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      法官績效考評制度的法理基礎(chǔ)與變革方向

      2018-03-31 22:40:25
      法學(xué)論壇 2018年2期
      關(guān)鍵詞:審判法官司法

      張 建

      (常州大學(xué) 史良法學(xué)院,江蘇常州 213164)

      良法善治是人類社會組織化以來孜孜以求的目標(biāo),人類為此設(shè)計了各種制度與組織來保障、推動目標(biāo)的實現(xiàn),司法是其中的制度-組織安排之一?,F(xiàn)代司法作為國家的有機(jī)構(gòu)成,承擔(dān)著適用法律、解決糾紛、實現(xiàn)司法公正的功能。對于司法的重要性,中共十八屆四中全會報告曾指出,“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要的引領(lǐng)作用,司法不公對社會公正具有致命破壞作用?!痹谌嫱七M(jìn)依法治國背景下,為推動司法功能更好地實現(xiàn),法院系統(tǒng)正在進(jìn)行劇烈而深刻的變革,員額制、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、法官績效考評制度、司法責(zé)任制及人民陪審員制度都是變革的重要組成部分。對其中任何一項改革的價值功能、理論基礎(chǔ)、內(nèi)在邏輯及可能后果進(jìn)行分析、反思,都有重大的理論價值與實踐價值,為此本文將以法官績效考評制度(以下簡稱“績效考評制度”)為中心展開討論。

      2015年《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》中提出,要“建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價機(jī)制,完善評價標(biāo)準(zhǔn),將評價結(jié)果作為法官等級晉升、擇優(yōu)遴選的重要依據(jù)。建立不適任法官的退出機(jī)制,完善相關(guān)配套措施?!本烤购畏N法官業(yè)績評價制度-機(jī)制才符合科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的要求呢?這顯然是績效考評制度功能能否發(fā)揮好的關(guān)鍵所在。回答這一問題的前提在于,必須要對該制度在司法結(jié)構(gòu)與司法改革中的位置、功能等能清晰地加以把握。

      所以,如何認(rèn)識及發(fā)揮好績效考評制度的功能就成為貫穿本文的問題意識。為此,需要討論的問題有四:一是,如何理解績效考評制度在現(xiàn)代司法中正當(dāng)性的獲得?二是,如何評判績效考評制度實施過程中產(chǎn)生的效果?三是,在司法改革的結(jié)構(gòu)性要求下,績效考評制度的重點、難點問題分別為何?四是,面對重點及難點問題,如何優(yōu)化才能使績效考評制度的目的與效果盡可能地相耦合?

      一、法官績效考評制度的構(gòu)建基礎(chǔ)

      法官績效考評制度是一種利用評價指標(biāo)對法官的審判業(yè)績進(jìn)行考核的制度,通過將審判業(yè)績轉(zhuǎn)化為若干個客觀的、可量化的指標(biāo),是現(xiàn)代科學(xué)管理原理及新公共管理模式*參見施鵬鵬、王晨辰:《論司法質(zhì)量的優(yōu)化與評估——兼論中國案件質(zhì)量評估體系的改革》,載《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。在司法實踐中的具體運(yùn)用。在此需要回答兩個問題:一是,現(xiàn)代司法中為何需要績效考評制度?二是,績效考評制度在現(xiàn)代司法中如何可能?

      法院作為國家司法權(quán)的具體承擔(dān)者,根據(jù)法律對案件進(jìn)行審理是其的基本職能,更為緊要的是,案件的審理結(jié)果及過程不僅要符合法律,更要符合司法公正要求的基本要求。案件一旦進(jìn)入法院審判程序中之后,暗含著的承諾就是:法院能夠保證符合司法公正的結(jié)果和過程的出現(xiàn)。而法院作為純粹的擬人組織,自身無法從事任何具體的審判活動,法院是法官們的集合,法官既是案件審理的操盤手,也是司法公正實現(xiàn)的輸送者。法院目的與功能的實現(xiàn),主要通過兩個途徑來加以保障:一是內(nèi)在機(jī)制,即法官們通過不斷地提升自身的職業(yè)倫理、法律素養(yǎng)和審判能力來保證案件審理符合法律、符合司法公正的要求;二是外在機(jī)制,通過各種約束機(jī)制的設(shè)置,對案件的審判過程與質(zhì)量進(jìn)行控制,不斷監(jiān)督和督促案件審判過程、質(zhì)量符合法律與司法公正的要求。在推動司法公正實現(xiàn)的過程中,兩種機(jī)制互為補(bǔ)充、相互支撐,但外在的約束機(jī)制在不同的時代卻發(fā)生著變化,即經(jīng)歷了從案件審理質(zhì)量的過程控制向結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變。

      中國法制建設(shè)恢復(fù)重建以來,法院建立起層層監(jiān)督的行政化控制模式,設(shè)置了庭長、主管副院長、院長及審判委員會、上級法院、最高人民法院在內(nèi)的案件質(zhì)量控制鏈條。*具言之,普通法官的案件審理結(jié)果并不能當(dāng)庭宣布,而是需要庭長審批之后才能正式對外公布;庭長的案件則需要主管副院長簽發(fā),碰到法官或合議庭吃不準(zhǔn)的案件,則需要審判委員會、上級法院乃至最高人民法院對案件的審理結(jié)果做出指示。行政化的案件質(zhì)量控制機(jī)制有效地保證了案件審理符合法律及司法公正的需求,但該種模式在運(yùn)作過程中也受到諸多的詬病,如“審者不判、判者不審”、案件請示制度導(dǎo)致上訴審形同虛設(shè)等,一如彭何利所言,“這違背了審判規(guī)律,也違背了法定程序。在此情況下,當(dāng)前的改革著力于還權(quán)于審判組織?!?彭何利:《中國法院的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型:模式選擇與體系框架》,載《法學(xué)》2016年第6期。從案件質(zhì)量的過程控制轉(zhuǎn)向結(jié)果控制,慢慢地就成為一種趨勢。經(jīng)由將案件審判質(zhì)量量化為若干個客觀化的評估指標(biāo),至少形式上有效地推動了法官盡可能地按照審判質(zhì)量要求盡心盡職地做好審判工作,這也應(yīng)是“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的基本意圖。緊要之處在于,法院作為績效考評制度的制定者,則可利用制度的制定權(quán)將自身所欲的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各項評估指標(biāo),使得自身的目的能夠通過隱蔽的方式彌漫于指標(biāo)體系中來加以實現(xiàn)?!八⒉皇菍Ψü僬趯徖戆讣母深A(yù),而是通過對生效案件的事后監(jiān)督檢查,主動發(fā)現(xiàn)先前審判活動中存在的差錯,進(jìn)而通過監(jiān)督功能向前延伸來防止差錯案件的出現(xiàn),引導(dǎo)法官正確辦案?!?張軍:《人民法院案件質(zhì)量評估體系理解與適用》,人民法院出版社2011年版,第18-19頁??冃Э荚u制度的構(gòu)建,能夠讓庭長、主管副院長們逐漸地從一線轉(zhuǎn)向幕后、從直接顯性監(jiān)督者角色轉(zhuǎn)向間接隱性監(jiān)督者角色。

