王振宇

我們今天討論健全地方稅體系話題，需要理清一個(gè)基本邏輯判斷，也就是今后中國的財(cái)稅體制改革，是堅(jiān)守1994年分稅制原則還是放棄，如果是另起爐灶重構(gòu)，就沒有多大研究與討論的價(jià)值。

種種跡象表明：分稅制是處理多級政府間財(cái)政關(guān)系最為有效的實(shí)現(xiàn)形式，被世界上絕大多數(shù)國家廣泛應(yīng)用，我國也從20多年分稅制實(shí)踐中獲取了巨大紅利，是改革開放后半程中國經(jīng)濟(jì)高速成長的重要引擎。筆者認(rèn)為分稅制沒有理由簡單放棄，目前也沒有更好的可替代方案。

顧名思義，分稅制就是要在稅收劃分上做文章，1994年改革時(shí)就是在中央與地方政府間稅收上明確了中央稅、地方稅和中央與地方的共享稅，同時(shí)輔之建立了兩套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)。

梳理20多年我國稅收制度改革歷程，地方稅一直處于逐漸萎縮、弱化過程，其間不斷進(jìn)行的稅制改革，直接沖擊地方稅系的稅基。如2002年所得稅共享改革、2006年取消農(nóng)業(yè)稅改革、2016年全面營改增改革，同時(shí)還有取消屠宰稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等。

1994年改革時(shí)所設(shè)計(jì)的地方稅系建設(shè)方案，或者如遺產(chǎn)稅（贈與稅）、社會保障稅被逐漸“遺忘”，或者如房產(chǎn)稅多年徘徊在“試點(diǎn)”“空轉(zhuǎn)”過程中，加之形同虛設(shè)的筵席稅等，明顯存在著制度供給不足。

雖說上述改革中央政府通過稅收返還或轉(zhuǎn)移支付等形式保證了地方政府的既得利益，但與分稅制的分稅原則發(fā)生了較大背離。分稅制改革之初，地方稅稅種數(shù)量可觀，而到2017年只剩下7個(gè)小稅種（房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、車船稅、煙葉稅），地方稅占全部稅收的總量也由改革初期的20%降至10%左右。分稅制日益演化為共稅制。

特別是2016年5月1日全面營改增的實(shí)施，使得地方第一稅源的營業(yè)稅退出歷史舞臺，相對于十幾萬億的全國稅收總量，營業(yè)稅的確微不足道，但對地方而言則是三分之一稅源的“消減”。連帶著，龐大的各級地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)基本陷入了“無稅可征”的困境，這也與1994年所確立的“分管”原則發(fā)生了較大的差異。當(dāng)下，各級稅務(wù)部門為了生存不得不在征收稅費(fèi)上下功夫，紛紛主動(dòng)爭取征收地方各類基金、收費(fèi)等。所以，地稅局存有演化為“地費(fèi)局”的可能。

毋容置疑，分稅制后的各項(xiàng)稅制改革，有利于國家層面利益最大化，但置于地方治理視角，的確產(chǎn)生較大的負(fù)向性影響。如2006年的取消農(nóng)業(yè)稅改革，對鄉(xiāng)村治理的財(cái)力基礎(chǔ)造成較大影響。2016年全面營改增改革，更是對更高層面的地方治理帶來沖擊?？梢灶A(yù)想，如果近期不進(jìn)行跟進(jìn)的稅制同步改革，這一負(fù)面影響可能會逐步顯現(xiàn)，制約了現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。

政府間稅收收入的財(cái)力配置，不只是財(cái)政資金的簡單上收或下移那么簡單，其中隱含著諸多利益關(guān)系的調(diào)動(dòng)、稅源的培育、現(xiàn)金流量的保有，等等。如果忽略政府間初次分配作用，就如同市場與政府間關(guān)系中忽略市場的作用機(jī)制一樣，就會帶來效率的損失、資源的錯(cuò)配。整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們所選擇的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，其教訓(xùn)十分深刻。為此，不能以所謂的轉(zhuǎn)移支付形式簡單替代分稅制的初次分配作用。

結(jié)合加快現(xiàn)代財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化等基本目標(biāo)，基于地方視角對未來的地方稅改革取向提出如下幾點(diǎn)建議：

第一，要充分發(fā)揮財(cái)政體制初次分配的作用，賦予地方政府充分的財(cái)政權(quán)，包括廣泛意義上的稅收立法權(quán)、調(diào)整權(quán)、減免權(quán)等，從而調(diào)動(dòng)地方各級政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性、主動(dòng)性，再次釋放改革紅利。

第二，要從現(xiàn)有的存量資產(chǎn)資源要素入手，在土地稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資源稅上下功夫，做文章。同時(shí)，要加快城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一步伐，研究開征新的地方稅種（如以前熱議的零售稅等），將不適合中央征收的稅種轉(zhuǎn)予地方（如車購稅等），有效彌補(bǔ)當(dāng)下地方稅種短缺等問題。

第三，要從以往的省級層面的地方稅設(shè)計(jì)，同步考量到地方各級政府，引入必要的“命令主義”，大致界定可供選擇稅種在各級政府間合理配置及其劃分比例，提高稀缺地方稅資源的配置效率，避免高階政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”、低階“無稅可分”的窘境再現(xiàn)。

第四，要加快財(cái)政法治化進(jìn)程，避免稅收在政府間上收或下放的隨意性，確保地方稅制較長時(shí)期的相對穩(wěn)定，給地方政府充分的收入預(yù)期，鼓勵(lì)其涵養(yǎng)培養(yǎng)稅源，營造環(huán)境條件。

第五，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化征管手段，妥善協(xié)調(diào)兩套稅收征管機(jī)構(gòu)的合作，最大限度降低納稅人的納稅成本。