譚杜君 徐梅桂

摘 要：物有所值及財(cái)政承受能力評(píng)估是PPP模式的核心理念，亦是政府評(píng)估是否采用PPP模式代替?zhèn)鹘y(tǒng)采購模式提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的一種技術(shù)手段，是政府判斷是否采用PPP模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此外，我國財(cái)政部門分別出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》及《PPP物有所值評(píng)論指引》（試行）的規(guī)范性文件對(duì)物有所值及財(cái)政承受能力論證做進(jìn)一步具體規(guī)范。據(jù)此，以中山市相關(guān)PPP項(xiàng)目物有所值及財(cái)政承受能力評(píng)估為實(shí)例，對(duì)PPP模式中的物有所值及財(cái)政承受能力評(píng)估進(jìn)行法律初探，以期為后續(xù)類似的PPP項(xiàng)目提供借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式；物有所值；財(cái)政承受能力

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）09-0152-04

物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證處于PPP項(xiàng)目操作流程的項(xiàng)目識(shí)別階段，是項(xiàng)目識(shí)別中的重要環(huán)節(jié)。物有所值評(píng)價(jià)主要回答是否應(yīng)當(dāng)采用PPP模式的問題，判斷采用PPP模式的必要性。財(cái)政承受能力論證主要回答是否能夠采用PPP模式的問題，判斷采用PPP的可行性。

一、物有所值評(píng)價(jià)框架及實(shí)例分析

物有所值是政府判斷是否采用PPP模式替代政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)價(jià)方式，具體包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩部分。

（一） 定性評(píng)價(jià)

定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比，能否在全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等主要六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)方面優(yōu)于傳統(tǒng)采購模式。

1.全生命周期整合程度，即在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營和維護(hù)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)長期、充分整合。以中山市翠亨新區(qū)環(huán)島路PPP項(xiàng)目為實(shí)例，該項(xiàng)目擬采用BOT模式完成建設(shè)并運(yùn)營，項(xiàng)目投資估算26.06億元（其中工程建設(shè)費(fèi)23.49億元），項(xiàng)目全生命周期為13年（建設(shè)期3年，運(yùn)營期10年），該項(xiàng)目采用一次性招標(biāo)選定社會(huì)投資人即包含投資主體和施工單位且投資主體與施工單位為同一主體。據(jù)此，該項(xiàng)目投資人可依法自行實(shí)施包含勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購、維護(hù)、運(yùn)營等內(nèi)容，有效提高該項(xiàng)目全生命周期的整合程度。在該項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，全生命周期整合潛力所占權(quán)重為15%，并將設(shè)計(jì)、融資、建造和全部運(yùn)營維護(hù)整合到同一個(gè)合同中，其整合程度越高，對(duì)該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控能力就越強(qiáng)，更有利于保障政府及公眾的權(quán)益。同時(shí)，政府針對(duì)同一投資和建設(shè)主體，管控風(fēng)險(xiǎn)降低，低于雙方原本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的權(quán)利及義務(wù)。

2.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配，即在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險(xiǎn)因素是否得到充分識(shí)別并在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配。例如，中山長江路改造工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要包括政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)變更風(fēng)險(xiǎn)、土地獲得風(fēng)險(xiǎn)、政府政策風(fēng)險(xiǎn)、工期延誤風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)、利率變化超限風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹超限風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)分配上，法律、政治、規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)變更、土地獲得風(fēng)險(xiǎn)等主要由政府承擔(dān)；商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)即項(xiàng)目融資、工期延誤、成本超支、技術(shù)及運(yùn)營管理等則主要由社會(huì)資本方承擔(dān)；關(guān)于利率變化超限、通貨膨脹超限、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要由雙方共同承擔(dān)。目前，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配在PPP模式中，對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及保護(hù)偏重，對(duì)民間資本風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及保護(hù)略有不足，我們認(rèn)為PPP項(xiàng)目為了引進(jìn)民間資本，應(yīng)加大民間資本對(duì)PPP項(xiàng)目的吸引，因其融資數(shù)額及比例偏高，如遇政策變化或市場(chǎng)機(jī)制的影響，將對(duì)民間資本產(chǎn)生不利的沖擊，從而影響PPP合作項(xiàng)目的正常運(yùn)行。因此，應(yīng)結(jié)合民間資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的承受力，綜合考量民間資本的融資風(fēng)險(xiǎn)。