      績效考評制度在當(dāng)代司法中之所以可能,與現(xiàn)代社會中科層制的盛行有關(guān)系。韋伯在對現(xiàn)代性研究時,就認(rèn)為最有效的治理模式則是科層制。與家產(chǎn)制和封建制相比,*韋伯認(rèn)為科層制具有的特征在于,“一是,存在著官職管轄權(quán)限的原則,該權(quán)限一般是由規(guī)則,即由法律或行政規(guī)章決定。二是,由職務(wù)等級制原則與上訴渠道原則確立了一種公認(rèn)的高級職務(wù)監(jiān)督低級職務(wù)的上下級隸屬體系。三是,對現(xiàn)代官職的管理是以書面文件、一個下屬班子以及各種文員為基礎(chǔ)的。四是,官職的管理,至少是所有專業(yè)官職的管理通常都是以某個專業(yè)化領(lǐng)域的訓(xùn)練為前提。五是,對官職的管理遵循著普遍規(guī)則,而規(guī)則大體上是穩(wěn)定的,幾乎是詳盡無遺的,并且能夠?qū)W會?!盵德]韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(第二卷上冊)》,閻克文譯,世紀(jì)出版集團(tuán)2010年版,第1095-1097頁??茖又凭哂锌陀^化、標(biāo)準(zhǔn)化和匿名化的效率取向,能夠盡可能地釋放工具理性,不斷滿足現(xiàn)代社會的需要。將科層制運(yùn)用的最為徹底的則是泰勒所提倡的科學(xué)管理原理,通過將一項工作分解為若干個不同環(huán)節(jié)、進(jìn)而對每個環(huán)節(jié)進(jìn)行量化計算,環(huán)節(jié)的分解使得工作承擔(dān)者能不斷地提高生產(chǎn)效率,還使得工作的承擔(dān)者的工作量和工作效率能夠清晰明了。套用泰勒的話就是,“也許,現(xiàn)代科學(xué)管理中最突出的要素是任務(wù)觀念?!薄霸诤艽蟪潭壬?,科學(xué)管理就是預(yù)先制定工作任務(wù)計劃,并使之落實?!?[美]泰勒:《科學(xué)管理原理》,黃榛譯,北京理工大學(xué)出版社2012年版,第20頁。顯然,現(xiàn)代科學(xué)管理模式與當(dāng)下中國司法管理實踐相互間形成了強(qiáng)烈的契合,作為系統(tǒng)的法院既需要滿足現(xiàn)代法治話語的要求,即:不對具體案件的審理過程加以控制;又需要提高自身的管理效率和能力,即:具體案件的質(zhì)量控制機(jī)制與案件激增之間形成的矛盾。另一方面,客觀化、指標(biāo)化、匿名化的績效考評制度,與法官自身的自主性追求、客觀性評價需求也形成了默契。行政化的案件質(zhì)量控制機(jī)制意味著法官審理的每個案件都需要簽發(fā),法官不得不與管理者之間不斷交道,交道的過程則是花費(fèi)時間、精力和服從的過程,而基于結(jié)果的績效考評則使得法官獲得了一定的自主性。同時,在既往的法官晉升、獎懲過程中,由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和過多主觀評價的存在,使得法官們普遍地形成了較高的自我評價、產(chǎn)生了較多的不公平感,而事先預(yù)設(shè)的指標(biāo)與事后的客觀結(jié)果,則能促進(jìn)法官們在同輩群體之中進(jìn)行自我評價、自我排序。對此公丕祥就曾指出,“在干部選任工作中,將匯總、公布審判績效作為必經(jīng)程序,形成以實績論英雄的良好導(dǎo)向。此外,在法官的表彰獎勵、評定等次、遴選等工作中,審判績效也是主要的考察內(nèi)容?!?公丕祥:《當(dāng)代中國的審判管理》,法律出版社2012年版,第8-9頁。

      績效考評制度在當(dāng)代司法中被普遍運(yùn)用,與司法公正的轉(zhuǎn)向也有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性?,F(xiàn)代國家建立的過程,也是一個包括審判權(quán)在內(nèi)的權(quán)力不斷集中的過程。*雖然當(dāng)下世界范圍內(nèi)開始積極提倡多元化糾紛解決機(jī)制,但要指出的是,多元化的解決機(jī)制也是國家承認(rèn)或默許下的多元化機(jī)制。法律本身的抽象性、普遍性以及社會流動性增加等因素,要求案件審理者必須以格式化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式來處理矛盾糾紛,一如劉正強(qiáng)所言,“基層法院在處理案件時會按照形式理性的要求,以潔凈化、純粹化為目標(biāo),甩掉道德、習(xí)慣等諸多非法律的元素,實現(xiàn)對案件事實的重新建構(gòu)。”*劉正強(qiáng):《“甩干”機(jī)制:中國鄉(xiāng)村司法的運(yùn)行邏輯》,載《社會》2014年第5期。將與案件相關(guān)的諸多社會事實阻隔在案件裁判過程之外,使得法律與社會的關(guān)系在裁判過程發(fā)生了顛倒,形成了以法律來籠罩社會、以法律來裁剪事實的情況,導(dǎo)致的后果就是:裁判結(jié)果與當(dāng)事人結(jié)果取向的實質(zhì)正義觀可能會產(chǎn)生沖突。對于現(xiàn)代社會中的案件審理者來說,注定無法滿足當(dāng)事人對其所投射的實質(zhì)性的正義期待,案件審理由實質(zhì)正義期待轉(zhuǎn)向程序正義期待則成為趨勢,而“程序要件的精密化使法學(xué)能夠建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上,并且與實用的操作技術(shù)結(jié)合起來?!?季衛(wèi)東:《法治秩序的建構(gòu)》,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第37頁。這為績效考評制度的建立和接受奠定了基礎(chǔ),理想意義上的績效考評制度,應(yīng)是將案件審理過程中,法官自身能夠控制并能客觀化、量化的程序性要素抽取出來,并將其轉(zhuǎn)化為評價指標(biāo),最大程度地與司法公正觀發(fā)生的轉(zhuǎn)向及評價的可能性相暗合。

      二、法官績效考評制度的認(rèn)識誤區(qū)

      績效考評制度作為司法管理的重要構(gòu)成,作為對法官案件審判質(zhì)效予以評價的基準(zhǔn),對司法權(quán)的運(yùn)行產(chǎn)生了非常深刻的影響。在此過程中,績效考評制度、指標(biāo)構(gòu)成及運(yùn)作效果成為了研究的焦點,既有的研究觀點是否存在認(rèn)識上的誤區(qū)?如果存在,又是何種原因?qū)е碌哪??究竟如何辯證地看待績效考評制度呢?這三個問題,成為了討論本輪司法改革、司法權(quán)運(yùn)行時不容回避的問題。

      當(dāng)前對績效考評制度的研究形成了三種基本思路:一是,從價值評判的角度對該制度的存在價值、功能及效用開展研究;二是,從指標(biāo)構(gòu)成入手,對績效考評制度開展反思性研究;三是,從制度的運(yùn)作效果出發(fā),從績效考評造成的不良后果的角度切入展開研究。三種研究思路既有差異之處也有共通之處,差異處不僅體現(xiàn)在明面上研究進(jìn)路的差異,更體現(xiàn)在背后支撐理論的差異。

