顧洪麗

摘要：最壯美的景色是祖國(guó)的江山多嬌，最振奮人心的場(chǎng)景是人們忙于豐收的沃野，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，綠色生態(tài)的發(fā)展理念是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。把握和運(yùn)用好農(nóng)村集體土地用地政策，田、水、路、林、村科學(xué)規(guī)劃、綜合建設(shè)，可構(gòu)建美麗富饒的新農(nóng)村，壯美中國(guó)大好河山。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；生態(tài)保護(hù)；宅基地制度；展望建議

土地是人類衣食父母，是人類之寶，是人類創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的第一生產(chǎn)資料。把握和運(yùn)用好農(nóng)村集體土地用地政策，對(duì)田、水、路、林、村綜合科學(xué)規(guī)劃，做好耕地保護(hù)、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村宅基地制度改革維護(hù)、土地征地開發(fā)復(fù)墾補(bǔ)充耕地等土地管理工作，建設(shè)好“綠水青山”，豐收富饒的田野，是建設(shè)美麗新農(nóng)村最重要的基礎(chǔ)工作，是集約節(jié)約利用土地，富強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。本文旨在疏導(dǎo)整理農(nóng)村集體土地用地法律政策，探究展望新農(nóng)村建設(shè)對(duì)現(xiàn)有集體土地政策的改革要求，以便科學(xué)規(guī)范管理集體土地，綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，給致力于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的管理者以啟迪。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)劃先行

國(guó)家施行嚴(yán)格用途管制制度，對(duì)“田、水、路、林、村”科學(xué)規(guī)劃，實(shí)行綜合整治，并將嚴(yán)格耕地和基本農(nóng)田保護(hù)作為土地利用規(guī)劃的主題，利用全球定位系統(tǒng)（GPS）和衛(wèi)星遙感現(xiàn)代調(diào)查技術(shù)，通過實(shí)地調(diào)查每一塊土地的類型、邊界和面積，形成矢量化的圖斑，通過地理信息系統(tǒng)（GIS）構(gòu)建了以全覆蓋遙感（RS）為底圖的土地利用現(xiàn)狀空間信息平臺(tái)，為耕地保護(hù)制度和土地利用規(guī)劃提供技術(shù)支持。我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，1996～2010年的土地利用總體規(guī)劃中鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了1：1土地利用分幅圖，確定了每一個(gè)圖斑的用途。土地利用規(guī)劃實(shí)行建設(shè)用地總量控制，嚴(yán)格限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格規(guī)定占用農(nóng)用地的審批權(quán)限（比如：征收占用基本農(nóng)田必須經(jīng)國(guó)務(wù)院審批），土地利用規(guī)劃一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。我國(guó)施行嚴(yán)格的用途管制制度和先進(jìn)的衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，及時(shí)禁止了違法占用耕地違法案件的發(fā)生，嚴(yán)守了嚴(yán)格保護(hù)耕地這條紅線。

二、嚴(yán)格耕地和基本農(nóng)田保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策

民以食為天，一方水土養(yǎng)一方人，嚴(yán)守保護(hù)耕地這條紅線，有利于維護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境平衡，實(shí)現(xiàn)我國(guó)人民對(duì)食品安全管控的自主權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和穩(wěn)定的政治局面。因此，現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)都有嚴(yán)格保護(hù)耕地的相關(guān)規(guī)定，形成了較完善的保護(hù)制度體系。

