唐學軍，陳曉霞

1.四川省平昌縣委機構(gòu)編制辦公室，2.四川省平昌中學，四川 平昌 636400

引言

水資源作為一種戰(zhàn)略性資源，是維持整個秦巴山區(qū)生態(tài)平衡的控制性要素[1]。實現(xiàn)水資源的開發(fā)與保護，是秦巴山區(qū)社會發(fā)展面臨的重大課題。與相鄰地區(qū)相比，秦巴山區(qū)的社會經(jīng)濟相對落后。因此，加強對秦巴山區(qū)水資源開發(fā)與保護研究，有助于保障秦巴山區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。秦巴山區(qū)水資源的儲藏量豐富且水質(zhì)優(yōu)，嘉陵江、丹江、漢江等長江支流均發(fā)源于此。依據(jù)秦巴山區(qū)所涉及的“五省一市”的水資源公報，秦巴山區(qū)每年匯入淮河、長江和黃河的水量約為1.49×1011m3，其中長江約為 1.41×1011m3，黃河約為 7.1×109m3。同時，秦巴山區(qū)還是南水北調(diào)工程的中線和西線的水源地，分布著較多的水源保護及涵養(yǎng)區(qū)、原始森林區(qū)、水土保持區(qū)和生物多樣性保護區(qū)等生態(tài)敏感和脆弱區(qū)。例如，秦巴山區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）中就明確提出將秦巴山區(qū)劃分為生態(tài)安全保護區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、水源涵養(yǎng)保護區(qū)、地貌多樣性保護區(qū)。盡管秦巴山區(qū)河流眾多、水資源豐富，但其整個水環(huán)境卻不容樂觀，因本地區(qū)的自然生態(tài)保護壓力大，近些年來水資源環(huán)境保護與區(qū)域內(nèi)各方面的發(fā)展存在較大沖突。

1 秦巴山區(qū)水資源開發(fā)與保護現(xiàn)狀

1.1 秦巴山區(qū)水資源現(xiàn)狀

秦巴山區(qū)地域遼闊，涉及“五省一市”，區(qū)域內(nèi)水系發(fā)達。依據(jù)相應(yīng)省市公布的水資源公報和相關(guān)的調(diào)研情況統(tǒng)計，在秦巴山區(qū)一級支流和二級支流中，流域面積在5～100㎞2的有253條，流域面積在100～1 000㎞2的有92條，流域面積在1 000㎞2以上的有褒河等10多條河流，分布于漢江兩岸，豐富的地表水資源有效保證秦巴山區(qū)處于豐水區(qū)水平。依據(jù)各區(qū)域水資源公報提供的數(shù)據(jù)，近些年秦巴山區(qū)水資源量的現(xiàn)狀如圖1所示，“五省一市”的年水資源量如圖所示。從上述兩張圖可以看出，整個秦巴山區(qū)水資源的空間分布極為不均且水資源量的差異也較大；地表水、地下水的總量和水資源的總量都呈現(xiàn)出逐漸減少的趨勢，從側(cè)面反映出本地區(qū)為了社會經(jīng)濟快速發(fā)展而加大對水資源開發(fā)，進而對水資源產(chǎn)生重大的影響。

圖1 秦巴山區(qū)年度水資源量柱狀圖

1.2 秦巴山區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀

1.2.1 水環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)狀

依據(jù)區(qū)域內(nèi)各級環(huán)保和水利部門公布的數(shù)據(jù)可知，目前水利系統(tǒng)的流域水文局和區(qū)域內(nèi)各地方水利部門分別在漢江的干支流上設(shè)有水文監(jiān)測站20余個，在丹江口庫區(qū)和上游設(shè)有水環(huán)境監(jiān)測站70多個；國家環(huán)境監(jiān)測總站在丹江口庫區(qū)及上游設(shè)有50多個監(jiān)測站，主要涉及陜西省（12個）、河南省（13個）、湖北?。?5個）3個省份；地方環(huán)保部門在丹江口水庫及上游設(shè)有水環(huán)境監(jiān)測站63個。

