史衛(wèi)民

(西安財經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院，陜西西安 710061)

十八屆三中全會后國家開始推行農(nóng)民住房抵押試點工作，2015年8月國務(wù)院在《兩權(quán)抵押指導(dǎo)意見》中，允許貸款銀行在保障農(nóng)戶基本住房權(quán)利前提下，通過多種方式處置抵押物，順利實現(xiàn)承貸銀行抵押權(quán)。2016年3月中國人民銀行等六部委在《農(nóng)房抵押暫行辦法》中，強調(diào)應(yīng)在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。但在實踐中，如果農(nóng)民不能按時還貸或雙方約定情形真的出現(xiàn)，能否對抵押房屋強制執(zhí)行？司法機關(guān)是否支持？本文通過對農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)中的法律困境進行分析，考察實踐中試點地區(qū)農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的做法和經(jīng)驗，提出完善農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的完善建議，以期對調(diào)動銀行對農(nóng)民住房抵押貸款的積極性，防范和化解債權(quán)人的風(fēng)險，推進農(nóng)民住房抵押貸款順利實施有所裨益。

一、農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的現(xiàn)實困境

農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)中主要面臨法律困境、信用風(fēng)險和市場缺失，嚴(yán)重影響著抵押權(quán)的設(shè)立和實現(xiàn)。

(一)法律困境

農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)中面臨的法律困境主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.現(xiàn)行法律對農(nóng)房抵押貸款的限制。在農(nóng)民住房抵押貸款設(shè)立上，現(xiàn)行的《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》都明確禁止宅基地使用權(quán)對外轉(zhuǎn)讓抵押，《土地管理法》通過“一戶一宅”也表達(dá)了禁止宅基地抵押的立法意圖，從而間接地限制了宅基地上農(nóng)民住房的轉(zhuǎn)讓抵押。由于我國實行物權(quán)法定主義，物權(quán)的種類和內(nèi)容只能由法律規(guī)定，這就使得農(nóng)民住房抵押權(quán)設(shè)立的合法性依據(jù)不足?，F(xiàn)行的法律法規(guī)政策規(guī)定農(nóng)民住房只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不得向外轉(zhuǎn)讓，這就使得農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)時困難重重。

2.農(nóng)房抵押登記困難。目前我國農(nóng)民住房的登記相對混亂，有的地方農(nóng)民住房有產(chǎn)權(quán)證，有的地方農(nóng)民住房只有宅基地使用權(quán)證；有的地方農(nóng)民住房采取自愿申請登記，有的地方農(nóng)民住房無法登記；這就導(dǎo)致我國農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)民住房都沒有產(chǎn)權(quán)證。雖然國家正在大力推進農(nóng)民住房確權(quán)頒證，但難度較大，進度不一。而按照我國《物權(quán)法》的規(guī)定，不動產(chǎn)抵押采取登記要件主義，即登記為不動產(chǎn)抵押權(quán)的成立要件。而農(nóng)民住房大多無產(chǎn)權(quán)證使得登記困難，加大了抵押權(quán)實現(xiàn)的風(fēng)險。

3.農(nóng)房抵押貸款糾紛案件難以處理。在農(nóng)民住房抵押的法律禁令下，法院面對法律與政策的沖突對這類糾紛案件較難處理。實踐中有的法院為了回避矛盾，對此類案件就不予受理；有的法院根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定判決抵押權(quán)無效；有的法院處于穩(wěn)定大局考慮，在政府和司法機關(guān)的支持下雖判決債權(quán)人勝訴，但在執(zhí)行中不予執(zhí)行或暫緩執(zhí)行。

(二)信用風(fēng)險

農(nóng)民住房抵押實現(xiàn)中的信用風(fēng)險是指債務(wù)人因各種原因不能按期清償?shù)狡趥鶆?wù)導(dǎo)致債權(quán)人不能獲得預(yù)期收益而產(chǎn)生損失的可能性。引起農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)中的信用風(fēng)險主要包括以下三種：

1.抵押物不實引發(fā)的風(fēng)險。我國農(nóng)村由于數(shù)量眾多，居住分散，農(nóng)民住房的狀況相對復(fù)雜，農(nóng)民住房的權(quán)屬、結(jié)構(gòu)、面積、質(zhì)量、式樣、位置、交通、環(huán)境、年限等房屋的狀況十分龐雜。這會引發(fā)農(nóng)民住房抵押中的權(quán)屬糾紛、登記困難、價格波動、變現(xiàn)困難等風(fēng)險因素。抵押期間如因抵押人的原因而導(dǎo)致房屋價值貶損也會引發(fā)房屋價值降低的風(fēng)險，這都加大了債權(quán)人的信貸風(fēng)險。