3.績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新，即是否建立以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，是否落實(shí)節(jié)能環(huán)保、支持本國產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，能否鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新。以翠亨新區(qū)環(huán)島路項(xiàng)目的付費(fèi)方式為例，主要分為建設(shè)期利息支付、可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維服務(wù)費(fèi)的支付。其中可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維服務(wù)費(fèi)將設(shè)定績效考核的方式對(duì)項(xiàng)目付費(fèi)，可用性服務(wù)費(fèi)績效考核的指標(biāo)要求為項(xiàng)目質(zhì)量符合國家相關(guān)規(guī)范并做到一次性驗(yàn)收合格；而運(yùn)維服務(wù)費(fèi)考核指標(biāo)分為四個(gè)層級(jí)：前三級(jí)為基本考核指標(biāo)，全部達(dá)標(biāo)則獲得100%基準(zhǔn)運(yùn)維績效付費(fèi)，不達(dá)標(biāo)將減付費(fèi)用（至多減付至70%），第四級(jí)為獎(jiǎng)勵(lì)考核指標(biāo)，達(dá)標(biāo)的按考核辦法增付獎(jiǎng)勵(lì)（至多增付10%）。同時(shí)，運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)，主要通過常規(guī)考核（每季度一次）和臨時(shí)考核（隨時(shí)自行考核）的方式對(duì)項(xiàng)目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核。

尤為注意的是，在物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，社會(huì)投資方對(duì)PPP項(xiàng)目交付并未提出任何要求，評(píng)分上將給予高分。相反，若對(duì)如何交付提出較多要求時(shí)，得分將較低。由此可知，社會(huì)投資方未提出交付要求將有利于政府避免社會(huì)投資方獲得不當(dāng)利潤，以防損害政府及公眾權(quán)益。但為了能有效吸引更多社會(huì)投資方參與該項(xiàng)目，建議在合同約定條款的交付方面與社會(huì)投資方達(dá)成原則性共識(shí)，以便促進(jìn)更多民間資本參與。

4.潛在競(jìng)爭程度，即項(xiàng)目內(nèi)容對(duì)社會(huì)資本參與競(jìng)爭的吸引力。翠亨新區(qū)環(huán)島路項(xiàng)目為了增加社會(huì)投資人信心，將可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維服務(wù)費(fèi)支出納入了市級(jí)中長期財(cái)政預(yù)算和年度財(cái)政預(yù)算，并出具“納入年度財(cái)政的函”且由市人大常委會(huì)出具“人大決議”，給社會(huì)投資人提供政府付費(fèi)保障，以此吸引社會(huì)資本參與競(jìng)爭。此外，可多舉辦項(xiàng)目推介會(huì)，使得更多企業(yè)了解該項(xiàng)目， 參與行業(yè)領(lǐng)先的國內(nèi)外企業(yè)越多，將有利于該P(yáng)PP項(xiàng)目的充分競(jìng)爭。

5.政府機(jī)構(gòu)能力，即主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行政監(jiān)管和項(xiàng)目執(zhí)行管理等能力。翠亨新區(qū)環(huán)島路項(xiàng)目將由具有授權(quán)的中山翠亨新區(qū)工程項(xiàng)目建設(shè)管理中心在項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)質(zhì)量等方面進(jìn)行全過程監(jiān)管。在不干擾項(xiàng)目公司正常生產(chǎn)經(jīng)營的前提下，政府有權(quán)對(duì)項(xiàng)目投融資、工程質(zhì)量、項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)狀況等進(jìn)行抽查、檢查、監(jiān)督等。