圖2 秦巴山區(qū)“五省一市”年均水資源量柱狀圖

1.2.2 水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境監(jiān)測部門公布的數(shù)據(jù)顯示，2013—2016年，秦巴山區(qū)流域水質(zhì)大部分都保持為國家Ⅱ類水質(zhì)標準，全部都為Ⅲ類水質(zhì)及以上標準，上下游的水質(zhì)沒有明顯的變化。三峽庫區(qū)和上游干流的水質(zhì)較優(yōu)，各個支流總體上為輕度污染。Ⅴ類水質(zhì)主要分布在普渡河、五橋河等支流。近些年的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，丹江口水庫與上游地區(qū)水質(zhì)整體為優(yōu)，局部地區(qū)水環(huán)境較差。水源區(qū)的水質(zhì)主要為Ⅰ類、Ⅱ類水質(zhì)，但是空間分布差距明顯，河口段的水質(zhì)為Ⅲ類—Ⅴ類，支流上游及水庫的水質(zhì)明顯優(yōu)于河口。嘉陵江、漢江流域的水質(zhì)總體上維持在Ⅱ類、Ⅲ類標準，基本上達到要求。黃河及其支流的水質(zhì)總體較好，干流和支流的上游地區(qū)水質(zhì)基本上能夠達到Ⅱ類水質(zhì)要求，但是部分支流流域的水環(huán)境較差，例如渭河的甘肅天水段及洛陽的好陽河段。極個別的河段污染嚴重，例如葫蘆河段等?？傮w而言，秦巴山區(qū)的水質(zhì)較好，僅在部分流域和部分河段存在著污染或者重污染情況。

1.3 秦巴山區(qū)水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.3.1 農(nóng)業(yè)、生活、工業(yè)、生態(tài)用水情況

依據(jù)區(qū)域內(nèi)各地政府公布的水公報數(shù)據(jù)，近幾年秦巴山區(qū)水資源利用量如圖3所示。在各種用水總量中，農(nóng)業(yè)用水的比重最大，約占50%。造成該現(xiàn)狀的原因主要是秦巴山區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)，機械化、現(xiàn)代化程度較低，用水浪費較為嚴重，很少采用大規(guī)模的節(jié)水灌溉而普遍采用大水漫灌等，致使秦巴山區(qū)農(nóng)業(yè)用水的比重較大。秦巴山區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，因此工業(yè)用水僅僅占到農(nóng)業(yè)用水的50%。同時，因當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展較為落后，且處于秦巴山區(qū)國家級成片貧困地區(qū)，相應(yīng)的居民生活用水量也較少。

圖3 秦巴山區(qū)水資源利用量柱狀圖

1.3.2 水資源開發(fā)現(xiàn)狀

秦巴山區(qū)地處特殊的地理環(huán)境，水資源儲量豐富，是當前及未來相當長一段時間內(nèi)開發(fā)和保護的重點。依據(jù)區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，目前，秦巴山區(qū)水電裝機總量高于1×104kw的水電站總數(shù)為83個。為了與秦巴山區(qū)水能資源開發(fā)配套，區(qū)域內(nèi)還修建了大量的水庫，現(xiàn)有中型以上水庫62座，其中大Ⅰ型水庫有9座，大Ⅱ型有30座，中型有23座。

1.3.3 跨流域調(diào)水現(xiàn)狀

為了充分發(fā)揮秦巴山區(qū)水資源富集的優(yōu)勢，進一步緩解京津冀地區(qū)、陜北地區(qū)、華北地區(qū)的水資源危機，政府在該地區(qū)規(guī)劃實施了南水北調(diào)中線、西線工程，西安黑河飲水工程等10余個跨區(qū)調(diào)水工程。其中，南水北調(diào)工程的中線和西線的調(diào)水量和范圍上都遠超其他工程，西安黑河飲水工程、鄂水北調(diào)工程等的調(diào)水量和范圍都較小，管理機構(gòu)也相對簡單，不存在跨省市調(diào)水的問題。

2 秦巴山區(qū)水資源開發(fā)與保護中存在的問題

2.1 水資源的利用率低、分配體系不完善

秦巴山區(qū)的水資源儲藏量豐富，但利用率較低，筆者依據(jù)區(qū)域內(nèi)水資源公報計算得出，地表水的利用率約為29%，地下水的利用率約為46%。此外，秦巴山區(qū)水資源供需矛盾并不突出，但是水資源分配體系并不完善。例如，河南省的供水主要為地下水、地表水聯(lián)合供水模式，南水北調(diào)中線和西線工程通水后，新增加了調(diào)水和供水。調(diào)水的水質(zhì)優(yōu)，但是存在被用于灌溉的情況。