2.抵押人欺詐引發(fā)的風(fēng)險。農(nóng)民住房抵押中抵押人可能會利用國家推行農(nóng)民住房抵押貸款試點的政策和機會采取欺詐行為、隱瞞真相、虛構(gòu)事實以及其他不正當(dāng)手段進行住房抵押，騙取根本無還款能力或超過還款能力的貸款。*參見王悅、霍學(xué)喜：《農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險成因及預(yù)防策略》,載《河北學(xué)刊》2014年第2期。如對農(nóng)民住房虛假抵押、重復(fù)抵押、租賃房抵押、征收房抵押、查沒房抵押以及法律明確禁止抵押的房屋來抵押貸款，加劇抵押權(quán)實現(xiàn)的信貸風(fēng)險。

3.信用資料少引發(fā)的風(fēng)險。由于建立在農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)上的農(nóng)民信用檔案幾乎沒有，銀行在辦理農(nóng)民住房抵押業(yè)務(wù)需要調(diào)查農(nóng)民信用狀況、評定信用等級時很難找到相關(guān)信息資料，這在一定程度上也制約著農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)的順利開展。

(三)市場缺失

市場缺失是指由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場不完善而導(dǎo)致農(nóng)民住房變現(xiàn)困難可能引發(fā)銀行預(yù)期收益落空的風(fēng)險。引起農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)中的市場缺失主要包括以下三種：

1.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場不完善。目前廣大農(nóng)村還沒有建立起公開的農(nóng)民住房交易市場，已成立的一些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心主要是土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易，實踐中農(nóng)民住房的交易大多是私下以簽訂書面合同的形式完成，甚至有的農(nóng)民住房交易連書面合同都沒有直接交付完成。缺乏規(guī)范的農(nóng)民住房交易市場帶來的直接不利后果就是抵押物的處置難和變現(xiàn)難。加之由于農(nóng)民住房的特殊性，銀行又不能以房抵債，由此給銀行帶來的風(fēng)險是顯而易見的。

2.農(nóng)民住房價值評估較難。農(nóng)民住房的實際價值直接影響到農(nóng)民向銀行貸款數(shù)額的多少，相比城市房屋農(nóng)民住房的價值評估難度較大。由于農(nóng)民住房及宅基地的自身特征，各個地方農(nóng)民住房的地理位置、建筑結(jié)構(gòu)、使用材料、房屋質(zhì)量、交通條件等方面千差萬別，對每個房屋單獨區(qū)別核定評估存在較大難度。加之沒有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估依據(jù)、具體參照的評估標(biāo)準(zhǔn)以及專業(yè)權(quán)威的評估機構(gòu)，使得農(nóng)民住房評估的主觀判斷成分多，隨意性大，給農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)帶來困難和風(fēng)險。

二、農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的國內(nèi)實踐

近年來，全國已有重慶、成都、寧波等多地開展了農(nóng)民住房抵押融資試點，特別是在抵押權(quán)實現(xiàn)方面從建立專門制度、農(nóng)房確權(quán)頒證、風(fēng)險補償基金、建立擔(dān)保公司等多方面展開改革實踐并探索可行路徑，為其他地方開展農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)提供了有益的經(jīng)驗。

(一)重慶農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的主要做法

重慶早在2009年抓住統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革先行先試的機遇，積極開展農(nóng)民住房抵押這一新型貸款擔(dān)保方式，特別是在抵押權(quán)實現(xiàn)方面形成了許多富有特色的創(chuàng)新做法。

1.建立制度規(guī)范體系。重慶自2010年以來先后頒布了加快推進農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新意見、農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款實施意見、農(nóng)村“三權(quán)”抵押登記實施細(xì)則、農(nóng)民房屋抵押貸款管理辦法、農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資風(fēng)險補償資金管理暫行辦法、加快推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資意見等一系列規(guī)范性文件、意見、制度和細(xì)則，明確了農(nóng)民住房抵押貸款過程中的確權(quán)、登記、評估、流轉(zhuǎn)、處置等環(huán)節(jié)的具體要求和操作流程。

2.農(nóng)房確權(quán)頒證在先。凡是用來抵押貸款的農(nóng)民住房必須先進行確權(quán)登記，已經(jīng)取得《集體土地使用權(quán)證》和《房屋產(chǎn)權(quán)證》(或者是《房地產(chǎn)權(quán)證》)的房屋且和宅基地使用權(quán)主體相一致的房屋才可以辦理抵押貸款。同時要求集體經(jīng)濟組織書面同意房屋和宅基地一同抵押，房屋變現(xiàn)拍賣時的同意轉(zhuǎn)讓等條件。*參見王立興、趙榮俊：《從“積極試點”走向“逐步規(guī)范”——對農(nóng)村房屋抵押貸款的思考》,載《中國土地》2013年第8期。