      第一種研究進(jìn)路是建立在司法審判獨立運(yùn)行的理論基礎(chǔ)之上,認(rèn)為只要存在績效考評制度,就會對法官行為造成干擾;只要對法官行為造成干擾,就會影響司法審判的獨立運(yùn)行。如李擁軍就認(rèn)為,“績效考核制度背后的‘規(guī)訓(xùn)邏輯’對司法規(guī)律的反動、對法官實質(zhì)理性的傷害以及形成的逆向獎勵和淘汰機(jī)制表明該制度是一種不成功的實踐,欲建立一支適應(yīng)現(xiàn)代法治的司法隊伍,真正地解決司法腐敗和司法不公的問題,必須另辟蹊徑,尋找法官管理的新形式?!?李擁軍、傅愛竹:《“規(guī)訓(xùn)”的司法與“被縛”的法官——對法官績效考核制度困境與誤區(qū)的深層解讀》,載《法律科學(xué)》2014年第6期。第二種研究進(jìn)路經(jīng)由從指標(biāo)體系設(shè)置的合理性角度切入——如上訴率的高低與否并不完全取決于法官本身案件審理質(zhì)量如何;如認(rèn)為較高的調(diào)解率的設(shè)置則影響了法官審判權(quán)的行使、如二審發(fā)回重審及改判率則會推動法官與上級法院進(jìn)行協(xié)調(diào),使得當(dāng)事人的上訴會形同虛設(shè)——進(jìn)而對績效考評制度作出否定性的評價。艾佳慧就曾指出,“如果法院績效考評制度的目的是激勵法官努力工作,以實現(xiàn)法院廉潔、高效和公正解決糾紛的話,由于很難設(shè)定一套能有效反映法官工作質(zhì)量的指標(biāo)體系,再加上法官‘趨利避害’的理性制約,該目標(biāo)在很大程度上是落空了。”*艾佳慧:《中國法院績效考評制度研究——“同構(gòu)性”和“雙軌制”的邏輯及其問題》,載《法制與社會發(fā)展》2008年第5期。第三種研究進(jìn)路認(rèn)為績效考評制度是對法官審判質(zhì)效作出的評價,使得法官的行為發(fā)生了異化;又由于法官在法官—當(dāng)事人、法官—律師關(guān)系中處于優(yōu)勢地位,法官會不斷地將制度溢出的不良后果轉(zhuǎn)由當(dāng)事人、律師承擔(dān),最終影響司法公正的實現(xiàn)。張建就發(fā)現(xiàn),“從法官績效考評制度設(shè)置目的以及審管辦對審判數(shù)據(jù)真實性負(fù)責(zé)的職能要求來看,法官的策略性行動應(yīng)該是要叫停、追責(zé)的,但恰如上文和既有的其他研究所顯示,法院、審管辦不僅沒有檢查、叫停和批評某些弄虛作假的行為,而是‘睜一眼閉一眼’,如果深入了解,甚或更會發(fā)現(xiàn)有時審管辦還會通融和幫助出點子。”*張建:《指標(biāo)最優(yōu):法官行動異化的邏輯與反思——以J市基層人民法院的司法實踐為例》,載《北方法學(xué)》2015年第5期。上述三種進(jìn)路的共同之處就在于對績效考評制度作出否定性的評價。

      不可否認(rèn),當(dāng)前法官績效考評制度在指標(biāo)設(shè)計、運(yùn)作效果等方面存在不合理之處,并對司法審理的運(yùn)行產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響,但這不能成為否定績效考評制度的根據(jù),否則就犯了研究層次混淆的錯誤。*巴比將這種現(xiàn)象概括為過度概括,“也就是說,我們在有限觀察的基礎(chǔ)上,作了過度的概括?!睂?dǎo)致的后果之一就是選擇性觀察,即“可能只注意符合這種形態(tài)的事物或現(xiàn)象,而忽略其他不符合的狀況?!盵美]巴比:《社會研究方法(第十一版)》,邱澤奇譯,華夏出版社2009年版,第8-9頁??冃Э荚u制度作為司法管理的重要構(gòu)成,具有的合理性是構(gòu)筑在司法公正轉(zhuǎn)向,構(gòu)筑在科層制所具有的效率導(dǎo)向的工具理性的基礎(chǔ)上。

      由于績效考評制度需要以特定的形式表現(xiàn)出來,這種形式就體現(xiàn)為各類指標(biāo)、指標(biāo)的權(quán)重賦予與計算方式、績效的結(jié)果應(yīng)用等方面,此時指標(biāo)體系能否將績效考評制度本應(yīng)承擔(dān)的功能較為完整地呈現(xiàn)出來才是一個真問題。指標(biāo)體系之所以遭受詬病,說明指標(biāo)體系未能將績效考評制度的應(yīng)然功能有效體現(xiàn)出來,原因在于:績效考評制度所應(yīng)承擔(dān)的功能作為抽象存在,無論設(shè)置何種指標(biāo)體系都不能將其完整地呈現(xiàn)出來,更不用說,指標(biāo)體系還是有限理性的人構(gòu)建的產(chǎn)物。更為緊要的是,作為指標(biāo)體系的構(gòu)建者在設(shè)計指標(biāo)體系時,有時并未能完全從績效考評制度、從司法管理的應(yīng)然功能角度出發(fā),而是夾雜著其他的愿望,并將這些與應(yīng)然功能不符合甚至相沖突的欲求轉(zhuǎn)化為指標(biāo)。因此,對指標(biāo)體系本身合理性的反思,應(yīng)注意上述兩個角度上的差異:前者由于人的有限理性所以只能趨于完善,后者則可以經(jīng)由反思、批判而漸漸加以化解。

      績效考評制度還需要經(jīng)由一定的路徑來加以實現(xiàn),這涉及到制度如何實現(xiàn)的問題。毋庸置疑,只要制度實現(xiàn)的路徑、機(jī)制與制度目的、功能之間存在抵牾、背離,一定會使制度實施的效果逐漸變差甚至異化。當(dāng)前,案件審判質(zhì)效的評估往往體現(xiàn)為自上而下的路徑,即最高人民法院對全國法院的審判質(zhì)效進(jìn)行評估、上級法院對下級法院的審判質(zhì)效進(jìn)行評估,這種評估模式至少產(chǎn)生了三個意外后果:一是法院與法官成為利益共同體,由于法院整體審判質(zhì)效的好壞是建立在法官(們)審判績效的基礎(chǔ)上,所以法院對法官在案件審理過程中出現(xiàn)的一些不法、不合理現(xiàn)象就可能會放之任之。二是上級與下級法院在面對共同的上級法院時也逐漸地成為利益共同體,維護(hù)好下級法院的審判質(zhì)效就成為必然的選擇。三是本來是作為法官案件審理結(jié)束后對審判情況進(jìn)行評價的指標(biāo),慢慢地成為法官行動的“指揮棒”。三個意外后果導(dǎo)致的共同結(jié)果就是:法官主要圍繞績效考評指標(biāo)而行動,法官“僅僅考慮自身利益,而不再是實施法律的角色扮演者。”*張建、李瑜青:《法官績效考評制度的功能與反思》,載《華東理工大學(xué)學(xué)報》2016年第5期。同時,法院也放松本應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)。

      其實,無論是績效考評指標(biāo)體系還是績效考評路徑,相對于績效考評制度來說都是目的與手段的關(guān)系,是處于不同層面的研究對象。進(jìn)言之,對指標(biāo)體系、實現(xiàn)路徑在實現(xiàn)績效考評制度目的、功能中具有的不足,不能也不應(yīng)成為否定績效考評制度的根據(jù)。上述問題的出現(xiàn),不僅是認(rèn)知對象層次混淆的結(jié)果,更在于研究者們對包括績效考評制度在內(nèi)的司法管理與司法審判兩者之間關(guān)系的誤判所致。