2.2 河流受到污染的風險高

2.2.1 部分流域和河段污染嚴重

秦巴山區(qū)的整體水環(huán)境良好，但是部分河段的污染較為嚴重，例如十堰的天河、天水市的渭河等。漢江上有的工業(yè)分布不合理，醫(yī)藥制造、化工等廢水污染源主要布局在漢江及其支流的兩岸。同時，秦巴山區(qū)區(qū)域內(nèi)存在個別企業(yè)使用不達標的污水處理措施、超標排污和漏排偷排現(xiàn)象，導致部分流域和河段的水質(zhì)下降。

2.2.2 農(nóng)村生活污水、農(nóng)業(yè)污染物成上升趨勢

隨著區(qū)域內(nèi)農(nóng)民生活水平提高，生活污水量也逐年增加，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的廢棄物處理水平低，大部分直接排入河流，致使大量的富營養(yǎng)物質(zhì)伴隨著地表徑流進入水體，局部流域和河段富營養(yǎng)化嚴重。農(nóng)村耕種也大量使用農(nóng)藥、地膜、化肥等，導致土壤殘留的污染特別嚴重，殘留的污染物隨著水土流失一同排入江河[2]。區(qū)域內(nèi)農(nóng)村生活垃圾和農(nóng)業(yè)污染物對河流水環(huán)境造成的威脅很大。

2.2.3 尾礦分布多且分散，監(jiān)督管理落后

秦巴山區(qū)的礦產(chǎn)資源儲量豐富，是我國礦種分布的富集區(qū)，采礦和礦產(chǎn)加工企業(yè)多，形成了數(shù)量眾多且形式各樣的尾礦庫、廢渣場等。大部分礦場建設(shè)較早，標準低、設(shè)施缺乏、安全性差。大量的廢棄礦渣含有汞、硫等有害成分，有毒物質(zhì)滲入地下，進一步加重了地下水污染。當前，部分尾礦還未真正建立完善的監(jiān)測系統(tǒng)，缺乏較為完整的數(shù)據(jù)，無法對區(qū)域內(nèi)存在的環(huán)境風險進行有效評估。大量“無主尾礦庫”“三邊尾礦庫”的存在使監(jiān)管難度進一步加大[3]，極容易導致突發(fā)事件和重大環(huán)境事故，嚴重威脅區(qū)域內(nèi)河流水質(zhì)的安全。

2.2.4 植被退化、石漠化、水土流失嚴重

依據(jù)《中國石漠化公報》的統(tǒng)計，秦巴山區(qū)石漠化最為嚴重的地區(qū)主要分布在三峽和丹江口庫區(qū)。三峽庫區(qū)的石漠化面積約為6 680km2，石漠化率約為10.7%。丹江口庫區(qū)的石漠化面積約為4 620km2，石漠化率約為10%。石漠化直接加重了秦巴山區(qū)水土流失。三峽庫區(qū)是我國水土流失最嚴重的區(qū)域之一，水土流失的總面積達到2.69×104km2，年流失泥沙量為1.39×108t，約占長江泥沙總量的26%。丹江口地區(qū)水土流失面積約為1.89×104km2，年流失泥沙量約為8.9×107t。由于山地緩坡地區(qū)人類活動的加大，造成的荒漠化也進一步加大。同時，整個秦巴山區(qū)水土治理的水平較低，傳統(tǒng)的粗放型農(nóng)業(yè)對植被的過度破壞和土地的過度開墾，加重了水土流失。秦巴山區(qū)的侵蝕程度主要以輕度為主，約占水土流失面積的67%，強度侵蝕及以上水土流失的面積約為21.5%。這對秦巴山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的平衡、水源的涵養(yǎng)構(gòu)成了較為嚴重的威脅。

2.3 流域水質(zhì)監(jiān)測預警不夠完善

2.3.1 水質(zhì)監(jiān)測點設(shè)置不足，部分地區(qū)存在重復

目前，丹江、漢江等河流均布設(shè)多個水質(zhì)監(jiān)測點，在關(guān)鍵節(jié)點地方都布置了監(jiān)控點；其他支流和上游地區(qū)都布設(shè)了不同的監(jiān)測斷面。環(huán)保和水利系統(tǒng)設(shè)置的監(jiān)測點不完全相同，監(jiān)測的側(cè)重點有所不同。針對現(xiàn)有水質(zhì)的自動檢測點較少，監(jiān)測點在部分地區(qū)存在重復和不足的情況，不能及時有效反應(yīng)庫區(qū)和上游水質(zhì)的變化情況[4]。