3.設(shè)立風(fēng)險補償基金。為了降低銀行辦理“三權(quán)”抵押貸款的風(fēng)險，重慶市在全國率先探索建立了“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險補償基金。重慶市財政局印發(fā)了農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資風(fēng)險補償資金管理辦法，市、區(qū)縣兩級財政出資7億元設(shè)立風(fēng)險補償專項基金，當(dāng)農(nóng)民無法償還貸款時政府給予部分補償，其中市、區(qū)縣財政承擔(dān)損失部分的35%(市級20%+區(qū)縣15%)，銀行自行承擔(dān)65%，*參見向婧：《三權(quán)抵押：讓“沉睡的資源”變成“流動的資本”》,載《重慶日報》2012年2月25日。以此來提升金融機構(gòu)辦理農(nóng)民住房抵押貸款的積極性和減少信貸損失。

4.成立融資擔(dān)保公司。重慶市在2011年成立了注冊資本30億元的興農(nóng)融資擔(dān)保公司，專門為包括農(nóng)民住房抵押在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資提供擔(dān)保服務(wù)。同時，由興農(nóng)融資擔(dān)保公司組建農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，對無法變現(xiàn)或無人受買的不良資產(chǎn)進行收購，再通過市場交易平臺進行流轉(zhuǎn)或處置，進一步降低了貸款銀行的風(fēng)險。

重慶在抵押權(quán)實現(xiàn)方面的一系列做法，有效推動了農(nóng)民住房抵押貸款的順利開展。截至2017年3月底，3個“農(nóng)民住房抵押貸款試點”區(qū)縣，融資余額為11.36億元，同比2016年增長1.3%。*參見黃光紅：《重慶市“兩權(quán)”抵押貸款試點初見成效》，載《重慶日報》2017年6月8日。重慶在制度規(guī)范、風(fēng)險補償、融資擔(dān)保等方面的創(chuàng)新做法為農(nóng)民住房抵押權(quán)的順利實現(xiàn)提供了有力保障。

(二)成都農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的主要做法

成都在獲批國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，2009年底開始推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點工作，先后下發(fā)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案、農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法等規(guī)范性文件，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點提供政策依據(jù)和指導(dǎo)意見。成都在農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)中的做法主要包括以下四個方面。

1.“一保一同”防范風(fēng)險。成都在農(nóng)民住房抵押融資中采取“一保一同”的措施來防范抵押物處置時債權(quán)人的風(fēng)險，即抵押人要保證抵押房屋在償還債務(wù)后仍然有適當(dāng)?shù)木幼鏊?，且需要村集體經(jīng)濟組織同意抵押?！坝羞m當(dāng)居住場所”主要防范抵押房屋變賣時抵押人以拍賣房屋為其唯一必須居住房屋來阻止變現(xiàn)，“集體組織同意”包括抵押設(shè)立的同意和抵押房屋處置的同意。

2.設(shè)立風(fēng)險補償基金。通過設(shè)立和完善農(nóng)民住房抵押融資風(fēng)險補償機制來化解和減少債權(quán)人的風(fēng)險。2009年底，成都設(shè)立了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金”，風(fēng)險基金由市和區(qū)縣兩級政府財政按一定比例出資設(shè)立，初始規(guī)模為市級3000萬元，區(qū)縣不低于400萬元，并可以根據(jù)風(fēng)險基金使用情況和新增貸款余額按比例進行補充，年末結(jié)存至下年度繼續(xù)使用，專門用于收購無法清償債務(wù)的抵押房屋和補償金融機構(gòu)農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)產(chǎn)生的實際損失。如果被抵押的農(nóng)民住房在處置或變現(xiàn)過程中出現(xiàn)明顯損失或者仍然無法清償所有債務(wù)，由此產(chǎn)生的實際損失由風(fēng)險基金承擔(dān)80%，貸款銀行承擔(dān)20%。*參見陳丘：《成都市農(nóng)房抵押貨款模式及其配套制度研究》,四川農(nóng)業(yè)大學(xué)2012年碩士論文，第31-32頁。

3.健全風(fēng)險分擔(dān)機制。除設(shè)立風(fēng)險補償基金外，成都還積極引導(dǎo)商業(yè)保險機構(gòu)開發(fā)設(shè)立針對農(nóng)民住房抵押貸款的專業(yè)保險產(chǎn)品，與貸款銀行共同研究制定合理的風(fēng)險分?jǐn)偡桨?，以此來逐步提高農(nóng)民住房抵押貸款的市場化程度。同時，成都還積極試點開展政策性農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村小額人身保險，增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的抗風(fēng)險能力，*參見陳丘：《成都市農(nóng)房抵押貨款模式及其配套制度研究》,四川農(nóng)業(yè)大學(xué)2012年碩士論文，第32頁。從而發(fā)揮保險為農(nóng)民住房抵押貸款的保障作用。這些風(fēng)險分擔(dān)機制降低了銀行的經(jīng)營風(fēng)險，提高了銀行辦理農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性。

