīng)，關(guān)鍵在于明確《立法法》第13條“等”字的涵義。《立法法》對(duì)暫停法律實(shí)施制度的確認(rèn)既是對(duì)此前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多試點(diǎn)改革實(shí)踐的認(rèn)可，也為今后制度推行提供了法律保障。然而，成文法所具有的滯后性以及深化改革的復(fù)雜性，決定了某一時(shí)期的立法并不能完全適應(yīng)不斷發(fā)展的改革實(shí)踐。具體表現(xiàn)為：（1）暫停法律實(shí)施制度的發(fā)展態(tài)勢(shì)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了立法者的預(yù)期；（2）授權(quán)暫停法律實(shí)施作為深化改革與推進(jìn)法治的一項(xiàng)新制度，盡管制度實(shí)施的大致方向已確定，但是具體實(shí)施措施和制度設(shè)計(jì)并不成熟。①參見(jiàn)袁曙宏：《準(zhǔn)確把握新形勢(shì)下改革與法治的關(guān)系》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年7月30日第004版。具體而言，《立法法》第13條是改革深化的直接產(chǎn)物，立法者無(wú)法預(yù)知今后改革將發(fā)展到何種程度、將出現(xiàn)哪些新的改革事項(xiàng)，因此《立法法》并未將暫停法律實(shí)施限定于某一種或幾種改革領(lǐng)域，通過(guò)“等”字的規(guī)定為今后可能出現(xiàn)的新的改革事項(xiàng)預(yù)留必要的法律空間，這既是“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的要求，也是推動(dòng)改革與法治良性互動(dòng)的著力點(diǎn)。因此，對(duì)《立法法》第13條的“等”字作“等外”的解釋更符合改革與法治的要求，更有助于保障憲法和法律的有效實(shí)施。

不過(guò)，對(duì)《立法法》第13條的“等”字的解釋也應(yīng)具有必要的限度，需要進(jìn)行合憲性控制，否則將面臨濫用的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，由于改革領(lǐng)域的多元化和復(fù)雜性，無(wú)法窮盡列舉該制度的適用范圍，在解釋中采取否定式列舉更為適宜，即哪些事項(xiàng)的法律不得暫停實(shí)施。具體來(lái)說(shuō)，否定式列舉可以包括以下三個(gè)方面的事項(xiàng)：其一，有關(guān)國(guó)家政治制度的法律規(guī)定；其二，有關(guān)公民基本權(quán)利的法律規(guī)定；其三，有關(guān)國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)的法律規(guī)定。

同時(shí)，還應(yīng)注意從授權(quán)暫停法律實(shí)施的原則限度、時(shí)間限度、空間限度加強(qiáng)其合憲性控制。其一，原則限度。授權(quán)決定應(yīng)該遵循憲法和法律的基本原則和基本精神，符合改革的實(shí)際需要和地方的實(shí)際狀況。其二，時(shí)間限度。授權(quán)期限可以借鑒授權(quán)立法制度，規(guī)定最長(zhǎng)不得超過(guò)五年；同時(shí)，對(duì)于有必要延期的授權(quán)決定應(yīng)該規(guī)定只能延期一次，防止暫停實(shí)施固化成為長(zhǎng)期性特權(quán)。其三，空間限度。除了改革內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)的國(guó)防和軍隊(duì)改革需要中央軍委自行確定試點(diǎn)區(qū)域以外，其他領(lǐng)域的改革需根據(jù)改革事項(xiàng)的特點(diǎn)選擇具有典型性和代表性的區(qū)域。對(duì)于需要在全國(guó)范圍開(kāi)展的試點(diǎn)改革，則由全國(guó)人大進(jìn)行授權(quán)更具有合理解釋的空間。②《立法法》第13條規(guī)定全國(guó)人大是暫停法律實(shí)施的授權(quán)主體之一，然而實(shí)踐中還未出現(xiàn)由全國(guó)人大作出授權(quán)暫停法律實(shí)施決定的情況。

（二）完善“授權(quán)暫停法律實(shí)施”的配套制度

在法律解釋的基礎(chǔ)上，需要建立相應(yīng)的配套制度以加強(qiáng)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的監(jiān)督。本文認(rèn)為應(yīng)從事前、事中、事后三方面全面把握和科學(xué)運(yùn)用授權(quán)暫停法律實(shí)施權(quán)，將法律暫停實(shí)施制度納入法治軌道。

第一，開(kāi)展授權(quán)暫停法律實(shí)施可行性與必要性評(píng)估。授權(quán)暫停法律實(shí)施涉及法制統(tǒng)一這一重大法制原則，實(shí)踐中應(yīng)區(qū)分不同的改革事項(xiàng)和不同的情況，科學(xué)合理地采用不同的立法適應(yīng)改革的方式。并非所有的改革事項(xiàng)都需要暫停法律實(shí)施，只有實(shí)踐條件不成熟需要先行先試的事項(xiàng)才能采取暫停實(shí)施法律的方式。③參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版。所以，為防止暫停法律實(shí)施權(quán)過(guò)度濫用而對(duì)法制統(tǒng)一原則造成沖擊，需要對(duì)授權(quán)決定出臺(tái)的可行性和必要性進(jìn)行專門評(píng)估：全國(guó)人大的授權(quán)由其相關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)則由其相關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估。