中華人民共和國(guó)《土地管理法》規(guī)定國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，按照“占多少，墾多少”的原則有占用單位負(fù)責(zé)開墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾的，按照相關(guān)規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)；并要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良?！锻恋毓芾矸ā返?4條規(guī)定國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》，要求劃定城市周邊永久基本農(nóng)田圖斑，2008年獲批的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》要求2020年以前我國(guó)須保持18億畝耕地，按80%計(jì)算我國(guó)的永久基本農(nóng)田須保持在15億畝左右。截至2017年6月底，永久基本農(nóng)田劃定工作圓滿完成，全國(guó)有劃定任務(wù)的2887個(gè)縣級(jí)行政區(qū)共落實(shí)保護(hù)面積15.50億畝?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》第27條對(duì)“基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書”的相關(guān)規(guī)定和第28條“基本農(nóng)田保護(hù)定期監(jiān)督檢查制度”規(guī)定落實(shí)了責(zé)任人制度和對(duì)基本農(nóng)田的動(dòng)態(tài)保護(hù)。《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。無(wú)論從政策上還是行動(dòng)上，都體現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線的堅(jiān)定決心。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部組織人員平等面積的“一戶一宅”宅基地制度

基于我國(guó)傳統(tǒng)的 “地大物博”理念，我國(guó)農(nóng)村居民建設(shè)住宅都是采取無(wú)償占用的方式，而且由于我國(guó)農(nóng)村居民法制意識(shí)淡薄，超占多占宅基地的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

中華人民共和國(guó)《土地管理法》第62條規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，禁止富裕的城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地建設(shè)豪華別墅等“小產(chǎn)權(quán)房”行為。上述規(guī)定規(guī)范了城鎮(zhèn)農(nóng)村居民建設(shè)住宅的行為，有效遏制了隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和人口的增長(zhǎng)對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地面積的沖擊，有效禁止了城鎮(zhèn)和村莊住房建設(shè)面積的擴(kuò)張對(duì)農(nóng)用地的占用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)土地的需求增進(jìn)，土地越發(fā)顯得“金貴”，誕生了節(jié)約集約利用土地的理念，我國(guó)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)“空閑”和“閑置”土地的利用上，采取無(wú)償或者有償收回城鎮(zhèn)“低效”利用和“僵尸企業(yè)”利用的工業(yè)用地，統(tǒng)一納入政府儲(chǔ)備庫(kù)，重新確定開發(fā)使用者，用于新建設(shè)項(xiàng)目用地?！翱招拇濉备脑?，幾個(gè)小規(guī)模分散的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織村宅合并建設(shè)向“上空間”發(fā)展，限制隨著人口的增長(zhǎng)農(nóng)村宅基地的建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大占用農(nóng)用地造成耕地面積的減少。由于改革開放后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的多樣化發(fā)展，現(xiàn)有的宅基地制度需要得到進(jìn)一步的完善，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)已在各省市區(qū)推行。

四、嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和嚴(yán)格堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)下的土地復(fù)墾和土地整治整理制度

習(xí)總書記提出：“讓良好的生態(tài)環(huán)境成為人民生活質(zhì)量的增長(zhǎng)點(diǎn)”，良好的生態(tài)環(huán)境，能讓人心情愉悅，身體康健。《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要2016-2030》提出了構(gòu)建耕地、林草、水系、綠帶生態(tài)保護(hù)域，設(shè)置“生態(tài)線”，劃定森林、草原、河湖、濕地、海洋等生態(tài)要素保有面積，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，擬建成“天藍(lán)，水清，地綠”的國(guó)土美麗家園。中華人民共和國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第13條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，其主題精神已在《綱要》中充分體現(xiàn)，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念已在人民心中根深蒂固。中華人民共和國(guó)《土地復(fù)墾條例》第16條規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度，遵守土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)土壤質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境，避免污染土地及地下水，按照“誰(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，建立土地復(fù)墾監(jiān)測(cè)制度，加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾情況的監(jiān)督檢查，規(guī)范了土地復(fù)墾活動(dòng)，加強(qiáng)了土地復(fù)墾管理。

五、適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，新農(nóng)村土地政策的探究展望及其創(chuàng)新改革建議