4.創(chuàng)立產(chǎn)權(quán)交易市場。成都在2008年10月于全國率先成立了第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，并建立了市、縣、鄉(xiāng)三級交易網(wǎng)絡(luò)，為土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋、林權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的信息收集、登記、交易、處置等提供綜合性服務(wù)。同時，成都還進一步發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估中介組織，開展農(nóng)村信用體系試驗區(qū)建設(shè)，推動信用戶、信用村、信用鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，加大金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新力度，為農(nóng)民住房抵押貸款工作開展提供良好的配套制度和信用環(huán)境。

成都在抵押權(quán)實現(xiàn)方面的一系列做法，使得農(nóng)民住房抵押貸款工作穩(wěn)步推進，成效顯著。截至2015年6月底，成都市共發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款2244筆，金額6.5億元，相比2014年同期均有較大幅度增長。*參見韓利：《創(chuàng)新農(nóng)村金融改革 成都農(nóng)村獲產(chǎn)權(quán)抵押貸款超120億元》，載《成都商報》2015年10月18日。

(三)寧波農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的主要做法

浙江省寧波市自2009年以來在全國率先開展“兩權(quán)一房”抵押和質(zhì)押貸款，允許農(nóng)民將股份經(jīng)濟合作社股權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房作為抵質(zhì)押物進行貸款。寧波在農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)中的做法主要包括以下三個方面。

1.做好房屋確權(quán)和價值評估。寧波市在區(qū)縣、街道(鎮(zhèn))成立“兩權(quán)一房”抵押和質(zhì)押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由農(nóng)工委、國土局、建設(shè)局、財政局等有關(guān)部門組成，并成立農(nóng)村房屋確權(quán)頒證協(xié)調(diào)機構(gòu)，為借款人辦理農(nóng)村房屋所有權(quán)證書，作為農(nóng)民住房抵押貸款的前提條件。同時，為了準(zhǔn)確評估確定抵押房屋的價值，由城鄉(xiāng)建設(shè)部門辦理農(nóng)村住房抵押貸款申請核準(zhǔn)表，根據(jù)房屋的質(zhì)量、位置、折舊、市場行情和處理費用等綜合情況確定房屋價值，貸款額度最高不超過房屋評估價值的60%，貸款期限最長不超過5年。

2.制定不良貸款調(diào)解處置制度。寧波江北區(qū)政府為了順利實現(xiàn)農(nóng)民住房抵押權(quán)，專門設(shè)置了調(diào)解制度處置農(nóng)房的變現(xiàn)問題。當(dāng)貸款農(nóng)戶確實無力還貸時，先由信貸員與農(nóng)戶進行溝通清償，之后由信用社出面聯(lián)系農(nóng)戶所在村委會討論還款方案，接著信用社聯(lián)合農(nóng)水局、建設(shè)局、國土局等部門聯(lián)合進行調(diào)解，調(diào)解失敗信用社再向當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V，由法院作出調(diào)解或判決。即使仍然無法履行一般也不提請法院強制執(zhí)行，再次以柔和的方式與借款農(nóng)戶及村委會進行溝通調(diào)解，尋求借款人適當(dāng)履行債務(wù)的方式方法。*參見蔣萍麗：《寧波江北區(qū)農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押困境與對策研究》,寧波大學(xué)2017年碩士論文，第11-12頁。

3.建立“創(chuàng)業(yè)項目庫”和風(fēng)險基金。為了進一步提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力，寧波市還建立了“創(chuàng)業(yè)項目庫”，收集了多個可供選擇的創(chuàng)業(yè)項目，為通過農(nóng)民住房抵押貸款準(zhǔn)備創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供專業(yè)指導(dǎo)以解決創(chuàng)業(yè)項目的成功轉(zhuǎn)化率問題，提高還貸能力。同時，寧波市還建立風(fēng)險補償基金，補償農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)中銀行產(chǎn)生的實際損失。寧波市江北區(qū)政府出資300萬元設(shè)立風(fēng)險基金，市區(qū)按1：6的比例配套投入，按照實際損失的15%補償貸款銀行。

寧波在抵押權(quán)實現(xiàn)中的一系列做法，激發(fā)了農(nóng)戶的創(chuàng)業(yè)熱情，有力促進了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。僅在寧波市江北區(qū)，截止到2015年7月底，“兩權(quán)一房”抵押貸款累計金額達(dá)3.7億元，農(nóng)村住房抵押貸款占到近三分之二，至少盤活了6億元的沉睡資本，并且未出現(xiàn)一筆不良貸款記錄。*參見閻慶民、張曉樸：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑》，中國經(jīng)濟出版社2015年版,第155頁。

(四)各地農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的經(jīng)驗啟示

通過對重慶、成都、寧波三地農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)情況的調(diào)查與分析，給我們提供了有益的經(jīng)驗與啟示。