第二，健全全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)授權(quán)暫停法律實(shí)施工作的體制機(jī)制。如前所述，既然暫停法律實(shí)施屬于立法形式，按照十八屆四中全會(huì)的精神，應(yīng)充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在授權(quán)暫停法律實(shí)施工作中的主導(dǎo)作用。其一，嚴(yán)格法律暫停實(shí)施的審議批準(zhǔn)程序，保證授權(quán)過(guò)程公開(kāi)透明，在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出決定，并吸收專家學(xué)者參與，提升授權(quán)決定的專業(yè)化科學(xué)化水平。其二，授權(quán)主體要加強(qiáng)對(duì)暫停法律實(shí)施情況的同步監(jiān)督。實(shí)踐中的21項(xiàng)授權(quán)決定僅有5項(xiàng)規(guī)定被授權(quán)主體應(yīng)該就試點(diǎn)過(guò)程中的情況向授權(quán)主體作出中期報(bào)告，僅8項(xiàng)決定規(guī)定被授權(quán)主體制定的試點(diǎn)辦法報(bào)授權(quán)主體備案，這顯然不利于對(duì)暫停法律實(shí)施情況的監(jiān)督。因此，應(yīng)該明確規(guī)定在改革試點(diǎn)過(guò)程中，對(duì)于試點(diǎn)情況應(yīng)及時(shí)向授權(quán)主體作出中期報(bào)告，便于加強(qiáng)試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控，及時(shí)總結(jié)分析和糾正試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題；改革試點(diǎn)辦法或方案應(yīng)報(bào)授權(quán)主體備案，由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。其三，應(yīng)明確被授權(quán)主體。21項(xiàng)授權(quán)決定中有4項(xiàng)未規(guī)定被授權(quán)主體，這種授權(quán)顯然太過(guò)隨意。被授權(quán)主體承擔(dān)著制定試點(diǎn)辦法，組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查試點(diǎn)工作的任務(wù)，明確被授權(quán)主體有利于改革試點(diǎn)的順利推進(jìn)。針對(duì)被授權(quán)主體過(guò)多的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)授權(quán)給它們共同的上一級(jí)機(jī)關(guān)，如監(jiān)察體制改革中涉及多層次多元化主體，這時(shí)由全國(guó)人大授權(quán)給相關(guān)機(jī)構(gòu)共同的上一級(jí)機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大常委會(huì)更為適宜。

第三，建立授權(quán)暫停法律實(shí)施改革試點(diǎn)效果評(píng)估機(jī)制。暫停法律實(shí)施是試點(diǎn)性的改革措施，是為進(jìn)一步全面改革積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，當(dāng)試點(diǎn)期限屆滿，應(yīng)及時(shí)客觀地總結(jié)評(píng)估試點(diǎn)工作情況，并進(jìn)行相應(yīng)處理。而已有的實(shí)踐中，僅有4項(xiàng)授權(quán)決定規(guī)定了被授權(quán)者應(yīng)在試行期滿前就暫停實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的情況向被授權(quán)主體作出報(bào)告。為了根據(jù)試點(diǎn)效果及時(shí)修改法律，需要建立授權(quán)改革試點(diǎn)效果評(píng)估機(jī)制，客觀準(zhǔn)確地對(duì)試點(diǎn)效果進(jìn)行評(píng)估，推進(jìn)改革成果制度化?？捎扇珖?guó)人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)由全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定的改革試點(diǎn)效果進(jìn)行評(píng)估，并向常委會(huì)提交評(píng)估報(bào)告；由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)對(duì)由全國(guó)人大作出授權(quán)決定的改革試點(diǎn)效果進(jìn)行評(píng)估，并向全國(guó)人大提交評(píng)估報(bào)告；或由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，全面專業(yè)地反映暫停法律實(shí)施的效果。經(jīng)實(shí)踐證明可行，滿足法律修改條件的，應(yīng)將意見(jiàn)反饋給立法機(jī)關(guān)，以便及時(shí)修法；存在一些需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問(wèn)題，有必要延長(zhǎng)試點(diǎn)授權(quán)期限的，則按照延期決定程序處理；實(shí)踐證明試點(diǎn)效果不符合改革發(fā)展需要的，則由授權(quán)機(jī)關(guān)撤銷授權(quán)決定，恢復(fù)暫停實(shí)施的法律規(guī)定。

總之，完善“授權(quán)暫停法律實(shí)施”配套制度的目的就在于“減少全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的隨意性，加強(qiáng)授權(quán)的嚴(yán)肅性，進(jìn)而使全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)在推進(jìn)國(guó)家重大改革、彌補(bǔ)憲法法律漏洞方面發(fā)揮應(yīng)有的作用”，①秦前紅：《全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)與全國(guó)人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為研究對(duì)象》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。從而將改革全程納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)立法引領(lǐng)改革，改革推動(dòng)立法。