      三、司法管理(法官績效考評制度)的辯證認(rèn)識

      司法權(quán)是一種使用規(guī)則、解決矛盾和化解糾紛的權(quán)力,傳統(tǒng)與現(xiàn)代相比,變的是作為解決矛盾和化解糾紛的規(guī)則,不變的是司法權(quán)存在的目的與功能。傳統(tǒng)社會中規(guī)則主要體現(xiàn)為家規(guī)鄉(xiāng)約、律令及道德等,現(xiàn)代社會中規(guī)則逐漸地變?yōu)閲抑贫ǚ??!半S著社會的發(fā)展,人們出于各種目的創(chuàng)建的社會組織正在取代社會賴以發(fā)展的各種原始組織?!?李耀鋒、吳海燕:《一種開放的社會理論新思維——科爾曼的法人行動理論新探》,載《國外社會科學(xué)》2009年第6期。法院作為現(xiàn)代社會系統(tǒng)中的組織,所承擔(dān)的司法權(quán)可分為司法管理與司法審判,莫紀(jì)宏就曾指出,“一個國家的司法體制是由司法管理體制和司法運(yùn)行體制構(gòu)成的。司法管理體制主要解決的是司法機(jī)關(guān)如何設(shè)置以及如何配置司法權(quán)力;司法運(yùn)行體制主要涉及到司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用司法權(quán)力解決具體案件的法律程序和法律機(jī)制?!?莫紀(jì)宏:《論我國司法管理體制改革的正當(dāng)性前提及方向》,載《法律科學(xué)》2015年第1期。但是,對司法管理與司法審判相互關(guān)系的認(rèn)識卻存在諸多的誤區(qū):一是將司法管理與司法審判割裂開來,認(rèn)為兩者在司法權(quán)運(yùn)行過程中可以相互分離,結(jié)果就是司法審判與司法管理分離的越來越遠(yuǎn),不能互為支撐。二是由于作為路徑、方法的司法管理在一定時期內(nèi)未能與司法審判(尤其是某些研究者想象中理想的司法審判)相耦合,結(jié)論就是司法管理影響了司法審判運(yùn)行的實現(xiàn),進(jìn)而認(rèn)為應(yīng)忽略或取消司法管理。

      上述兩種觀點至少存三點不足:一是從法院運(yùn)行的實際看,就作為我國司法改革參照系的西方發(fā)達(dá)國家而言,美國、英國、法國及德國等國的法院系統(tǒng),它們的司法權(quán)在運(yùn)行過程中也是時刻注重司法審判與司法管理之間的協(xié)調(diào)與平衡,更為關(guān)鍵的是,還對司法管理自身的邊界及程序進(jìn)行了規(guī)范化和法治化處理。*相關(guān)的制度安排可參見:最高人民法院政治部:《域外法院組織和法官管理法律譯編》,人民法院出版社2017年版。從這個角度看,僅看到作為參照系的國家所謂的司法獨立審判之類,未能看到權(quán)力運(yùn)行背后的管理系統(tǒng)、未能洞見司法審判與司法管理的互相支撐、功能互補(bǔ),實則是一葉障目。二是從法院組織運(yùn)行的角度看,任何一個組織都是結(jié)構(gòu)與行動、目的與路徑并存的格局。結(jié)構(gòu)是組織的結(jié)構(gòu),行動是主體在結(jié)構(gòu)中的行動;目的是組織的目的,路徑是主體實現(xiàn)組織目的的過程和方式。法院作為系統(tǒng)存在,實現(xiàn)司法正義是法院存在的基本目的,進(jìn)行案件審理、化解矛盾糾紛則是法院的基本功能,而目的和功能都需要借助于主體的行動來加以實現(xiàn)、都是在特定的組織結(jié)構(gòu)中加以實現(xiàn)。法院要是沒有審判管理、沒有人事管理等,那么案件審判工作肯定無法有序運(yùn)作,法官的積極性也無法有效激勵。三是也是更為根本的是,“效率是現(xiàn)代司法的一個本質(zhì)要素,是司法公正的一個基本構(gòu)成要件和內(nèi)在價值尺度?!?劉練軍:《司法要論》,中國政法大學(xué)出版社2013年版,第141頁。司法管理(績效考評制度)本質(zhì)上符合了司法正義中效率的價值要求,相關(guān)的研究者恰恰未能洞見到這點。施鵬鵬就曾指出,“對于審判權(quán)的公正運(yùn)行,傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究更主要立足內(nèi)部視角,側(cè)重審判權(quán)體系內(nèi)的‘相對自我調(diào)整’而忽視審判體系在外力持續(xù)推動下的完善與發(fā)展,且容易陷入理論的‘循環(huán)論證’?!?施鵬鵬:《司法管理與審判權(quán)的公正運(yùn)行》,載《法律適用》2016年第6期。

      上述問題的出現(xiàn)與立場先行的研究方法與西方優(yōu)先的思維習(xí)慣緊密地關(guān)聯(lián)在一起,包括績效考評制度在內(nèi)的司法改革、法治變革的研究,普遍存在的思維方式是將某種預(yù)設(shè)的價值、立場作為當(dāng)然的前提。將價值、立場作為前提,作為思維的方式本身并沒有錯,通過現(xiàn)實、現(xiàn)狀與價值進(jìn)行比照,還可以發(fā)現(xiàn)種種不足,進(jìn)而經(jīng)由批判而推動現(xiàn)實的不斷進(jìn)步。緊要的是,價值、立場本身的合理性是否得到反思性批判。未經(jīng)反思性批判的價值、立場有兩種基本表現(xiàn)形式:一是,價值、立場是外在、隨意選擇的結(jié)果;二是,價值、立場是臆測、想象的結(jié)果。投射到績效考評制度(司法管理)的研究上來說就是:司法權(quán)運(yùn)行中“司法審判絕對優(yōu)先”的假定本身為何具有正當(dāng)性呢?顯然,既有的研究并未能很好地加以回答該問題。再就西方優(yōu)先而言,西方作為當(dāng)下中國法治(司法)改革的參照系本身并沒有問題,因為任何主體都是在我者-他者的關(guān)系中存在。但是,我者-他者的關(guān)系也存在我者為中心與他者為中心兩種類型,我者為中心的類型是根據(jù)自身的實際、欲求等來調(diào)整自身關(guān)于他者的想象,他者為中心的類型則將他者視為當(dāng)然的前提。中國在發(fā)展過程中,由于政治經(jīng)濟(jì)社會等原因所致,普遍地形成了一種將他者置于絕對的優(yōu)先地位的思維習(xí)慣,*他者是主體立場上的他者,他者在我者—他者關(guān)系中所處的位置,與我者對自身的判斷有著根本性的關(guān)聯(lián)。我者是否會將他者誤認(rèn)為我者自身及未來,關(guān)鍵在于我者對自身的判斷。薩義德曾敏銳地指出,“東方人的世界之所以能為人所理解、之所以具有自己的特征卻并非由于其自身的努力,而是因為有西方一整套有效的操作機(jī)制,通過這些操作機(jī)制東方才得以為西方所確認(rèn)。……在上述每一種情況下,東方都被某些支配性的框架所控制和表達(dá)?!崩钚闱?、周寧等人則研究了作為西方他者的中國(法律)形象的變化及邏輯,鄧正來則揭示了本應(yīng)作為中國他者的西方是如何被中國誤認(rèn)為主體自身的邏輯。參見[美]薩義德:《東方學(xué)》,王宇根譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1999年版,第50頁;李秀清:《中法西繹〈中國叢報〉與十九世紀(jì)西方人的中國法律觀》,上海三聯(lián)書店2015年版;周寧:《天朝遙遠(yuǎn)——西方的中國形象研究》,北京大學(xué)出版社2006年版;鄧正來:《中國法學(xué)向何處去》,商務(wù)印書館2006年版。有關(guān)司法管理、司法審判內(nèi)涵及關(guān)系的評判,只不過是這種思維習(xí)慣慣性的延續(xù)而已。