2.3.2 環(huán)境監(jiān)管手段落后

當前，整個秦巴山區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測以人工檢測為主要檢測方式，整個區(qū)域內(nèi)只配有為數(shù)不多的水質(zhì)自動監(jiān)測站和水質(zhì)遠程監(jiān)測站，與區(qū)域內(nèi)規(guī)劃發(fā)展目標差距較大。三峽、丹江口庫區(qū)及流域內(nèi)所有水質(zhì)監(jiān)測主要為現(xiàn)場檢查，監(jiān)督管理的手段簡單，而從事環(huán)境和水質(zhì)監(jiān)測所需的人員編制不能夠達到國家檢測標準，與南水北調(diào)中線和西線核心水源區(qū)的保護不相匹配。環(huán)境和水質(zhì)的應(yīng)急監(jiān)測中心建設(shè)較慢，難以有效保障流域內(nèi)環(huán)境和水質(zhì)的應(yīng)急監(jiān)測，部分地區(qū)的污染源在線監(jiān)測設(shè)備安裝不到位[5]，不能對污染源進行有效的監(jiān)控，嚴重威脅區(qū)域內(nèi)水質(zhì)的安全。

2.3.3 水質(zhì)監(jiān)測預警能力較差

當前，秦巴山區(qū)全域內(nèi)還未建立全流域風險源和水環(huán)境的數(shù)據(jù)庫，信息的傳輸系統(tǒng)也不完善，不能對重點污染源和重點地區(qū)水環(huán)境進行實時監(jiān)控和預警，不能有效應(yīng)對突發(fā)水環(huán)境事件。

2.4 生態(tài)補償機制不夠完善

2.4.1 生態(tài)補償標準各異，補償金額偏低

近些年來，為了進一步保護秦巴山區(qū)的水質(zhì)環(huán)境，中央和秦巴山區(qū)所涉及的“五省一市”都制定和實施了相應(yīng)的補償辦法和補償標準，但是隨意性較大，標準不統(tǒng)一且偏低，還存在不足額補償?shù)葐栴}。從整體上來看，國家對重點生態(tài)功能區(qū)資金轉(zhuǎn)移支付的金額和區(qū)域內(nèi)各地方政府在環(huán)境方面的投入仍然存在差距[6]，中央轉(zhuǎn)移支付的資金不能有效地保護區(qū)域內(nèi)的水質(zhì)環(huán)境，不能保障南水北調(diào)工程的有效運行。

2.4.2 生態(tài)補償方式和資金來源單一

區(qū)域內(nèi)河流上游及庫區(qū)的生態(tài)補償形式主要是國家對重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，其他流域和河段的補償主要為地方各級政府的財政補貼和行政管制等，例如資金、實物、政策等。目前，國家采取的生態(tài)補償方式主要為水污染防治、水土保持等項目投入，但是項目投資不配套、相應(yīng)的標準偏低。生態(tài)補償資金主要來源是中央財政的一般性轉(zhuǎn)移支付，缺乏橫向補償，致使生態(tài)補償資金的來源相對單一[7]。

2.4.3 生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)及政策不夠完善

目前，整個秦巴山區(qū)的流域和河段還未形成有針對性的生態(tài)補償政策，現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策對水資源開發(fā)和保護的各利益主體的權(quán)利義務(wù)沒有明確的界定，對于補償?shù)膬?nèi)容、標準和措施也沒做出明確規(guī)定。

2.4.4 生態(tài)補償事后評估機制不健全

當前，雖已建立了一部分生態(tài)補償激勵和約束制度，但是這些制度的權(quán)威性、約束性都不夠。三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)及區(qū)域內(nèi)各流域和河段的生態(tài)補償資金分配以后，存在對專項資金亂用或挪用的情況。