1.制度先行是前提。各地在試點中都把出臺規(guī)范的制度政策文件作為前提條件。重慶、成都、寧波都先后出臺了農(nóng)民住房抵押貸款管理辦法、農(nóng)民住房抵押登記實施細(xì)則、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險補償資金管理辦法等一系列規(guī)范性文件和具體措施，明確了農(nóng)民住房抵押貸款的抵押標(biāo)的、抵押條件、貸款主體、操作流程、抵押登記、債權(quán)實現(xiàn)、風(fēng)險防范以及配套措施。同時，建立相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合機制，共同推進農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)的順利進行。實踐證明，規(guī)范的制度體系不僅是激勵金融機構(gòu)開展農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)的前提條件，也是防范和控制金融機構(gòu)信貸風(fēng)險的前提條件。

2.確權(quán)頒證是基礎(chǔ)。各地在農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)實踐中都把農(nóng)民房屋所有權(quán)證作為貸款的基礎(chǔ)條件，有的地方還專門成立協(xié)調(diào)機構(gòu)，為農(nóng)民住房辦理產(chǎn)權(quán)證，為抵押房屋的順利變現(xiàn)提供條件。

3.市場建設(shè)是關(guān)鍵。完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)是農(nóng)民住房抵押權(quán)設(shè)立、登記、變現(xiàn)、處置的重要平臺，也是順利實現(xiàn)銀行抵押權(quán)減少信貸風(fēng)險的關(guān)鍵。成都在全國率先成立了第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，重慶也成立了農(nóng)村土地交易所，為包括農(nóng)民住房在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)提供專業(yè)服務(wù)。同時，各地還大力開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估、農(nóng)村信用體系建設(shè)等工作，既保障了農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)的順利進行，也降低和分散了金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險。

4.風(fēng)險基金是保障。目前，開展農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)的地區(qū)在發(fā)展初期普遍把政府出資設(shè)立的風(fēng)險補償基金作為抵押權(quán)實現(xiàn)的重要保障，對貸款銀行的實際損失進行一定比例的補償，進一步降低貸款銀行的信貸風(fēng)險。同時，還積極設(shè)立農(nóng)村資產(chǎn)管理公司，加大農(nóng)村政策性保險力度，開發(fā)專門的農(nóng)民住房抵押貸款保險產(chǎn)品，構(gòu)建全方位多層次的風(fēng)險防范和分擔(dān)機制。

三、農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)的完善建議

針對農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)中存在的法律困境、信用風(fēng)險和市場缺失，在借鑒國內(nèi)農(nóng)民住房抵押試點地區(qū)抵押權(quán)實現(xiàn)經(jīng)驗和啟示的基礎(chǔ)上，應(yīng)從法規(guī)制度層面、金融機構(gòu)層面、風(fēng)險控制層面、中介服務(wù)層面、司法保障層面做好風(fēng)險預(yù)防和控制措施，以保障農(nóng)民住房抵押權(quán)的順利實現(xiàn)。

(一)完善農(nóng)房抵押法規(guī)制度

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)民住房抵押轉(zhuǎn)讓的限制，已經(jīng)無法適應(yīng)社會經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。法律法規(guī)設(shè)計之初的目的是為了保障農(nóng)民的基本生活，而現(xiàn)在情形已發(fā)生了重大變化，在解決了農(nóng)民溫飽和基本生活的生存問題后，發(fā)展就成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的第一要務(wù)，繼續(xù)堅持禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定既妨礙了農(nóng)民通過住房流轉(zhuǎn)實現(xiàn)更大財產(chǎn)收益的目的，也對整個農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展毫無益處。因此，結(jié)合農(nóng)民住房抵押權(quán)實現(xiàn)實際，在法規(guī)制度層面重點從以下兩個方面進行完善：

1.完善抵押法規(guī)制度。一方面，對現(xiàn)行法律法規(guī)進行修改，適時廢除《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》對宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定。對土地等產(chǎn)權(quán)的限制越多，投資的激勵就越弱，產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性就越差。*參見Shouying Liu,Carter M.R, Yang Yao：dimension and diversity of property rights in rural china dilemmas on the road to further reform，vol.26 world development(1998),pp.1789-1806.在強化用途管制的前提下逐步建立放開宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的制度，掃清農(nóng)民住房抵押貸款的法律障礙，最大化的實現(xiàn)農(nóng)民住房的財產(chǎn)價值；修改《土地管理法》和國務(wù)院相關(guān)規(guī)章政策，放開農(nóng)民住房轉(zhuǎn)讓的范圍，城鎮(zhèn)居民和村集體以外其他成員都可購買。在過渡期內(nèi)，可以采取“房地分離”的方式，受讓人取得房屋所有權(quán)和宅基地租賃權(quán)，農(nóng)民并不喪失宅基地使用權(quán)的“法定租賃權(quán)”制度解決此問題，逐步把農(nóng)民的自有房屋推向市場。另一方面，可采取立法授權(quán)先行試點改革。由于修改法律的程序較為嚴(yán)格，修改時間較長，加之在土地制度深化改革時期系統(tǒng)性修改土地管理法律制度的時機還不成熟，現(xiàn)階段可以采取法律授權(quán)的方式繼續(xù)試點先行，待條件和經(jīng)驗成熟時再修改法律。實際上目前我們也是按照此種思路正在進行試點，全國人大授權(quán)國務(wù)院在農(nóng)民住房抵押試點地區(qū)，暫?！段餀?quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)在試點期間相關(guān)條文的執(zhí)行，并作出可以抵押的變通規(guī)定，以此來解決農(nóng)民住房抵押貸款的合法性問題，做到重大改革于法有據(jù)，從而保障農(nóng)民住房抵押貸款工作的順利進行。