      在司法體制改革逐步深化的背景下,對于司法管理(績效考評制度)未來的定位,套用江必新的話就是,“在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下, 科學(xué)管理尤為重要。事實上, 對審判管理不是‘要不要’的問題,而是‘如何實現(xiàn)科學(xué)化’的問題。”*江必新:《國家權(quán)力科學(xué)管理視閾下的審判管理》,載《法律適用》2017年第3期。必須要從價值先行、西方優(yōu)先的思維習(xí)慣中走出來,真正地、整體地思考中國法治(司法)改革的問題。根據(jù)中國實際思考中國法治(司法)改革的問題,績效考評制度就是其中非常重要的問題、是司法改革中無法視而不見的制度構(gòu)成。

      四、法官績效考評制度的重點

      在全面推進(jìn)依法治國背景下,績效考評制度的改革重點究竟在何處呢?重點應(yīng)是績效考評制度作為一種司法管理制度、作為司法權(quán)運(yùn)行的保障機(jī)制所凸顯出來的重要性,是在整體中、在結(jié)構(gòu)中所體現(xiàn)出來的重要性。司法管理與司法審判作為司法權(quán)的有機(jī)構(gòu)成,兩者互為支撐,而員額制改革、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革等都是為提升審判質(zhì)效、推動司法公正更好實現(xiàn)的重要改革措施,那么,在績效考核制度與員額制改革、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的關(guān)系性結(jié)構(gòu)中,績效考核制度應(yīng)能更好地圍繞上述改革目的實現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行變革。

      如此,可發(fā)現(xiàn)績效考核制度的重點應(yīng)為:一是如何發(fā)揮好績效考評制度在員額制改革過程中的正功能?防止因指標(biāo)不合理或人為因素,侵蝕員額制改革本身的目的與結(jié)果。二是如何處理好審判團(tuán)隊業(yè)績考核與法官個人績效考核之間的關(guān)系?法官績效考核是針對法官個人的考核,在審判團(tuán)隊運(yùn)行常態(tài)化的情況下,法官個人的績效不僅是個人努力的結(jié)果,而且是團(tuán)隊協(xié)作的結(jié)果,兩者關(guān)系平衡不好則會影響審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的順暢進(jìn)行。三是合議庭是由多個法官組成的合議庭,但組成合議庭的法官的付出并不一致,如何處理好承辦法官與審判長、合議庭其他法官之間的績效平衡,也是重點問題。處理不好,則可能會給司法審判帶來無謂的內(nèi)耗,導(dǎo)致審判質(zhì)效降低,影響司法公正實現(xiàn)。

      員額制改革是司法改革的重要舉措之一,改革的目的在于經(jīng)由員額法官的遴選實現(xiàn)職業(yè)化、專業(yè)化的目的,促進(jìn)司法公正能更好地實現(xiàn)。在此背景下,如何將績效考評制度與員額法官管理相互銜接起來就成為重要問題。按照員額制改革的基本設(shè)想,進(jìn)入員額的法官在收入待遇、工作保障等方面都應(yīng)有極大的提升,尤其是“非因法定事由法定程序不得將法官退出員額”的規(guī)定,更是為員額法官的安心工作奠定了基礎(chǔ)。但是,員額法官并不意味著一勞永逸,在某些特定情況下仍然可能會被退出,哪些情形下員額法官可能會被要求退出員額,就成為緊要問題。就審判績效來說,依照當(dāng)前的規(guī)定,連續(xù)兩次考核不合格的法官就應(yīng)被要求退出員額。*《江蘇省高級人民法院關(guān)于獨任法官、合議庭辦案機(jī)制的規(guī)定(試行)》第9條就規(guī)定,“法官非因客觀原因連續(xù)兩年未完成辦案任務(wù)的,由所在法院逐級上報省法院并提請省法官遴選委員會審議決定后,退出法官員額。”這個規(guī)定本身并不與員額制改革的內(nèi)在假設(shè)相沖突,因為有權(quán)力就應(yīng)有責(zé)任*陶楊,赫欣也認(rèn)為,“在員額法官的任免上,明晰員額法官的具體考核指標(biāo),建立員額法官動態(tài)管理和退出機(jī)制,避免一次入額終身不變的現(xiàn)象。入額的法官如果無法勝任法官工作,或具有不良誠信記錄,應(yīng)喪失員額?!眳⒁姡禾諚?、赫欣:《隱憂與出路:關(guān)于法官員額制的思考——基于A省B市C區(qū)法院員額制改革的實證分析》,載《政治與法律》2017年第1期。,關(guān)鍵在于:績效考評制度中指標(biāo)能否合理設(shè)計,能否合理評估法官業(yè)績。程序公正、指標(biāo)合理的績效考評制度,可能能夠?qū)⒎ü賹?dǎo)向公正審判,真正地履行法官職責(zé),推動司法公正實現(xiàn);但是不公正、不合理尤其是將主觀化、行政化的訴求轉(zhuǎn)化為考評指標(biāo)時,必然會對法官行為造成反向激勵作用,既阻礙員額制改革目的的實現(xiàn),更影響司法公正的實現(xiàn)。當(dāng)前,員額制改革還處于初步落實階段,員額制與其他制度的整體銜接問題還沒有凸顯出來,所以在對績效考評制度開展研究時,應(yīng)注意制度間的銜接問題,防止因考評指標(biāo)、實現(xiàn)路徑的不合理而侵蝕了員額制改革的價值。

      隨著員額制改革的逐步深入推進(jìn),既有的法官+書記員的組合模式也被逐漸打破,形成了法官+(N)法官助理+(N)書記員的審判團(tuán)隊模式,初步具有了結(jié)構(gòu)合理、分工明確、邊界清楚的特點,*原江蘇省高級人民法院院長許前飛在2016年《關(guān)于全省法院司法責(zé)任制改革工作情況的報告》中就將審判模式變革作為創(chuàng)新的亮點予以推介,如其所言“積極探索‘法官+法官助理+書記員’的新型審判團(tuán)隊組合模式,……江陰市法院以‘1+1+1’為基本配置,同時綜合考慮案件特點靈活調(diào)整,形成了‘1+N+N’的組合格局,全院2015年共審、執(zhí)結(jié)案件25410件,同比增加10.66%?!?015年全省法院審、執(zhí)結(jié)案件1341019件,同比增長15.09%,審判質(zhì)量效率得到有效提升?!狈ü賱t是團(tuán)隊的領(lǐng)導(dǎo)者、核心。按照當(dāng)前法院的分類管理思路,法官、法官助理和書記員都有著與自身相對應(yīng)的績效考核與管理規(guī)定,*《J市中級人民法院法官、審判輔助人員、司法行政人員績效考核及獎金分配實施細(xì)則》(試行)第四條就規(guī)定,“法官、審判輔助人員、司法行政人員的績效獎金,不與法官等級、行政職級等掛鉤,主要依據(jù)績效考核結(jié)果發(fā)放,向一線辦案人員傾斜。”值得深思的是:在審判團(tuán)隊運(yùn)作常態(tài)化的情況下,對不同法官簡單地套用同一績效考核制度是否科學(xué)、合理呢?答案是否定的,原因有二:一是在當(dāng)前的審判團(tuán)隊中,法官助理、書記員的人數(shù)是有所差別的,如法官+1個法官助理+1個書記員、法官+2個法官助理+2個書記員等等,不同的組合模式顯然對法官審判績效的獲得有著不同的影響。二是法官助理、書記員的素質(zhì)參差不齊,有的法官助理本身就是經(jīng)驗豐富的審判員,只因主客觀原因而未能遴選為員額法官,有些法官助理則是畢業(yè)不久的大學(xué)生;書記員也有類似的情況。進(jìn)言之,如果審判團(tuán)隊是自由組合之后的結(jié)果,那么法官對自己(審判團(tuán)隊)的績效考核結(jié)果則可能更能接受;如果是法院強(qiáng)制安排的結(jié)果,法官對不佳的績效考核結(jié)果定然會存在抵觸情緒。而只有穩(wěn)定的審判團(tuán)隊,法院的審判工作才能有序推進(jìn)。從這個角度看,如何銜接好審判團(tuán)隊考核與法官個人考核之間的關(guān)系,也應(yīng)成為績效考核制度研究的重點之一。