2.5 水資源優(yōu)勢開發(fā)還不夠

秦巴山區(qū)的自然環(huán)境優(yōu)越，生態(tài)環(huán)境良好，是我國當前重要的生態(tài)保護區(qū)，區(qū)域內(nèi)大部分地區(qū)降水豐富，水資源儲量大、類型多、水質(zhì)好、水量穩(wěn)定，有很多適合大規(guī)模開發(fā)的優(yōu)質(zhì)水源地。2011年富硒礦泉水加工基地在陜西省安康市建成并投產(chǎn)，2015年湖北省的丹江口水庫入選“中國好水”水源地。目前，秦巴山區(qū)的礦泉水品牌主要有安康市硒礦礦泉水、漢中市云霧山礦泉水、武當山天然礦泉水、淅川縣丹水泉等。總體上來看，秦巴山區(qū)具有發(fā)展優(yōu)質(zhì)礦泉水的自然條件。但是，目前國內(nèi)的礦泉水市場主要被哇哈哈、康師傅、農(nóng)夫山泉、百歲山等品牌占據(jù)，短時間內(nèi)想打造自主品牌礦泉水的條件尚不具備，形成具有秦巴山區(qū)特色的礦泉水品牌難度較大。

3 改進和完善秦巴山區(qū)水資源開發(fā)與保護的措施

3.1 加快法律法規(guī)建設(shè)，完善相應(yīng)配套政策

應(yīng)當加快法律法規(guī)的制定，并且以法律的形式制定秦巴山區(qū)水資源開發(fā)和保護的頂層設(shè)計與規(guī)劃，確保區(qū)域內(nèi)各管理機構(gòu)、各級政府、企業(yè)等多元化主體參與水資源開發(fā)與保護有法可依、協(xié)調(diào)一致。中央可以將整個秦巴山區(qū)納入國家級河段和流域污水治理規(guī)劃，盡快從國家層面以立法的形式制定并出臺《秦巴山區(qū)水資源功能區(qū)劃》《秦巴山區(qū)水污染防治規(guī)劃》《秦巴山區(qū)水資源開發(fā)與保護規(guī)劃》等，以增強相應(yīng)規(guī)劃的權(quán)威性。

同時，在相關(guān)立法中，重點解決以下問題：首先，秦巴山區(qū)水資源環(huán)境開發(fā)與保護的體制問題。對現(xiàn)有的區(qū)域內(nèi)水資源管理規(guī)劃進行優(yōu)化，明確和理順秦巴山區(qū)水資源管理機構(gòu)與區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確相關(guān)部門的職責以及任務(wù)分工，建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督及制衡機制。其次，秦巴山區(qū)水資源環(huán)境治理與保護的協(xié)調(diào)問題。建立跨省市區(qū)的水質(zhì)達標管理制度、水污染事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機制、水資源環(huán)境安全預警機制等。最后，秦巴山區(qū)水資源環(huán)境保護與污染防治的制約性問題。對三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)等優(yōu)質(zhì)水源區(qū)的取水量進行嚴格控制，對水資源的南水北調(diào)工程進行明確規(guī)范，在秦巴山區(qū)所有流域和河段進行水資源開發(fā)利用時必須符合水資源保護功能區(qū)的相關(guān)要求，流入秦巴山區(qū)各河流的水質(zhì)必須達到水資源功能區(qū)的標準等。

3.2 強化秦巴山區(qū)依法治水“紅線”管控制度

秦巴山區(qū)的水資源保護及治理應(yīng)當樹立依法治水的意識，決策、執(zhí)政、監(jiān)督、履職均應(yīng)嚴格依法，善于用法律解決現(xiàn)實中遇到的流域水環(huán)境問題。加大水資源執(zhí)法的力度，嚴格依據(jù)《水污染防治行動計劃》執(zhí)行。嚴格落實秦巴山區(qū)水資源保護的生態(tài)紅線。加快制定秦巴山區(qū)生態(tài)保護控制線，特別是區(qū)域內(nèi)各干支流上游地區(qū)的生態(tài)保護控制線，同時，將生態(tài)保護控制區(qū)劃分為禁開區(qū)和環(huán)境保護規(guī)劃區(qū)，并將禁開區(qū)和規(guī)劃區(qū)明確落實到生態(tài)區(qū)域保護地圖上，進而明確和細化秦巴山區(qū)生態(tài)保護區(qū)的控制線范圍。細化秦巴山區(qū)生態(tài)保護區(qū)的控制線范圍，嚴格實施水功能區(qū)的限制納污紅線考核制度，加大對河流入口、排污口和重要飲水地的監(jiān)督力度[8]，將水質(zhì)達標、飲用水水源地水質(zhì)達標、生態(tài)用水滿足程度及地下水退采總量納入各級地方政府的年終考核，進一步強化秦巴山區(qū)水資源功能區(qū)的約束力。