但該項(xiàng)目的實(shí)施方案中僅說明存有中期評(píng)估，并未制定中期評(píng)估的實(shí)施期限及評(píng)估過程中責(zé)任的分擔(dān)與相應(yīng)法律后果。由于在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)投資方主要追求的是經(jīng)濟(jì)利益，政府追求的是社會(huì)效益，這兩者之間的差異若在監(jiān)管不到位的情況下，可能會(huì)由于社會(huì)投資方節(jié)省成本而影響建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)細(xì)節(jié)及運(yùn)維成本。加之我國目前缺乏統(tǒng)一完善的PPP法律體系，又沒有實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)，可能會(huì)導(dǎo)致政府監(jiān)管形同虛設(shè)，若由于監(jiān)管不到位，社會(huì)投資方在PPP項(xiàng)目中有可能侵占政府部門利益，造成財(cái)政損失。同時(shí)，目前國內(nèi)各省市并未設(shè)立PPP項(xiàng)目管理中心，政府在具備較為全面、清晰的項(xiàng)目規(guī)劃、金融財(cái)務(wù)、法律、技術(shù)和管理PPP項(xiàng)目能力方面還存有較大差距，又因PPP項(xiàng)目的長期性及復(fù)雜性，建議有效地借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的PPP項(xiàng)目管理中心，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行方案評(píng)估識(shí)別，并從程序及實(shí)體方面統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)營、統(tǒng)一監(jiān)督。

6.可融資性，即主要考核項(xiàng)目的市場(chǎng)融資能力。翠亨新區(qū)環(huán)島路項(xiàng)目總投資除了股本投入之外，其余資金由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司以債權(quán)融資的方式解決。若項(xiàng)目公司不能順利完成融資的，則由中標(biāo)投資人采取股東貸款、補(bǔ)充提供擔(dān)保等方式以確保融資足額到位，這要求中標(biāo)投資人具備較強(qiáng)的投融資能力。因政府部門不會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目提供擔(dān)保，又因PPP項(xiàng)目大多為政府公共設(shè)施，其變現(xiàn)能力較差，故僅以債權(quán)為融資方式可能會(huì)造成融資障礙，不利于PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。目前在項(xiàng)目融資中，銀行原則性要求PPP項(xiàng)目投資股東提供人保以便進(jìn)行連帶擔(dān)保。據(jù)此，項(xiàng)目公司融資時(shí)亦應(yīng)考慮中標(biāo)投資人其他資產(chǎn)的融資擔(dān)保能力。

（二） 定量評(píng)價(jià)

定量評(píng)價(jià)主要是在假設(shè)采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本（PSC值）的現(xiàn)值與公共部門比較值（PPP值）進(jìn)行比較，計(jì)算該項(xiàng)目物有所值量值，從而判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

1.公共部門比較值（PSC值）。主要由參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本、競(jìng)爭性中立調(diào)整值、項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本的三項(xiàng)成本之和構(gòu)成。

2.政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）。主要為PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值，該值參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》及有關(guān)規(guī)定測(cè)算所得。

目前，我國針對(duì)PPP項(xiàng)目物有所值定量分析方面，因缺乏大量分析數(shù)據(jù)，致使定量評(píng)價(jià)幾乎難以操作，流于形式。

二、財(cái)政承受能力論證框架及實(shí)例分析

通過物有所值評(píng)價(jià)后即進(jìn)行下一輪的財(cái)政承受能力論證，財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響。

（一）責(zé)任識(shí)別

主要指的是PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。

1.股權(quán)投資支出責(zé)任。主要為政府和社會(huì)資本合建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。翠亨新區(qū)環(huán)島路PPP項(xiàng)目中，由中山翠亨投資有限公司與中標(biāo)投資人共同出資設(shè)立一家有限責(zé)任公司（即項(xiàng)目公司），其中翠亨投資占有15%股權(quán)，資本金由市財(cái)政局以專項(xiàng)資金方式支付翠亨投資，再由翠亨投資以注冊(cè)資本金方式注入項(xiàng)目公司。而中標(biāo)投資人則以現(xiàn)金方式注入85%的股權(quán)。同時(shí)，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（國發(fā)【2009】27號(hào)）中的規(guī)定，公路項(xiàng)目最低資本金比例為25%，據(jù)此，該項(xiàng)目的股權(quán)比例定為30%，其余70%則由中標(biāo)投資人以債權(quán)方式進(jìn)行融資。