      依照我國的訴訟法規(guī)定,案件可以通過簡易程序和普通程序來加以審理,簡易程序案件由法官獨任,普通程序案件應(yīng)組成合議庭。從績效考核角度看,法官獨任審判所形成的績效完全是由法官自身承擔(dān),而合議庭審理的案件所形成的績效則需要在合議庭法官之間進(jìn)行分配,此時如何分配就成為緊要問題。就當(dāng)前法官的實際分類而言,可分為普通法官、(審判長)法官*有關(guān)審判長為何成為法院新的層級及其來龍去脈的研究,可參見劉忠:《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國法院編制變遷三十年(1978-2008)》,載《法制與社會發(fā)展》2012年第5期。及(庭長、院長)法官。在組成合議庭過程中,要是有(庭長、院長)法官,他們則是合議庭的當(dāng)然審判長;要是沒有(庭長、院長)法官,必須由(審判長)法官作為合議庭的審判長。*(審判長)法官及(庭長、院長)法官作為合議庭的審判長有其合理之處,一般而言,他們都是業(yè)務(wù)精湛、審判水準(zhǔn)較高的法官,但在當(dāng)前員額制改革實踐下,這一假設(shè)能否成立及能否被接受就成為一個問題。根據(jù)審判業(yè)績分配辦法,主審法官必須要將案件30%的績效轉(zhuǎn)給(審判長)法官及(庭長、院長)法官,而普通法官作為合議庭成員時僅能分配案件20%的績效。*《J省法院法官審判業(yè)績評價辦法(試行)》第六條第二款規(guī)定,“合議庭審理的案件,各合議庭成員辦理數(shù)量(工作量)的分值分別按審判長、主審法官、參審法官30%、50%、20%比例分?jǐn)?。主審法官同時當(dāng)審判長的,按審判長(主審法官)、參審法官、參審法官占60%、20%、20%的比例分?jǐn)偂!本o要的是,案件審理工作一般都是由主審法官完成,這意味著說,制度使得(審判長)法官及(庭長、院長)法官能多占據(jù)普通法官10%的績效。當(dāng)然,還存在另外一些因操作性原因而導(dǎo)致的不平衡,如由于不同法官績效高低有所差別,當(dāng)績效低的法官與績效高的法官作為承辦法官并互為合議庭成員時,就會存在績效高的法官的審判績效流向績效低的法官的結(jié)果。甚或還有可能會存在,法官利用為合議庭成員的身份便利,展開策略性行動,如故意不在判決書上簽字導(dǎo)致案件承辦法官的結(jié)案時間大大延長,造成無謂的內(nèi)耗等。*這一問題是筆者2017年7月在J市中級人民法院開展田野調(diào)查時,某員額法官表達(dá)出來的擔(dān)憂。所以,如何盡量降低績效考評制度可能帶來的負(fù)功能,也應(yīng)該成為研究的重點之一。

      五、法官績效考評制度的難點

      績效考評制度的難點指的是,該制度在實現(xiàn)自身目的與功能的過程中,可能會產(chǎn)生的難題。任何一種制度都具有預(yù)設(shè)的目的與功能,目的與功能都需經(jīng)由特定的路徑、方法加以實現(xiàn),如果路徑、方式與目的、功能之間產(chǎn)生背離,則會使制度產(chǎn)生異化,出現(xiàn)意外后果,績效考評制度同樣如此。

      績效考評制度目的在實施過程中,可能會碰到難題有:一是從司法權(quán)運(yùn)行的角度看,如何保證績效考評制度的運(yùn)作不會對司法審判構(gòu)成干擾?二是從指標(biāo)體系構(gòu)成看,如何保證指標(biāo)體系能較為合理、科學(xué)地測量出法官的工作量?三是從實現(xiàn)的路徑來看,如何避免指標(biāo)體系成為法官的行動中軸?四是從業(yè)績合理化、均衡化的角度看,在現(xiàn)有的體制機(jī)制中,如何才能讓法官處于較為公平的起跑線上?

      司法管理作為現(xiàn)代科層制在法院的實踐表現(xiàn),蘊(yùn)含著科層制的工具理性屬性,不知不覺中會以效率作為基本的追求目標(biāo)。司法審判作為化解矛盾解決糾紛的機(jī)制設(shè)置,經(jīng)由作為操盤手的法官綜合運(yùn)用法律知識、道德素養(yǎng)及審判能力,實現(xiàn)案結(jié)事了的目的。從權(quán)力運(yùn)行的角度看,案件審理本質(zhì)上是法官獨立運(yùn)用自由意志的過程,是價值理性的體現(xiàn),體現(xiàn)為對司法公正(程序)正義的追求。司法管理構(gòu)成了司法審判的外在約束機(jī)制,對司法審判會形成規(guī)制性作用,這勢必會對自由意志的運(yùn)用形成干擾;反之,自由意志的運(yùn)用也不應(yīng)是意志的肆意任性。績效考評制度作為與法官自身利益(物質(zhì)利益、名譽(yù)及社會地位)息息相關(guān)的制度安排,必須要處理好其對司法審判、法官行為可能造成的影響。又由于績效考評制度是必不可少的制度安排,其對法官行為構(gòu)成的約束、造成的影響,也就成為不可避免的后果。如郭松所言,“由于績效考評在本質(zhì)上屬于一種行政管理方式,推行績效考評會凸顯司法組織體內(nèi)的行政元素。為了避免這種行政元素過于強(qiáng)勢,引發(fā)行政科層與司法獨立之間的沖突,績效考評的適用必須保持合理的界限?!?郭松:《績效考評與司法管理》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2013年第4期。為此,如何進(jìn)行考評、如何運(yùn)用考評等問題,就成為績效考評制度與獨立審判之間的平衡石,成為緊要的難題。