3.3 改革秦巴山區(qū)內(nèi)流域和河段管理制度

秦巴山區(qū)的流域和河段主要涉及“五省一市”，涉及面廣，管理難度大。這方面可以借鑒歐美發(fā)達國家在流域管理方面的先進經(jīng)驗。例如，歐洲的萊茵河和多瑙河、美國田納西河流域治理中，均建立了專門的跨地區(qū)流域和河段管理機構(gòu)，以增強流域和河段的區(qū)域管理技能，通過協(xié)商合作的方式解決流域和河段污染防治問題。

目前，需要盡快建立秦巴山區(qū)“五省一市”和各個利益主體之間的協(xié)調(diào)合作機制，并使之成為常態(tài)化機制，有效地協(xié)調(diào)整個流域和河段所涉及的上游、中游、下游的各部門、各行業(yè)對水資源的需求等，克服當前秦巴山區(qū)水資源碎片化管理模式存在的弊端。應(yīng)當積極探索和建立“秦巴山區(qū)水資源開發(fā)保護與水資源污染防治協(xié)作機制”，進一步加強秦巴山區(qū)各省市縣的合作，積極探索建立類似政府間聯(lián)盟的“政府間協(xié)作機制”等跨區(qū)域水資源開發(fā)利用與保護的新模式。在此基礎(chǔ)之上，再將應(yīng)用的范圍逐步擴大，最終建立涉及秦巴山區(qū)所有地區(qū)的政府間協(xié)作機制，共同推進秦巴山區(qū)水資源的跨地區(qū)開發(fā)利用與保護工作。

3.4 完善秦巴山區(qū)水資源開發(fā)與保護生態(tài)補償體制

建立秦巴山區(qū)全域生態(tài)補償標準的核算體系。在對生態(tài)系統(tǒng)進行監(jiān)測和評估的基礎(chǔ)之上，按照保護水質(zhì)和重要生態(tài)安全功能區(qū)劃的原則，全面考慮自然資源的保護、生態(tài)系統(tǒng)的維持等方面的需求，以及區(qū)域內(nèi)全體居民享有的平等發(fā)展權(quán)和減少發(fā)展制約的因素等，依據(jù)區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理的成本，充分考慮流域面積、土地淹沒面積、人口數(shù)量、水質(zhì)影響程度、移民安置、企業(yè)關(guān)停及搬遷等方面的因素，區(qū)分不同的權(quán)重[9]，科學合理地界定和區(qū)分庫區(qū)、庫尾、上游地區(qū)的比例，開展上游以及庫區(qū)的生態(tài)補償核算研究。

建立區(qū)域協(xié)商和共同發(fā)展機制。建立輸水區(qū)和受水區(qū)的生態(tài)安全保護及共建共享機制。積極引導和鼓勵生態(tài)保護者和生態(tài)受益者之間通過直接的自愿協(xié)商方式來實現(xiàn)科學合理的生態(tài)補償。加快建立和完善政府的相關(guān)管理平臺，促使調(diào)水生態(tài)安全補償機制的盡快建立，通過資金、技術(shù)、經(jīng)貿(mào)等方式，促進輸水區(qū)和受水區(qū)協(xié)作發(fā)展，推動水源地和生態(tài)保護地區(qū)積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟。

積極探索秦巴山區(qū)生態(tài)補償?shù)氖袌龌\行模式，建立多種形式的水資源交易模式。進一步開放相應(yīng)的生產(chǎn)要素市場，促使水資源資本化，實現(xiàn)減少污染和節(jié)約水資源的雙重目標。完善水資源的合理配置和水資源的有償使用制度，積極探索水資源開采權(quán)的出讓、租賃和交易等制度，積極推行政府監(jiān)管下的排污權(quán)交易制度的建立。針對部分庫區(qū)和上游地區(qū)，可以借鑒現(xiàn)有的成功案例，積極探索輸水權(quán)、受水權(quán)交易制度，促進水資源的進一步優(yōu)化配置。