2.加快農(nóng)房登記進程。明晰產(chǎn)權(quán)可以將資源配置給更有效率的用戶，有效降低交易的成本，提高生產(chǎn)力。*參見Tin Nguyen, Enjiang cheng, Christopher Findlay：land fragmentation and farm productivity in china in the 1990s，vol. 7 china economic review(1996),pp169-180.農(nóng)民住房的產(chǎn)權(quán)清晰是房屋抵押流轉(zhuǎn)的前提條件，沒有房屋產(chǎn)權(quán)證就使得農(nóng)民住房抵押貸款工作難以進行。因此，地方政府應(yīng)重視落實農(nóng)村房屋確權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定，按照國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等部門下發(fā)的確權(quán)登記發(fā)證工作通知，結(jié)合國家實施的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的要求，盡快對農(nóng)民住房統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一發(fā)證。完善農(nóng)村房屋初始登記、變更登記、擔(dān)保登記的規(guī)范管理，強化登記的公示效力。

(二)強化農(nóng)村信用體系建設(shè)

金融機構(gòu)作為農(nóng)民住房抵押貸款中的債權(quán)方，出臺貸款管理辦法，強化農(nóng)民信用檔案和信用體系建設(shè)對抵押權(quán)的實現(xiàn)至關(guān)重要。

1.出臺貸款管理辦法。在全國統(tǒng)一的農(nóng)民住房抵押貸款管理辦法未出臺之前，地方農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)各地具體情況先行制定本地區(qū)或本銀行內(nèi)部的農(nóng)民住房抵押貸款管理辦法，對貸款的主體、用途、期限、額度、利率、擔(dān)保方式、還款方式、風(fēng)險控制等進行詳細(xì)規(guī)定，規(guī)范貸款流程，嚴(yán)守風(fēng)險底線，確保農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展。

2.加快信用體系建設(shè)。充分利用現(xiàn)有的征信管理系統(tǒng)擴大農(nóng)戶的信息采集和使用范圍，大力推進農(nóng)民、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場主以及涉農(nóng)企業(yè)的信用檔案資料建設(shè)，積極開展各類主體的信用等級評價工作，為銀行辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供及時、準(zhǔn)確、完整、權(quán)威、便捷的信用信息服務(wù)。鼓勵和引導(dǎo)涉農(nóng)金融機構(gòu)出臺和落實對信用主體的信貸激勵措施和優(yōu)惠扶持，做到額度放款，利率優(yōu)惠，手續(xù)簡便，加大金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新力度。*參見葉兵：《制度障礙、局部試驗與創(chuàng)新瓶頸——對成都試點農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新農(nóng)村信用制度的思考》,載《西南金融》2012年第3期。同時，加強銀證、銀企合作，積極開展農(nóng)村信用宣傳，共同推進信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，為包括農(nóng)房抵押在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資創(chuàng)造良好信用環(huán)境，進一步改善農(nóng)村信用環(huán)境。

(三)設(shè)立農(nóng)房抵押風(fēng)險基金

農(nóng)民住房抵押擔(dān)保創(chuàng)新的前提就是風(fēng)險可控，控制風(fēng)險和減少損失永遠(yuǎn)都是金融機構(gòu)貸款遵循的基本原則，既要鼓勵金融機構(gòu)通過農(nóng)民住房抵押貸款支持農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，又要最大限度的減少和防范銀行的風(fēng)險。因此，應(yīng)從風(fēng)險基金、聯(lián)合擔(dān)保、農(nóng)房保險多方面來保障抵押權(quán)的順利實現(xiàn)。