      績效考評制度之所以廣受詬病,很大的原因就在于設(shè)置了較多的評價指標(biāo),更為關(guān)鍵的是,其中若干指標(biāo)的測量對象存在問題,對司法審判及法官行為造成了干擾。*比較典型的有如案件審判均衡率指標(biāo),該指標(biāo)測量的對象是法官結(jié)案在每個月份是不是處于比較平衡的狀態(tài),目的在于督促法官能夠持續(xù)穩(wěn)定地開展案件審結(jié)工作,防止到年底突擊結(jié)案問題的出現(xiàn)。該指標(biāo)的設(shè)計有一定的合理之處,在較短的時間內(nèi)密集地完成諸多案件的審結(jié),顯然存在倉促行事的嫌疑。但是,設(shè)計該指標(biāo)時有更重要的問題被遺忘了,即案件受理可能存在的忙閑不均,每個月、每個季度不均衡的案件受理量的先行存在,讓法官通過控制審判節(jié)奏來滿足結(jié)案的月度均衡,導(dǎo)致的效果與指標(biāo)預(yù)設(shè)目的之間反而南轅北轍了。在設(shè)計考評指標(biāo)時,有三個不得不考慮的要素:一是績效考評的對象一定在合法、合理的范圍內(nèi),如對婚姻家庭案件有沒有進(jìn)行庭前調(diào)解進(jìn)行評價,就是在合法合理的范圍內(nèi);要是將婚姻家庭案件的調(diào)解結(jié)案率作為評價對象,就不能尋找到有效的法律根據(jù)。二是考評的對象一定是法官所能控制的因素,將溢出法官控制之外的因素作為測量對象就不合理了。上訴率指標(biāo)就是比較典型的指標(biāo),案件審結(jié)之后能使案件當(dāng)事人服判息訴,當(dāng)然應(yīng)是追求的目標(biāo)。但是,由于案件當(dāng)事人對自身利益的追求及主觀理解的差異性,故而當(dāng)事人會做出何種選擇并不取決于法官。將上訴率作為考評對象,顯然不符合客觀因素的判準(zhǔn)。三是指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性,也是績效考評制度目的實現(xiàn)的關(guān)鍵要素之一。指標(biāo)體系既需要能夠?qū)⒎ü僮鳛榉ü俚穆氊?zé)的核心要素予以表達(dá)出來,自身內(nèi)部也需要具有科學(xué)性、合理性,這使得考評指標(biāo)設(shè)計成為一個跨法學(xué)、管理學(xué)及社會學(xué)等學(xué)科的難題。

      績效考評的實現(xiàn)路徑也是關(guān)鍵的問題,既有的研究都將關(guān)注點集中于指標(biāo)及制度的價值辨析上,而將此問題給有意無意地忽略了??冃Э荚u制度的實現(xiàn)可分為指標(biāo)體系設(shè)計、評價方式及開放程度三個維度:一是至上而下是既有的指標(biāo)體系設(shè)計過程的顯著特征,往往體現(xiàn)為最高人民法院設(shè)計好考核指標(biāo)后,地方各級人民法院則通過指標(biāo)分解和層層加碼的方式落實至績效考評制度中,結(jié)果則是法官對考評指標(biāo)的拒斥。其實,即使考核指標(biāo)本身存在合理性,法官也會將其視為外部強(qiáng)加的約束而形成拒斥的心理。二是采用唯數(shù)字化的評價方式也對績效考評制度的目的實現(xiàn)形成了干擾,績效考評制度雖有科學(xué)管理的成分在其中,但案件審判與純粹的計件工作之間有著性質(zhì)的差異,更何況案件本身的復(fù)雜性及各種事務(wù)的績效折算,都使得唯數(shù)字化的方式所具有的效果變得可疑。唯數(shù)字化還是一種結(jié)果導(dǎo)向的評價方式,僅通過結(jié)果的數(shù)字化計算,不能將審判工作的過程有效體現(xiàn)出來。三是績效考評制度的封閉性,加之上述兩個因素的存在,在對案件審判、法官行為進(jìn)行評價時,都將當(dāng)事人及其他案件參與人給忽略了,而是否接受裁判結(jié)果及司法公正與否的感受等,恰恰是在案件審理、法官行為與當(dāng)事人、律師、民眾的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中生成的,不是任何預(yù)先給定的結(jié)果。故而,績效考評制度目的的實現(xiàn)路徑也成為一個難題。

      法官開展審判工作的前提是案件的存在,如何確保案件分配的相對公平,也構(gòu)成績效考評制度目的能否有效實現(xiàn)的問題之一。案件的分配工作會受到兩個因素的影響:一是案件本身的構(gòu)成,案件數(shù)量多少、復(fù)雜程度等對法官的工作量有著重要影響。就當(dāng)前法院案件類型的情況而言,不僅民商事案件、行政案件及刑事案件之間存在比例嚴(yán)重失調(diào)問題,不同層級的法院之間也存在數(shù)量、性質(zhì)失調(diào)的問題。就同一個法院來說,如何保持不同業(yè)務(wù)庭法官之間案件的均衡,需要進(jìn)行復(fù)雜的動態(tài)調(diào)整;就法院系統(tǒng)來說,在省級以下法院人財物統(tǒng)一管理改革背景下,如何保證不同層級、不同區(qū)域法院的法官在績效計算上的公平性,也構(gòu)成了一個難題。二是由于我國是根據(jù)知識的屬性對各業(yè)務(wù)庭案件審理范圍進(jìn)行劃分,這意味著不同業(yè)務(wù)庭的法官在法律知識累計、審判能力養(yǎng)成等方面都存在或多或少的差異,*若干年前,艾佳慧就發(fā)現(xiàn)法官的頻繁流動不利于專業(yè)知識的累計,指出法官之所以樂于接受流動的指令安排,是“趨利避害”的結(jié)果。被其忽略的是,其實絕大多數(shù)法官并沒有流動機(jī)會,尤其在員額制改革背景下法官被類型化、定格化的可能性更大了。但其開放出重要問題:法官應(yīng)該累計何種專業(yè)知識?參見艾佳慧:《司法知識與法官流動——一種基于實證的分析》,載《法制與社會發(fā)展》2006年第4期。雖然可以通過案件審判管理系統(tǒng)對法官在審案件的數(shù)量進(jìn)行動態(tài)平衡,甚至可根據(jù)數(shù)量、案件性質(zhì)進(jìn)行綜合后實現(xiàn)指數(shù)的動態(tài)平衡,但仍然面臨的問題是:法官能否勝任與自身素養(yǎng)、能力累計不完全契合的案件審理需要?在審判質(zhì)量、時間精力投入要素約束的情況下,極有可能的結(jié)果是:要么法官不能像內(nèi)行法官一樣審理好案件,從而影響案件的質(zhì)效和司法公正實現(xiàn);要么法官要花費(fèi)大量的時間精力像內(nèi)行法官一樣審理好案件,但作為結(jié)果的績效與付出不成正比。從這個角度看,案件分配工作的平衡,僅僅是績效考評制度難點的皮相,關(guān)鍵還在于司法公正屬性、庭審方式及法官知識、能力累計的變革。

      六、法官績效考評制度的優(yōu)化

      法官績效考評制度在實施過程中所碰到的重點、難點問題,不可能一勞永逸地加以解決,但這不意味著就沒有改進(jìn)的空間與辦法。基于績效考評制度本身的目的及影響績效考評制度目的實現(xiàn)的因素的分析,可從以下三個維度出發(fā),盡可能地讓考評制度的實施效果與目的相耦合,降低考評制度本身所具有的負(fù)外部性。