進一步完善秦巴山區(qū)水資源交易的生態(tài)補償政策體系。制定區(qū)域內(nèi)庫區(qū)以及各河流上游地區(qū)生態(tài)補償?shù)恼吆头煞ㄒ?guī)。進一步明確生態(tài)補償?shù)脑瓌t、領(lǐng)域、對象、范圍、標準、資金來源以及相關(guān)利益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系、考核評估辦法、責任追究制度等等，實現(xiàn)權(quán)、責、利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。完善區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償資金的分配考核辦法，努力實現(xiàn)國家對重點生態(tài)保護區(qū)轉(zhuǎn)移性支付的資金能夠得到合理分配。

3.5 完善秦巴山區(qū)水質(zhì)監(jiān)測預警機制

整合區(qū)域內(nèi)所有的環(huán)境保護和水利監(jiān)測站點，進一步優(yōu)化水利監(jiān)測站點的布局。充分考慮區(qū)域內(nèi)庫區(qū)及河流上游的自然環(huán)境特點、水資源功能區(qū)劃、區(qū)域內(nèi)污染物分布特點、水文和采樣的可達性、社會經(jīng)濟發(fā)展情況和管理需求等因素，最終確定在空間分布上有代表性、歷史延續(xù)性的監(jiān)測站點布局。同時，要確保區(qū)域內(nèi)水質(zhì)監(jiān)測站點必須與國家監(jiān)測系統(tǒng)相統(tǒng)一[10]。

積極推進區(qū)域內(nèi)水質(zhì)自動監(jiān)測站點的建設(shè)。在現(xiàn)有的自動監(jiān)測站點和斷面監(jiān)測站點的基礎(chǔ)之上，在主要的支流、庫區(qū)重點監(jiān)測斷面、污染嚴重的支流、存在較大污染隱患的支流等設(shè)置合理的水質(zhì)自動監(jiān)測站點，進一步彌補檢測項目和檢測頻率的不足[11]；在重點污染源企業(yè)和工廠的排污口安裝監(jiān)測設(shè)備，進而實現(xiàn)對重點污染工廠和企業(yè)的實時有效監(jiān)控，以便對水污染事件提供及時有效的預警。

完善水質(zhì)監(jiān)測機構(gòu)的建設(shè)，提高水質(zhì)監(jiān)測的能力。在科學合理論證的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測標準，完善區(qū)域內(nèi)庫區(qū)和河流上游的水質(zhì)監(jiān)測站點的建設(shè)。積極探索構(gòu)建跨區(qū)水質(zhì)監(jiān)管機構(gòu)，適當增加專職水質(zhì)監(jiān)測員數(shù)量，保障水質(zhì)監(jiān)測的及時性、權(quán)威性。在庫區(qū)及河流上游存在環(huán)境污染高風險地區(qū)建立水資源環(huán)境監(jiān)測應(yīng)急中心，提高監(jiān)測能力，保障區(qū)域內(nèi)河段和水源地水質(zhì)的安全。

建立和完善區(qū)域內(nèi)流域水資源監(jiān)測預警系統(tǒng)。針對跨區(qū)域調(diào)水工程水源地和河流上游地區(qū)的自然地理環(huán)境，對區(qū)域內(nèi)水質(zhì)安全風險源進行全面調(diào)查、分類、分析及評價；采用科學合理的監(jiān)測方法，掌握流域內(nèi)水質(zhì)實時情況，結(jié)合水質(zhì)模型模擬水質(zhì)的動態(tài)變化過程，實現(xiàn)對水源地和河流上游的動態(tài)實時監(jiān)控和及時預警[12]。

3.6 建立秦巴山區(qū)流域和河段水污染事故應(yīng)急機制

建立秦巴山區(qū)重大水污染事故保障基金。由秦巴山區(qū)“五省一市”共同出資成立重大水污染環(huán)境事故預防基金，同時各省市根據(jù)自身實際建立專門的水污染事故預防基金，主要用于預防秦巴山區(qū)可能出現(xiàn)的突發(fā)水污染事故，包括用于水污染補償和環(huán)境治理等。事故預防基金可以由“五省一市”平均出資，后期可以依據(jù)水污染重大責任事故發(fā)生地的歸宿情況，對各省的出資份額進行適當?shù)恼{(diào)整。