1.設(shè)立抵押風(fēng)險基金。應(yīng)當(dāng)借鑒農(nóng)民住房抵押試點地區(qū)普遍設(shè)立風(fēng)險基金的做法，由市縣(區(qū))政府財政出資設(shè)立農(nóng)民住房抵押貸款風(fēng)險補償基金，對銀行在農(nóng)民住房抵押貸款中產(chǎn)生的實際損失給予合理補償，或通過財政獎勵、財政補貼和稅收優(yōu)惠等方式對其部分損失予以合理分擔(dān)，提高銀行辦理農(nóng)民住房抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性。特別需要注意的是，政府通過設(shè)立風(fēng)險基金分擔(dān)農(nóng)民住房抵押風(fēng)險固然可以起到推動改革的作用，但是處理不當(dāng)也會造成負(fù)面影響。政府風(fēng)險基金的保障可能會使農(nóng)民和銀行對政府形成過度依賴，而一旦這種依賴形成就很難消除。因此，政府設(shè)立風(fēng)險基金分擔(dān)農(nóng)民住房抵押貸款風(fēng)險只能是一種過渡措施和權(quán)宜之計，不應(yīng)長期堅持。政府設(shè)立的風(fēng)險基金一旦完成農(nóng)民住房抵押貸款初期的引導(dǎo)職責(zé)后就應(yīng)逐步退出，最終回歸到單純的市場監(jiān)管者的角色。*參見鄧綱：《我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度改革的問題與前景》,載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2010年第11期。另外，也可以考慮由政府出資設(shè)立農(nóng)村資產(chǎn)管理公司，對銀行無法變現(xiàn)或難以變現(xiàn)的農(nóng)民住房進行收購，由農(nóng)村資產(chǎn)管理公司在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺掛牌交易，無人購買的房屋可設(shè)立農(nóng)村廉租房，由住房困難家庭或低收入家庭居住，既緩解了銀行的負(fù)擔(dān)，又實現(xiàn)了農(nóng)村困難群體的住房保障。

2.采用聯(lián)合擔(dān)保方式。為進一步分散銀行的貸款風(fēng)險，可采取聯(lián)合擔(dān)保的方式保障銀行債權(quán)實現(xiàn)。實踐中可采取“農(nóng)房抵押擔(dān)保+擔(dān)保公司擔(dān)?！?農(nóng)民住房抵押債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，由擔(dān)保公司清償銀行債務(wù)，之后取得農(nóng)民住房進行處理)；“農(nóng)房抵押擔(dān)保+保證人擔(dān)保”(農(nóng)民住房抵押債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，由保證人承擔(dān)補充責(zé)任)；“農(nóng)房抵押擔(dān)保+專業(yè)合作社擔(dān)?！?農(nóng)民住房抵押債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，由專業(yè)合作社提供補充責(zé)任)；“農(nóng)房抵押擔(dān)保+農(nóng)戶連保”(農(nóng)民住房抵押債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，由擔(dān)保的其他農(nóng)戶按照與銀行的約定清償債務(wù))；通過增加擔(dān)保人等聯(lián)合擔(dān)保的方式進一步分散、轉(zhuǎn)移和化解銀行的信貸風(fēng)險。

3.建立農(nóng)房保險制度。為增強農(nóng)戶的抗風(fēng)險能力，應(yīng)進一步擴大政策性農(nóng)業(yè)保險范圍，建立和完善農(nóng)民住房政策性保險制度，不斷擴大農(nóng)民住房保險的覆蓋面，發(fā)揮農(nóng)民住房政策性保險的保障作用，分散和控制農(nóng)民住房抵押貸款風(fēng)險。一是健全農(nóng)房保險政策支持體系。我國目前沒有農(nóng)民住房保險的法律法規(guī)體系，一些地方的政策性農(nóng)民住房保險試點不具有穩(wěn)定性和長期性。建議省級人大常委會或政府結(jié)合各地實際出臺農(nóng)民住房保險的地方性法規(guī)或政策規(guī)定，明確職責(zé)分工，規(guī)范工作程序，加大經(jīng)費補助，給予稅收減免，加強資金檢查，確保農(nóng)民住房保險工作順利進行。同時，按照穩(wěn)步推進，適度競爭的原則，積極探索引入競爭主體進入農(nóng)民住房保險市場，逐步擴大農(nóng)民住房保險覆蓋面，提高服務(wù)水平。*參見陳庭甫、曾玲艷、劉玲：《江西省政策性農(nóng)房保險的調(diào)查與思考》,載《保險職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。二是完善農(nóng)房保險財政補助力度。我國目前農(nóng)民的平均收入相比城市居民不但水平較低，而且差距很大，大部分農(nóng)民只是解決了溫飽問題，還談不上給其房屋購買保險。政府應(yīng)當(dāng)給予更多的保費繳納方面足夠的資金補助和幫助，在政府的年度財政預(yù)算中留夠一定比例的農(nóng)民住房保險保費補貼，確保補助資金及時到位，并形成規(guī)范化和制度化的管理。三是建立農(nóng)房巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)制度。農(nóng)民住房很大一部分位于地理位置偏僻、自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，遭受地震、臺風(fēng)、洪水、泥石流等巨災(zāi)風(fēng)險的可能性較大，因此，開展和經(jīng)營農(nóng)民住房保險的風(fēng)險本身就很大，具有政策性和公共性的特征。為了使農(nóng)民住房保險業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展，就必須建立和完善巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)機制，通過劃撥部分財政資金、將其他保險盈余轉(zhuǎn)入、留足一定比例保險備付金等方式建立巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金，增強保險公司的償付能力。保險公司應(yīng)通過再保險等方式，進一步分散和減少農(nóng)民住房保險的風(fēng)險。*參見丁少群、庹國柱：《我國農(nóng)房保險的發(fā)展模式和建議》,載《保險職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2009年第3期。四是提高農(nóng)民保險意識和主動性。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)民的收入水平不高，農(nóng)民對住房保險還不了解，特別是還沒有形成利用保險的優(yōu)勢化解和分散風(fēng)險的意識。因此，開展農(nóng)民住房保險工作，拓展農(nóng)民住房保險業(yè)務(wù)，應(yīng)以地方政府為主導(dǎo)，保險公司密切配合，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種方式進行大規(guī)模廣泛的宣傳動員，增強農(nóng)民對住房保險的了解和認(rèn)知，學(xué)會和利用保險手段轉(zhuǎn)移風(fēng)險的意識和能力，進一步加大農(nóng)民自愿投保住房保險的比例，保障農(nóng)民住房保險的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