據(jù)此，在政府方與社會(huì)資本方之間未有任何文件對(duì)雙方在PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)出資比例上限做出限定。若無限定，項(xiàng)目公司可能會(huì)成為國有控股公司（即政府方占股51%以上）。那么相比非國有控股公司而言，其對(duì)民間資本與國有控股的要求及監(jiān)督將相對(duì)較高，不僅受《中華人民共和國公司法》的約束，相應(yīng)地也要遵守《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》及《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律規(guī)定的制約。因此，為了能夠提高社會(huì)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性及保障政府方的權(quán)益，建議對(duì)政府方及社會(huì)資本方共同出資成立的項(xiàng)目公司的股權(quán)出資比例做出限定，政府方占項(xiàng)目公司投資股權(quán)比例不宜過高。

2.運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。如政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。翠亨新區(qū)環(huán)島路項(xiàng)目采用的即是政府付費(fèi)模式，在該項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任，主要包括社會(huì)資本方承擔(dān)的建設(shè)期利息、年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤。此外，運(yùn)營維護(hù)期考核指標(biāo)分為四個(gè)層級(jí)，前三級(jí)為基本考核指標(biāo)，全部達(dá)標(biāo)方能獲得100%基準(zhǔn)運(yùn)維績效付費(fèi)，不達(dá)標(biāo)的按照考核辦法減付基準(zhǔn)運(yùn)維績效付費(fèi)（至多減付至70%）。

3.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任。主要指政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。

翠亨新區(qū)環(huán)島路項(xiàng)目將按照可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及不可轉(zhuǎn)移分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，采取比例法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算，具體內(nèi)容如下。

（1）可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)：主要為項(xiàng)目建設(shè)期間可能發(fā)生的組織機(jī)構(gòu)、施工技術(shù)、工程、投資估算、資金、市場(chǎng)、財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司通過參加商業(yè)保險(xiǎn)后，大部分風(fēng)險(xiǎn)可以有效轉(zhuǎn)移，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本按項(xiàng)目建設(shè)成本的15%考慮，其中自留風(fēng)險(xiǎn)占20%，可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)占80%。

（2）可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)：主要包括建設(shè)和運(yùn)營期間可能發(fā)生的法規(guī)政治風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，需要政府和項(xiàng)目公司共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，按照項(xiàng)目建設(shè)投資的3%進(jìn)行估算并由項(xiàng)目公司和政府對(duì)半分擔(dān)。

（3）不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)：主要包括項(xiàng)目運(yùn)營期間受消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)指數(shù)等影響可能發(fā)生的價(jià)格調(diào)整和利潤率對(duì)運(yùn)營補(bǔ)貼支出風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，不可轉(zhuǎn)移和分擔(dān)，由政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)支出。按照項(xiàng)目運(yùn)營成本3%考慮。

4.配套投入支出責(zé)任。主要指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。以中山市動(dòng)物無害化處理廠PPP項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目的配套投入包括土地使用權(quán)、水、電等配套設(shè)施。

（二）支出測(cè)算

為科學(xué)評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出平衡狀況的影響，避免日后財(cái)政支出矛盾的出現(xiàn)，需要對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行清晰的測(cè)算。

1.股權(quán)投資支出。主要依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。計(jì)算公式為：

股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金×政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例

在中山翠亨新區(qū)翠城道北段地下綜合管廊及同步建設(shè)工程PPP項(xiàng)目中，該項(xiàng)目總投資規(guī)模為321 888萬元，該項(xiàng)目資本金占總投入的30%（即為965 66.4萬元），而政府方在該項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例為10%，即政府方在該項(xiàng)目的股權(quán)投資支出為965 6.64萬元。

2.運(yùn)營補(bǔ)貼支出。主要依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。主要模式分為政府付費(fèi)模式、可行性缺口補(bǔ)助模式。

（1）政府付費(fèi)模式。在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，由政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任，政府每年直接付費(fèi)數(shù)額主要包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤。翠亨新區(qū)環(huán)島路項(xiàng)目采用的即是由政府全部直接付款模式，每年支付的數(shù)額主要包括，前三年建設(shè)期利息，按照同期銀行貸款基準(zhǔn)利率支付給項(xiàng)目公司貸款本金所產(chǎn)生的利息（第一年132 6.51萬元、第二年為397 9.52萬元、第三年為663 2.53萬元），同時(shí)在計(jì)算政府購買建設(shè)服務(wù)費(fèi)基數(shù)時(shí)扣除已支付的利息部分；項(xiàng)目第四年開始支付的可用性服務(wù)費(fèi)用及運(yùn)營補(bǔ)貼費(fèi)用（支付年限10年），詳見下表（運(yùn)營期）。