1. 我國(guó)的耕地保護(hù)形式依然嚴(yán)峻，據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查的耕地質(zhì)量成果顯示，2009-2013年耕地增減情況是耕地減少面積大于耕地占補(bǔ)面積。我國(guó)耕地后備資源有限，開發(fā)復(fù)墾的耕地不能使現(xiàn)有耕地面積增加，而只是對(duì)原有面積的補(bǔ)償，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，大型交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的完善，無(wú)能規(guī)避占用耕地建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，城市新工業(yè)建設(shè)用地應(yīng)盡量占用城鎮(zhèn)原有的“空閑地”、“低效用地”、和閑置土地，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)做好“閑置”、“空閑”的低效利用土地的收回和處置工作，建立耕地占用檔案和收回土地儲(chǔ)備利用檔案（這項(xiàng)工作很重要）。強(qiáng)化耕地保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察，充分利用衛(wèi)星遙感、動(dòng)態(tài)巡查、網(wǎng)絡(luò)信息、群眾舉報(bào)等手段，實(shí)現(xiàn)“天上看，地上查，網(wǎng)上管，群眾報(bào)”違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)耕地進(jìn)行全天候、全覆蓋監(jiān)測(cè)；進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)督查，對(duì)違法違規(guī)事件及時(shí)限期整改。

2. 生態(tài)環(huán)境污染應(yīng)提前預(yù)防，嚴(yán)禁重污染物的排放，而不是允許重污染物排放，而限定排放標(biāo)準(zhǔn)。重污染物嚴(yán)重威脅人民身體健康，一旦對(duì)環(huán)境造成污染便不可逆轉(zhuǎn)。所以工業(yè)項(xiàng)目和礦產(chǎn)資源開發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目在申請(qǐng)用地建設(shè)審批時(shí)，應(yīng)對(duì)其項(xiàng)目擬建成后對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響做綜合評(píng)價(jià)，對(duì)于那些嚴(yán)重污染和嚴(yán)重?fù)p壞生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)禁審批通過項(xiàng)目報(bào)批，嚴(yán)禁批準(zhǔn)提供項(xiàng)目開發(fā)用地。

3. 土地復(fù)墾義務(wù)人違法法律規(guī)定未完成復(fù)墾義務(wù)的，不能一罰了之，如《土地復(fù)墾條例》第39條，對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人“責(zé)令限期改正及逾期不改正”的處罰，按照應(yīng)當(dāng)進(jìn)行表土層剝離土地面積處每公頃1萬(wàn)元的罰款的規(guī)定，罰款是用于哪個(gè)單位繼續(xù)履行復(fù)墾義務(wù)？還是有復(fù)墾義務(wù)人繼續(xù)履行復(fù)墾義務(wù)？應(yīng)將復(fù)墾義務(wù)追究到底。

4. 隨著農(nóng)村住房市場(chǎng)的興起，在農(nóng)村集體內(nèi)部發(fā)生了通過有償方式進(jìn)行房產(chǎn)交易的行為，其次是在城市與農(nóng)村之間通過有償方式進(jìn)行房產(chǎn)交易的行為，包括以“農(nóng)家樂”、“觀光農(nóng)業(yè)”、“度假住所”等名目以短期租賃或長(zhǎng)期租賃形式使用住宅用地，已經(jīng)超出農(nóng)民基本保障住宅宅基地的用地范疇了，農(nóng)村宅基地的使用應(yīng)當(dāng)從無(wú)償使用向有償使用轉(zhuǎn)變，農(nóng)村宅基地使用制度有待完善。

因此，可依法盤活農(nóng)村建設(shè)用地，用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)、發(fā)展觀光旅游、發(fā)展流通，運(yùn)行農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)依法使用集體建設(shè)用地，應(yīng)將農(nóng)村宅基地分類定級(jí)，確定有償和無(wú)償應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)；制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地分配方案和增值收益方案，確定宅基地有償使用費(fèi)的起征標(biāo)準(zhǔn)；制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地?zé)o償退出和有償退出辦法，對(duì)符合有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的住戶收取相應(yīng)費(fèi)用，對(duì)有償退出宅基地的村民按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：棗莊市國(guó)土資源局）