研發(fā)和創(chuàng)新水污染應(yīng)急處理技術(shù)。創(chuàng)新和研發(fā)污染物的組合控制技術(shù)和工藝手段優(yōu)化技術(shù)，積極探索水污染聯(lián)合凈化法，形成高效、迅速和穩(wěn)定的污染物控制技術(shù)及工藝。在此基礎(chǔ)上進一步研發(fā)自動化高、空間小、移動方便高效的水污染應(yīng)急處理設(shè)備，為水源突發(fā)污染事件的應(yīng)急處理提供技術(shù)和設(shè)備保障[13]。

提高水資源污染預防和監(jiān)測能力。針對秦巴山區(qū)內(nèi)河流上游大量半生礦可能引發(fā)水污染的問題，加強對上游水源地水質(zhì)的監(jiān)控力度和頻率，全面及時地掌控區(qū)域內(nèi)水源地和水功能區(qū)可能存在的污染類型，使用和生產(chǎn)危險品企業(yè)的類型和地理位置，實驗室水質(zhì)監(jiān)測方法，水污染應(yīng)急處理方法，相關(guān)研究領(lǐng)域的專家信息等，建立水污染處理基礎(chǔ)信息庫，為水源地水質(zhì)的保護提供全面、及時、有效的信息支撐。除此之外，還應(yīng)當建立環(huán)境保護和水質(zhì)監(jiān)測信息共享平臺，逐漸實現(xiàn)環(huán)境污染應(yīng)急指揮平臺和水污染應(yīng)急指揮平臺的互聯(lián)互通[14]。

3.7 創(chuàng)新秦巴山區(qū)水經(jīng)濟發(fā)展模式

做大水經(jīng)濟的主要方式就是水資源的商品化開發(fā)，對秦巴山區(qū)現(xiàn)有的礦泉水資源進行全面勘察，查明礦泉水的分布情況、類型、儲藏量，大力發(fā)展礦泉水產(chǎn)業(yè)，打造天然、綠色、健康和高端的優(yōu)質(zhì)礦泉水生產(chǎn)加工基地。通過招商引資的方式，引進國內(nèi)外實力強勁的礦泉水企業(yè)落戶秦巴山區(qū)，充分利用潔凈水源的資源優(yōu)勢，依托大型企業(yè)帶動中小企業(yè)發(fā)展，促進秦巴山區(qū)礦泉水資源的集群化發(fā)展，實現(xiàn)礦泉水產(chǎn)業(yè)的快速崛起。與此同時，還應(yīng)當積極開發(fā)和拓展礦泉水的類型，實現(xiàn)礦泉水的系列化發(fā)展，彌補品種單一的缺點。對現(xiàn)有的礦泉水企業(yè)進行優(yōu)化和重組，鼓勵和支持區(qū)域內(nèi)的礦泉水企業(yè)進行聯(lián)合重組，統(tǒng)一標準和品牌，以促進區(qū)域內(nèi)礦泉水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終形成市場優(yōu)勢。

積極探索在水源充沛的地方實施分質(zhì)供水模式，分質(zhì)供水應(yīng)當從水源地開始區(qū)分，分別建立工業(yè)水廠和生活水廠[15]。工業(yè)水廠的水源主要來源于河道，而生活水廠則選擇水源優(yōu)質(zhì)的水庫，確保城鄉(xiāng)居民的生活用水安全。在優(yōu)質(zhì)水資源缺乏的地區(qū)，可以通過鋪設(shè)輸水管線的方式，為沿線的村莊和小區(qū)設(shè)置供水站點，也可以直接將管線接入居民家中，實行有償和計量供水。

4 結(jié)語

秦巴山區(qū)水資源的開發(fā)保護與區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展和人們的生活息息相關(guān)，只有建立完善的水資源開發(fā)與保護的法律政策體系，實施依法治水，嚴格紅線管控，建立秦巴山區(qū)水污染應(yīng)急管理機制，依托現(xiàn)有的水資源優(yōu)勢創(chuàng)新水經(jīng)濟發(fā)展類型等，才能促使秦巴山區(qū)水資源健康可持續(xù)發(fā)展。隨著秦巴山區(qū)整體社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們越加注重生活和居住環(huán)境的質(zhì)量，這就客觀上促進了秦巴山區(qū)水經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)此，以綠色、生態(tài)和可持續(xù)為核心的水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)勢必成為秦巴山區(qū)未來發(fā)展的重點。

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