但翠亨新區(qū)環(huán)島路PPP項(xiàng)目的運(yùn)維服務(wù)費(fèi)用僅采用績效考核作為給付方式，僅根據(jù)實(shí)際發(fā)生的績效考核結(jié)果進(jìn)行給付。雖然績效考核具有一定的激勵(lì)作用，但可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)使得工程建造的細(xì)節(jié)處理及完善方面存在欠缺，從而致使后期運(yùn)維成本費(fèi)用相對(duì)偏高。因此，建議采用設(shè)定運(yùn)維服務(wù)費(fèi)的定額與績效考核的組合方式付費(fèi)。由于建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會(huì)資本方在運(yùn)營維護(hù)期的成本高低，此方式可有效激勵(lì)社會(huì)資本從項(xiàng)目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮本項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)及移交。同時(shí)，運(yùn)維服務(wù)費(fèi)金額限定且與運(yùn)維績效掛鉤，將倒逼社會(huì)資本方重視工程建設(shè)，不敢做出“豆腐渣”工程并注重建設(shè)工程的質(zhì)量及細(xì)節(jié)處理得完善。此外，運(yùn)維服務(wù)費(fèi)用若鎖死放在招標(biāo)文件合同中，將加大項(xiàng)目施工方責(zé)任，使得項(xiàng)目施工方在項(xiàng)目建設(shè)細(xì)節(jié)處理方面更完善，以便政府風(fēng)險(xiǎn)更可控。另外，可行性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)營補(bǔ)貼在運(yùn)營期有遞減式付費(fèi)和等額付費(fèi)兩種方式選擇，對(duì)于財(cái)政承受壓力來說，遞減式付費(fèi)的支付壓力將較大，而等額付費(fèi)壓力較輕，政府應(yīng)結(jié)合財(cái)政承受能力的大小予以考量采用何種付費(fèi)方式。

（2）可行性缺口補(bǔ)助模式。在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，由政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額主要包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。

對(duì)此，由于項(xiàng)目期內(nèi)會(huì)存有利率、稅收等政策的變化從而影響項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營成本的變化，故為了保障社會(huì)投資人的收益，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中將會(huì)制定調(diào)價(jià)機(jī)制，主要分為可用性服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)機(jī)制及運(yùn)維服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)機(jī)制。以翠亨環(huán)島路PPP項(xiàng)目為例，可用性服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)機(jī)制設(shè)置為：在項(xiàng)目正式運(yùn)營后，若銀行同期貸款基準(zhǔn)利率變化累計(jì)超過0.5個(gè)百分點(diǎn)時(shí)，雙方均可提出調(diào)整可用性服務(wù)費(fèi)的申請(qǐng)并啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序，調(diào)價(jià)幅度以能完全覆蓋利息變化額度為限。運(yùn)維服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)機(jī)制為：在項(xiàng)目正式運(yùn)營滿兩年后，若因人工成本、CPI等成本因素變化致使運(yùn)營養(yǎng)護(hù)和管理成本變化超過3%時(shí)，雙方均提出調(diào)整申請(qǐng)。調(diào)價(jià)幅度能以完全彌補(bǔ)成本變化額為限，每次調(diào)價(jià)距上一次調(diào)價(jià)時(shí)間間隔不得短于兩年。這為情勢(shì)變更法律原則在PPP項(xiàng)目中的具體應(yīng)用，兼具了公平與改革。

3.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。該部分充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算。翠亨新區(qū)環(huán)島路項(xiàng)目由于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以準(zhǔn)確測(cè)算，故采用比例法①確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

4.能力評(píng)估。政府每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例10%以內(nèi)。只有PPP項(xiàng)目在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)且不超過公共預(yù)算支出比例，項(xiàng)目才適宜采用PPP模式。