      一是有必要重視整體性視域在績效考評制度研究中的作用。從整體性視域角度看法,會發(fā)現(xiàn)績效考評制度是司法管理結(jié)構(gòu)的一個部分、是司法權(quán)的一個部分。當(dāng)把績效考評制度置于司法管理、司法權(quán)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中理解時,會發(fā)現(xiàn)必須要重視績效考評制度在整體結(jié)構(gòu)中的功能、必須要重視績效考評制度與其他制度之間的耦合性。制度還是目的與行動的集合處,制度一定是有特定目的的制度,制度必須要通過一定的行動來加以實現(xiàn),效果與目的之間是耦合、背離還是阻礙,與行動的過程及方式有關(guān)。從整體性角度看,這意味著還應(yīng)重視制度的目的、行動與效果三者關(guān)系的層次性分析,有關(guān)績效考評制度的研究也不例外。

      當(dāng)前有關(guān)績效考評制度的研究,更多的恰恰是片面性研究、靜態(tài)性分析,從而得出諸多與績效考評制度、司法管理體制、司法改革優(yōu)化無甚大益的研究結(jié)論。實踐*如布迪厄所言,“如果要對實踐活動作出解釋,只有把產(chǎn)生實踐活動的習(xí)性賴以形成的社會條件與習(xí)性被應(yīng)用時的社會條件聯(lián)系起來,也就是說必須通過科學(xué)的工作,把習(xí)性在實踐中并借助實踐隱蔽地建立起來的這兩種社會世界狀態(tài)聯(lián)系起來。”[法]布迪厄:《實踐感》,蔣梓驊譯,譯林出版社2012年版,第80頁 。是整體的、復(fù)雜的、緊迫的,只有從整體性視域出發(fā),開展點面結(jié)合、動靜相融的分析,才能真正意識到問題所在。

      二是有必要反思績效考評制度內(nèi)含的效率至上的工具理性,尊重法官的主體性。績效考評制度本身是構(gòu)筑在科層制的基礎(chǔ)上,工具理性是其基本的價值屬性,蘊(yùn)含著追求效率的目的。司法審判作為一種判斷權(quán),是法官在法律的框架下,根據(jù)自身法律素養(yǎng)、道德素養(yǎng)和實踐能力,運(yùn)用自由意志的過程。在此自由意識運(yùn)用過程中,法官的主體性得到了體現(xiàn)、獲得了承認(rèn),而對主體性的追求恰恰是現(xiàn)代性以來人類的根本追求。*如衣俊卿所言,“個體自由和主體性的普遍發(fā)達(dá),導(dǎo)致人的自我意識的生成或走向自覺,是現(xiàn)代性的本質(zhì)規(guī)定性之一,是全國現(xiàn)代文化精神的基礎(chǔ)和載體?!眳⒁娨驴∏洌骸冬F(xiàn)代性的維度》,黑龍江大學(xué)出版社·中央編譯出版社2011年版,第110-111頁??冃Э荚u制度假定法官可能會存在不認(rèn)真審案、不及時結(jié)案等問題,一定程度上將法官視為法院實現(xiàn)案件審理功能的工具,是一種對主體性進(jìn)行約束的制度性安排,這無疑會挫傷法官基于主體性基礎(chǔ)上而獲得職業(yè)尊嚴(yán)感。

      有必要調(diào)整法官績效考評制度設(shè)置的初衷,將尊重法官、重視法官的自主性作為基本的指導(dǎo)理念之一。應(yīng)意識到,法官群體作為一個流動性不大、較為封閉的群體,也存在著群體內(nèi)的信譽(yù)評價機(jī)制。*20世紀(jì)30年代的霍桑實驗充分說明,高度信任對群體內(nèi)的人際關(guān)系融洽與生產(chǎn)效率提升有著極大的幫助作用。福山在對行政主導(dǎo)、信任度低的法國工廠管理進(jìn)行分析時也發(fā)現(xiàn),“工人不在提高技術(shù)和產(chǎn)量上下功夫,而是專營如何在工作等級上獲得升遷?!@意味著工人和管理者要花費(fèi)大量時間在部門級討論正式的組織安排,而非在工廠內(nèi)部協(xié)調(diào)如何將工人分配到最合適的崗位,并給予適當(dāng)?shù)膱蟪??!边^分的績效指標(biāo)化對法官、法院造成了同樣的困擾,當(dāng)前法官更重視通過多種手段提升質(zhì)效數(shù)據(jù),而非提高案件審判質(zhì)量,這無疑會造成很大的內(nèi)耗。[美]福山:《信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》,郭華譯,廣西師范大學(xué)出版社2016年版,第218頁。當(dāng)一個法官案件審判質(zhì)效總是無法提升,判決書論證論述總是不能被當(dāng)事人、律師等接受時,肯定會影響他在群體內(nèi)的信譽(yù)評價。還可以利用其他機(jī)制來將信譽(yù)評價轉(zhuǎn)化為特定的行動,如結(jié)合審判團(tuán)隊的自由組合,每隔幾年讓法官、法官助理及書記員重新自由選擇組合成新的審判團(tuán)隊,此時信譽(yù)較低的法官在審判團(tuán)隊自由組合過程中,肯定無法獲得青睞。如此這樣,當(dāng)法官將實現(xiàn)內(nèi)在的信譽(yù)而不是將應(yīng)付外在的考核指標(biāo)作為行動的動力時,無論是審判質(zhì)效的提升還是司法公正的實現(xiàn)必然會大幅度提升,這也會大大地降低疊床架屋的司法管理帶來的內(nèi)耗。

      三是有必要從多學(xué)科出發(fā),構(gòu)建科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系與實現(xiàn)路徑??冃Э荚u制度既是法學(xué)問題也是社會學(xué)、管理學(xué)問題:作為法學(xué)問題的績效考評制度,需要研究制度的內(nèi)在精神與構(gòu)成要素,并將其理論化地加以表達(dá),但既有研究將制度的不同層次相混淆、對制度進(jìn)行抽象地理解,忽略了內(nèi)涵與要素分析;作為社會學(xué)問題的績效考評制度,需要研究制度的實施效果與反饋機(jī)制,但既有的研究由于價值判斷式研究居多,忽略了法官、管理者、當(dāng)事人及律師等的態(tài)度和看法,忽略制度實施效果的反饋機(jī)制研究;作為管理學(xué)問題的績效考評制度,要求將法官管理制度與管理的基本原理結(jié)合起來,將制度的內(nèi)涵與要素進(jìn)行操作化處理,形成科學(xué)合理的指標(biāo)體系、實施路徑,但既有研究大多數(shù)都來自于法學(xué)學(xué)科,忽略作為績效考評制度目的實現(xiàn)手段的指標(biāo)體系、實施路徑的科學(xué)合理設(shè)計,使研究陷入空洞的泥淖之中。

      總之,法官作為司法正義實現(xiàn)的操盤手,他(她)們的所思所想、所作所為對司法正義的實現(xiàn)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。任何管理制度在設(shè)計時,都應(yīng)重視將引導(dǎo)法官形成職業(yè)榮譽(yù)感這一內(nèi)控機(jī)制作為基本理念。希冀通過外在的體制、制度、機(jī)制約束來保證審判質(zhì)效和司法公正,只能達(dá)至體制的、制度的、機(jī)制的所認(rèn)為的好的審判質(zhì)效和公正的司法。當(dāng)然,任何制度都存在目的與手段、制度與制度耦合不完全的問題,亦即制度功能有限性、外部性,為此需要對這種限度、外部性保持必要的意識和容忍,關(guān)鍵在于持續(xù)的改進(jìn)。法官績效考評制度作為司法管理制度的一種,同樣也不例外。

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