(四)加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)

從中介服務(wù)層面來看，健全的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和完善的農(nóng)房價值評估規(guī)則也是銀行信貸風(fēng)險防范的重要一環(huán)，是農(nóng)民房屋抵押權(quán)順利實現(xiàn)的重要保障。

1.加快市場平臺建設(shè)。健全的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺和市場不僅是農(nóng)民住房合法流轉(zhuǎn)、獲取交易信息和交易機會、促進資源優(yōu)化配置的市場平臺，也是銀行處置不良貸款農(nóng)民住房、降低交易成本、增強交易透明度，依法保障各方權(quán)益的市場平臺，應(yīng)盡快建立和完善全國統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，搭建服務(wù)平臺，使其承擔(dān)政策咨詢、信息發(fā)布、對接洽談、合同簽訂、抵押登記、資產(chǎn)評估、法律服務(wù)、糾紛調(diào)處等重要功能，推動信息平臺實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)合理流動和優(yōu)化配置，解決銀行處置抵押財產(chǎn)的后顧之憂。

2.完善農(nóng)房評估規(guī)則。農(nóng)民住房價值評估是抵押貸款和實現(xiàn)的重要參照，一方面要培育農(nóng)民住房評估。專業(yè)機構(gòu)，明確資質(zhì)條件，吸引和鼓勵評估師事務(wù)所、會計事務(wù)所、律師事務(wù)所等第三方專業(yè)機構(gòu)開展農(nóng)民住房價值評估業(yè)務(wù)，使他們根據(jù)市場情況判斷和提供評估結(jié)果，減少抵押雙方的分歧。另一方面，農(nóng)民住房價值評估涉及房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、成本、年限、區(qū)位、交通等多方面因素，建議地方相關(guān)部門加大對農(nóng)民住房價值評估體系和標(biāo)準(zhǔn)的研究，科學(xué)確定評估的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，分類制定農(nóng)民住房價值評估辦法，建立較為統(tǒng)一的農(nóng)民住房價值評估體系和政策指引，為評估機構(gòu)和貸款銀行提供參照標(biāo)準(zhǔn)。另外，可以借鑒土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府制定土地片區(qū)綜合價的方式，對農(nóng)村某一相同或相似區(qū)域的農(nóng)民住房制定評估基準(zhǔn)價和最低保護價，防止因信息不對稱而侵害農(nóng)民利益。

(五)提供農(nóng)房抵押司法保障

農(nóng)民住房抵押貸款是一項具有較強探索性的改革創(chuàng)新工作，政策性強，涉及面廣，推行中不僅需要立法支持，也需要司法機關(guān)提供相應(yīng)的司法保障。因此，人民法院在處理農(nóng)民住房抵押貸款糾紛案件時，不宜簡單以法律法規(guī)禁止抵押或法律法規(guī)無明確規(guī)定為由認(rèn)定農(nóng)民住房抵押無效，否定金融創(chuàng)新成果的合法性。而應(yīng)遵循擔(dān)保行為的特點、理念和習(xí)慣，在聽取金融監(jiān)管機構(gòu)意見的基礎(chǔ)上，妥善認(rèn)定農(nóng)民住房抵押的效力，在調(diào)解、審理、執(zhí)行農(nóng)民住房抵押貸款糾紛案件中，既要考慮抵押人的居住保障問題，又要合法保障債權(quán)人的債權(quán)利益，嚴(yán)格適用最高人民法院《執(zhí)行抵押房屋規(guī)定》、《執(zhí)行異議復(fù)議規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，盡量做到抵押人和債權(quán)人的利益平衡。建議最高人民法院對農(nóng)民住房抵押貸款試點地區(qū)出臺司法解釋，明確農(nóng)民住房抵押設(shè)立、登記、實現(xiàn)、抵押物處置等方面的具體意見，允許試點地區(qū)人民法院根據(jù)試點地區(qū)實際情況，靈活審理和執(zhí)行此類案件，為順利推行農(nóng)民住房抵押貸款金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)提供強有力的司法保障。