三、完善PPP模式物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證建議

（一）科學(xué)評(píng)估PPP項(xiàng)目

對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估將有利于項(xiàng)目的順利進(jìn)行。首先，在PPP項(xiàng)目識(shí)別階段，物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目的可行性評(píng)估，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目具體實(shí)際情況，完善支付方式，保障政府方的財(cái)政可持續(xù)性，例如運(yùn)維服務(wù)費(fèi)用支付方式應(yīng)采用運(yùn)維服務(wù)費(fèi)定額與績效考核組合的支付方式。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)物有所值定量評(píng)價(jià)的運(yùn)作，使得項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本、競(jìng)爭性中立調(diào)整值、項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本能夠得以具體量化，避免物有所值的作用出現(xiàn)折扣。其次，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐娜宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政府對(duì)社會(huì)投資方的支持政策、財(cái)政實(shí)際經(jīng)濟(jì)實(shí)力等綜合因素進(jìn)行全面分析。最后，對(duì)社會(huì)資本投資方的能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。一是客觀評(píng)估社會(huì)資本方的投融資能力，分析不同類型社會(huì)資本投資方的優(yōu)劣，例如國有企業(yè)、外資企業(yè)、民營企業(yè)等，并結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)綜合分析選擇社會(huì)投資方。二是對(duì)社會(huì)投資方的資金來源及融資能力進(jìn)行客觀評(píng)估，確保項(xiàng)目進(jìn)度無資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 優(yōu)化專家組選擇機(jī)制

物有所值中的定性評(píng)價(jià)是由專家組進(jìn)行評(píng)分，要讓專家們的打分具有客觀性，就需要專家們秉承著客觀公正的立場(chǎng)，如果任何一個(gè)專家對(duì)該項(xiàng)目存有一定的利害關(guān)系，就可能不具備客觀公正的立場(chǎng)，將影響定性評(píng)價(jià)的結(jié)果，可見專家組的選擇對(duì)定性評(píng)價(jià)而言極為重要。目前，我國財(cái)政部及國家發(fā)改委均建立了專門的PPP項(xiàng)目專家?guī)欤蠖嗟胤秸⑽唇ｉT的PPP項(xiàng)目專家?guī)?，很多定性評(píng)價(jià)的專家往往由各地的財(cái)政部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)或者咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行選定。這種選定方式一是可能使得專家與PPP項(xiàng)目存有一定的利害關(guān)系，二是由于大多PPP項(xiàng)目都具有巨大的公益性，如果按照傳統(tǒng)模式實(shí)施，因受制于政府財(cái)力的不足，該項(xiàng)目的落地往往會(huì)延后。據(jù)此，專家作為未來項(xiàng)目受益公眾的一分子也愿意讓項(xiàng)目落地，導(dǎo)致其評(píng)分帶有一定的主觀因素。因此，建議各地政府部門設(shè)立專門的PPP項(xiàng)目專家?guī)?，且在PPP項(xiàng)目定性評(píng)價(jià)時(shí)，異地舉行。即專家會(huì)在異地舉行，專家組均來自異地的PPP項(xiàng)目專家?guī)?。這樣將有效地切斷專家與項(xiàng)目的利害關(guān)系，使得專家不會(huì)受其“私心”的干擾，客觀公正對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行定性評(píng)價(jià)。

（三）強(qiáng)化PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管制度

政府不僅是PPP項(xiàng)目的參與者，更是PPP項(xiàng)目的監(jiān)督者。若PPP項(xiàng)目出現(xiàn)官商勾結(jié)，在利益的驅(qū)使下，將容易產(chǎn)生腐敗，最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的被迫中斷或終止，或出現(xiàn)豆腐渣工程。由于政府監(jiān)管責(zé)任重大，故政府不可掉以輕心，否則容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品及服務(wù)供給不足，使社會(huì)投資方獲得高額利潤，甚至導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的不良后果及不良的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。據(jù)此，政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府職能，建立科學(xué)合理的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，做到政府監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督的項(xiàng)目監(jiān)管格局，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的全生命周期監(jiān)管，細(xì)化監(jiān)管流程，防止借PPP名義形成新的政府債務(wù)，加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]楊曉敏.PPP項(xiàng)目策劃與操作實(shí)務(wù)[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2015.